Sentencia T-12 de enero 23 de 2003 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA TERCERA DE REVISIÓN

Sent. T-12, ene. 23/2003. Exp. T-646252

M.P. Manuel José Cepeda Espinosa

Acción de tutela instaurada por Wilson Díaz Baquero Contra el Tribunal Superior de Pereira.

La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

Sentencia

En el proceso de revisión de la sentencia del veintidós de (22) de agosto de dos mil dos (2002), proferida por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, al resolver la acción de tutela instaurada por Wilson Díaz Baquero contra el Tribunal Superior de Pereira.

I. Antecedentes

1. Hechos.

El señor Wilson Díaz Baquero se desempeñó como dragoneante en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, desde el 24 de noviembre de 1994. A partir de agosto de 1999, actuó como tesorero de la junta directiva de la asociación sindical de empleados del Inpec, Aseinpec, seccional Dosquebradas (1) .

(1) Dicha asociación sindical cuenta con personería jurídica vigente y reconocida mediante Resolución 00449 del 22 de febrero de 1994 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. La junta directiva de la cual el actor era tesorero, fue inscrita ante el Ministerio de Trabajo mediante Resolución 76 del 13 de agosto de 1999.

El día 13 de enero de 2000, el trabajador participó en un cese de actividades que posteriormente fue declarado ilegal por el Ministerio de Trabajo, mediante Resolución 00461 del 15 de febrero siguiente (2) .

(2) Cfr. folios 36, 37 y 42, 1 er cuaderno del expediente.

Mediante Resolución 1473 del día 16 de mayo de 2000, previo concepto de la junta asesora del Inpec (3) , el señor Díaz Baquero fue retirado del servicio por inconveniencia, facultad prevista en el artículo 65 del Decreto-Ley 407 de 1994. En contra de esta decisión, el actor instauró ante la jurisdicción laboral una acción de reintegro por fuero sindical.

(3) Acta 13-1 de abril 5 de 2000, folio 32, 1 er cuaderno del expediente.

2. Sentencias que resolvieron la acción de reintegro.

2.1. En sentencia de primera instancia fechada el 11 de diciembre de 2000, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pereira absolvió al Inpec. Para el juez laboral, el proceso se limitaba en “definir si para desvincularse a Díaz Baquero era necesario que el Inpec procediera previamente a obtener autorización judicial (4) ”. El juez primero laboral del circuito consideró que el trabajador sí contaba con garantía foral; sin embargo determinó que existían suficientes pruebas que demostraban la participación del empleado en el cese ilegal de actividades, evento previsto en el numeral 2º del artículo 450 del Código Sustantivo de Trabajo como una excepción a la exigencia de calificación judicial para el despido de trabajadores aforados. Por lo tanto, el juez de primera instancia concluyó que “el Inpec estaba en libertad de despedir a quienes hubieren intervenido o participado en el ilegal cese de actividades, sin que requirieran de calificación judicial para despedir a los empleados aforados por fuero sindical (5) . Esta decisión fue apelada por el señor Díaz Baquero.

(4) Cfr. folio 37, 1 er cuaderno del expediente.

(5) Ibíd.

2.2. En sentencia de segunda instancia fechada el 30 de enero de 2001, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Pereira confirmó la sentencia apelada, con base en los siguientes argumentos:

2.2.1. El tribunal se mostró de acuerdo con el análisis fáctico llevado a cabo en primera instancia, según el cual el trabajador era un empleado público aforado que había participado en el cese ilegal de actividades.

2.2.2. Para el tribunal superior, el despido del señor Díaz Baquero no fue consecuencia de un proceso disciplinario, sino de la aplicación del artículo 65 del Decreto-Ley 407 de 1994 de acuerdo al cual el director del Inpec podía decidir discrecionalmente el retiro por inconveniencia del trabajador.

2.2.3. En opinión del juez de segunda instancia, el derecho al debido proceso de los trabajadores desvinculados con base en la facultad de retirar por inconveniencia al funcionario, consiste en que se proceda con el concepto favorable de la junta de carrera penitenciaria, el cual se comprobó efectuado.

3. Acción de tutela.

El día 23 de julio de 2002 el actor instauró acción de tutela contra el Tribunal Superior de Pereira, ya que consideró que la sentencia mencionada incurrió en vía de hecho por defecto sustancial y vulneró sus derechos al debido proceso, a la asociación sindical, al trabajo y a la igualdad de trato. Los argumentos esgrimidos por el actor son los siguientes:

3.1. La sentencia del tribunal superior no tuvo en cuenta que el acta mediante la cual la junta asesora emitió concepto favorable para su retiro por inconveniencia no se refirió a la existencia del fuero sindical, ni a su participación en el cese ilegal de actividades.

3.2. Para el señor Díaz Baquero, el empleador público que desvincule a un trabajador por haber participado en un cese de actividades declarado ilegal, debe ceñirse al procedimiento disciplinario establecido en el Código Disciplinario Único. El tribunal no consideró la inexistencia de este procedimiento en su desvinculación.

3.3. El tribunal no verificó que el Inpec adelantara un proceso que definiera su grado de participación en el cese ilegal de actividades.

3.4. La sentencia examinada no tuvo en consideración que la resolución del Inpec y el acta de la junta asesora de carrera penitenciaria en las que se decidió el retiro del trabajador, guardaron silencio acerca de algún procedimiento que garantizara el derecho de defensa del trabajador, en el que se le hubiera oído en descargos. De esta forma, el tribunal no contempló la jurisprudencia de la Corte Constitucional de acuerdo a la cual el retiro por inconveniencia debe ser antecedido por este tipo de procedimiento.

