Sentencia T-167 de marzo 7 de 2006 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PRIMERA DE REVISIÓN

Sentencia T-167 de 2006 

Ref.: Expediente T-1217524

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Araújo Rentería

Acción de tutela interpuesta por Jorge Enrique García Orjuela contra la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

Bogotá D.C., siete de marzo de dos mil seis.

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra y Manuel José Cepeda Espinosa, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, han proferido la siguiente

Sentencia

que pone fin al trámite de revisión de la sentencia proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 1º de septiembre de 2005, dentro de la acción de tutela incoada por Jorge Enrique García Orjuela contra la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

Con fundamento en lo previsto en los artículos 80 del reglamento interno de la Corte Constitucional y 39 del Decreto 2591 de 1991, el Dr. Manuel José Cepeda Espinosa, previa manifestación verbal que fue ratificada mediante escrito presentado el 7 de diciembre de 2005 a los demás miembros de la Sala de Revisión, se declaró impedido para participar en la revisión del presente asunto debido a que el apoderado del accionante, Dr. Rodolfo Arango Rivadeneira, es su amigo personal y laboró como magistrado auxiliar de su despacho.

El impedimento fue aceptado por los restantes miembros de la Sala Primera de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional el 7 de diciembre de 2005. Por tal motivo, el Dr. Manuel José Cepeda Espinosa no participa en la decisión que se toma en la presente sentencia.

I. Los antecedentes

1. Los hechos.

El señor Jorge Enrique García Orjuela fue elegido gobernador del departamento del Tolima para el período 2004-2007 en las elecciones celebradas el 26 de octubre de 2003. No obstante, a través de la acción pública de nulidad electoral, la señora Ruth Stella Correa Palacio demandó la nulidad del acto de elección y la consecuente cancelación de la respectiva credencial, alegando que el hermano del gobernador electo —señor Luis Fernando García Orjuela—, como gerente operativo de la regional Nº 8 Ibagué de la empresa nacional Minera Limitada (Minercol Ltda.), había ejercido autoridad civil y administrativa en el departamento del Tolima dentro de los 12 meses anteriores a la elección y, además, había actuado como representante legal de esa entidad encargado de la administración de tributos, tasas y contribuciones. Con esto, a juicio de la demandante, se configuró la causal de inhabilidad prevista en el numeral 5º del artículo 30 de la Ley 617 de 2000 (1) .

Mediante sentencia del 29 de abril de 2005, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (2) declaró nulo el acto de elección de Jorge Enrique García Orjuela como gobernador del departamento del Tolima para el período constitucional 2004-2007 y, en consecuencia, ordenó la cancelación de la respectiva credencial, además de las comunicaciones de ley al Presidente de la República, al Ministro del Interior y de Justicia, al Presidente del Consejo Nacional Electoral y a la Registradora Nacional del Estado Civil.

En dicha providencia el Consejo de Estado consideró que estaban configurados los presupuestos de la causal de inhabilidad prevista en el numeral 5º del artículo 30 de la Ley 617 de 2000 (3) , pues se acreditó: (i) que existe parentesco en segundo grado de consaguinidad entre Jorge Enrique García Orjuela y Luis Fernando García Orjuela; (ii) que este último, en su condición de trabajador oficial y como gerente operativo de la regional Nº 8 Ibagué de la empresa Minercol Ltda., ejerció como funcionario autoridad administrativa; (iii) que esa autoridad la ejerció dentro de los 12 meses anteriores a la elección de Jorge Enrique García Orjuela como gobernador del departamento del Tolima (de oct. 1/99 a nov. 25/2003); y (iv) que la misma se ejerció también dentro de una jurisdicción integrada, entre otras, por dicha entidad territorial.

Ahora bien, en cuanto al alcance del término funcionario contenido en la norma antes mencionada —que es el tema que aquí interesa—, el Consejo de Estado parte de la premisa de que la Constitución Política no ha diferenciado entre empleados públicos y funcionarios, como sí ocurre respecto de los servidores públicos al catalogar a los primeros como una especie de este último género (art. 123). Así que, en concepto de esa corporación, no puede establecerse una equivalencia entre los términos funcionario y empleado público, ni tampoco que aquella categoría excluya a los trabajadores oficiales.

