Sentencia T-1242 de diciembre 11 de 2008 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA NOVENA DE REVISIÓN

Sentencia T-1242 de 2008 

Ref.: Expediente T-2037360

Magistrada Ponente:

Dra. Clara Inés Vargas Hernández

Acción de tutela de Guillermo Castro Garzón contra la EPS del ISS (hoy Nueva EPS)

Bogotá, D.C., once de diciembre de dos mil ocho.

La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araújo Rentería y Manuel José Cepeda Espinosa, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente

Sentencia

Dentro del proceso de revisión del fallo proferido por el Juzgado Quinto de Familia de Neiva (Huila), en el trámite de la acción de tutela iniciada por Lina María Guarnizo Tovar en calidad de personera del municipio de Neiva, a nombre del señor Guillermo Castro Garzón contra la EPS del Instituto del Seguro Social (hoy Nueva EPS).

I. Antecedentes

En ejercicio de sus funciones como personera del municipio referenciado y actuando en nombre de señor Guillermo Castro Garzón, interpuso acción de tutela contra la EPS del Seguro Social por considerar que dicha entidad vulnera los derechos fundamentales del ciudadano al trabajo, a la salud, a la seguridad social, a la subsistencia y al mínimo vital.

Para fundamentar la solicitud de amparo, brevemente manifestó los siguientes:

1. Hechos.

1. Manifiesta que el señor Castro Garzón se encuentra afiliado al ISS EPS en calidad de cotizante y que se encuentra al día en el pago de sus aportes al sistema de salud.

2. Sostiene que se trata de un paciente que padece de pariparesia estática y discapacidad motora de origen medular, por lo que fue entregada su incapacidad médica.

3. Señala que sobre la base de la antedicha incapacidad, solicitó ante la EPS accionada la documentación requerida, la cual le fue negada.

4. Igualmente, aduce que “teniendo la documentación presentada por el señor Guillermo Castro Garzón no existe fundamento alguno para que el ISS EPS se niegue a realizar el pago de la incapacidad médica. Vale decir, dicha incapacidad médica se asimila o equivale al salario que debe recibir el paciente o cotizante, mes a mes, durante el período de su convalecencia o recuperación, como sustento exclusivo económico, debido a que no puede desarrollar actividad económica alguna y productiva para el sostenimiento y gastos mínimos para la subsistencia de él y su familia. El señor Guillermo Castro Garzón, manifestó que se encuentra desempleado, quedando en un estado de debilidad o necesidad manifiesta y muy precaria, por no recibir este reconocimiento y pago de su incapacidad médica, de acuerdo a lo dictaminado por el médico tratante y que por ley tiene derecho”.

Por lo anterior, solicita que se tutelen los derechos fundamentales alegados y se ordene el reconocimiento y cancelación de las incapacidades médicas, junto con la indexación a la que haya lugar por la mora en el pago.

2. Contestación de la entidad demandada.

El representante legal de la seccional del ISS en el departamento del Huila, se opuso a las pretensiones y solicitó fallar desfavorablemente las súplicas de la demanda por carecer de todo fundamento táctico y legal, toda vez que el ISS no se encuentra vulnerando o amenazando derecho fundamental alguno al señor Castro Garzón.

Informa que una vez revisada la base de datos del ISS “correspondiente al pago de las incapacidades a nombre del señor Guillermo Castro Garzón, se verifica que la EPS del ISS canceló las incapacidades correspondientes a los primeros 180 días de incapacidad por enfermedad general, una vez remitida la documentación del asegurado a la oficina de pensiones seccional, procedimos a verificar y pagar las incapacidades Nº 570614, 570776 período comprendido entre el 26 de enero al 14 de abril, de 2007 (60 días), por tal motivo, la vicepresidencia de pensiones procedió a calificar la PCL el día 18 de abril, de 2007 determinando el porcentaje en 38,3%, lo que significa que, a partir de la fecha de estructuración es imposible para el Seguro Social proceder a cancelar las incapacidades que se generen con posterioridad al dictamen, lo anterior, de acuerdo a lo ordenado por el inciso 5º artículo 23 del Decreto 2463 de 2001 proferido por el Ministerio de la Protección Social”.