4. Sentencia de tutela objeto de revisión.

El 22 de agosto de 2002, la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia negó la tutela instaurada por Wilson Díaz Baquero, bajo el único argumento según el cual no pueden existir tutelas contra sentencias. La anterior sentencia fue remitida a la Corte Constitucional y seleccionada por la Sala de Selección Nueve, mediante auto del 25 de septiembre de 2002 para revisión, correspondiendo a la Sala Tercera de Revisión su conocimiento.

II. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

Es competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso tercero y 241, numeral noveno de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Reiteración de jurisprudencia, procedencia excepcional de la acción de tutela contra acciones u omisiones judiciales.

2.1. Vistos los antecedentes del caso, la Sala de Revisión considera que en ella se plantea un problema jurídico que ya ha sido abordado ampliamente por la jurisprudencia constitucional, a saber: ¿procede la acción de tutela, a pesar de su carácter subsidiario, contra una providencia judicial en la que se configura una vía de hecho, afectándose de manera grave los derechos fundamentales? Para resolver este problema la Sala de Revisión recoge lo dicho en la Sentencia T-800A de 2002 (6) .

(6) M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Esta sentencia confirma un fallo de la Sala de Casación Laboral que había negado una acción de tutela contra una sentencia, argumentando que nunca eran procedentes las tutelas contra providencias judiciales. Sin embargo, la Corte establece claramente que cuando existe una vía de hecho si es procedente la tutela contra providencias judiciales, pero que en el caso bajo estudio no se presentaba este fenómeno.

2.2. En la Sentencia C-543 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), citada como precedente aplicable al caso por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, se estudió la constitucionalidad de los artículos 11 y 12 del Decreto 2591 de 1991, normas que regulaban el ejercicio de la acción de tutela contra sentencias judiciales. En esta sentencia se resolvió declarar inexequibles las disposiciones acusadas, por considerar que desconocían las reglas de competencia fijadas por la Constitución Política y afectaban el principio de seguridad jurídica.

No obstante, la decisión de la Sala Plena de la Corte Constitucional no fue absoluta, pues matizó sus efectos al prever casos en los cuales, de forma excepcional, la acción de tutela es procedente contra actuaciones que aunque en apariencia estuvieran revestidas de formas jurídicas, en realidad implicaran una vía de hecho. Al respecto dijo la Sala Plena en la Sentencia C-543 de 1992.

“... nada obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable, para lo cual sí está constitucionalmente autorizada la tutela pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es puramente temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez ordinario competente (C.P., art. 86 y D. 2591/91, art. 8º). En hipótesis como estas no puede hablarse de atentado alguno contra la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que persigue la justicia”.

Esta decisión ha sido interpretada por la jurisprudencia constitucional la cual ha venido desarrollando el tema. Así, en la Sentencia T-079 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) se consideró, con base en la Sentencia C-543 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) lo siguiente:

“Una actuación de la autoridad pública se torna en una vía de hecho susceptible del control constitucional de la acción de tutela cuando la conducta del agente carece de fundamento objetivo, obedece a su sola voluntad o capricho y tiene como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales de la persona.

Carece de fundamento objetivo la actuación manifiestamente contraria a la Constitución y a la ley. La legitimidad de las decisiones estatales depende de su fundamentación objetiva y razonable. El principio de legalidad rige el ejercicio de las funciones públicas (C.P., art. 121), es condición de existencia de los empleos públicos (C.P., art. 122) y su desconocimiento genera la responsabilidad de los servidores públicos (C.P. arts. 6º, 9º). Una decisión de la autoridad no es constitucional solamente por el hecho de adoptarse en ejercicio de las funciones del cargo. Ella debe respetar la igualdad de todos ante la ley (C.P., art. 13), principio que le imprime a la actuación estatal su carácter razonable. Se trata de un verdadero límite sustancial a la discrecionalidad de los servidores públicos, quienes, en el desempeño de sus funciones, no pueden interpretar y aplicar arbitrariamente las normas, so pena de abandonar el ámbito del derecho y pasar a patrocinar simple y llanamente actuaciones de hecho contrarias al Estado de derecho que les da su legitimidad” (7) .

(7) En la Sentencia T-079 de 1993 la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional decidió confirmar el fallo proferido por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia dentro del proceso de acción de tutela estudiado, mediante el cual confirmó la decisión que había adoptado el juez de tutela de primera instancia (Sala Civil del Tribunal Superior de Cartagena). Para la Sala de Casación Civil fue evidente la vulneración del derecho fundamental al debido proceso de la accionante, ya que las declaraciones allegadas al expediente del proceso acusado, no podían ser fundamento de la decisión por haber sido rendidas como versiones libres y espontáneas y no bajo la gravedad del juramento, según las exigencias de los artículos 175 del Código de Procedimiento Civil y 55 del Código del Menor. La Corte Suprema agregó, además, que las pruebas testimoniales debían ser ordenadas mediante auto del funcionario instructor, con el fin que contra ellas fuera posible ejercer el derecho de contradicción.