Teniendo en cuenta lo anterior, el Consejo de Estado definió a los funcionarios como todas aquellas personas que prestan sus servicios a una entidad pública, independientemente de su forma de vinculación y de si ejercen o no autoridad; es decir, que mientras el término funcionario sería un concepto amplio que comprendería tanto a los empleados públicos como a los trabajadores oficiales, el de empleado público sería restringido y referente exclusivamente a aquellos servidores vinculados a la administración pública mediante una relación legal y reglamentaria. Además, como sustento de esta posición, el Consejo de Estado también arguye que la inhabilidad prescrita en el numeral 5º del artículo 30 de la Ley 617 de 2000 puede configurarse en el caso de empleados públicos y trabajadores oficiales, toda vez que ambas categorías de servidores pueden ejercer autoridad según se desprende del sentido de los artículos 188 y 190 de la Ley 136 de 1994.

Por otra parte, al responder un argumento de la parte demandada, el Consejo de Estado consideró que los numerales 3º y 5º del artículo 30 de la Ley 617 de 2000 regulan hipótesis jurídicas de inhabilidad diferentes y que, por tanto, no puede el intérprete aplicar el numeral 5º con un alcance restringido y distinto del que le ha otorgando el legislador en uso de sus competencias constitucionales, a fin de equipararlo a la regulación del numeral 3º. En otras palabras, para el Consejo de Estado el numeral 5º debe aplicarse con el alcance que conceptualmente tiene el término funcionario, independientemente de que ello coincida con el término empleado público utilizado en el numeral 3º.

Por último, esa corporación resalta que el alcance de la causal de inhabilidad en cuestión no vulnera el derecho a la participación en la conformación y ejercicio del poder político del accionante porque constituye un límite razonable al ejercicio del mismo en aras de garantizar el principio de igualdad en el proceso electoral, al punto que en los numerales 2º y 5º del artículo 179 de la Constitución se adopta una fórmula similar a la contenida en los numerales 3º y 5º del artículo 30 de la Ley 617 de 2000.

En términos generales, el actor alega en la solicitud de tutela que la decisión del Consejo de Estado constituye una vía de hecho, puesto que al equiparar el término funcionario contenido en la norma mencionada al de servidor público incurrió en un error de interpretación, desconoció la jurisprudencia de esa corporación y de la Corte Constitucional sobre las inhabilidades y, además, vulneró sus derechos a la igualdad, a ser elegido y a acceder al desempeño de cargos públicos.

El accionante, apoyándose también en una sentencia del Consejo de Estado del 5 de octubre de 2001 (4) , básicamente sostiene que una interpretación sistemática de las normas constitucionales, especialmente los artículos 125, 127, 131, 179 numeral 5º, 189 numerales 13 y 18, 253, 268 numeral 10, 278 numeral 6º, 292 y 315 numeral 3º, impone la tesis según la cual el término funcionario comprende solo a los servidores que tienen la calidad de empleados públicos y no a los trabajadores oficiales, pues estos artículos se refieren a los funcionarios como aquellos que son nombrados en sus cargos, toman posesión y cuyas funciones están asignadas por la ley y el reglamento, lo cual es propio de la categoría de empleado público.

A renglón seguido, alega que aceptar la tesis contraria, es decir que el concepto funcionario comprende tanto a empleados públicos como a trabajadores oficiales, implica un interpretación extensiva de las inhabilidades para ser gobernador porque se le da a la causal de inelegibilidad respectiva un alcance mayor; lo cual, resalta, está prohibido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado.

De otro lado, el demandante considera que con su interpretación el Consejo de Estado vulneró sus derechos a la igualdad, a ser elegido y a acceder al desempeño de cargos públicos, pues limitó estos derechos de una forma irrazonable y desproporcionada. Irrazonable, agrega, porque aceptar que el término funcionario se refiere a empleados públicos y trabajadores oficiales resulta más gravoso e innecesario que circunscribirlo solo a los primeros. Y desproporcionado, porque se le habría colocado a él como gobernador electo en una situación de desventaja frente a los demás destinatarios de la medida, toda vez que “mientras el candidato contendor que ha ejercido como trabajador oficial hasta el día mismo de la elección no está inhabilitado en virtud del numeral 3º del artículo 30 de la Ley 617 de 2000, sí lo estaría —según la extensiva interpretación del fallo— el candidato que tenga un familiar que haya ejercido como trabajador oficial dentro de los doce meses anteriores a la elección”.