II. Decisión judicial objeto de revisión

Sentencia única de instancia

El 18 de marzo de 2008, el Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Neiva (Huila), no accedió al amparo solicitado.

A juicio de la juez “en la actualidad se encuentra en trámite la calificación del estado de invalidez del accionante (L. 100/93, art. 38), hecho del cual depende su derecho a obtener la pensión de invalidez consagrada en el artículo 39 de la misma ley, evento en el cual tal responsabilidad estará a cargo del fondo de pensiones al que se halla afiliado; en caso de que su incapacidad no alcance dicho beneficio, la ley establece en su favor una indemnización sustitutiva de pensión de invalidez, consagrada en el artículo 45 de la Ley 100 de 1993”.

Adicionalmente, manifestó que en lo que atañe al pago de las incapacidades laborales, el ISS EPS cumplió con la obligación que le impone la ley.

El fallo no fue impugnado.

III. Pruebas

Del material probatorio que obra en el expediente, la Sala destaca:

— Fotocopia de la evolución de la enfermedad y de las órdenes médicas recetadas al accionante (fl. 7).

— Fotocopia de 4 incapacidades por enfermedad general y 2 prórrogas a favor del señor Castro Garzón durante el año 2007 (fls. 9 a 13).

— Dictamen médico laboral de incapacidad expedido por el ISS pensiones el 18 de abril de 2007 y en el que se establece que la incapacidad del accionante es de 38,30% (fls. 14 a 16).

IV. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

Esta Sala es competente para revisar el fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema jurídico.

Teniendo en cuenta los antecedentes planteados, esta Sala de Revisión resolverá si el Instituto del Seguro Social (hoy Nueva EPS), vulnera o no, los derechos fundamentales alegados a nombre del señor Guillermo Castro Garzón, por no recibir el pago correspondiente a las incapacidades que se generaron en la época posterior a la calificación de incapacidad permanente parcial derivada de la “paresia espástica pura autosómica dominante tipo 1. Compromiso de extremidades inferiores”, que padece.

Con el objetivo de resolver el anterior problema jurídico, la Sala analizará, si en el caso bajo revisión está dada la legitimación en la causa para promover la presente acción de tutela.

De ser procedente la legitimación antedicha, se reiterará la jurisprudencia de esta corporación relacionada con: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela para recibir el pago de acreencias laborales contempladas en el sistema de seguridad social integral; y (ii) se abordará la solución del caso concreto.

3. Legitimación en la causa para promover la presente acción de tutela.

Interpretando el alcance de los artículos 86 de la Constitución Política y 10 del Decreto 2591 de 1991, la jurisprudencia de esta corporación ha sostenido que son titulares de la acción de tutela las personas cuyos derechos fundamentales han sido vulnerados o amenazados, por lo que son estas quienes se encuentran habilitadas para solicitar el amparo constitucional en forma directa o por intermedio de sus representantes o apoderados (1) . También, en los casos en que los titulares de los derechos violados no están en condiciones de promover su propia defensa, la ley autoriza la agencia oficiosa de derechos ajenos, debiendo el agente manifestar dicha circunstancia ante la autoridad judicial que tiene a su cargo el conocimiento de la acción.

Al respecto el Decreto 2591 de 1991, dispone:

“ART. 10.—Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.

“También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.

“También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales(2) (resaltado por fuera del texto original).

En el caso objeto de revisión la señora Lina María Guarnizo en calidad de personera municipal de Neiva (Huila), legitimada por el aparte subrayado del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, interpuso la presente acción de tutela, para que se amparen los derechos fundamentales del señor Guillermo Castro Garzón.

