Sentencia T-138 de marzo 14 de 2013

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA OCTAVA DE REVISIÓN

Ref.: Expediente T.-3.695.160

Magistrado Ponente:

Dr. Alexei Julio Estrada

Acción de tutela instaurada por Olga María Vergel Carvajalino contra Inspección Segunda Urbana de Policía de Cúcuta.

Bogotá, D.C., catorce de marzo de dos mil trece.

EXTRACTOS: « II. Consideraciones y fundamentos

Competencia

1. Esta Corte es competente para revisar el presente fallo de tutela de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.

Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico

2. La accionante y su esposo ocuparon una vivienda de interés social desde el año 2003. Sobre dicho inmueble ejercieron la posesión durante varios años.

En el año 2008 se presentó en la vivienda ocupada por la accionante la señora Blanca Mireya Amaya Castilla, quien afirmó ser la propietaria del inmueble y reclamó la posesión del mismo. En su momento la señora Amaya manifestó no tener conocimiento de que el terreno y la casa en el construida le habían sido adjudicadas atendiendo a su condición de desplazada, en desarrollo de un programa de vivienda de interés social.

Ante la negativa de la accionante y su esposo de abandonar la vivienda, la propietaria, Blanca Mireya Amaya, inicia una serie de trámites ante Metrovivienda, entidad encargada de realizar la adjudicación, sin obtener solución alguna.

Así mismo, presentó querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho, para conseguir el desalojo de la vivienda de su propiedad, que condujo a la programación de la diligencia de lanzamiento.

Ante la inminencia de la realización de la diligencia de desalojo, la señora Olga María Vergel, poseedora del inmueble, presenta acción de tutela a fin de que se protejan sus derechos fundamentales y, a consecuencia de ello, se suspenda la diligencia de lanzamiento en la cual podría quedar sin un lugar donde vivir.

Con posterioridad a la presentación de la acción de tutela, la cual fue negada por el fallador de instancia, se llevó a cabo la diligencia de lanzamiento, la cual finalizó con la decisión de la inspectora urbana de policía de “abstenerse de efectuar el lanzamiento por ocupación de hecho” ya que la querellante, Blanca Mireya Amaya, no acreditó la posesión.

No obstante lo anterior, corresponde a la Sala determinar si con la actuación desplegada por las autoridades de policía dentro del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho, en especial con la orden de realización de la diligencia de desalojo, se vulneraron los derechos fundamentales de la accionante al debido proceso y a la vivienda digna.

3. A fin de resolver el problema jurídico planteado la Sala hará referencia a los siguientes temas: (i) el Proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho de predios urbanos y el poder de policía, (ii) el derecho fundamental a la vivienda digna y, finalmente, (iii) se estudiará el caso concreto a la luz de las consideraciones expuestas.

(i) El Proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho de predios urbanos y el poder de policía.

El poder de policía en general consiste en un conjunto de actividades que tienen por objeto la expedición de reglas generales y de medidas individuales necesarias para el mantenimiento del orden público. Es entonces, una específica forma de actividad que tiene límites necesarios que se imponen a través de la ley en aras de la convivencia social; ese orden público se manifiesta en la tranquilidad, en la seguridad y en la salubridad, y se encamina a evitar perjuicios individuales o colectivos, provocados por desórdenes, actos perturbatorios, atentados a la salud y a la higiene pública(16).

Así entonces, el orden público se determina en función de circunstancias locales que en un momento determinado pueden desencadenar riesgos o problemas sociales. Por eso mismo son las autoridades municipales, representadas entre otros por los alcaldes y los Inspectores de Policía, las encargadas de mantenerlo, por su cercanía a los administrados y porque la noción misma de poder de policía se construye a partir de factores esenciales de la vida comunitaria que se manifiestan primordialmente en la órbita municipal.

De la misma forma, es función de las autoridades de policía, propender por la preservación y restablecimiento de la posesión frente a actos perturbatorios que la alteren y con el fin de brindar protección al poseedor o tenedor de un bien.

