Sentencia T-162 de marzo 22 de 2013

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SÉPTIMA DE REVISIÓN DE TUTELAS

Ref.: Expedientes T-3.715.872, T-3.715.877, T-3.725.888, T-3.729.327 y T-3.732.355

Magistrado Ponente:

Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

Acciones de tutela instauradas por Luis Aníbal Usuga Quiroz, Dioselina Borja Ramírez, Geny Serna Tumiña, Luisa Inés Naranjo Ciro y Diego Samuel Carbono Jaraba, contra el Banco Agrario de Colombia y otros

Derechos fundamentales invocados: a la igualdad, al debido proceso, a la defensa, al trabajo, al mínimo vital y a la seguridad social

Bogotá, D.C., veintidós de marzo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «2. Consideraciones de la Corte.

2.1. Competencia.

La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución, 33 del Decreto 2591 de 1991 y 49 del reglamento de la corporación es competente para revisar los fallos de tutela adoptados en el proceso de esta referencia.

2.2. Problema jurídico.

Con base en los antecedentes anteriormente expuestos, la Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional debe determinar si el Banco Agrario de Colombia S.A. vulneró los derechos a la igualdad, al debido proceso, a la defensa, al trabajo y a la seguridad social invocados por Luis Aníbal Usuga Quiroz, Dioselina Borja Ramírez, Geny Serna Tumiña, Luisa Inés Naranjo Ciro y Diego Samuel Carbono Jaraba, al negarles la entrega de la ayuda humanitaria a que tienen derecho por no presentar la cédula de ciudadanía original al momento del retiro del giro.

Para resolver el problema jurídico citado, la Sala examinará: primero, la importancia y función de la cédula de ciudadanía; y segundo, la prohibición de supeditar la entrega de ayudas humanitarias a la exigencia de la cédula de ciudadanía original de hologramas. Con fundamento en estas consideraciones analizará los casos concretos.

2.3. Importancia y función de la cédula de ciudadanía.

Constitucional y legalmente, la cédula de ciudadanía tiene tres funciones diferentes: (i) identificar a las personas, (ii) permitir el ejercicio de sus derechos civiles y (iii) asegurar la participación de los ciudadanos en la actividad política que propicia y estimula la democracia(1).

Jurídicamente, la identificación es aquella manera de establecer la individualidad de una persona de acuerdo a las previsiones normativas; la cédula de ciudadanía es una de las pruebas de dicha identificación, de modo que acredita la personalidad de su titular en los actos jurídicos en donde se le exija la prueba de tal calidad. Por lo anterior, este documento es un medio idóneo y, por regla general, irremplazable, para lograr el aludido propósito(2).

Otra función jurídica y práctica de la cédula de ciudadanía es ser el instrumento idóneo para acreditar la mayoría de edad, momento en el que se alcanza capacidad civil y se presume que la persona ha logrado la madurez física y mental necesarias para ejercitar sus derechos y asumir obligaciones civiles válidamente.

Finalmente, la cédula tiene un papel muy importante en el proceso de acreditación de la ciudadanía ejercida por nacionales a partir de los 18 años y que es indispensable para ejercer el derecho al voto, ser elegido y desempeñar cargos públicos(3).

En síntesis, este documento es un instrumento con alcances del orden jurídico y social, ya que es una herramienta idónea para “(i) identificar cabalmente a las personas, (ii) acreditar la ciudadanía y (iii) viabilizar el ejercicio de los derechos civiles y políticos. No cabe duda que constituye un documento al que se le atribuyen alcances y virtualidades de diferente orden que trascienden, según la Constitución y la ley, la vida personal de los individuos para incidir de modo especial en el propio acontecer de la organización y funcionamiento de la sociedad(4)(5).

No obstante, es pertinente anotar que la Corte también ha reconocido que no es el único documento de identificación y que en ciertas circunstancias, exigir su exhibición para lograr el ejercicio de algunos derechos, puede resultar desproporcionado. Al respecto, en la Sentencia T-1000 de 2012, esta Corporación resaltó: “en respuesta a los avances tecnológicos sobre la materia, han actualizado las consideraciones esgrimidas en el año de 1999 impulsando la implementación de mecanismos de identificación más sofisticados, seguros y eficientes (v.gr. mediante la valoración de parámetros biométricos). En este sentido, las salas de revisión también han reprochado las situaciones particulares en las que el ejercicio de un derecho fundamental ha resultado sacrificado ante la verificación de un determinado documento o carné de identificación personal”(6) (negrilla fuera del texto).

Aunado a esto, la corporación también ha admitido que “en principio y como regla general, la cédula de ciudadanía funge como el documento idóneo para acreditar la identidad de su portador, pero en aquellas situaciones excepcionales cuando está de por medio la amenaza o violación de derechos fundamentales (...) que comprometen la existencia misma de un individuo, se vuelve impostergable el trabajo armónico entre las entidades públicas y privadas para lograr, con ayuda de los avances tecnológicos, la correcta individualización del titular del derecho y evitar que los formalismos socaven el derecho sustancial”(7).