Por los anteriores motivos, esta situación se ajusta a las prescripciones del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, en la medida que quien ejerció la presente acción de tutela se encuentra legitimada para hacerlo, razón por la cual la Sala procede a estudiar el tema de fondo.

4. Procedencia excepcional de la acción de tutela para recibir el pago de acreencias laborales contempladas en el sistema de seguridad social integral.

Esta corporación ha reconocido en reiterada jurisprudencia, que corresponde a la jurisdicción ordinaria, mediante el ejercicio de la acción ordinaria laboral respectiva, la competencia para ventilar asuntos relativos a la reclamación de acreencias de orden laboral, tal como se encuentra contemplado en el Código Procesal del Trabajo.

Sin embargo, excepcionalmente cuando la falta de pago de las acreencias laborales, vulnera o amenaza los derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital, a la seguridad social y/o a la subsistencia, la tutela procede excepcionalmente para la reclamación efectiva de aquellas que constituyan la única fuente de recursos económicos que permiten sufragar las necesidades básicas, personales y familiares de la persona afectada.

Así entonces, ante la falta de pago de incapacidades de manera oportuna y completa, es indudable que la acción de tutela que se interponga, como una clase de acreencia laboral de aquellas contempladas en el ordenamiento legal, habrá de ser procedente, en tanto que afecte el derecho al mínimo vital y la seguridad social del accionante.

Bajo esta línea argumentativa, en materia de incapacidades por enfermedad debidamente certificada, la Corte en la Sentencia T-311 de 1996, manifestó:

“El pago de incapacidades laborales sustituye al salario durante el tiempo en que el trabajador permanece retirado de sus labores por enfermedad debidamente certificada, según las disposiciones legales. No solamente se constituye en una forma de remuneración del trabajo sino en garantía para la salud, del trabajador, quien podrá recuperarse satisfactoriamente, como lo exige su dignidad humana, sin tener que preocuparse por reincorporarse de manera anticipada a sus actividades habituales con el objeto de ganar, por días laborados, su sustento y el de su familia” (3) .

De igual forma, en la jurisprudencia constitucional ha sido concedido el amparo de incapacidades laborales, (i) cuando tales prestaciones constituyen el único medio de subsistencia (afectación del mínimo vital) o cuando, por ejemplo se afecta el derecho a la salud de quien se encuentra incapacitado y dada la ausencia de pagos, es avocado a reincorporarse a sus actividades de manera anticipada sin que pueda recuperarse satisfactoriamente; y sumado a lo anterior (ii) las EPS se niegan a cancelar las incapacidades bajo el argumento de que no se pagaron los respectivos aportes al sistema en los términos señalados por la ley. En estos eventos la Corte, ha establecido que en los casos que las EPS no han utilizado los mecanismos de cobro a su alcance, estas se allanan a la mora, y no pueden fundamentar el no reconocimiento de una prestación, como el pago de la incapacidad por enfermedad general (4) .

De manera contraria, ha procedido a denegar la autorización de pago por vía de tutela de incapacidades laborales cuando se ha configurado en el caso concreto el dictamen médico laboral que determine el porcentaje de invalidez o la incapacidad permanente parcial, en la medida que en dichos casos (si no se presenta un perjuicio irremediable) (5) , a través de otro mecanismo de defensa, le corresponde a la jurisdicción ordinaria conocer del caso y dirimir la controversia.

Dicha problemática ya fue objeto de examen por la Corte en la Sentencia T-420 de 2004, en la que un ciudadano solicitaba el pago de unas incapacidades laborales posteriores a la fecha de la estructuración del dictamen de la entidad competente. En dicho caso, la Corte denegó el amparo, con el siguiente razonamiento:

