Sentencia T-118 de enero 31 de 2001 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA TERCERA DE REVISIÓN

Sent. T-118, ene. 31/2001. Exp. T-391066

M.P. Dra. Martha Victoria Sáchica Méndez

Acción de tutela instaurada por Eduardo Legarda Bazante contra el Seguro Social, Seccional Valle.

La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Martha Victoria Sáchica Méndez, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en particular las previstas en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991, ha pronunciado la siguiente

Sentencia

en el proceso de revisión del fallo proferido por el Juez Diecinueve Penal del Circuito de Cali, dentro de la acción de tutela instaurada por Eduardo Legarda Bazante contra el Seguro Social, Seccional Valle.

I. Antecedentes

1. Hechos.

En el mes de agosto de 1979, mediante Resolución 8574, el Seguro Social le reconoció al señor Eduardo Legarda Bazante, pensión por incapacidad permanente derivada de un accidente de trabajo. Sin embargo, manifiesta el demandante, que debido a que el monto de la pensión es muy bajo pues se le otorgó solamente en el porcentaje de incapacidad laboral producida, continuó laborando en el Ingenio Central Castilla y cotizando al Seguro Social, con el objeto de poder acceder a la pensión de vejez.

Según lo afirma el actor, al “tener información” acerca de que no tenía derecho a la pensión de vejez, solicitó el 6 de octubre de 1998 al Seguro Social, Seccional Valle, la devolución e indemnización de los aportes efectuados desde 1979 hasta 1998. Por medio de Resolución 2736 de 1999, el Seguro Social negó esta solicitud, en razón a que la devolución de saldos e indemnización sustitutiva sólo fue establecida en el Decreto-Ley 1295 de 1994 (art. 53), norma que en su concepto no puede ser aplicada de manera retroactiva en este caso, puesto que no se encontraba vigente a la fecha en que se le concedió en forma definitiva al señor Legarda Bazante, pensión por incapacidad permanente por accidente de trabajo.

Contra la Resolución 2736 de 1999, el demandante presentó solicitud de “revocatoria directa” el día 15 de junio de 1999, aduciendo que había incurrido en un error —mal aconsejado por sus compañeros de trabajo— pues en realidad de manera principal, no es a la devolución e indemnización de los aportes al Seguro Social a lo que aspira, sino al reconocimiento de la pensión de vejez a la que considera tener derecho, después de haber cotizado las semanas requeridas y cumplido la edad exigida por la ley.

En el mismo escrito, el actor expresa que en octubre de 1998 había suscrito una conciliación con la empresa Ingenio Central Castilla en la que laboró hasta 1997, mediante la cual le reconocía una “pensión voluntaria” hasta el momento en que cumpliera la edad para la pensión de vejez, así como el pago de las respectivas cotizaciones hasta la presentación de la solicitud de pensión al Seguro Social.

Considera el actor, que con el proceder del Seguro Social se están vulnerando sus derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales y el derecho de petición, por cuanto al momento de instaurar la tutela, ha transcurrido más de un año sin que se resuelva la solicitud de revocatoria de la Resolución 2736 de 1999 presentada el 15 de junio de 1999.

Con fundamento en lo anterior, el demandante solicita se le ordene al Seguro Social aclarar su situación respecto de los aportes efectuados a esa entidad; resolver la solicitud de junio 15 de 1999 y permitirle realizar los trámites para acceder a la pensión de vejez a la cual cree tener derecho, con el fin de mejorar su ingreso de acuerdo a “su salario y necesidades básicas”.