En suma, el solicitante estima que la causal de inhabilidad prevista en el numeral 5º del artículo 30 de la Ley 617 de 2000 no se configura cuando el cónyuge, compañero permanente o pariente tiene la calidad de trabajador oficial y que, por tanto, no había lugar a que el Consejo de Estado declarara la nulidad de su elección.

Finalmente, el actor alega que la acción de tutela es el único medio judicial de defensa que le resta para la protección de sus derechos fundamentales, pues, de un lado, la sentencia impugnada es de única instancia, y en todo caso, porque el recurso extraordinario de revisión no sería un medio judicial adecuado para tal efecto.

2. Las pretensiones.

En la solicitud de tutela se demanda la protección de los derechos a la igualdad, a ser elegido y a acceder al desempeño de cargos públicos y que, en consecuencia, se deje sin efectos la sentencia del 29 de abril de 2005 de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

3. La intervención de las autoridad judicial accionada.

A pesar de que los magistrados que integran la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado fueron notificados de la admisión de la solicitud de tutela (fls. 61 y ss., C-1), no rindieron ningún informe.

4. La sentencia objeto de revisión.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela, bajo la consideración de que esta acción no procedía contra sentencias judiciales.

6.(sic) Las pruebas relevantes practicadas en la instancia.

a.) Copia de apartes de la escritura pública 4005 del 23 de diciembre de 1998 de la Notaría Novena del Círculo de Bogotá, en la cual consta parte de los estatutos de la empresa Minercol Ltda. referentes al régimen jurídico de la relaciones de trabajo entre esa empresa y las personas a su servicio (fls. 36 y ss., C-1).

b.) Copia del contrato de trabajo a término fijo suscrito entre Luis Fernando García Orjuela y Minercol Ltda. (fls. 39 y ss.).

c.) Copia de la sentencia del 29 de abril de 2005 de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

II. Fundamentos y consideraciones

1. La competencia.

De conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones judiciales mencionadas en precedencia.

2. El asunto bajo revisión.

El señor Jorge Enrique García Orjuela alega que la sentencia del 29 de abril de 2005 de la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró nulo su acto de elección como gobernador del departamento del Tolima para el período 2004-2007, constituye una vía de hecho, pues, asegura, en la misma se determinó que en su caso se configuró la causal de inhabilidad contenida en el numeral 5º del artículo 30 de la Ley 617 de 2000, pero desconociendo la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional sobre las inhabilidades y sus derechos fundamentales a la igualdad, a ser elegido y a acceder al desempeño de cargos públicos.

Para resolver el presente asunto la Sala expondrá la doctrina constitucional establecida por esta corporación sobre la vía de hecho y el régimen de inhabilidades. Y posteriormente, abordará el caso concreto.

3. Doctrina constitucional sobre la vía de hecho judicial.

En la Sentencia T-381 de 2004 (5) , esta Sala hizo una exposición sobre la doctrina constitucional de la vía de hecho judicial. Al respecto, expresó:

“La Corte en reiteradas ocasiones ha sostenido que la acción de tutela es improcedente contra providencias judiciales, a menos que se configure una vía de hecho, esto es que el funcionario judicial haya incurrido en algún defecto relevante en su actuación (6) . Esta circunstancia determina la excepcionalidad de la tutela contra providencias judiciales, razón por la cual se han señalado una serie de límites estrictos que deben ser atendidos cuando se pretenda invocar la protección por el juez constitucional (7) .

Este ha sido el criterio jurisprudencial adoptado por la Corte desde sus primeras decisiones, en particular desde la Sentencia C-543 de 1992, en cuya parte motiva la corporación estableció que en aquellos casos en los cuales se evidencie una actuación de hecho por cuenta de una autoridad judicial, la acción de tutela procederá como mecanismo de protección judicial (8) .