“En efecto, al señor Wilfrido Álvarez le concedieron varias incapacidades, unas canceladas y otras no. No obstante, se observa por la Sala que la negativa de la ARP Colmena Riesgos Profesionales al pago de las incapacidades que se reclaman, obedece al hecho de que la junta regional de calificación de invalidez regional Barranquilla, declaró una incapacidad permanente parcial, cuyo pago le correspondió a la entidad accionada. Según informa Colmena Riesgos Profesionales, con fundamento en esa declaratoria procedió a pagar una indemnización por valor de $ 5.316.648, y a suspender el pago de las incapacidades temporales (...) Es decir, como se afirma en el fallo que se revisa, en el presente caso la controversia se circunscribe a determinar si la entidad accionada queda eximida del pago de incapacidades temporales ante la declaratoria de incapacidad permanente parcial, o si por el contrario, debe continuar cancelándolas, circunstancia que debe ser analizada a la luz de las normas que rigen la materia, por los jueces competentes(6) (resaltado por fuera del texto original).

Más recientemente, en la Sentencia T-346 de 2008 la Sala Tercera de Revisión de esta corporación estudió el caso de un señor que solicitaba el pago de las incapacidades laborales prescritas por la EPS con posterioridad a la calificación de la Junta Nacional de Invalidez que determinó, para su caso, una pérdida de la capacidad laboral equivalente al 19,48%. Según la ARP accionada, teniendo en cuenta la situación de la calificación procedió a suspender el pago de las incapacidades temporales, pues con fundamento en lo dispuesto en la ley, el pago de las mismas se suspende al momento de la declaración de una incapacidad permanente parcial y el correspondiente pago de la indemnización a que haya lugar.

Ante el conflicto de interpretación non-nativa presentado y la verificación de que no se presentaba vulneración del mínimo vital del accionante ni un perjuicio irremediable, la Sala Tercera manifestó que a partir del precedente fijado en la Sentencia T-420 de 2004, esta confirmaría “las decisiones de instancia, en el entendido de que la discusión suscitada debe ser dirimida por los jueces ordinarios competentes”.

Sobre la base de lo expuesto, en los casos en que se solicite la autorización de pago por vía de tutela de prestaciones laborales contempladas en el sistema de seguridad social integral, como las incapacidades, una vez se haya configurado la calificación de una incapacidad permanente o invalidez, si no se presenta o se prueba la configuración de un perjuicio irremediable, la acción de tutela no es el mecanismo adecuado para ordenar el pago de acreencias a dicha época, siendo los jueces ordinarios competentes los que deberán definir el respectivo derecho.

5. El caso concreto.

5.1. En el presente caso la personera del municipio de Neiva, considera que se vulneran los derechos fundamentales del señor Guillermo Castro Garzón al trabajo, a la salud, a la seguridad social, a la subsistencia y al mínimo vital. Por cuanto la EPS del ISS (hoy Nueva EPS), se niega a cancelar las incapacidades por enfermedad general causadas en la época posterior a la calificación de la incapacidad permanente parcial.

La entidad demandada sostiene que no está obligada legalmente a reconocer las prestaciones reclamadas, ya que canceló las incapacidades correspondientes a los primeros 180 días de incapacidad, sumado a que ya está determinado el porcentaje de incapacidad permanente parcial en 38,3%, lo que significa que a partir de la fecha de estructuración es imposible para el Seguro Social proceder a cancelar las incapacidades que se generen con posterioridad al dictamen, “de acuerdo a lo ordenado por el inciso 5º artículo 23 del Decreto 2463 de 2001 proferido por el Ministerio de la Protección Social”.

La juez única de instancia, no accedió al amparo solicitado, argumentando que en el caso del señor Castro no está en firme la calificación del estado de invalidez, hecho del cual depende su derecho a obtener la pensión de invalidez, evento en el cual tal responsabilidad estará a cargo del fondo de pensiones al que se halla afiliado; y a que en caso de que su incapacidad no alcance dicho beneficio, la ley establece en su favor una indemnización sustitutiva de pensión de invalidez.