Por ejemplo, en el caso de la Sentencia T-1000 de 2012, se analizó la situación de una persona a la que, al renovar la cédula de ciudadanía, la Registraduría le modificó erróneamente los números de identificación, por lo cual no había podido reclamar sus mesadas pensionales en el banco correspondiente. En dicha oportunidad, la Corte concluyó que pueden existir “varias fallas que pueden ocasionar trasgresiones similares en un futuro y que el juez constitucional no debe pasar por alto. En primer lugar, la cédula de ciudadanía no necesariamente es un medio de identificación infalible e irremplazable, por cuanto es posible que (a) contenga inconsistencias, no atribuibles al ciudadano, que terminen por alterar la correcta identificación de su portador(8); (b) haya sido objeto de suplantación por un tercero inescrupuloso(9); o que (c) el documento simplemente no esté disponible porque se encuentra en trámite de expedición(10).

Teniendo en cuenta lo anterior, se llegó a la conclusión de que “Si bien la Sala Plena sostuvo en 1999 que la cédula de ciudadanía era el documento idóneo e irremplazable de identificación personal, en el año 2011, en armonía con los avances tecnológicos sobre la materia la corporación actualizó tal regla jurisprudencial al avalar la entrada en funcionamiento de sistemas biométricos de individualización. Las Salas de Revisión, por su parte, también se han inclinado por desformalizar los instrumentos de identificación cuando de ello depende el goce efectivo de un derecho fundamental; claro está, sin pasar por alto la necesidad de lograr la plena identidad del sujeto y precaver con ello posibles defraudaciones al sistema”(11).

2.4. Desproporcionalidad de supeditar la entrega de ayudas humanitarias a la exhibición de la cédula de ciudadanía original de hologramas en ciertas circunstancias.

2.4.1. En el caso de las personas en situación de desplazamiento, la obtención de la cédula de ciudadanía es un asunto trascendental, ya que al no presentar el documento original, en muchas ocasiones se les niega el acceso a las ayudas humanitarias creadas para mitigar sus necesidades y otros mecanismos dirigidos a la satisfacción de sus derechos. Por ello, en la Sentencia T-025 de 2004, la Corte reconoció que el derecho a la personalidad jurídica es uno de aquellos más vulnerados en el contexto del desplazamiento forzado por la violencia, y que su violación suele derivarse de la pérdida de los documentos de identidad —como la cédula de ciudadanía— y la dificultad de obtener en término razonables copias o duplicados. Sobre el particular, la Sentencia T-025 de 2004 expresó:

Entre los derechos constitucionales fundamentales que resultan amenazados o vulnerados por las situaciones de desplazamiento forzoso, la jurisprudencia de esta Corte ha señalado los siguientes:

(...).

16. El derecho a la personalidad jurídica, puesto que por el hecho del desplazamiento la pérdida de los documentos de identidad dificulta su registro como desplazados y el acceso a las distintas ayudas, así como la identificación de los representantes legales, cuando se trata de menores de edad que son separados de sus familias(12). El alcance de este derecho en el contexto del desplazamiento forzado interno se encuentra expresamente consagrado en el Principio rector 20”.

2.4.2. En consecuencia, si bien es cierto la cédula de ciudadanía es el medio de identificación por excelencia, es necesario evaluar en cada caso el alcance que se le debe dar a las normas sobre su valor jurídico, pues hay ocasiones en que su aplicación estricta puede generar afectaciones al ejercicio de derechos fundamentales, más cuando se trata de población en situación de desplazamiento. Por ello, es preciso examinar para cada situación esas normas a la luz del principio de proporcionalidad, por cuanto la exigencia estricta de la cédula puede convertirse en un obstáculo para la realización de derechos.

2.4.3. Como ha indicado esta corporación, el principio de proporcionalidad es un instrumento utilizado para la interpretación de los derechos en el marco constitucional e internacional de los derechos humanos con el fin de determinar: “(i) cuándo una diferencia de trato está constitucionalmente justificada; o (ii) cuándo una intervención en los derechos fundamentales es válida en virtud de los fines constitucionales que persigue”(13).

De esta manera, “el principio de proporcionalidad se aplica, por una parte, en relación con el principio de igualdad para evaluar si es válida una diferenciación entre personas, grupos o situaciones, pues (i) todo trato distinto debe basarse en razones constitucionales, y (ii) de no ser así, constituye una violación al principio de no discriminación”(14). Por otro lado, este mismo principio “es un instrumento de control sobre las actuaciones estatales”, ya que estas deben dirigirse al cumplimiento de los fines constitucionales esenciales. Así, si las medidas afectan o limitan derechos fundamentales, deben estar justificadas en términos constitucionales.

Como la ha dicho la Corte,“[e]ste juicio está fundamentado en el estado de derecho en tanto prescribe la arbitrariedad en actuaciones estatales y una concepción dogmática sobre los derechos fundamentales”(15). Además de lo anterior, el juicio provee una “herramienta hermenéutica y argumentativa al juez constitucional para evaluar las razones constitucionales sobre la validez constitucional de una medida, norma o política que incida directamente en la vigencia y eficacia de las garantías constitucionales”(16).

2.4.4. Para examinar la proporcionalidad de una medida, la Corte suele acudir al juicio de proporcionalidad, por medio del cual se evalúan los siguientes aspectos: la idoneidad, la necesidad y la proporcionalidad estricta (o ponderación).