Las distintas Salas de revisión de la Corte Constitucional, atendiendo a la fuerza vinculante de los fallos de constitucionalidad erga omnes, deciden entonces aplicar en los casos concretos el precedente establecido por la Sala Plena en la Sentencia C-543 de 1992. Así, por ejemplo, puede citarse la Sentencia T-158 de 1993, en la que la Sala Novena de Revisión de la Corte decidió confirmar la decisión de la Sala Civil del Tribunal Superior de Popayán de conceder el amparo de tutela solicitado por el accionante en razón a que, según la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, se quebrantó el derecho fundamental del debido proceso al negar el recurso de apelación exigiéndose un requisito inexistente en el Código de Procedimiento Civil (8) . Al respecto también es preciso citar la Sentencia T-173 de 1993, en la que, con ponencia del magistrado José Gregorio Hernández Galindo —ponente de la Sentencia C-543 de 1992—, se consideró lo siguiente,

(8) En la Sentencia T-158 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) se consideró: “Aunque esta Corte declaró inexequible el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, la doctrina acogida por esta misma corporación, ha señalado que es procedente la acción de tutela cuando se ejerce para impedir que las autoridades públicas, mediante vías de hecho vulneren o amenacen derechos fundamentales. El caso que nos ocupa enmarca cabalmente dentro de los parámetros de esta excepción, por cuanto existe en él evidencia de una flagrante violación de la ley, constitutiva de una vía de hecho, en detrimento del derecho fundamental al debido proceso. (...) El proceso es un juicio y es lícito en cuanto implica un acto de justicia, y como es evidente por la naturaleza procesal, se requieren tres condiciones para que un proceso sea debido: Primera, que proceda de una inclinación por la justicia; segunda, que proceda de la autoridad competente; tercera, que se profiera de acuerdo con la recta razón de la prudencia, en este caso, que se coteje integralmente toda pretensión, de tal manera que siempre esté presente el derecho de defensa, y que el juez en ningún momento se arrogue prerrogativas que no están regladas por la ley, ni exija, así mismo, requisitos extralegales. Siempre que faltaren estas condiciones, o alguna de ellas, el juicio será vicioso e ilícito: en primer lugar, porque es contrario a la rectitud de justicia el impedir el derecho natural a la defensa; en segundo lugar, porque si el juez impone requisitos que no están autorizados por la ley, estaría extralimitándose en sus funciones; en tercer lugar, porque falta la rectitud de la razón jurídica”.

“Siendo providencias judiciales los actos contra los cuales se intentó la acción, se impone verificar la procedencia de ésta, que no es general sino excepcional, a la luz de las normas fundamentales.

(...).

Según la doctrina de la Corte, expresada en varias de sus decisiones, particularmente en la Sentencia C-543 proferida por la Sala Plena el 1º de octubre de 1992, la acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o la amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección que haga efectivos los mandatos constitucionales en defensa de la persona.

(...).

“Así, pues —ha concluido la Corte—, la tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria”.

Ha agregado que, por tanto, “... en nuestro sistema pugna con el concepto mismo de esta acción la idea de aplicarla a procesos en trámite o terminados, ya que unos y otros llevan implícitos mecanismos pensados cabalmente para la guarda de los derechos, es decir, constituyen otros medios de defensa judicial” que, a la luz del artículo 86 de la Constitución, excluyen por regla general la acción de tutela”.

(...).

No obstante, la regla general de la que se viene tratando no es absoluta y, por tanto, admite excepciones que han sido reconocidas y precisadas por la Corte Constitucional en la misma sentencia referida y en fallos posteriores.

(...).

En ese orden de ideas, la violación flagrante y grosera de la Constitución por parte del juez, aunque pretenda cubrirse con el manto respetable de la resolución judicial, puede ser atacada mediante la acción de tutela siempre y cuando se cumplan los presupuestos contemplados en el artículo 86 de la Constitución y no exista otro medio al alcance del afectado para la defensa de su derecho” (negrilla fuera del texto).

Esta doctrina constitucional ha sido precisada y reiterada en varias sentencias de unificación proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional. Por ejemplo, recientemente en la Sentencia SU-1184 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) se dijo,

“La Corte Constitucional ha construido una nutrida línea de precedentes en materia de tutela contra providencias judiciales, bajo las condiciones particulares de lo que se ha denominado la vía de hecho. No es de interés para este proceso en particular hacer un recuento de dicha línea de precedentes. Baste considerar que sus elementos básicos fueron fijados en la Sentencia T-231 de 1994 (9) , en la que se señaló que existe vía de hecho cuando se observan algunos de los cuatro defectos: sustantivo, orgánico, fáctico y procedimental”.

(9) M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

2.3. Por lo tanto, coincide parcialmente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional con la Sala de Casación Laboral en reconocer la obligatoriedad que tienen en el sistema jurídico colombiano las sentencias de constitucionalidad, específicamente la Sentencia C-543 de 1992, pero no comparte el criterio según el cual en dicha sentencia se decidió que era contrario a la Constitución Política de 1991 el que proceda una acción de tutela contra una actuación judicial, incluso cuando ésta configure una vía de hecho, o conlleve la amenaza de un perjuicio irremediable.

Esta Sala de Revisión subraya que el artículo 86 de la Constitución dice que la tutela procede cuando los derechos fundamentales “resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. Los jueces son autoridades públicas y sus providencias constituyen su principal forma de acción.

Además, la Corte Constitucional en sus Salas de Revisión y en su Sala Plena ha reiterado que la tutela sí procede contra providencias judiciales cuando éstas constituyen vías de hecho.

No desconoce esta Sala de Revisión que una sentencia, como cualquier texto, es objeto de interpretación. Empero, quien interpreta con autoridad las sentencias de la Corte Constitucional es la propia Corte Constitucional, así como esta corporación ha reconocido que quien interpreta con autoridad las sentencias de la Corte Suprema de Justicia es la propia Corte Suprema de Justicia, en razón a que su doctrina relativa al alcance de las leyes en el ámbito de su competencia como “máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria” (C.P., art. 234), constituye un derecho viviente (10) .