2. Pruebas.

Además de copias de las resoluciones del Seguro Social Nº 8574 de 1979 y 2736 de 1999 y de la solicitud de revocatoria de esta última presentada por el señor Eduardo Legarda Bazante, obra en el expediente Oficio AP-TUT-20056 del 28 de agosto de 2000 suscrito por el jefe del departamento de atención al pensionado del Seguro Social, Seccional Valle, por medio del cual informa al juzgado de instancia, que (i) se dio traslado al abogado competente para resolver la revocatoria directa interpuesta contra la Resolución 1736 de 1999; (ii) el señor Legarda Bazante está recibiendo pensión de invalidez desde el 9 de enero de 1978; (iii) el demandante cumplió 60 años el 6 de octubre de 1998, pero el número de semanas cotizadas figura en la historia laboral, la cual fue solicitada. Así mismo, Oficio AP-TUT, 20054, del 28 de agosto de 2000, mediante el cual el Seguro Social informa al señor Legarda Bazante, sobre el traslado de su solicitud de revocatoria al abogado de recursos de esa entidad.

3. Sentencia objeto de revisión.

El Juzgado Diecinueve Penal del Circuito de Cali profirió sentencia el día 29 de agosto de 2000, mediante la cual resolvió denegar el amparo solicitado, al considerar que el señor Eduardo Legarda Bazante puede acudir a la vía judicial ordinaria para el reconocimiento y pago de las prestaciones a las que considera tener derecho. Estimó el juez de instancia, que el actor no demostró que se encuentra frente a un perjuicio irremediable o una afectación de su mínimo vital, que justifiquen la concesión de la tutela como mecanismo transitorio.

En cuanto al derecho de petición, el juez observa que la acción de tutela no es el instrumento para revivir términos con los cuales contaba el demandante para controvertir por la vía gubernativa la Resolución 2736 de 1999, que negó la petición de devolución de aportes e indemnización sustitutiva, pues la revocatoria de dicha resolución fue presentada veinte (20) días después de su notificación y el término para interponer tales recursos era de cinco (5) días.

ll. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

El presente expediente fue escogido para revisión y repartido a la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, mediante auto del 24 de noviembre de 2000 proferido por la Sala de Selección Número Once de esta corporación. En consecuencia y en virtud de lo dispuesto por el artículo 241-9 de la Constitución Política y los artículos 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991, es competente esta Sala para revisar el fallo proferido por el Juez Diecinueve Penal del Circuito de Cali, en relación con la acción de tutela instaurada por el señor Eduardo Legarda Bazante contra el Seguro Social.

2. Problema jurídico.

Aduce el demandante, que el Seguro Social le ha conculcado sus derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, al reajuste periódico de las pensiones al no permitirle acceder a la pensión de vejez a la que considera tener derecho, pues a pesar de ser beneficiario de una pensión de invalidez por incapacidad permanente derivada de un accidente de trabajo, siguió laborando y cotizando a esa entidad, de manera que en octubre de 1998 cumplió los requisitos para dicha pensión.

Adicionalmente, el actor estima que el Seguro Social vulneró el derecho de petición al no haber resuelto hasta la fecha de presentación de la acción de tutela (ago. 14/2000), la solicitud de revocatoria de la Resolución 2726 de 1999, presentada el 15 de junio de 1999.

El Juzgado Diecinueve Penal del Circuito de Cali, no concedió la tutela solicitada, en razón a la existencia de otro medio judicial de defensa para obtener lo pretendido por el demandante y no encontrarse probada la existencia de un perjuicio irremediable que amerite la concesión del amparo como mecanismo transitorio.

Corresponde a la Corte, determinar si frente a la pretensión del demandante, la acción de tutela es la vía para obtener el reconocimiento de la pensión de vejez a la que cree tener derecho, no obstante ser beneficiario de una pensión de invalidez por incapacidad permanente a cargo de la entidad accionada, y subsidiariamente, a la devolución de los aportes efectuados e indemnización sustitutiva. Así mismo, la Sala habrá de examinar si el derecho de petición del actor fue desconocido por el Seguro Social al no haber resuelto la solicitud de revocatoria presentada contra la resolución que negó dicha devolución e indemnización.