2.4.4.1. El subprincipio de idoneidad señala que la medida usada para alcanzar un fin constitucionalmente legítimo, debe ser adecuada al fin.

2.4.4.2. El subprincipio de necesidad dispone que una intervención en los derechos solo es válida si no existen medidas alternativas para obtener el objetivo final que persigue la autoridad acusada, es decir, una intervención es necesaria cuando solo existe el medio elegido por el mismo ente; cuando existan medidas alternativas que tengan la misma eficacia que la determinada por el organismo, esta última no será necesaria.

No obstante, el juez constitucional debe respetar la facultad de configurar el derecho del Legislador, y la de adelantar programas y ejecutar las políticas públicas de los órganos administrativos, por lo tanto, al realizar un juicio de necesidad, lo que debe hacer es, “a partir de conocimientos empíricos básicos disponibles a toda la sociedad, evaluar si existen medios que hipotéticamente, tengan la misma potencialidad de satisfacer el propósito legislativo, restringiendo en menor medida el derecho constitucional afectado”(17).

2.4.4.3. El subprincipio de proporcionalidad en sentido estricto permite evaluar si la intensidad de la vulneración derivada de la medida está justificada por la mayor satisfacción de otro principio constitucional. Este análisis supone verificar qué derechos se verán protegidos y cuáles restringidos con la aplicación de la medida, en otras palabras, el subprincipio de proporcionalidad en estricto sentido exige llevar a cabo un análisis costo beneficio en términos de principios constitucionales.

2.4.5. Respecto de la proporcionalidad de la exigencia de la cédula de ciudadanía a personas en situación de desplazamiento, la Corte Constitucional ha emitido providencias en dos sentidos.

2.4.5.1. La tendencia más generalizada ha sido la de tener la cédula de ciudadanía como el medio idóneo e irremplazable para reclamar los giros correspondientes a ayudas humanitarias, el cual debe ser exigido por el funcionario para poder hacer la entrega efectiva del dinero, de modo que no se aceptan otros documentos. Por ejemplo, en la Sentencia T-069 de 2012(18), la corporación estudió el caso de una persona que interpuso acción de tutela contra el Banco Agrario, ya que dicha entidad no le entregó la ayuda humanitaria a que tenía derecho, debido a que no presentó el original de la cédula de ciudadanía de hologramas amarilla por encontrarse en trámite ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, exhibiendo en su lugar la contraseña.

En esta ocasión se verificó la existencia de una carencia actual de objeto, pues a la señora se le entregó la cedula de ciudadanía durante el trámite de tutela; sin embargo, la Sala de Revisión consideró que la exigencia del banco de presentar el documento original era idónea, necesaria y proporcionada, puesto que la accionante solo presentó la contraseña, documento que no cuenta con las características de seguridad necesarias para verificar la autenticidad y plena identificación.

La Sala de Revisión sostuvo:

“Sobre el primer interrogante, esta Sala concluye que a la entidad financiera le asistía la obligación de exigir a la población en desplazamiento y en particular a la ahora accionante, la presentación de la cédula de ciudadanía para poder hacer efectivos los pagos de las ayudas humanitarias. En esa medida, era deber de la peticionaria presentar el documento de identidad ante la entidad bancaria para acceder al desembolso del dinero. Ello con fundamento en que la cédula de ciudadanía tiene el alcance de prueba de identificación personal, de donde se infiere que solo con ella se acredita la personalidad de su titular en todos los actos jurídicos o situaciones donde se le exija la prueba de tal calidad. Igualmente, se considera un instrumento que brinda seguridad tanto a la entidad bancaria como al desplazado, reduciendo las probabilidades de ser suplantada”.

2.4.5.2. Una postura distinta se encuentra en la Sentencia T-561 de 2012(19), en la que se estudió el caso de una persona que también solicitó la entrega de la ayuda humanitaria ante el Banco Agrario para lo cual presentó la contraseña y además una certificación de la Registraduría Nacional del Estado Civil de que su documento se encontraba en trámite, pese a lo cual la entidad se negó a entregarle el dinero debido a que no presentó la cédula de ciudadanía original.

A pesar de existir el precedente de la Sentencia T-069 de 2012, que indicaba que la cédula de ciudadanía era el medio idóneo para la reclamación de ayudas humanitarias, en esta ocasión la Corte se apartó de esa tesis, admitiendo que si bien en principio la cédula es el medio idóneo y por excelencia para la acreditación de la identidad de una persona, en ciertos casos su exigencia es desproporcionada cuando impone una carga difícil de soportar por una persona en una situación especial de vulnerabilidad, como las personas en situación de desplazamiento. Además, en ese caso, la tutelante había presentado otros documentos que apoyaban su afirmación de identificación —además de la contraseña— lo que hacía aún más desproporcionada la exigencia del banco.