(10) En la Sentencia C-557 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda) se consideró al respecto lo siguiente: “Si bien el control de constitucionalidad de las normas es un control abstracto porque no surge de su aplicación en un proceso particular, ello no significa que el juicio de exequibilidad deba efectuarse sin tener en cuenta el contexto dentro del cual la norma fue creada (i.e. su nacimiento), y dentro del cual ha sido interpretada (i.e. ha vivido). En fin: en buena medida, el sentido de toda norma jurídica depende del contexto dentro del cual es aplicada. || Ahora, dentro de las múltiples dimensiones de ese contexto —bien sea la lingüística, que permite fijar su sentido natural, o bien la sociológica, que hace posible apreciar sus funciones reales— se destaca la actividad de los expertos que han interpretado los conceptos técnicos que ella contiene y que los han aplicado a casos concretos. Obviamente, esos expertos son los jueces y los doctrinantes especializados en la materia tratada en la norma; dentro de ellos, una posición preeminente la ocupan los órganos judiciales colegiados que se encuentran en la cima de una jurisdicción. Así lo ha establecido la Constitución al definir al Consejo de Estado como “tribunal supremo de lo contencioso administrativo” (C.P., art. 237-1) y a la Corte Suprema de Justicia como “máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria” (C.P., art. 234). Por lo tanto, la jurisprudencia de ambos órganos es un referente indispensable para apreciar el significado viviente de las normas demandadas. Al prestarles la atención que su ubicación institucional exige, la Corte Constitucional está valorando su labor hermenéutica dentro de un mismo sistema jurídico. Obviamente, cuando no exista jurisprudencia sobre las normas objeto del control constitucional, la Corte Constitucional tendrá que acudir a otras fuentes del derecho para interpretar los artículos demandados”.

2.4. Ahora bien, la jurisprudencia ha indicado en varias oportunidades los casos excepcionales en que el amparo procede la acción de tutela, indicando que se configura una vía de hecho cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (1) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable; (2) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (3) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y, (4) defecto procedimental que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento establecido. En criterio de la Corte “esta sustancial carencia de poder o de desviación del otorgado por la ley, como reveladores de una manifiesta desconexión entre la voluntad del ordenamiento y la del funcionario judicial, aparejará su descalificación como acto judicial (11) .

(11) Sentencia T-231 de 1994, (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

Pasa entonces la Sala a estudiar si en el presente proceso se incurrió o no en una vía de hecho.

3. Problema jurídico del presente proceso.

La Corte no estudiará la existencia del aforo del actor o el cese ilegal de actividades, pues estos temas fueron debidamente analizados por las instancias laborales, en las que se llegó a la conclusión de que el trabajador sí gozaba de fuero sindical y que el cese de actividades había sido debidamente declarado ilegal por parte del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Esta corporación estudiará si existió un defecto sustantivo en la sentencia del tribunal laboral. El problema jurídico se puede resumir en la siguiente pregunta: ¿Constituye una vía de hecho la sentencia que no conceda una acción de reintegro instaurada por un trabajador aforado del Inpec que fue retirado del servicio por inconveniencia, sin haber sido solicitada la calificación judicial y mediante unos actos administrativos que no fueron explícitos acerca de las razones por las cuales se decidió la desvinculación del funcionario, en particular de su participación en un cese ilegal de actividades?

El análisis de la Corte se centrará en verificar si el fallo bajo cuestionamiento aplicó los criterios que la Corte Constitucional ha sentado para la defensa de los derechos a la asociación sindical y al debido proceso de los trabajadores en casos similares. En este orden de ideas, se estudiará (i) el procedimiento necesario para retirar por inconveniencia a un trabajador del Inpec, (ii) las excepciones a la obligación por parte del empleador de solicitar la calificación judicial para la desvinculación de trabajadores aforados, y (iii) el procedimiento a seguir en caso de retirar por inconveniencia a un trabajador aforado que participó en un cese ilegal de actividades. (iv) Estos criterios serán aplicados al caso concreto, y (v) de acuerdo a ellos se analizará la sentencia del Tribunal Superior de Pereira.

4. Jurisprudencia constitucional acerca del procedimiento necesario para retirar por inconveniencia a un trabajador del Inpec.

El artículo 65 del Decreto-Ley 407 de 1994 establece lo siguiente:

Artículo 65. Los oficiales, suboficiales, dragoneantes y distinguidos del cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria y carcelaria nacional, podrán ser retirados del servicio a voluntad del director general del instituto en cualquier tiempo cuando su permanencia se considere inconveniente, previo concepto de la junta de carrera penitenciaria.

La disposición precitada otorga un margen amplio de discrecionalidad al director del Inpec para decidir el retiro de funcionarios que no cumplan correctamente sus labores (12) . Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha establecido algunas condiciones a las que el director del Inpec debe ceñirse en el momento de hacer uso de estas facultades. En la Sentencia C-108 de 1995 (13) la Corte declaró exequible el precitado artículo 65 “bajo condición de que se garantice el derecho de defensa del empleado”. La providencia mencionada dispone:

(12) Se observa una normatividad similar en instituciones tales como la Policía Nacional. El artículo 12 del Decreto 573 de 1995 establece que el Gobierno Nacional o la dirección de la policía pueden “disponer el retiro de los oficiales y suboficiales, con cualquier tiempo de servicio, previa recomendación del comité de evaluación de oficiales superiores (...)”. Al respecto, ver la Sentencia C-525 de 1995 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).