El presupuesto fáctico de los procesos policivos de esta naturaleza, es la ocupación de hecho, entendida como el acto ilegítimo de despojo sobre un inmueble sin consentimiento expreso o tácito de su poseedor o tenedor, siendo estos los legitimados para instaurar la querella correspondiente. Su finalidad es el restablecimiento de la posesión del querellante, mediante el desalojo de los agentes que han ocupado el inmueble de manera ilegítima.

Pues bien, se trata de una instancia habilitada para restituir la tenencia de un inmueble, mas no para decidir las controversias suscitadas con ocasión de los derechos de dominio o posesión pues estas deben sortearse ante la jurisdicción ordinaria. De igual manera, se trata de una institución que tampoco debe confundirse con otras similares, como el amparo contra actos perturbadores de la posesión o mera tenencia, o el amparo contra la permanencia arbitraria en domicilio ajeno o la restitución de bienes de uso público.

Vemos pues que la finalidad del proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho, tramitado ante autoridades policivas, busca brindar garantías a la posesión y tenencia del bien(17), así como mantener el orden público, característica esta inherente a todos los procesos policivos.

Ahora, es importante señalar que, el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho, no obstante adelantarse por funcionarios de policía, es un caso particular en el que las autoridades administrativas cumplen funciones judiciales, ateniéndose a una legislación especial y en el que la sentencia que se profiere hace tránsito a cosa juzgada formal, por lo que no es cuestionable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. No obstante ello, la decisión proferida por la autoridad administrativa no obstaculiza la iniciación de proceso ante la jurisdicción ordinaria en que se discutan los mismos hechos (acción posesoria, acción reivindicatoria de dominio etc.)

Por tratarse de casos en los cuales se cumplen funciones judiciales por parte de funcionarios administrativos, las decisiones y actuaciones surtidas dentro del proceso de policía son objeto de estudio mediante acción de tutela cuando se acreditan los presupuestos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y vislumbre la configuración de alguna causal genérica.

Por otro lado, en lo que respecta al trámite especifico del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho en relación con predios urbanos, el mismo se encuentra determinado por la Ley 57 de 1905, artículo 15, y por el Decreto 992 de 1930. En esas disposiciones se señala cuáles son las exigencias que debe cumplir el memorial petitorio del lanzamiento, el título y las pruebas que se deben aportar, se radica la competencia, se fija el término de prescripción y se precisan las decisiones que se pueden tomar: abstenerse de ordenar el lanzamiento si no se demuestran los hechos planteados en la solicitud; orden de lanzamiento en caso de satisfacerse los presupuestos exigidos para ello o suspensión del lanzamiento, si en la diligencia se aporta prueba que justifique la ocupación.

Así mismo, el artículo 15 del Decreto 992/30 señala que la acción administrativa sumaria de lanzamiento prescribe a los treinta (30) días, contados desde el primer acto de ocupación o desde el día en que tuvo conocimiento del hecho el querellante, según el caso.

Finalmente, es necesario destacar que las medidas que se profieren dentro de este tipo de procesos tienen carácter provisional, es decir que subsisten mientras el juez competente se pronuncia sobre el fondo de la controversia y se encaminan únicamente al restablecimiento de las cosas al estado en que se encontraban antes de los actos de perturbación, es decir al mantenimiento del “statu quo”.

(ii) El derecho fundamental a la vivienda digna.

El artículo 51 de la Constitución Política consagra el acceso a una vivienda digna como un derecho de todas las personas y asigna al Estado la obligación de fijar las condiciones necesarias para hacerlo efectivo a través de la promoción de planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas para la ejecución de dichos programas.

Ha indicado esta Corte que “de las obligaciones emanadas de este precepto (...) son amparables por vía de tutela aquellas que hacen parte de los elementos mínimos del derecho a la vivienda, así como todas las situaciones en las que la vulneración del derecho implica el desconocimiento de otros tales como la vida digna, el mínimo vital, y el debido proceso”(18).