En consecuencia, a pesar de que en el caso se presentó carencia actual de objeto, la Sala consideró que “siempre que, en el caso concreto, la demora excesiva en la entrega de recursos pueda acarrear un desconocimiento o restricción desproporcionada en los derechos de la población desplazada y, muy especialmente, cuando de ello dependa el acceso a bienes básicos de subsistencia para personas que se encuentran a cargo de menores de edad, como la peticionaria, el banco deberá efectuar la entrega de recursos una vez exista información que satisfaga de manera suficiente las necesidades de seguridad referidas”, por lo que previno al Banco Agrario para que en adelante no niegue el pago de ayuda humanitaria de emergencia a los beneficiarios cuando se tenga suficiente prueba de acreditación de la identidad:

“Esto lleva a la Sala a constatar que el medio irremplazable para asegurar el fin de proteger la seguridad en las transacciones es aquel que se concreta en la adecuada acreditación de la personalidad. La presentación de la cédula constituye entonces un “medio” de segundo grado; es decir, previsto para alcanzar el primero. Al efectuar esa precisión se evidencia que, aunque la presentación de la cédula es por regla general la forma de acreditar la personalidad, no es la única forma concebible de hacerlo, de manera que, cuando existan suficientes elementos para alcanzar la convicción sobre la identidad del interesado, si ese sujeto hace parte de uno de los grupos de especial protección constitucional, como la población desplazada, no puede negarse su acceso a un derecho como la ayuda humanitaria, pues ello resulta desproporcionado en sentido estricto...”.

“... Previas las consideraciones pertinentes para sustentar esa afirmación, debe resaltarse que en el contexto del asunto bajo examen, el interés que se ve afectado o restringido difiere de aquel que se ve involucrado cuando el común de la población colombiana debe asumir la carga de presentar la cédula de hologramas para efectuar determinados trámites bancarios o financieros.

En el primer caso, se encuentran de por medio el principio de solidaridad, los derechos de las víctimas de desplazamiento forzado, el principio de igualdad, en su faceta concerniente a brindar un trato especial a las personas en condición de debilidad manifiesta y el mínimo vital. En el segundo (la presentación de la cédula para efectuar transacciones bancarias por el resto de la población), el derecho que puede verse restringido es, principalmente, la propiedad privada y, solo en caso de que se acredite plenamente, el mínimo vital.

Por ese motivo, los bienes jurídicos que se restringen por la tardanza en el acceso a la ayuda humanitaria son de especial trascendencia constitucional, en el primer escenario: de una parte, constituyen la concreción de diversas disposiciones constitucionales y de derecho internacional de los derechos humanos, con evidentes implicaciones en la vigencia de la dignidad humana. De otra parte, se asocian a la superación del estado de cosas inconstitucional de desplazamiento forzado; es decir, de un conjunto de situaciones fácticas que constituyen la negación del estado constitucional de derecho para millones de colombianos.

Por ello, la incomodidad que supone para una persona no acceder a los recursos económicos que tiene depositados en un banco, incluso de aquellos que le son consignados por pago de nómina, no es comparable de ninguna manera a la grave afectación que supone para una persona en condición de desplazamiento, la demora en el acceso a los recursos de atención humanitaria de emergencia”.

2.4.6. Esta Sala seguirá la posición implementada por la Sentencia T-561 de 2012, en el caso del señor Luis Aníbal Usuga Quiroz, por adecuarse la situación fáctica, como se explicará más adelante. En el caso del señor Diego Samuel Carbono Jaraba, a pesar de que la situación fáctica se asemeja a la que dio lugar a la Sentencia T-069 de 2012, se mirarán otras consideraciones que no se estudiaron en sentencias precedentes y que apuntan a una decisión distinta.

2.5. Análisis de los casos concretos.

Para resolver los casos bajo estudio, la Sala analizará, en primer lugar, la procedencia de la acción de tutela para la protección de derechos fundamentales de los tutelantes, específicamente, la reclamación de ayudas humanitarias de emergencia; luego examinará la presunta vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes, y tercero, explicará las órdenes que se impartirán para contrarrestar la violación de garantías constitucionales.

2.5.1. Procedencia de la acción de tutela.

2.5.1.1. En los casos sub examine se observa que los señores Luis Aníbal Usuga Quiroz, Dioselina Borja Ramírez, Geny Serna Tumiña, Luisa Inés Naranjo Ciro y Diego Samuel Carbono Jaraba interpusieron acción de tutela en calidad de personas en situación de desplazamiento, lo cual se pudo verificar mediante las pruebas aportadas al proceso y en el escrito remitido por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por lo cual, en los términos del artículo 86 constitucional y 10 del Decreto 2591 de 1991, se hayan legitimadas para iniciar la acción.

2.5.1.2. En relación con la legitimación por pasiva, la Sala observa que en los casos bajo estudio se demandó al Banco Agrario de Colombia, sucursales Carabobo y Apartadó, en donde se consignaron los giros correspondientes a las ayudas humanitarias reclamadas.

En estos casos la legitimación por pasiva está dada, por cuanto el Banco Agrario es una entidad pública y además es la encargada de la entrega efectiva y real de los dineros destinados a ayudas humanitarias, de acuerdo con el Convenio 737 de 2012, con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2012, suscrito con la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por lo que sus actuaciones están cobijadas por el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991(20).