Para esta corporación, cuando se incurre en una vía de hecho se desfigura la función judicial y violan derechos fundamentales de quienes acuden ante el juez en procura de una pronta y cumplida justicia, con lo cual se quebrante la juridicidad que impone el Estado democrático y constitucional (9) .

Al admitir la acción de tutela por vía de hecho se establece la posibilidad para que el juez constitucional corrija los yerros judiciales abusivos que hayan comprometido los principios, valores y derechos fundamentales (10) . Esto es así, en cuanto “en un Estado social de derecho como el nuestro, sustentado en la eficacia de los derechos y de las libertades públicas de las personas, los jueces en sus decisiones deben someterse al principio de legalidad. Apartarse de los parámetros que dicho principio les demarca para ajustar su actuación, podría concluir en decisiones arbitrarias y caprichosas que permitirían a los jueces constitucionales erigidos en jueces de tutela entrar a revisarlas en aspectos sustanciales, a fin de constatar la existencia de situaciones irregulares configuradoras de una vía de hecho, dentro de los términos y requisitos establecidos en la jurisprudencia reiterada de esta Corte” (11) .

Por ende, la admisión de la tutela en estos casos juega un papel armonizador de las relaciones político sociales inherentes al Estado Constitucional y democrático, dado que, aunque se establezca como principio la improcedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales, para privilegiar principios y derechos superiores tales como la autonomía, imparcialidad e idoneidad de los jueces, la cosa juzgada, la vigencia de un orden justo, la seguridad jurídica y la prevalencia y protección real del derecho sustancial (C.P., art. 228), de todas formas tal principio admite excepciones que, en vez de desdibujar los postulados antes enunciados, tienden a su consagración, en la medida en que permiten atacar errores protuberantes de los jueces, con lo cual, además, se salvaguardan derechos fundamentales como son el debido proceso, el acceso a la administración de justicia, la igualdad y la tutela judicial efectiva dentro del marco del Estado social de derecho (12) .

Con tales propósitos, la Corte tiene identificados cuatro defectos que pueden conducir al juez a incurrir en una vía de hecho, por los cuales se admite la interposición de la acción de tutela contra decisiones judiciales. Ellos son:

1) Defecto sustantivo si la decisión impugnada se funda en una norma evidentemente inaplicable.

2) Defecto fáctico si resulta incuestionable que el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión

(13) .

3) Defecto orgánico si el funcionario judicial que profirió la decisión carece, en forma absoluta, de competencia para hacerlo.

4) Defecto procedimental si el juez actuó completamente por fuera del procedimiento establecido (14) . Así entonces, para que el juez de tutela pueda conferir el amparo constitucional contra una sentencia judicial, debe fundar su decisión en uno, al menos, de los cuatro defectos señalados.

Ahora bien, es importante resaltar que no todo vicio de la actuación judicial es constitutivo de una vía de hecho, que dé lugar a su reprobación por el juez constitucional. De lo contrario, se asumirían posiciones procesalistas extremas que impedirían el cumplimiento de la función judicial, dado que el más mínimo incumplimiento daría lugar a la anulación de toda la actuación judicial, con lo cual se generarían efectos perversos y no favorables a la consecución de los fines constitucionales. Por ello, según lo ha señalado esta corporación, “solo hay lugar a la calificación del acto judicial como una auténtica vía de hecho si el vicio que origina la impugnación resulta evidente o incuestionable. Aquellos asuntos que puedan ser objeto de polémica judicial o que no surjan a simple vista como lesiones superlativas del ordenamiento jurídico, no pueden dar origen a la descalificación, por vía de tutela, de la sentencia impugnada” (15) .