3. Derecho a la seguridad social como derecho prestacional. Los derechos económicos, sociales y culturales no son de aplicación inmediata. Jurisprudencia de la Corte Constitucional.

La Constitución Política consagra la seguridad social como un servicio público de carácter obligatorio, sometido a la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad en los términos que establezca la ley (art. 48). Adicionalmente, le otorga el carácter de un derecho irrenunciable, cuya prestación corre a cargo del Estado, con la intervención de los particulares y del cual son titulares todas las personas. Ese derecho y a la vez servicio público, comprende dos aspectos que han sido desarrollados por el legislador a partir de la Ley 100 de 1993: de un lado, la atención integral en materia de salud y de otro, el régimen de pensiones.

Tanto el derecho a la seguridad social en salud como el relativo al régimen pensional, se caracterizan por ser de naturaleza programática y de desarrollo progresivo por parte del legislador, razón por la cual, forman parte de programas estatales que implican prestaciones de orden económico y social, es decir, derechos prestacionales a cargo del Estado y a favor de todas las personas, para cuya efectividad requieren de desarrollo legal, el arbitrio de los recursos y la elaboración de planes y programas que los incluyan.

En abundante jurisprudencia (1) la Corte ha sostenido que en principio, los derechos de carácter prestacional no son de aplicación inmediata, toda vez que si bien en determinadas circunstancias generan un derecho subjetivo y por lo mismo, el titular puede exigir su ejecución a través de las vías judiciales, por lo general, los derechos de prestación tienen contenido programático, es decir, su efectividad está sujeta a ciertos principios y políticas orientadoras de la acción estatal en el ámbito económico, social y cultural, de modo que más que derechos configuran objetivos de la gestión estatal.

(1) Ver, entre otras sentencias, T-597 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-135 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; T-207 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-162 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

Esa naturaleza programática se deriva del esfuerzo presupuestal y de planificación que debe desplegar el Estado, de conformidad con las reglas y procedimientos establecidos en la Constitución Política, lo que implica que sólo en la medida en que se elaboren los respectivos planes y se obtengan los recursos para desarrollarlos, se crearían las condiciones de eficacia que permitan exigir dichas prestaciones como derechos subjetivos.

En esta materia, por lo tanto, se requiere en primer término de la intervención del legislador, con el objeto de que éste defina las condiciones de prestación, organización y de financiación de los servicios que comprenden este tipo derechos:

“13. Los derechos económicos, sociales y culturales, pese a su vinculación con la dignidad humana, la vida, la igualdad y la libertad, no son de aplicación inmediata pues necesariamente requieren de la activa intervención del legislador con miras a la definición de las políticas públicas y de su adecuada instrumentación organizativa y presupuestal. Los derechos individuales de prestación, que surgen de la ejecución legal del mandato de procura existencial que se deriva del Estado social, se concretan y estructuran en los términos de la ley. Le corresponde a ella igualmente definir los procedimientos que deben surtirse para su adscripción y, de otro lado, establecer los esquemas correlativos de protección judicial” (2) .

(2) Sentencia SU-111 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

En consecuencia, se ha precisado (3) que por regla general, los derechos económicos y sociales no son exigibles por la vía de la acción de tutela. Se exceptúan los casos en los cuales está de por medio el mínimo vital de las personas o que, por conexidad, se viole un derecho fundamental de aplicación inmediata:

(3) Ídem.

“16. Por lo expuesto, la Corte, con arreglo a la Constitución, ha restringido el alcance procesal de la acción de tutela a la protección de los derechos fundamentales. Excepcionalmente ha considerado que los derechos económicos, sociales y culturales, tienen conexidad con pretensiones amparables a través de la acción de tutela. Ello se presenta cuando se comprueba un atentado grave contra la dignidad humana de personas pertenecientes a sectores vulnerables de la población y el Estado, pudiéndolo hacer, ha dejado de concurrir a prestar el apoyo material mínimo sin el cual la persona indefensa sucumbe ante su propia impotencia. En estas situaciones, comprendidas bajo el concepto da mínimo vital, la abstención o la negligencia del Estado se ha identificado como la causante de una lesión directa a los derechos fundamentales que amerita la puesta en acción de las garantías constitucionales” (4) .