2.5.1.3. En materia de subsidiariedad, la Corte Constitucional ha enfatizado en que no es proporcional ni concordante con los postulados de un Estado social de derecho, la exigencia a la población en situación de desplazamiento del agotamiento de acciones y recursos previos para que proceda la tutela(21):

“Debe quedar claro que, debido a la gravedad y a la extrema urgencia a la que se ven sometidas las personas desplazadas, no se les puede someter al trámite de las acciones judiciales para cuestionar los actos administrativos de la red, ni a la interposición de interminables solicitudes a la coordinadora del sistema. Aquello constituye la imposición de cargas inaguantables, teniendo en cuenta las condiciones de los connacionales desplazados, y son factores que justifican la procedencia de la acción de tutela. En este contexto, se ha admitido que cuando quiera que en una situación de desplazamiento forzado una entidad omita ejercer sus deberes de protección para con todos aquellos que soporten tal condición, la tutela es un mecanismo idóneo para la protección de los derechos conculcados”(22).

Teniendo en cuenta lo anterior, la acción de tutela, en este caso, es el mecanismo idóneo para la reclamación del pago de las ayudas humanitarias a personas en situación de desplazamiento, por cuanto para el caso no existe otro mecanismo judicial adecuado para lograr la garantía de la entrega de estos dineros en un término razonable, para evitar así la violación de derechos fundamentales como el mínimo vital, lo cual hace necesaria una acción rápida que proteja estos bienes jurídicos.

2.5.2. Carencia actual de objeto en los expedientes T-3.715.877, T-3.725.888 y T-3.729.327.

La corporación ha señalado que cuando las situaciones fácticas que amenazan o vulneran garantías constitucionales han cesado o desaparecen durante el trámite de la acción de tutela, este mecanismo pierde su razón al ser un instrumento de protección inmediata de derechos(23). Así que cuando en el lapso que trascurre entre la interposición de la acción y la sentencia, la amenaza se ha reparado o cesado, se debe declarar la carencia de objeto por presentarse un hecho superado, lo que se traduce en que el juez de tutela debe estudiar la vulneración, pero no emitir órdenes al respecto.

La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, considera que en las acciones instauradas por Dioselina Borja Ramírez, Geny Serna Tumiña y Luisa Inés Naranjo Ciro contra el Banco Agrario de Colombia S.A. se configuró un hecho superado, como se verá a continuación.

De acuerdo con la información constatada por esta Sala al verificar los números de cédula de las señoras Dioselina Borja Ramírez, Geny Serna Tumiña y Luisa Inés Naranjo en la página de la Registraduría Nacional del Estado Civil, su documento de identidad ya se encontraba disponible, por lo que la Sala se comunicó telefónicamente(24) con las peticionarias quienes informaron que ya habían recibido los giros por concepto de ayuda humanitaria, objeto de la acción. De otro lado, en la respuesta de la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, se verificó que los giros reclamados por medio de esta acción de tutela, ya fueron pagados efectivamente, de tal forma que ya las accionantes recibieron los recursos destinados a la ayuda humanitaria concedida por la unidad.

Lo anterior nos lleva a concluir que los hechos que causaron la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados por las solicitantes, ya no existen y fueron superados con el pago de los dineros por parte del Banco Agrario de Colombia.

Empero, teniendo en cuenta que las situaciones fácticas que se pusieron en conocimiento de la Sala, muestran que sí existió vulneración de derechos fundamentales de personas en situación de indefensión, como los son los desplazados, como más adelante se explicará, se emitirán órdenes encaminadas a asegurar que en casos futuros no se le pongan barreras injustificadas y desproporcionadas a personas en situación similar.

2.5.3. Examen de la presunta vulneración de derechos fundamentales de los señores Luis Aníbal Usuga Quiroz, Expediente T-3.715.872 y Diego Samuel Carbono Jaraba, Expediente T-3.732.355.

Respecto de los señores Luis Aníbal Usuga Quiroz y Diego Samuel Carbono Jaraba, también se constató en la página web de la Registraduría Nacional del Estado Civil sus números de cédula y, de igual manera, aparecen disponibles. Sin embargo, la Sala constató, por medio del documento enviado por la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, que los giros realizados a los dos accionantes fueron reintegrados y no pagados, por lo que es necesario analizar de fondo si la negativa del Banco Agrario de entregar los giros concernientes a las ayudas humanitarias por no presentar la cédula de ciudadanía original amarilla, vulnera derechos fundamentales de los peticionarios, para lo cual esta Sala hace los siguientes señalamientos.

2.5.3.1. Caso del señor Luis Aníbal Usuga Quiroz, Expediente T-3.715.872.

En el caso del señor Usuga Quiroz, la Sala encuentra que al expediente se aportó tanto copia de la contraseña, como una certificación de vigencia de su documento de identidad expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil, documentos que fueron presentados al momento de solicitar la entrega del giro de la ayuda humanitaria en el Banco Agrario, sucursal Apartadó, lo que nos provee un elemento extra para acreditar la identidad del peticionario. La Sala observa que la entidad demandada debió tener en cuenta la certificación para lograr la plena identificación del solicitante y poder garantizar la seguridad de la transacción que se pretendía llevar a cabo.

Es cierto que la identificación se realiza por medio principalmente de la cédula de ciudadanía original amarilla de hologramas, pues es el documento por excelencia que sirve como prueba de la identificación personal, y es cierto también que la Registraduría Nacional del Estado Civil ha establecido ciertos diseños y características de seguridad de este documento para que ayuden a mitigar adulteraciones, fraudes o suplantaciones.