La jurisprudencia constitucional ha considerado que este derecho es susceptible de protección por medio de la acción de tutela en el caso de las personas desplazadas ya que es, precisamente, uno de los que resulta afectado como consecuencia directa del hecho del desplazamiento forzado(19). Lo anterior porque “la población desplazada ha tenido que abandonar sus viviendas, tierras y propiedades en su lugar de origen, vale decir, sin que en ello medie su voluntad.”(20).

En aras de garantizar el derecho a la vivienda de la población desplazada, se ha creado un sistema de subsidios, el cual, en lo que respecta a la población desplazada se encuentra regulado en la Ley 3 de 1991 y en los decretos 951 de 2001, 2100 de 2005, 2190 de 2009, 4911 de 2009 y 4729 de 2010. También desarrollan el tema la Resolución 097 de 2011 que reglamenta el Decreto 4729 de 2010, donde se establecen las condiciones que debe cumplir un hogar para gozar de dicho beneficio, el procedimiento administrativo de postulación, verificación de datos, cruces, rechazo y validación de postulaciones, calificación, asignación, desembolso, movilización y aplicación de subsidios de vivienda.

La Ley 3ª de 1991 creó el sistema nacional de vivienda de interés social y estableció el subsidio familiar de vivienda como un aporte estatal en dinero o especie, otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitarle una solución de vivienda de interés social. Tal subsidio se entrega sin cargo de restitución siempre que el beneficiario cumpla con las condiciones que establece la ley y, adicionalmente, señala como posibles beneficiarios del mismo los hogares de quienes se inscriban en planes de vivienda para recibir un cupo disponible que le permitirá acceder al subsidio familiar de vivienda, por carecer de recursos suficientes para obtener una.

Por su parte la ley 387 de 1997 hace referencia a la vivienda para la población desplazada en el artículo 17, el cual fue reglamentado por el Decreto 951 de 2001, en lo relacionado con el subsidio de vivienda familiar para la población desplazada, defiendo los criterios de calificación de las postulaciones de los interesados.

En dicho decreto se relacionan una serie de elementos tener en cuenta al momento de asignar el subsidio, siendo el primero de ellos, que en realidad el solicitante ostente la calidad de desplazado. Adicionalmente, se destacan los siguientes:

“1. Vulnerabilidad poblacional. En este tema se evaluarán las características de la población desplazada de acuerdo con las siguientes variables:

1.1. Número de hogares postulantes con jefatura femenina de familia.

1.2. Número de personas de los hogares postulantes.

1.3. Presencia de discapacitados, de personas de la tercera edad o de menores de edad en los hogares postulantes.

1.4. Hacinamiento actual de los hogares, considerado como un número mayor de tres (3) personas por habitación.

1.5. Grado de escolaridad del jefe o jefes del hogar.

2. Impacto en el territorio actual. Se tendrá en cuenta la localización actual de los hogares desplazados en zonas de alto riesgo, las zonas de mayor concentración de hogares desplazados y la existencia de programas locales de atención”.

Estos criterios, y los demás señalados en la normatividad referente al tema resultan de gran importancia al momento de adjudicar un subsidio de vivienda, pues del cuidadoso estudio de los mismos dependerá que la ayuda sea recibida por los hogares que en realidad lo necesiten. De allí que, resulte de vital importancia la práctica de un estudio previo que permita conocer las condiciones de los solicitantes, a fin de establecer con precisión las necesidades que padecen.

(iii) Caso concreto

En el presente caso la señora Olga María Vergel interpuso acción de tutela con el propósito de que fuera suspendida la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho que se llevaría a cabo el 27 de junio de 2012.

Tal diligencia fue programada por la Inspección Segunda Urbana de Policía de Cúcuta dentro del trámite del proceso ejecutivo de lanzamiento por ocupación de Hecho que se inició con la presentación de la querella por parte de la señora Blanca Mireya Amaya Castillo, propietaria de la vivienda ocupada por la accionante desde hace más de 7 años.

Ante la inminencia de un posible desalojo, la actora interpone la presente acción de tutela, pues afirma no contar con un techo donde vivir y no tener trabajo o ingreso alguno.