5.2. Como lo ha manifestado la jurisprudencia de la Corte en la que se ha estudiado la cancelación de prestaciones sociales como la incapacidad laboral, el amparo es procedente cuando tal prestación constituye el único medio de subsistencia del accionante o cuando por ejemplo se afecta el derecho a la salud de quien se encuentra incapacitado y dada la ausencia de pagos, es avocado a reincorporarse a sus actividades de manera anticipada, es decir cuando se configura un perjuicio irremediable que amerite dar vía al reconocimiento transitorio de la acción de tutela.

De los hechos narrados y las pruebas aportadas al expediente, advierte la Sala que estos presupuestos en el presente caso no se cumplen puesto que conforme a lo informado al juzgado único de instancia por la esposa del señor Castro (fl. 29) “(...) el empleador ha venido cancelando el 65% del sueldo que es $ 305.000 que es lo que ordena la oficina del trabajo...”, de lo anterior se observa que si bien el accionante no recibía o recibe la totalidad de su salario al menos tenía un ingreso distinto al derivado de la incapacidad, del mismo modo en la época anterior a la calificación de la invalidez 18 de abril de 2007, la EPS accionada canceló todas las incapacidades que se generaron antes de dicho dictamen.

Adicionalmente, está probado y no alegado que no se le estuviera prestando su derecho fundamental a la salud, a folio 7 del expediente aparece la evolución de la enfermedad que padece el accionante denominada “paresia espástica pura autosómica dominante tipo 1. Compromiso de extremidades inferiores” (7) , en dicha evolución médica aparece que se le practicaron distintos exámenes neurológicos, que se le suministran distintas drogas y se le programaron fisioterapias. Por los anteriores motivos, no es procedente la protección excepcional por vía de tutela ante la ausencia de configuración de un perjuicio irremediable.

5.3. Como se señaló en la parte considerativa de esta providencia, en las sentencias T-420 de 2004 y la reciente T-346 de 2008, se determinó denegar la autorización de pago por vía de tutela de incapacidades laborales cuando se ha configurado en el caso concreto el dictamen médico laboral que determine el porcentaje de invalidez o la incapacidad permanente parcial, en la medida que en dichos casos (si no se presenta un perjuicio irremediable), a través de otro mecanismo de defensa, le corresponde a la jurisdicción ordinaria conocer del caso, pues se trata de controversias legales que deben ser resueltas por ese medio judicial.

Pues bien, en el presente caso está probado que el 18 de abril de 2007 se determinó la pérdida de la capacidad laboral del señor Guillermo Castro en 38,30% quedando denominada incapacidad permanente parcial; sumado a ello, según lo informa su esposa en la declaración rendida al juzgado “(...) lo volvió a valorar la junta regional de invalidez y le dio el 45% de invalidez y mi esposo apeló esa decisión porque para poderse pensionar debe pasar del 50,1%...”. De lo anterior se colige que la certeza del dictamen al momento de la interposición de la presente acción se encontraba o se encuentra en discusión y como bien lo señalara la juez de instancia de ese concepto depende su derecho a obtener la pensión de invalidez consagrado en la ley, evento en el cual tal responsabilidad estará a cargo del fondo de pensiones al que esté afiliado el actor; y en caso de que su incapacidad no alcance dicho beneficio, la ley para ello establece en su favor una indemnización sustitutiva de pensión de invalidez.

De otra parte, según la EPS del ISS a partir de la fecha de estructuración es imposible para el Seguro Social proceder a cancelar las incapacidades que se generen con posterioridad al dictamen, lo anterior, de acuerdo a lo ordenado por el inciso 5º del artículo 23 del Decreto 2463 de 2001 (8) . Como se observa el inciso citado al pie de página hace referencia a los casos de accidente o enfermedad común en los cuales existe concepto favorable de rehabilitación, normativa que no se refiere ni coincide con los supuestos de hecho del presente caso. Por esto y por las especificidades atrás señaladas, siguiendo el precedente contenido en las sentencias T-420 de 2004 y T-346 de 2008 esta Sala concluye que la controversia se circunscribe a determinar si la EPS accionada queda eximida del pago de incapacidades temporales ante la declaratoria de incapacidad permanente parcial, o si por el contrario, debe continuar pagándolas, situación que denota que en todo caso se está ante una discusión de orden pecuniario y legal, la cual debe ser definida por los jueces competentes a la luz de las normas que rigen la materia.