No obstante lo anterior, se tiene que el peticionario entregó la contraseña, que para el caso sería el medio alternativo de identificación, y un certificado de vigencia adicional expedido por un funcionario público con atribuciones legales relacionadas con la fe pública. Para la Sala esos dos documentos son medios alternativos que cumplen la misma función que la presentación de la cédula y por ello, a la luz del subprincipio de necesidad, la decisión del banco no se encuentra justificada.

La misma entidad, en su respuesta a la presente acción de tutela, afirma que “si como conclusión de un estudio de riesgos y análisis objetivo, el banco establece que la exhibición de la contraseña con los requisitos definidos por la Registraduría Nacional del Estado Civil y los documentos adicionales para cotejarla, no constituyen per se, un mecanismo eficiente para garantizar la plena identificación del consumidor financiero, nos encontramos con una razón objetiva para considerar que el banco no está obligado a realizar transacciones con ciudadanos que no presenten la cédula de ciudadanía amarilla con hologramas”, con lo que reconoce que debe hacer un análisis de las circunstancias a la luz del subprincipio de necesidad, de modo que las personas que no posean en el momento del retiro de los dineros la cédula original amarilla, pueden aportar documentos adicionales para probar su identidad, y haciendo un estudio de riesgos y analizando cada caso, se tomará la decisión de si se encuentra probada plenamente la identidad de la persona o si es necesario la presentación del documento original.

Al juez constitucional no le compete indagar qué documentos adicionales son los idóneos para acreditar la plena identificación ante la entidad, pero sí puede, mediante un juicio de necesidad, utilizando elementos empíricos básicos, evaluar si existen medios que hipotéticamente tengan la misma potencialidad de satisfacer el principal propósito, tratando de evitar la afectación de los derechos de los tutelantes, en particular el mínimo vital.

Así, en el presente asunto, la concurrencia de los dos documentos alternativos (contraseña y certificado de vigencia) permitía al banco hacer un análisis y determinar si eran suficientes para acreditar la identificación del tutelante, pero al no hacerlo, tampoco desvirtuó tal acreditación, de tal manera que al no existir prueba en contrario, se tiene que los dos documentos presentados son suficientes para lograr la identificación del accionante.

2.5.3.2. Caso del señor Diego Samuel Carbono Jaraba.

En el caso del señor Carbono Jaraba, la Sala encuentra que al expediente solo se aportó la contraseña, la cual fue el único documento presentado al momento de retirar el giro de la ayuda humanitaria en el Banco Agrario, sucursal Carabobo, lo cual nos lleva al siguiente análisis para verificar si hubo vulneración de derechos por parte de la entidad.

Además de los argumentos esgrimidos en el numeral anterior, se tiene que la entidad confirma mediante el documento que presentó al momento de contestar la presente acción, que “si como conclusión de un estudio de riesgos y análisis objetivo, el banco establece que la exhibición de la contraseña con los requisitos definidos por la Registraduría Nacional del Estado Civil y los documentos adicionales para cotejarla, no constituyen per se, un mecanismo eficiente para garantizar la plena identificación del consumidor financiero, nos encontramos con una razón objetiva para considerar que el banco no está obligado a realizar transacciones con ciudadanos que no presenten la cédula de ciudadanía amarilla con hologramas”. Como el banco lo reconoce, es su deber realizar dicho estudio y requerir al solicitante otros documentos que puedan contribuir a establecer su plena identificación.

Teniendo en cuenta lo anterior, era deber de la entidad informar al solicitante sobre otros instrumentos y documentos que podía aportar junto con la contraseña, para que se pudiera realizar el análisis de riesgos y seguridad, y determinar, después de dicho estudio, si se cumplía con el requisito de la acreditación de la personalidad. De tal forma que al negarle la entrega de los recursos que le correspondía, sin haberle informado y hecho el respectivo análisis, se vulneraron los derechos fundamentales del petente.

En este punto es necesario señalar que, de acuerdo a la respuesta dada por la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en todos los casos en donde se esté frente a personas en situación de desplazamiento que requieran la entrega del giro de ayudas humanitarias, se debe llevar a cabo un procedimiento especial, señalado pormenorizadamente por la unidad e informado al Banco Agrario de Colombia, de conformidad con el cual se deben estudiar diferentes factores y realizar verificaciones, tendientes a determinar la plena identificación de los beneficiarios y así poder emitir un certificado de cobro con contraseña que les permita acceder a los recursos que el Estado ha destinado a ayuda humanitaria de emergencia.

En los casos específicos de los dos solitiantes(sic) a quienes se les negó la entrega de los giros y, posteriormente, los dineros se devolvieron a la unidad por el no cobro, la Sala observa que no se les informó el procedimiento especial que podían llevar a cabo para que en máximo dos (2) días hábiles se les pudiese entregar dicha ayuda. De tal manera que, además de no hacerse el estudio de riesgos y seguridad normado por el banco, no se le dio trámite a las instrucciones para el procedimiento especial de entrega de ayudas humanitarias con contraseña señalado e informado en el memorando 20123006572691 del 01/10/2012.

Así las cosas, en los casos bajo estudio, además de las razones esgrimidas en los numerales anteriores, por la no implementación de las medidas creadas para garantizar la entrega de los giros correspondientes a ayudas humanitarias a personas en situación de desplazamiento, se presentó una vulneración de los derechos fundamentales de los petentes por parte del Banco Agrario de Colombia.