(4) Ídem.

En este orden, el derecho a la seguridad social en sus dos aspectos, atención en salud y pensiones, por su carácter prestacional, no es un derecho de aplicación inmediata (5) , pero puede llegar a configurarse como un derecho fundamental susceptible de protección por la vía de la tutela, cuando con su desconocimiento se vulneran o se amenazan derechos que sí lo son, como la vida, la salud, la dignidad humana, el trabajo, los derechos de los niños o de las personas de la tercera edad, siempre y cuando se demuestre que existe una relación de conexidad entre ambas categorías de derechos (6) . Adicionalmente, la Corte ha protegido derechos prestacionales en el evento en que con la acción u omisión de la autoridad o del particular —en este último caso, en las condiciones previstas por el artículo 86 de la Constitución— afecte de manera clara el mínimo vital de las personas (7) .

(5) Sentencia SU-039 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara. Sobre el mismo punto, ver entre otras, las sentencias T-236 de 1998, T-560 de 1998, T-701 de 1999, SU-819 de 1999.

(6) Acerca del tema, ver entre otras, las sentencias, T-619 de 1995. T-042 de 1996, T-163 de 1996, T-476 de 1996, T-644 de 1996, T-703 de 1996, T-299 de 1997, T-169 de 1998, T-327 de 1998, T-330 de 1998, T-357 de 1998, T-363 de 1998, SU-430 de 1998, T-762 de 1998, T-796 de 1998, T-484 de 1999, T-654 de 1999, T-705 de 1999, T-794 de 1999, T-999 de 1999, T-1001 de 1999, T-1008 de 1999.

(7) Específicamente sobre la seguridad social, se pueden consultar entre otras, las sentencias T-031 de 1998, T-107 de 1998, T-534 de 1998, SU-062 de 1999, T-088 de 1999, T-140 de 1999, T-495 de 1999, T-569 de 1999.

4. El derecho a la seguridad social y la protección constitucional de los derechos de las personas de la tercera edad. Improcedencia de la tutela para proteger derechos inciertos y discutibles. Existencia de un medio alternativo de defensa del derecho reclamado. Derecho de petición.

Existe abundante jurisprudencia de la Corte en materia de protección de los derechos de las personas de la tercera edad, en particular, en cuanto tiene que ver con las pensiones y la atención integral de la salud de estas personas.

Para el asunto bajo examen interesa destacar, que la protección se ha otorgado por lo general, para garantizar el pago oportuno de mesadas pensionales, que en el caso de las personas de la tercera edad, se considera afectado su mínimo vital, como quiera que se trata de personas que no tienen otro ingreso para su sostenimiento y el de su familia y no están en condiciones de trabajar. De igual modo, la Corte, de manera constante, ha precisado que la acción de tutela no procede para ordenar el reconocimiento de pensiones, así como tampoco para obtener el reajuste de una pensión ya reconocida, toda vez que en este caso, no se puede perder de vista el carácter subsidiario de la tutela frente a la existencia de otros medios ordinarios para reclamar estos derechos (8) .

(8) Ver entre otras, las sentencias T-361 de 1998, T-660 de 1999, T-099 de 2000 y T-838 de 2000.

Excepcionalmente, esta corporación ha aceptado la procedencia de la tutela en esos casos, únicamente cuando “la circunstancia de la ineptitud del medio judicial establecido en el ordenamiento jurídico para tramitar dicho asunto o de la ocurrencia del perjuicio irremediable que haga viable el amparo tutelar transitorio y urgente para evitar la vulneración irreparable de los derechos fundamentales que resulten en juego, mientras se resuelve en forma definitiva el respectivo asunto por el sistema judicial ordinario (9) .