Con posterioridad al fallo de instancia, que declaró improcedente el amparo solicitado, se práctico la citada diligencia, la cual inició el 24 de octubre de 2012 y finalizó el 21 de noviembre del mismo año.

En desarrollo de la misma, la Inspectora Segunda Urbana De Policía Se Abstuvo De Realizar El Desalojo A La Señora Vergel y su esposo, pues no se acreditó que la querellante contara con la posesión del inmueble objeto de la controversia.

Expuesto lo anterior, corresponde a la Sala determinar si con la actuación desplegada por las autoridades de policía, en desarrollo del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho, se vulneraron los derechos fundamentales de la accionante al debido proceso y a la vivienda digna.

Si bien de los hechos expuestos se desprende que la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho ya fue desarrollada y la decisión adoptada dentro de la misma fue abstenerse del realizar el lanzamiento por no hallarse acreditada la calidad de poseedora de la señora Blanca Mireya Amaya, encuentra la Sala necesario realizar las siguientes precisiones:

En primer lugar, del procedimiento llevado a cabo por las autoridades de policía no se desprende afectación alguna de los derechos fundamentales de la actora, pues como bien se indicó en la parte considerativa de esta providencia, el proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho está instituido, como todos los procesos policivos, para proteger el orden público, el cual se mantuvo en este caso.

Adicional a ello, es de resaltar, que tal como lo manifestó la inspectora urbana de policía de Cúcuta en desarrollo de la audiencia, el proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho busca proteger al poseedor o tenedor de un determinado inmueble, que ha visto perturbado su derecho real por la conducta desplegada por los ocupantes y no a quien ostenta la propiedad del mismo, pues resulta posible como en estos casos, que se cuente con el título que acredita la propiedad pero no con la posesión o tenencia.

En el caso concreto, encuentra la Sala completamente ajustada a derecho la decisión a la cual arribó la autoridad de policía consistente en abstenerse de ordenar el lanzamiento de la señora Vergel, por cuanto esta acreditó ser la poseedora del inmueble objeto de la controversia con pruebas que se pudieron controvertir en el desarrollo de la audiencia, tales como la certificación expedida por la junta de acción comunal, el pago de servicios públicos e impuestos, así como las declaraciones de la querellante.

Es preciso aclarar que, en desarrollo de la audiencia las partes tuvieron la oportunidad de esbozar sus argumentos y presentar y controvertir pruebas a fin de que se garantizara el derecho de defensa, lo que permitió tomar una decisión basada en lo demostrado en el desarrollo de la misma.

Además de lo anterior, encuentra la Sala que la orden de desalojo no estaba llamada a prosperar, pues de conformidad con lo dispuesto en el Código de Policía, la querella de lanzamiento por ocupación de hecho, debe interponerse dentro de los 30 días siguientes a que se presentó la ocupación de hecho, o dentro de los 30 días siguientes a que se tuvo conocimiento de la misma. Como se acreditó en el expediente, la posesión se inició desde el año 2003 y la propietaria tuvo conocimiento de la misma desde el año 2008, fecha en la cual interpuso derecho de petición ante Metrovivienda a fin de recuperar la posesión, lo que supera de manera considerable el término establecido en la normatividad respectiva.

Por lo expuesto, encuentra acertada la Sala la decisión a la cual se arribo dentro del proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho, pues como se indicó dentro del proceso que permitió arribar a ella no se vulneró el debido proceso, por esa razón no hay lugar a declarar la carencia actual de objeto, sino a denegar el amparo solicitado.

Ahora, es preciso señalar que, el hecho de que la Sala encuentre acorde a derecho lo decidido en el desarrollo de la diligencia no implica que se tome partido respecto del titular del derecho de propiedad, pues para resolver este punto se encuentra instituida la jurisdicción ordinaria, ante la cual se puede adelantar el respectivo proceso reivindicatorio a fin que se determine si la señora Blanca Mireya Amaya debe recuperar la posesión del inmueble y, en consecuencia, la accionante debe abandonar la vivienda o si, por el contrario, la peticionaria tiene derecho a adquirir la propiedad en caso de que se acrediten los requisitos para la prescripción y la misma se excepcione dentro de tal proceso.