5.4. En consecuencia, por las razones que se exponen en esta providencia, la Sala confirmará la sentencia única de instancia proferida por el Juzgado Quinto de Familia de Neiva que denegó el amparo de los derechos fundamentales invocados.

V. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR por las razones y en los términos de esta sentencia, el fallo proferido el 1º de julio de 2008 por el Juzgado Quinto de Familia de Neiva (Huila), que denegó el amparo solicitado por la personera de ese municipio a nombre del señor Guillermo Castro Garzón.

2. LÍBRESE por secretaría general las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Clara Inés Vargas HernándezJaime Araújo RenteríaManuel José Cepeda Espinosa.

Martha Victoria Sáchica Méndez, Secretaria General.

(1) Así, en Sentencia T-899 de 2001, esta corporación sostuvo que: “(...) La exigencia de la legitimidad activa en la acción de tutela, no corresponde a un simple capricho del legislador, sino que obedece al verdadero significado que la Constitución de 1991 le ha dado al reconocimiento de la dignidad humana, en el sentido de que, no obstante las buenas intenciones de terceros, quien decide si pone en marcha los mecanismos para la defensa de sus propios intereses, es solo la persona capaz para hacerlo”.

(2) Fuente: www.secretariasenado.gov.co.

(3) Esta sentencia ha sido reiterada en las sentencias: T-972 de 2003, T-413 de 2004, T-855 de 2004, T-1059 de 2004, T-201 de 2005 y T-789 de 2005, entre otras.

(4) Partiendo de la interpretación efectuada por la Corte en la Sentencia C-177 de 1998, relacionada con el reconocimiento de una prestación como la licencia por maternidad, la jurisprudencia extendió a las incapacidades laborales, la aplicación de la jurisprudencia constitucional respecto de las situaciones en las cuales las empresas promotoras de salud se negaban a pagar licencias por maternidad estando allanadas en la mora.

De esta forma, con apoyo en la teoría del allanamiento a la mora y el principio de la buena fe, ha considerado que pese al pago por fuera de los días establecidos, la EPS debe reconocer y pagar la licencia por maternidad o la incapacidad por enfermedad general por haber incumplido también su deber de adelantar las acciones de cobro correspondientes y no oponerse oportunamente al pago extemporáneo.

Dan cuenta de estos criterios las sentencias T-311 de 1996, T-972 de 2003, T-413 de 2004, T-844 de 2004, T-855 de 2004, T-1219 de 2004, T-1059 de 2004, T-413 de 2005, T-789 de 2005, T-094 de 2006, T-274 de 2006, T-761 de 2006, T-956 de 2006, T-466 de 2007, T-483 de 2007, T-963 de 2007, entre otras.

(5) La acción de tutela “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable” (C.P., art. 86).

(6) Sentencia T-420 de 2004.

(7) Folio 14.

(8) ART. 23.—Rehabilitación previa para solicitar el trámite ante la junta de calificación de invalidez. (...) “Para los casos de accidente o enfermedad común en los cuales exista concepto favorable de rehabilitación, la administradora de fondos de pensiones con la autorización de la aseguradora que hubiere expedido el seguro previsional de invalidez y sobrevivencia o entidad de previsión social correspondiente, podrá postergar el trámite de calificación ante las juntas de calificación de invalidez hasta por un término máximo de trescientos sesenta (360) días calendario adicionales a los primeros ciento ochenta (180) días de incapacidad temporal otorgada por la entidad promotora de salud, siempre y cuando se otorgue un subsidio equivalente a la incapacidad que venía disfrutando el trabajador.

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