(13) M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

El artículo en comento le da un margen razonable de flexibilidad al director general del Inpec para que pueda remover de su cargo, en cualquier tiempo, a los subalternos en él señalados, cuando su permanencia en el cargo se considere inconveniente. La medida busca a todas luces facilitar la depuración y la moralización administrativa y funcional de los establecimientos penitenciarios. Pero se advierte que no se trata de una potestad absoluta para el director del Inpec, ya que cualquier decisión a este respecto debe contar con el previo concepto de la junta de carrera penitenciaria. Con ello se busca el objetivo esencial de que no se desvirtúen los principios de estabilidad que busca amparar la carrera y que tienen consagración constitucional, a través de decisiones arbitrarias por parte del superior jerárquico. Para que ello sea efectivamente así, es necesario que el empleado cuyo retiro se disponga cuente con un debido proceso y se le permita, por consiguiente, ejercer su derecho de defensa ante la junta. Por esta razón la exequibilidad de la norma bajo examen estará condicionada a que llegado el caso, a los funcionarios en ella mencionados se les oiga en descargos por parte de la junta, de forma tal que su separación del cargo resulte plenamente justificada.

De acuerdo a la sentencia precitada, el director general del Inpec debe adelantar el procedimiento necesario para garantizar el derecho de defensa del trabajador. Este procedimiento busca que (i) el trabajador pueda contradecir las razones por las cuales la dirección del Inpec, o la junta de asesores de carrera penitenciaria consideran que debe ser retirado de su cargo, (ii) la decisión acerca del retiro sea “plenamente justificada”, y (iii) el eventual retiro sea valorado por un cuerpo colegiado de manera previa.

5. Necesidad de calificación judicial en caso de despido de un trabajador aforado del Inpec. Excepción en caso de participación en un cese ilegal de actividades y procedimiento necesario para respetar el derecho al debido proceso.

5.1. Necesidad de calificación judicial en caso de despido de un trabajador del Inpec.

El artículo 405 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 1º del Decreto 204 de 1957, definió el fuero sindical de la siguiente manera:

Artículo 405. Se denomina fuero sindical la garantía de que gozan algunos trabajadores de no ser despedidos, ni desmejorados en sus condiciones de trabajo, ni trasladados a otros establecimientos de la misma empresa o a un municipio distinto, sin justa causa, previamente calificada por el juez del trabajo.

Dada la protección especial que la Constitución otorga a los sindicatos y a sus directivas para que puedan cumplir libremente sus funciones sin estar sujetos a represalias, la Constitución y la ley impiden el despido, el traslado o el desmejoramiento de las condiciones laborales sin la previa calificación judicial de la existencia de una justa causa. En este orden de ideas, el servidor público aforado puede hacer uso de la acción de reintegro que consagra el artículo 118 del Código Procesal del Trabajo, ante el juez ordinario laboral, cuando ha sido despedido, sus condiciones laborales desmejoradas o trasladado sin la mencionada calificación (14) .

(14) La jurisprudencia constitucional acerca del fuero sindical es abundante. Ver entre otras las sentencias T-326 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-135 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), T-731 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-326 de 1999 (M.P. Fabio Morón Díaz), SU-036 de 1999 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), C-593 de 1993 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).

Así mismo, la jurisprudencia de la Corte ha establecido que los funcionarios del Inpec gozan de fuero sindical. Así, en la Sentencia T-1061 de 2002 (15) esta corporación decidió que existía una vía de hecho en una sentencia del Tribunal Superior de Bogotá que consideraba que un inspector del Inpec no gozaba de fuero sindical. Igualmente, en las sentencias T-080 de 2002 (16) y T-076 de 1998 (17) la Corte consideró que el traslado sin calificación judicial previa de funcionarios aforados del Inpec era violatorio de su derecho de asociación sindical.

(15) M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(16) M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(17) M.P. Hernando Herrera Vergara.

5.2. El trabajador que participe activamente en un cese ilegal de actividades puede ser despedido sin calificación judicial. Jurisprudencia constitucional acerca del procedimiento necesario.

El numeral 2º del artículo 450 del Código Sustantivo de Trabajo establece lo siguiente:

Artículo 450, numeral 2º. Declarada la ilegalidad de una suspensión o paro del trabajo, el empleador queda en libertad de despedir por tal motivo a quienes hubieren intervenido o participado en él, y respecto a los trabajadores amparados por el fuero, el despido no requerirá calificación judicial.

El artículo 450 dispone la facultad del empleador de despedir a los trabajadores que intervinieron o participaron en el cese ilegal y la suspensión a los trabajadores amparados por fuero sindical de la garantía de la calificación judicial. Sin embargo, la Corte ha establecido que las actuaciones del empleador están limitadas por ciertos procedimientos que garanticen el debido proceso y el derecho de defensa de los trabajadores que eventualmente serán despedidos. La posición de la Corte se resume en la Sentencia de Unificación SU-036 de 1999 (18) que se cita a continuación:

(18) En la Sentencia SU-036 de 1999 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) la Corte tuteló el derecho al debido proceso de dos trabajadores aforados que, tras haber participado en un cese ilegal de actividades, fueron despedidos sin ser observado un procedimiento previo que respetara su derecho a la defensa. En el mismo sentido, ver las sentencias C-299 de 1998 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) y T-433 de 1998 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra). Igualmente, ver la jurisprudencia de casación laboral de la Corte Suprema de Justicia. Ver sentencias de la Sala de Casación Laboral de octubre 3 de 1986 y de marzo de 1998.

El numeral 2º del artículo 450 del Código Sustantivo del Trabajo autoriza al empleador para despedir a los trabajadores que intervinieron o participaron en el cese de actividades declarado ilegal por el Ministerio de Trabajo, aun aquellos amparados por fuero sindical, evento en el que no se requiere solicitar la calificación judicial previa a la que se ha hecho referencia en otros acápites de esta providencia, pues, para estos efectos, la declaración de ilegalidad se convierte en el acto que suple la mencionada calificación. Se produce, por llamarlo de alguna manera, un levantamiento o suspensión de esta garantía. Por esta razón, en el caso en estudio, no puede hablarse de un desconocimiento de esta garantía ni de los derechos fundamentales a la asociación y libertad sindical que ésta tiende a proteger.