Dichos puntos, se reitera deben ser resueltos por el juez civil, pues es el proceso reivindicatorio el escenario indicado para controvertir y valorar los diferentes hechos y pruebas ahora esbozados.

A pesar de lo expuesto, considera la Sala que en el presente caso resulta necesario realizar unas anotaciones finales, son ellas las siguientes:

El problema inicial que plantea el presente caso tiene origen en las fallas que parecen haberse presentado en el proceso de adjudicación de los subsidios. Ello, por cuanto las entidades encargadas de llevar a cabo el mismo no se percataron de la posible existencia de varios bienes a nombre de la beneficiaria, en este caso la señora Blanca Mireya Amaya Castillo.

Ahora, el hecho de que en el año 2008 apareciera en el certificado expedido por el Instituto Agustín Codazzi que la señora Blanca Amaya tenía dos propiedades aparte de la adjudicada, no quiere decir de entrada que estas se convirtieran en razón para negar el subsidio, pues las mismas han podido ser adquiridas con posterioridad al 2004, o pueden encontrase situadas en el lugar del cual se desplazó la citada señora Amaya.

Lo que si resultaba indispensable era que Metrovivienda y el Inurbe realizaran tales averiguaciones y sacaran las conclusiones del caso de manera previa a la entrega del subsidio y no 5 años después de haber adjudicado el mismo, cuando se presentó el problema con la posesión del inmueble objeto de la controversia.

Por otro lado, encuentra la Sala que las entidades encargadas de realizar el proceso de adjudicación no probaron haber realizado la entrega efectiva del inmueble a la señora Blanca Mireya Amaya Castillo, lo que desencadenó en la ocupación que realizaran unos terceros al inmueble de su propiedad ante el desconocimiento de esta.

Finalmente, encuentra la Sala que, una vez presentada la disputa por la ocupación del inmueble las entidades encargadas resultaron incompetentes para resolver la situación puesta a su consideración, hasta llegar al punto de remitir el asunto y decidieron enviarlo al entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Es de resaltar que a la fecha el citado Ministerio, actualmente de Vivienda, no se ha pronunciado al respecto.

En relación a lo antes expuesto, reitera la Sala la necesidad de que las entidades que hacen parte de la entrega de subsidios de vivienda a la población desplazada realicen una adecuada valoración de los criterios a tener en cuenta al momento de entregar la ayuda, a fin de que la misma llegué a las personas que en realidad la necesitan.

Así mismo, es del caso insistir en que tales entidades deben llevar a cabo un proceso de acompañamiento a las personas que van a disfrutar del subsidio para que el mismo pueda verse materializado en el goce efectivo de la vivienda. El incumplimiento de ello, genera situaciones como la que se estudia en la presente tutela, en las cuales el beneficiario no ha podido poseer el inmueble adjudicado.

Por lo hasta aquí expuesto, en la parte resolutiva de esta providencia se negará el amparo solicitado y se advertirá a Inurbe y Metrovivienda Cúcuta ejercer un correcto ejercicio de sus funciones en lo que respecta a la adjudicación de subsidios de vivienda de interés social a la población desplazada.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Revocar la providencia de 9 de julio de 2012, proferida por el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Cúcuta que declaró la improcedencia de la acción de tutela y en su lugar, Negar la solicitud de amparo interpuesta por la señora Olga María Vergel Carvajalino.

2. Conminar al Inurbe y a Metrovivienda Cúcuta a realizar un adecuado proceso de adjudicación de subsidios de vivienda de interés social, observando la normatividad vigente sobre la materia.

3. Por secretaría General, líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase».

(16) Sentencia T-091/2003.

(17) Artículo 125 Código Nacional de Policía.

(18) Ibídem.

(19) Sentencias T-216A de 2008 y T-150 de 2010.

(20) Sentencia T-742 de 2009. En el mismo sentido las sentencias T-057 de 2008, T-150 de 2010 y T-177 de 2010.