Una exigencia adicional para admitir la procedencia de la acción de tutela contra una decisión judicial, consiste en la ocurrencia de una lesión o amenaza de lesión de un derecho fundamental por parte del acto enjuiciado. Este requisito está consagrado en el artículo 86 de la Constitución como principio general de procedencia de la acción de tutela. Es del caso resaltar esta condición, en tanto “puede suceder que en un proceso se produzca una vía de hecho como consecuencia de una alteración mayúscula del orden jurídico que, no obstante, no amenaza o lesiona derecho fundamental alguno. En estas circunstancias, pese a la alteración del orden jurídico, la tutela no puede proceder. La Corte se ha pronunciado en este sentido al afirmar que la vía de hecho se configura si y solo si se produce una operación material o un acto que superan el simple ámbito de la decisión y que afecta un derecho constitucional fundamental” (16) .

En suma, el carácter excepcional de la acción de tutela por actos arbitrarios de los jueces, impone la sujeción de este mecanismo de protección a la observancia de una serie de límites rígidos: de una parte, los establecidos en el artículo 86 de la Constitución Política y en el Decreto-Ley 2591 de 1991, que incluyen la vulneración o amenaza de un derecho fundamental de las personas afectadas con la decisión judicial (17) y, de otro lado, la verificación de alguno de los defectos de carácter sustantivo, fáctico, orgánico o procedimental a que se hizo referencia. El respeto de los límites fijados pretende garantizar la autonomía e independencia de los jueces para proferir sus fallos, como presupuesto propio del Estado de derecho” (negrillas fuera de texto).

4. Las inhabilidades para el ejercicio de cargos públicos.

Igualmente, la Corte Constitucional se ha pronunciado en múltiples ocasiones sobre el régimen de inhabilidades para el desempeño de cargos públicos, la amplia facultad del legislador para la configuración de dicho régimen y los límites constitucionales a esa facultad. Sobre estos aspectos, la Corte ha dicho (18) :

“3.2. Las inhabilidades son restricciones fijadas por el constituyente o el legislador para limitar el derecho de acceso al ejercicio de cargos o funciones públicas. También han sido definidas por esta corporación como aquellos requisitos negativos para acceder a la función pública, los cuales buscan rodear de condiciones de transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad el acceso y la permanencia en el servicio público, de tal suerte que las decisiones públicas sean objetivas y tengan como resultado el adecuado cumplimiento de los fines del Estado que asegure la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo (19) .

El ordenamiento jurídico consagra dos tipos de inhabilidades en consideración a la naturaleza y la finalidad de la limitación. En uno de los grupos están las inhabilidades relacionadas directamente con la potestad sancionadora del Estado, la cual se aplica en los ámbitos penal, disciplinario, contravencional, correccional y de punición por indignidad política. En el otro grupo se hallan las inhabilidades que no constituyen sanción ni están relacionadas con la comisión de faltas, sino que corresponden a modalidades diferentes de protección del interés general y obedecen a la efectividad de principios, derechos y valores constitucionales, como son la lealtad empresarial, moralidad, imparcialidad, eficacia, transparencia o sigilo profesional, entre otros postulados. Desde este segundo punto de vista, la inhabilidad no constituye una pena ni una sanción, sino una garantía de que el comportamiento anterior o el vínculo familiar no afectarán el desempeño del empleo o función, de protección del interés general y de la idoneidad, probidad, imparcialidad y moralidad del aspirante.

3.3. De acuerdo con los artículos 6º, 123 y 150 numeral 23 de la Constitución, salvo los eventos expresamente señalados por el Constituyente, corresponde a la ley determinar el régimen de calidades, inhabilidades, incompatibilidades y requisitos para desempeñar los empleos públicos. De ahí que, tal y como lo ha dicho esta Corte, el legislador dispone de una amplia discrecionalidad para establecer el régimen de inhabilidades para los servidores públicos, sin más limitaciones que las que surgen de la propia Carta Política (20) . Corresponde entonces a este órgano político “evaluar y definir el alcance de cada uno de los hechos, situaciones o actos constitutivos de inhabilidad o incompatibilidad, así como el tiempo durante el cual se extienden y las sanciones aplicables a quienes incurran en ellas” (21) .