(...).

Sin embargo, cuando el empleador opta por hacer uso de esta facultad, no basta con la simple declaración de ilegalidad del cese de actividades para dar por terminado el contrato o la relación laboral, pues debe, previa a la aplicación de esta causal, agotar un procedimiento que permita individualizar y determinar qué trabajadores intervinieron en la suspensión colectiva de las actividades laborales declaradas ilegales, como el grado de participación en la misma.

(...).

El empleador debe demostrar la participación de éste en la suspensión colectiva de las actividades laborales, a través de un procedimiento, si se quiere breve y sumario, en el que se permita la intervención del empleado, a efectos de proteger los derechos al debido proceso y a la defensa de éste, procedimiento que debe anteceder la decisión de despido correspondiente.

(...).

El no agotamiento de este procedimiento previo, configura, por sí solo, el derecho del trabajador a ser reintegrado a su trabajo, con el reconocimiento de las indemnizaciones correspondientes.

(...).

Se distingue entre las varias conductas que puede asumir el trabajador durante el cese colectivo de las actividades laborales, así:

a) La del trabajador que participa activamente, promoviendo, dirigiendo u orientando el cese de actividades; b) La del empleado que toma parte de la suspensión en forma pasiva y simplemente como consecuencia de su obligación de acatar la decisión mayoritaria que ha optado por la huelga. Es el caso de quienes terminan involucrados en el movimiento sin desearlo e incluso a pesar de haber intervenido disidentemente; c) La de quienes, declarada la ilegalidad de la suspensión de labores, persisten en ella, no regresan a sus actividades o no acatan la orden de reiniciación de los trabajos. La persistencia no admite distinción sobre el grado de activismo del trabajador implicado en ella.

(...).

El despido, en estos eventos, estará condicionado, entonces, al grado de participación o intervención del trabajador en la suspensión de las actividades laborales que ha sido declarada ilegal. De este hecho, nace la exigencia para el empleador de agotar una actuación previa, en donde se permita la participación del trabajador a efectos de garantizar sus derechos, pues de no agotarse éste, se configurará un despido injustificado con las consecuencias jurídicas que de ello se derivan. (...) El no agotamiento de esta etapa previa, constituye una violación de los derechos al debido proceso y defensa del empleado, en razón al carácter sancionatorio que tiene esta clase de despido.

(...).

Es fundamental precisar que, en tratándose de los directivos sindicales, se requiere igualmente el agotamiento de un procedimiento previo, pues la pertenencia al sindicato y, concretamente a su junta directiva, no exime al empleador de su deber de individualizar y determinar el grado de participación del directivo sindical en la suspensión colectiva de actividades. El hecho de pertenecer a la junta directiva de un sindicato, no puede ser elemento único y suficiente para la aplicación automática del numeral 2º del artículo 450 del Código Sustantivo del Trabajo.

No hay en esta materia, el reconocimiento de ninguna clase de presunción, pues bien puede suceder que, en los términos de la jurisprudencia de la honorable Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, un directivo sindical vote o no por el cese de actividades que posteriormente es declarado ilegal, y asuma durante su ejecución una conducta pasiva no sancionable.

En síntesis, el empleador sólo puede despedir al trabajador aforado sin contar con autorización judicial cuando la participación asumida por éste en el cese de actividades declarado ilegal, fue activa o persistente, por lo que es necesario el agotamiento de un trámite previo en el cual la conducta del trabajador sea objeto de análisis individualizado.

6. El retiro por inconveniencia de un trabajador del Inpec que goza de fuero sindical.

6.1. Como se observó anteriormente, el director general del Inpec cuenta con un margen razonable pero limitado de flexibilidad para remover de su cargo a funcionarios cuya permanencia en el cargo se considere inconveniente. Ahora bien, el retiro por inconveniencia estipulado en el Decreto 407 de 1994 no libera al empleador de la obligación de solicitar previamente la calificación judicial para el despido de un trabajador que goce de fuero sindical.

La existencia legal de un mecanismo más expedito para la desvinculación de ciertos trabajadores, de ninguna manera significa la limitación de las normas constitucionales y legales encaminadas a la protección del fuero sindical. No existe razón alguna para concluir que una norma específica del régimen laboral del Inpec, que en nada regula el tema sindical, pueda ser interpretada como una excepción a las normas aplicables a todo el universo de trabajadores aforados. Las excepciones al fuero sindical, al limitar el derecho fundamental a la libertad de asociación sindical, deben estar dispuestas de manera explícita en normas constitucionales y legales (19) .

(19) Por ejemplo, el artículo 38 de la Constitución establece que los miembros de la fuerza pública no gozan del derecho de asociación sindical. Igualmente, el parágrafo 1º del artículo 12 de la Ley 584 de 2000 dispone que no gozan de fuero sindical “aquellos servidores que ejercen jurisdicción, autoridad civil, política o cargos de dirección o administración”. Lo mismo sucede con el ya analizado artículo 450 del Código Sustantivo de Trabajo, de acuerdo al cual el trabajador aforado que participa activamente en un cese ilegal de actividades puede ser despedido sin necesidad de calificación judicial.

Por lo tanto, cuando el director del Inpec desea retirar por inconveniencia a un trabajador aforado, debe, además de solicitar el concepto favorable de la junta asesora de carrera penitenciaria y de garantizar el derecho de defensa del trabajador, gestionar la autorización judicial pertinente ante la jurisdicción laboral, salvo cuando la ley permite específicamente que el retiro se haga sin la previa calificación judicial.