2.5.4. Órdenes a impartir.

La Sala declarará la carencia actual de objeto en los casos de las señoras Dioselina Borja Ramírez, Geny Serna Tumiña y Luisa Inés Naranjo Ciro, por las razones expuestas en las consideraciones.

De otra parte, revocará los fallos de única instancia en los procesos de tutela de los señores Luis Aníbal Usuga Quiroz y Diego Samuel Carbono Jaraba; en su lugar, protegerá los derechos invocados por los accionantes y ordenará al Banco Agrario S.A. que, si no lo ha hecho, entregue las ayudas humanitarias a que tienen derecho los solicitantes.

Finalmente, se prevendrá al Banco Agrario para que en lo sucesivo se abstenga de negar de plano el pago de la ayuda humanitaria de emergencia a los beneficiarios sin antes llevar a cabo el estudio de riesgos y seguridad implementado por ellos y el procedimiento especial para pago de ayudas humanitarias con contraseña reglado por la Unidad de Atención y Reparación Integral a Víctimas.

3. Decisión.

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. REVOCAR los fallos proferidos por el Juzgado Civil del Circuito de Apartadó, Antioquia, el diecisiete (17) de septiembre de dos mil doce (2012), el Juzgado Veintiuno (21) Laboral del Circuito de la Oralidad de Medellín, Antioquia del dieciséis (16) de agosto de dos mil doce (2012) y el Juzgado Segundo (2º) Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín, Antioquia del veintidós (22) de octubre de dos mil doce (2012), dentro de las acciones de tutela conminadas por las señoras Dioselina Borja Ramírez, Geny Serna Tumiña y Luisa Inés Naranjo Ciro, respectivamente, contra el Banco Agrario de Colombia y, en su lugar, DECLARAR la carencia actual de objeto, en los términos explicados en la parte considerativa de esta providencia

2. REVOCAR el fallo del Juzgado Civil del Circuito de Apartadó, Antioquia del nueve (9) de agosto de dos mil doce (2012), dentro de la acción de tutela instaurada por el señor Luis Aníbal Usuga Quiroz contra el Banco Agrario, sucursal Apartadó, Antioquia, y en su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales a la vida digna y a la igualdad invocados por el solicitante por las razones expuestas en la presente sentencia.

3. En consecuencia ORDENAR a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la sentencia, reconsigne en el Banco Agrario, sucursal Apartadó, Antioquia, el giro por concepto de ayuda humanitaria del cual es beneficiario el señor Luis Aníbal Usuga Quiroz.

4. ORDENAR al Gerente del Banco Agrario, sucursal Apartadó, Antioquia, o a quien haga sus veces, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes al depósito de la ayuda humanitaria por parte de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, pague la ayuda humanitaria, al señor Luis Aníbal Usuga Quiroz.

5. REVOCAR el fallo del Juzgado Primero (1º) Laboral del Circuito de Medellín, Antioquia del veintisiete (27) de agosto de dos mil doce (2012), dentro de la acción de tutela instaurada por el señor Diego Samuel Carbono Jaraba contra el Banco Agrario, sucursal Medellín Centro de Pagos y Recaudos Carabobo, y en su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales al mínimo vital y a la igualdad invocados por el solicitante por las razones expuestas en la presente sentencia.

6. En consecuencia ORDENAR a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la sentencia reconsigne en el Banco Agrario, sucursal Medellín Centro de Pagos y Recaudos Carabobo, el giro por concepto de ayuda humanitaria del cual es beneficiario el señor Diego Samuel Carbono Jaraba.

7. ORDENAR al gerente del Banco Agrario, sucursal Medellín centro de pagos y recaudos Carabobo, o a quien haga sus veces, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes al depósito de la ayuda humanitaria por parte de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, pague la ayuda humanitaria, al señor Diego Samuel Carbono Jaraba.

8. PREVENIR al Banco Agrario de Colombia, para que en lo sucesivo se abstenga de negar el pago de la ayuda humanitaria de emergencia a los beneficiarios cuando tenga suficiente prueba de su identidad, de conformidad con la parte motiva de esta sentencia.

9. INSTAR a la Defensoría del Pueblo y a la Registraduría General de la Nación para que de manera conjunta, y en el marco de sus funciones legales y constitucionales, diseñen e implementen (i) las medidas necesarias para garantizar a la población víctima del desplazamiento forzado la entrega oportuna de la cédula de ciudadanía, y (ii) protocolos de seguridad alternativos para que, siempre que el trámite de expedición del documento exceda un mes de duración, se efectúe la entrega del dinero correspondiente, en condiciones de seguridad.

10. Por secretaría general librar las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase».

(1) Sentencia C-511 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(2) T-069 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

(3) Constitución Política de Colombia, artículo 99.

(4) “Confróntese con la Sentencia C-511 de 1999”.