En ejercicio de esa facultad, el legislador tiene dos límites. De una parte, no podrá modificar las inhabilidades ya señaladas por el constituyente (22) y, en los demás asuntos, deberá hacerlo de manera razonable y proporcional, de tal suerte que no desconozca los principios, valores y derechos consagrados en la Carta Política. Según lo señaló la Corte, “el legislador no está constitucionalmente autorizado para regular de cualquier forma los requisitos para el desempeño de la función pública, puesto que debe armonizar, de un lado, la defensa de los intereses colectivos ínsita en la consagración de las causales de inelegibilidad y, de otro lado, el derecho político fundamental (23) de acceder a los cargos públicos (C.P., art. 40-7). Por ello, tal y como esta corporación lo ha manifestado en varias oportunidades (24) , las condiciones de ingreso y permanencia en el servicio público deben ceñirse a los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad de la medida, las cuales deberán determinarse teniendo en cuenta ‘el cargo de que se trate, la condición reconocida al servidor público, las atribuciones y competencias que le hayan sido asignadas y sus respectivas responsabilidades’” (25) .

En suma, en virtud de lo dispuesto en los artículos 6º, 123 y 150 numeral 23 de la Constitución Política, y en el caso particular de las entidades territoriales los artículos 293, 299, 300 y 312, el legislador goza de competencia para estructurar el régimen de inhabilidad referentes al acceso de cargos públicos; sin embargo, al estructurar dicho régimen no puede limitar de forma irrazonable y desproporcionada los derechos fundamentales, ni contravenir las normas constitucionales que establecen el alcance o límite de las inhabilidades.

5. Caso concreto.

El actor imputa a la sentencia del Consejo de Estado un defecto sustantivo, el cual, supuestamente, se constituyó al equiparar el término funcionario contenido en la causal de inhabilidad en cuestión al de servidor público. Con esto, agrega el solicitante, se desconoció la jurisprudencia de esa corporación y de la Corte Constitucional sobre las inhabilidades y, además, se vulneraron sus derechos a la igualdad, a ser elegido y a acceder al desempeño de cargos públicos.

Pues bien, como se dijo en el acápite respectivo, aunque la acción de tutela es procedente contra las decisiones judiciales que constituyen vías de hecho, el juez de tutela no puede convertirse en un funcionario de instancia en relación con las decisiones adoptadas por la autoridad jurisdiccional accionada, pues en estos casos su función se limita a determinar si se incurrió en un grosero y protuberante error por desconocimiento de las normas sustanciales o procesales. Es decir, pese a que jurídicamente se puede controvertir una providencia jurisdiccional en sede de tutela, el juez constitucional no debe conceder el amparo simplemente porque considere que su juicio o interpretación deban predominar sobre las del funcionario judicial accionado, ya que, en virtud de la autonomía de que goza éste último, la procedencia de la acción de tutela queda restringida para cuando su decisión carezca de tal grado de razonabilidad que no pueda predicarse ningún asidero en el derecho en correlación con la realidad procesal; o sea, cuando se trata de una manifestación del puro arbitrio del funcionario accionado.

En este orden de ideas, considera la Sala que en su providencia la Sección Quinta del Consejo de Estado no incurrió en un protuberante error sustantivo al considerar que el término funcionario contenido en el numeral 5º del artículo 30 de la Ley 617 de 2000 comprendía tanto a los empleados públicos como a los trabajadores oficiales.

En efecto, contrario a lo alegado por el accionante en la solicitud de tutela, de las normas constitucionales no se infiere que el constituyente haya asignado una definición al término funcionario o que dentro de la clasificación de los servidores públicos haya catalogado a aquel como una especie de este último género. Como lo expuso esta corporación en la Sentencia C-484 de 1995 (26) , la Constitución de 1991, recogiendo los antecedentes legislativos y no de modo exhaustivo, clasificó a los servidores públicos del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servios(sic) en (i) miembros de las corporaciones públicas; (ii) empleados públicos; y (ii) trabajadores oficiales, asignándole a cada una de estas categorías ciertas características como la vinculación legal y reglamentaria y el régimen de carrera en el caso de los empleados públicos y la posibilidad de establecer un régimen de prestaciones sociales mínimas en el caso de los trabajadores oficiales (arts. 122, 125 y 150, num. 19, lit. f)).