(9) Sentencia T-660 de 1999, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

Esto es más evidente aún, cuando se trata de cuestiones sujetas a controversia, pues en este caso, no existe claridad acerca de la existencia de un derecho cierto e indiscutible, caso en el cual es el juez ordinario a quien compete evaluar en el transcurso del proceso, las circunstancias de las partes trabadas en la controversia y decidir de manera definitiva acerca de ella.

Ahora bien, en cuanto se refiere al derecho de petición, la jurisprudencia constitucional ha sido constante en amparar la resolución pronta y de fondo, de las solicitudes que se presenten ante las autoridades y los particulares que prestan servicios públicos y específicamente, en relación con las actuaciones administrativas ha señalado:

“El derecho de petición, siempre que se eleve respetuosamente, también puede presentarse por motivos de interés particular y que la esencia del derecho es la de la garantía jurídica superior de que se dará respuesta y resolución pronta a la persona que lo ejerza; en este sentido, es posible que en ejercicio del citado derecho constitucional fundamental de petición, se reclame otro derecho o un interés particular de rango diferente, o que se pida un objeto o se plantee una causa que debe ser atendida por otras vías, por otros procedimientos o ante otros estrados, pero lo cierto es que si se plantea una petición en la modalidad de esta vía de orden inicialmente administrativo, ella debe ser resuelta como corresponda, guardando los límites y las precisas competencias establecidas, pero siempre en forma pronta”. (Sent. T-050/95, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).

5. Examen del caso concreto.

El señor Eduardo Legarda Bazante es beneficiario de una pensión por incapacidad permanente derivada de un accidente de trabajo, que le fuera reconocida por el Seguro Social mediante Resolución 8574 del 13 de septiembre 1979. Según lo afirma el demandante, continuó trabajando en el Ingenio Central Castilla S.A. hasta el año de 1997, por lo que consideró que había cumplido los requisitos legales de edad y tiempo de servicio para hacerse acreedor a la pensión por vejez.

Señala el actor, que el objeto de continuar laborando, fue el de poder acceder a un mejor ingreso, pues para la fecha en que le fue reconocida la pensión por incapacidad permanente, se otorgaba de acuerdo con el porcentaje de incapacidad laboral, que en su caso es muy bajo. Sin embargo, según lo manifiesta, en octubre 6 de 1998 solicitó al Seguro Social la devolución de aportes por IVM y la correspondiente indemnización, al tener información, que no le era posible acceder a dicha pensión, en razón de ser beneficiario de la pensión por incapacidad permanente.

El Seguro Social, mediante Resolución 2736 de 1999, cuya copia obra en el expediente (fl. 5), negó la indemnización por aportes efectuados al asegurado Eduardo Legarda Bazante, por cuanto la devolución de saldos e indemnización sustitutiva la establece el artículo 53 del Decreto 1295 de 1994, norma que no se encontraba vigente en la fecha en que le fue concedida en forma definitiva pensión por incapacidad permanente por accidente de trabajo, razón por la cual no puede pretender que se dé aplicación a ésta, ya que no puede darse a esa norma efectos retroactivos.

Contra la anterior decisión administrativa, el demandante presentó el 15 de junio de 1999 ante el Seguro Social, solicitud de revocatoria directa, alegando que se había equivocado al presentar la petición de devolución de aportes por IVM, pues en realidad, considera que tiene derecho a la pensión por vejez, al haber seguido cotizando sin que esa entidad se hubiera negado a recibir los aportes.

Con fundamento en lo anterior, y en razón de que a la fecha el Seguro Social no había resuelto la anterior solicitud, el señor Legarda Bazante instauró acción de tutela por considerar que al negarle lo solicitado, el Seguro Social está vulnerando sus derechos a la vida en condiciones dignas, pago oportuno y reajuste periódico de las pensiones legales, además, el derecho de petición, por haber pasado más de un (1) año sin que resuelva dicha solicitud.