6.2. Ahora bien, ¿qué sucede en caso de que el trabajador aforado haya participado activamente en un cese de actividades declarado ilegal? La Corte estima conveniente aclarar tres puntos.

Primero, el procedimiento utilizado para la destitución de dicho funcionario puede ser el dispuesto en el artículo 65 del Decreto-Ley 407 de 1994. La Corte considera que un criterio de suma importancia para estimar la conveniencia o “inconveniencia” de la permanencia de un funcionario, es el haber participado activamente en una huelga declarada ilegal. Dado que la seguridad ciudadana reposa en la estabilidad e idoneidad con que se adelantan las labores de vigilancia en los centros penitenciarios, la permanencia de trabajadores que atenten contra ellas puede ser inconveniente. No obstante, en concordancia con la Sentencia C-108 de 1998 referida en párrafos anteriores, el Inpec debe garantizar el derecho de defensa del trabajador, de tal manera que este sea oído en descargos y pueda rebatir las razones por las cuales eventualmente será retirado.

Segundo, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional citada en esta sentencia, el empleador debe individualizar y determinar el grado de participación del trabajador en el cese de actividades antes de proceder a desvincularlo. Lo mismo sucede en el caso del empleador que decida despedir al trabajador utilizando el mecanismo dispuesto en el Decreto-Ley 407 de 1994. La junta asesora de la carrera penitenciaria, de manera previa a dar el concepto favorable para el retiro del trabajador, ha de analizar el comportamiento del trabajador durante el cese de actividades, de tal manera que pueda concluir que el funcionario participó en él de manera activa o persistente.

Tercero, como se observó anteriormente, al tratarse de un trabajador aforado que participó en un cese ilegal de actividades, el empleador queda excusado de solicitar la calificación judicial para remover al funcionario, siempre y cuando sean respetados los procedimientos previos mencionados en el punto inmediatamente anterior.

A manera de síntesis, la Corte expone las condiciones bajo las cuales el Inpec puede retirar por inconveniencia a un empleado aforado, en razón de que éste haya participado en un cese de actividades declarado ilegal.

(i) Debe existir un procedimiento previo en el cual la conducta del trabajador sea individualizada y analizada, de tal manera que se concluya que éste participó activa o persistentemente en el cese ilegal.

(ii) El retiro por inconveniencia debe ser estudiado previamente por la junta asesora de la carrera penitenciaria, al igual que la participación del trabajador en el cese ilegal de actividades, para que el despido sea justificado en tal motivo específico.

(iii) Al trabajador se le debe respetar el derecho de defensa, de tal manera que pueda ser oída su posición con respecto de las razones por las cuales será retirado y pueda rebatirlas, en especial, la razón relativa a su participación en el caso ilegal de actividades.

8. Caso concreto. Los actos administrativos expedidos por el Inpec no son explícitos acerca de las causales por las cuales se retiró por inconveniencia al actor.

Pasa la Corte a estudiar los documentos producidos por el Inpec al momento de decidir el retiro por inconveniencia del actor. En el expediente se constatan dos documentos: Primero, el acta 0013-1 de abril 5 de 2000 mediante la cual la junta asesora del Inpec conceptuó favorablemente. En este documento se observa en el aparte relevante: “... en consecuencia, y luego de estudiado el caso en cuestión la junta asesora del Inpec concluye que existen indicios suficientes para decidir por unanimidad y conceptuar al director general del instituto el retiro por motivos de inconveniencia en el servicio del dragoneante Wilson Díaz Baquero”. Segundo, la Resolución 1473 de 2000 mediante la cual el director general del Inpec retira del servicio por inconveniencia al actor únicamente estipula “el señor Wilson Díaz Baquero, ... fue citado a junta asesora, con el objeto de ser oído y garantizar plenamente el derecho a la defensa” (20) .

(20) Cfr. folios 30 y 32 del primer cuaderno del expediente.

En estos actos administrativos está ausente el motivo relativo a la participación del dragoneante Díaz Baquero en el cese ilegal de actividades y por el cual estaba siendo retirado del servicio. Por esta razón, se evidencia que el Inpec actuó de tal manera que (i) no le permitió al actor formular descargos acerca de haber participado en el cese ilegal de actividades, ni (ii) se llevó a cabo un procedimiento que individualizara su comportamiento como partícipe activo en el cese ilegal.

9. Existencia de un defecto sustantivo en la sentencia de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Pereira.

9.1. Los argumentos del Tribunal Superior de Pereira, por los cuales confirmó la sentencia de primera instancia, se expresan en los siguientes párrafos:

“Obsérvese que por ninguna parte del expediente se barruntan aun sutilmente, que la dirección general del Inpec pretendió investigar disciplinariamente, para fundamentar en ella el retiro, la participación activa de Díaz Baquero en el ilegal cese de actividades del 13 de enero de 2000 y aunque bien pudo hacerlo, prefirió echar mano (seguramente porque le resultaba mucho más expedito) de la facultad discrecional de desvincularlo por inconveniencia del servicio de que está investido por virtud de aquellos preceptos legales (D. L. 407/94, art. 65 y D. 1890/99, art. 45-4).

“Y aunque si bien es cierto que en sentir de esta Sala el retiro puro y simple por inconveniencia en el servicio de un trabajador aforado del Inpec, necesita del previo levantamiento del fuero sindical, como ya tuvo oportunidad de precisarlo en su sentencia del 7 de noviembre de 2000 en el proceso que de igual naturaleza y contra esa misma entidad promovió Ismael Morales Correa, con ponencia del magistrado Ramírez Toro ad. 0149-01, no siendo este el caso, porque se repite, nunca, jamás dicho instituto optó por desestimar el retiro de Díaz Baquero por inconveniencia en el servicio por hacerlo por destitución como consecuencia de una sanción, a todas luces resultaba innecesario el trámite disciplinario reclamado por el recurrente en esta sede judicial.