Es más, tal es la indeterminación de la Constitución en lo que a este punto se refiere, que en la misma providencia la Corte acepta que en la Constitución no “se encuentra una noción bien definida de servidor público”, así como tampoco “se incluye precepto alguno que defina, desde ese nivel jerárquico y en detalle, los elementos normativos específicos o los criterios jurídicos precisos y concretos que sirvan para elaborar, directamente y con propósitos exhaustivos y prácticos, las nociones legales o reglamentarias de empleado público y trabajador oficial, como servidores públicos vinculados a los cuadros de la administración”.

Ahora bien, contrario sensu de lo que sostuvo el Consejo de Estado en una sentencia del 5 de octubre de 2001 (27) , invocada por el actor para apoyar sus pretensiones, considera la Corte que en el campo legal no es claro que el término funcionario sea exclusivamente sinónimo de empleado público. Veamos: Aunque el artículo 2º del Decreto 2400 de 1968, modificado por el artículo 1º del Decreto 3074 de 1968, ofrece una noción de empleo público y define al empleado “o funcionario” como “la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo”, la legislación subsiguiente consagrada en los decretos 1042 de 1978 y 2503 de 1998 amplía la definición de empleo público, pero no hace la asimilación que pretende el accionante. Además, a diferencia de los dos primeros decretos mencionados, se advierte que el Código de Régimen Político y Municipal (28) adoptaba un criterio funcional para distinguir dentro de la misma categoría de empleados públicos a los magistrados, aquellos que ejercen jurisdicción y autoridad, de los “simples funcionarios públicos”, que son aquellos que no tienen dichas potestades. Esta situación de indefinición respecto del término funcionario es una constante en la regulación laboral relacionada con los servidores públicos, como puede observarse, por ejemplo, de la lectura de los decretos 3130 de 1968, 1848 de 1969, 1950 de 1973, 1222 y 1333 de 1986 y las leyes 443, 489 y 490 de 1998 y 909 de 2004.

En estas circunstancias, comoquiera que la Constitución no define de manera expresa el término funcionario y la ley no lo hace de manera clara sino de modo ambiguo y por sectores, sin que exista una única definición, ni se establecen criterios orgánicos o funcionales claros y precisos que permitan asimilarlo o diferenciarlo de los conceptos empleado público o trabajador oficial, resulta razonable acudir al sentido natural y obvio de la palabra funcionario a efectos de precisar dicho término. Así, es válido entonces concluir que “las personas naturales que ejercen la función pública establecen una relación laboral con el Estado y son en consecuencia funcionarios públicos” (29) ; o en otras palabras, todo órgano del Estado tiene asignada un función delimitada por sus competencias y la persona que a nombre del Estado realiza la función se denomina, genéricamente, funcionario.

Según lo expuesto en la sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (fls. 67 y ss., C-1), el señor Luis Fernando García Orjuela —hermano del señor Jorge Enrique García Orjuela— estuvo vinculado al Estado como trabajador oficial a través de la empresa industrial y comercial Minercol Ltda (30) y, como gerente operativo de la regional Nº 8 Ibagué de dicha empresa, realizó una serie de funciones que implicaron el ejercicio de autoridad administrativa (31) ; así que en su caso coinciden circunstancias que desde un punto de vista orgánico y funcional permiten catalogarlo como funcionario público.

Por consiguiente, no advierte la Corte que en el caso planteado por el actor el Consejo de Estado haya incurrido en vía de hecho al haberle dado al término funcionario un sentido genérico o unívoco como el de servidor público, ya que, independientemente de que se comparta o no, dicho razonamiento no puede considerarse como una ruptura flagrante, ostensible y grave de la normatividad constitucional o legal, ni contrario a la jurisprudencia establecida por esta corporación y el Consejo de Estado sobre la interpretación de las causales de inhabilidad; esto último, por lo que veremos a continuación:

No es jurídicamente válido calificar como extensiva la interpretación que el Consejo de Estado hizo del término funcionario en el caso del señor Jorge Enrique García Orjuela. De un lado, porque la interpretación del Consejo de Estado consulta el sentido natural y obvio de la palabra empleada por el legislador en el numeral 5º del artículo 30 de la Ley 617 de 2000 y no contraviene las normas que sobre función pública estableció el constituyente o el legislador; y de otro, porque con esa interpretación no se amplía el supuesto de hecho de la causal de inhabilidad ahí prescrita, de modo que se incluya a otros sujetos que tengan una relación con el Estado diferente a la derivada de la función pública.