(5) Sentencia T-069 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

(6) Sentencia T-1000 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio

(7) Sentencia T-1000 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio

(8) “Ejemplo de ello es el error al bajar el ángulo que ocurrió en el caso de la señora Carmen Luz Robles. También se puede traer a discusión en este punto las sentencias T-963 de 2008 y T-006 de 2011, en las que frente a situaciones de doble cedulación, la Registraduría Nacional del Estado Civil optó por cancelar una, dejando vigente aquella con información errada. En la segunda providencia, la Sala de Revisión aprovechó para advertir que si bien la función adelantada por dicha entidad es necesaria y valiosa, también es cierto que “se trata de una facultad ejercida por humanos. Y, como en cualquier asunto humano, en la cancelación de una o más cédulas de ciudadanía pueden cometerse errores”.

(9) “Véase el caso conocido en la Sentencia T-177 de 2012 en el que el victimario se identificó a lo largo del proceso con un nombre y una cédula de ciudadanía que no le correspondía, lo que terminó en la condena de una persona totalmente ajena al delito. Obsérvese también como la Corte ha distinguido entre la simple identificación de un sujeto, y su completa individualización así: “Si bien es cierto que la negligencia o la astucia pueden conspirar contra la plena identificación del encartado, pudiendo ser este un indocumentado o utilizar varios nombres falsos, llegando incluso a poseer varios documentos de identidad; no ocurre lo mismo con su individualización es decir, con la determinación física del sujeto pasivo de la acción penal. En este orden de ideas, el nombre con que se haya conocido o dado a conocer el procesado cuenta de manera secundaria, importando realmente que no se dude de los rasgos físicos del presunto autor del delito” (Sent. T-020/2002)”.

(10) “Esta corporación ha sostenido que expedir la cédula de ciudadanía requiere la realización de procedimientos complejos para cotejar y tener certeza de la identidad de la persona, por lo cual la Sentencia T-532 de 2001 avaló un cierto término de tolerancia, que rodea el año, como un período comprensible en la elaboración y entrega de la cédula de ciudadanía. No obstante, hay múltiples casos cuya expedición ha sido prolongada más allá de todo plazo razonable y ha originado una violación de derechos fundamentales. Ver, por ejemplo, T-964 de 2001, T-1028 de 2001, T-1136 de 2001, T-1078 de 2001, T-118 de 2002, T-607 de 2002, T-056 de 2006, T-497 de 2006, T-610 de 2006, T-644 de 2007 y T-401 de 2008”.

(11) Sentencia T-1000 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

(12) En la Sentencia T-215 de 2002, la Corte rechaza que las autoridades hubieran exigido que el registro de los menores lo hicieran sus padres o representantes legales, en razón a que ese tipo de condiciones dificultan el acceso a los programas de atención a la población desplazada. “Con esa lógica, aquellos menores que en razón del conflicto armado han perdido a sus padres y allegados y que se ven forzados a abandonar el lugar en el que se encuentran radicados para no correr la misma suerte, no podrían ser incluidos en el registro nacional de desplazados por no tener quién los represente. Es claro que con tales exigencias, las instituciones concebidas para apoyar a los desplazados y para proyectarles un nuevo horizonte, se convierten en un obstáculo para el reconocimiento, al menos, de sus más elementales derechos”.

(13) Sentencia T-561 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa.

(14) Sentencia T-340 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.

(15) “El principio de proporcionalidad es una herramienta ampliamente utilizada en el derecho constitucional y el derecho internacional de los derechos humanos. Su fundamento se desprende, conceptualmente, de una forma de concebir los derechos, como mandatos de optimización. Y, normativamente, de principios como la interdicción de la arbitrariedad, el Estado de derecho y el valor normativo de los derechos fundamentales, en tanto funciona como parámetro de control de los actos del Estado que intervienen, afectan o restringen los derechos constitucionales. Consultar la Sentencia C-673 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa)”.

(16) Sentencia T-561 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa.

(17) Sentencia T-561 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa.

(18) M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

(19) M.P. María Victoria Calle.

(20) (sic).

(21) Ver sentencias SU-150 de 2000, T-025 de 2004, anexo 4, T- 740 de 2004, T-175 de 2005, T-1094 de 2004, T-563 de 2005, T-1076 de 2005, T- 882 de 2005, T-1144 de 2005, T- 086 de 2006, T- 468 de 2006 y T- 821 de 2007.

(22) Sentencia T- 086 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(23) Sentencias T-307 de 1999 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), T-488 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), T-630 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda), T-430 de 2006 (M.P Alfredo Beltrán Sierra), T-700 de 2008 (M.P. Clara Inés Vargas), T-283 de 2008 (M.P. Mauricio González Cuervo) y T-147 de 2010 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla).

(24) “La Corte Constitucional en el ejercicio de su función de revisión de fallos de tutela ha considerado, en diversas oportunidades, que en ocasiones, para lograr una protección efectiva de los derechos fundamentales resulta pertinente, e incluso necesario, requerir información por vía telefónica a los peticionarios o sus familiares sobre algunos aspectos fácticos puntuales que requieran mayor claridad dentro del trámite de la acción. Esta decisión encuentra pleno sustento en los principios de celeridad, eficacia, oficiosidad e informalidad que guían la actuación del juez de tutela. Sentencias T-603 de 2001 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), T-476 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-341 de 2003 (M.P. Jaime Araújo Rentería), T-643 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-219 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y T-726 de 2007 (M.P. Catalina Botero Marino)”.