“Y aunque es evidente que cuando la desvinculación de un miembro del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional va a hacerse con base en la discrecionalidad del retiro por inconveniencia, también debe serlo con sujeción al debido proceso previsto en el artículo 29 de la Constitución. También lo es que en estos casos, ese debido proceso consiste en el concepto favorable y previo de la junta de carrera penitenciaria a que se contrae el artículo 65 del Decreto 407 de 1994, concepto que aquí no predica ausente el recurrente y que, en contrario, ejemplar suyo se incorporó regular y oportunamente al folio 202 del expediente y en la modalidad de favorable”.

9.2. La argumentación anterior omite aplicar las normas vigentes de conformidad con la interpretación de las mismas plasmada en la doctrina de la Corte Constitucional:

9.2.1. Como se observó anteriormente, el único caso en el cual el director del Inpec puede prescindir de la calificación judicial al despedir a un funcionario que goza de fuero es cuando este último ha participado activamente o persistido en un cese ilegal de actividades, y después de haber adelantado un proceso individualizado de análisis de la conducta del trabajador para que éste pueda defenderse. Así lo establece el artículo 450 del Código Sustantivo de Trabajo, interpretado por la Sentencia SU-036 de 1999 ya citada.

9.2.2. El Tribunal Superior de Pereira no se pronunció acerca de los actos administrativos con que el Inpec retiró del servicio a Díaz Baquero, en los cuales faltan las razones por las cuales se decidió el retiro del actor y el análisis que situara al trabajador como partícipe activo o persistente en el cese ilegal.

Aunque la jurisdicción laboral comprobó la participación del trabajador en el cese ilegal, omitió estudiar si éste mismo análisis fáctico había sido adelantado por el Inpec de forma previa a despedir al funcionario, de tal manera que éste tuviera la posibilidad de rebatir las razones en su contra, como lo exigen las normas vigentes y la doctrina constitucional de esta Corte.

En efecto, el artículo 450 ya citado dice que un trabajador aforado puede ser despedido sin previa calificación judicial en el evento de participar activamente o persistir en un cese ilegal de actividades. En este caso, el tribunal dejó de aplicar esta norma puesto que admitió el retiro sin que el acto administrativo correspondiente se fundara en dicho motivo específico.

Además, el tribunal sostuvo que el trámite exigido por las normas vigentes consistía exclusivamente en que se proceda con el concepto favorable de la junta asesora. No obstante, el artículo 65 del Decreto-Ley 407 de 1994 fue declarado exequible por la Corte con un condicionamiento, que obliga a todas las autoridades de la República por los efectos erga omnes de las sentencias dictadas en ejercicio del control constitucional de normas, consistente en “que se garantice el derecho de defensa del empleado” (21) . En este caso, como en los actos administrativos no se manifestó que el retiro obedecía a su participación en el cese ilegal de actividades, su derecho de defensa se hizo nugatorio.

(21) Parte resolutiva de Sentencia C-108 de 1995 precitada.

9.3. Resulta pertinente recordar que en jurisprudencia anterior la Corte Constitucional ha establecido que cuando una providencia judicial se aparta de la doctrina constitucional puede existir un defecto sustancial y por lo tanto una vía de hecho.

Por ejemplo, la Sentencia T-1342 de 2001 (22) afirma que:

(22) M.P. Álvaro Tafur Galvis. En esta sentencia la Corte consideró que se violó el derecho fundamental al debido proceso y que existió vía de hecho en una providencia de un juzgado de familia, en la que se reconoció la paternidad de una menor, i) sin insistir en la práctica de la prueba H.L.A., ii) basándose, entre otras, en pruebas practicadas sin la intervención de la curadora, y iii) sin haber citado al proceso al defensor de familia. Para la corporación, fue desatendida la doctrina constitucional relativa al material probatorio con que los jueces deben contar para proceder al reconocimiento de la paternidad. En el mismo sentido, ver las sentencias C-739 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) y C-486 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

Si bien esta corporación ha considerado que la acción de tutela no procede contra decisiones judiciales, también tiene previsto que tal protección de concederse, entre otras circunstancias, cuando los jueces se apartan en sus decisiones de los lineamientos fijados por ésta corporación, como intérprete autorizado de la Constitución Política, toda vez que a las autoridades judiciales y administrativas les corresponde aplicar en sus decisiones y actuaciones, primeramente, el ordenamiento constitucional, tal y como ha sido interpretado por la doctrina constitucional —C.P., arts. 230, 237, 241 a 244—.

Por estas razones, la sentencia de segunda instancia incurrió en una vía de hecho por defecto sustantivo, por lo que esta corporación declarará su nulidad y ordenará al tribunal dictar un nuevo fallo acorde a los parámetros fijados en la jurisprudencia y de conformidad con las normas vigentes.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión,

RESUELVE:

1. REVOCAR la sentencia proferida el veintidós (22) de agosto de dos mil dos (2002) por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, que estimó improcedente la acción de tutela contra sentencias judiciales.

2. DECLARAR LA NULIDAD de la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Pereira el día 3 de enero de 2001, y en consecuencia ORDENAR que dentro del término de los cinco días siguientes a la notificación de este fallo, proceda a dictar nuevamente sentencia acorde a derecho y a lo dispuesto en la presente providencia.

3. Por secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Manuel José Cepeda Espinosa—Jaime Córdoba Triviño—Rodrigo Escobar Gil.

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, Secretaria General.

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