Visto lo anterior, la Sala encuentra que en el presente caso, no es procedente conceder el amparo impetrado en cuanto tiene que ver con el reconocimiento de la pensión solicitada por el actor, pues es evidente que cuenta con los medios ordinarios para controvertir la actuación de la entidad demandada y no se encuentra en una situación en la que esté afectado su mínimo vital o se vea avocado a un perjuicio irremediable.

En efecto, la cuestión atinente a si el señor Legarda Bazante, no obstante ser beneficiario de una pensión por incapacidad permanente, tiene derecho a acceder a la pensión de vejez por haber seguido pagando aportes al Seguro Social o subsidiariamente, a la devolución de aportes por IVM e indemnización sustitutiva, constituye un asunto que corresponde dilucidar al juez ordinario, toda vez que se trata de la definición de una controversia legal sobre la aplicación de la ley en el tiempo en el caso concreto, que escapa al ámbito de competencia del juez constitucional.

Asunto diferente, es el relativo a la resolución por el Seguro Social, de la solicitud de revocatoria directa de la Resolución 2736 de 1999, presentada por el actor, que según lo manifiesta, no ha sido respondida hasta la fecha de la instauración de la acción de tutela, después de más de un año de haber sido presentada. Es claro, que el demandante tiene derecho a que el Seguro Social le dé respuesta a su petición de manera pronta y oportuna, resolviendo de fondo acerca de lo solicitado, sin que ello signifique que la entidad esté obligada a decidir de manera positiva a la pretensión del señor Legarda Bazante, pues como lo ha señalado la Corte (10) , el hecho de que la autoridad está obligada a dar una respuesta pronta y de fondo sobre las peticiones que se le formulen, no implica que aquella tenga que ser en un determinado sentido.

(10) Sentencia T-524 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

En el expediente obra un oficio de fecha 28 de agosto de 2000, suscrito por el jefe de atención al pensionado del Seguro Social, Seccional Valle, en el cual informa al juez de tutela, que se dio traslado al “abogado competente para resolver la revocatoria directa interpuesta contra la resolución de mayo 10 de 1999 por el señor Eduardo Legarda”. Igualmente, un oficio de la misma fecha y funcionario, en el que informa al demandante de lo anterior.

Nótese que dicha información se suministra sólo en respuesta a la acción de tutela, pues el actor, según lo manifiesta, no había recibido respuesta alguna sobre su solicitud. Más aún, su contenido se refiere únicamente al hecho de que “se ha dado traslado” al abogado competente, sin especificar fecha ni término dentro del cual se va a resolver, con lo cual se vulnera de manera clara el derecho de petición del señor Legarda Bazante, que había presentado su solicitud desde el 19 de junio de 1999.

En este orden, se procederá a revocar el fallo proferido por el Juez Diecinueve Penal del Circuito de Cali que denegó el amparo solicitado por el señor Eduardo Legarda Bazante, por vulneración de su derecho de petición.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. REVOCAR la sentencia proferida en el presente asunto por el Juzgado Diecinueve Penal del Circuito de Cali el Veintinueve (29) de agosto de dos mil (2000).

2. CONCEDER la tutela impetrada por Eduardo Legarda Bazante contra el Seguro Social, Seccional Valle, por vulneración del derecho de petición y ORDENAR a esta entidad resolver de fondo e íntegramente sobre la solicitud de revocatoria directa de la Resolución 2736 del 10 de mayo de 1999, presentada por el demandante, en un término que no podrá exceder las cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación del presente fallo.

3. LÍBRESE por la secretaría, la comunicación prevista el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Martha Victoria Sáchica Méndez—Carlos Gaviria Díaz—José Gregorio Hernández Galindo.

Iván Escrucería Mayolo, secretario general (e).

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