De otra parte, no puede pasar por alto la Sala que atender la interpretación del accionante, según la cual la causal contenida en el numeral 5º del artículo 30 de la Ley 617 de 2000 solo opera cuando el cónyuge, compañero permanente o pariente tiene la calidad de empleado público, implicaría, en este caso, enervar la eficacia jurídica de esa inhabilidad por circunstancias meramente formales, pues, bajo el amparo de un aspecto nominal como el que aquí se debate, se estaría desconociendo que Luis Fernando García Orjuela —hermano del actor—, como gerente operativo de Minercol Ltda., ejerció efectivamente autoridad administrativa durante los doce meses anteriores a la contienda electoral que se llevó a cabo en el departamento del Tolima el 26 de octubre de 2003, en virtud de las importantes funciones que desarrolló en dicha entidad y la influencia que empresas de esta naturaleza tienen en los ámbitos político, laboral y social cuando el Estado interviene directamente en la economía, como es el caso del Estado colombiano.

La Corte Constitucional debe recordar que en materia de inhabilidades, incompatibilidades, causales de pérdida de investidura, no existen causales de creación jurisprudencial; la interpretación que debe hacer el Consejo de Estado, debe ser siempre restrictiva ya que las causales deben ser expresas y no es posible crear otras por analogías, ni interpretar las que existen de manera extensiva.

En el evento (que no es este caso) en que se creen causales de inhabilidades, de incompatibilidades, o de pérdida de investidura; por analogía o de manera extensiva y se vulneren derechos fundamentales de los ciudadanos, la tutela de esos derechos podría prosperar.

Consta en el expediente, de conformidad con la solicitud elevada por el apoderado del actor, que se celebrarían elecciones para gobernador del Tolima, el día once (11) de diciembre de 2005.

Este despacho mediante auto de siete (7) diciembre de 2005, consideró que no era procedente acceder a la solicitud de suspensión de la convocatoria de la elección de gobernador del Tolima y con posterioridad se verificó en la organización electoral que efectivamente se llevó a cabo la elección en la fecha programada para tal fin. En consecuencia, en este caso se presentó el hecho notorio y sobreviniente de las nuevas elecciones.

En este caso particular como la tutela no prospera, el hecho sobreviniente no modifica la situación jurídica nacida de una nueva elección; sin embargo en el evento en que prospere una tutela (en otro caso), la Corte podría adoptar medidas para reestablecer el derecho del ciudadano a permanecer en la función pública.

Para finalizar, en lo que se refiere al derecho a la igualdad, considera la Sala que en el presente caso no está demostrada la vulneración de este derecho fundamental, toda vez que el accionante no hace referencia a un caso concreto que permita a la Corte verificar que el Consejo de Estado otorgó un tratamiento discriminatorio al actor respecto de otra persona que se encontrara en la misma situación de hecho. Además, la vulneración del derecho a la igualdad, tampoco se demuestra con el hecho de que el actor traiga a colación casos hipotéticos relacionados con las posibles situaciones previstas por los numerales 3º y 5º del artículo 30 de la 617 de 2000, ya que, como bien lo señaló el Consejo de Estado, estas son proposiciones jurídicas independientes que tienen su propio ámbito de aplicación y que, en todo caso, regulan situaciones fácticas diferentes.

Por todo lo anterior, se confirmará la sentencia proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 1º de septiembre de 2005, pero en razón de que la sentencia del 29 de abril de 2005 de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado no constituye vía de hecho.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, la sentencia proferida la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 1º de septiembre de 2005, dentro de la acción de tutela incoada por Jorge Enrique García Orjuela contra la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

2. DAR por secretaría cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

Magistrados: Jaime Araújo Rentería—Alfredo Beltrán Sierra—Manuel José Cepeda Espinosa, impedimento aceptado.

Martha Victoria Sáchica De Moncaleano, Secretaria General.

(1) La actora también demandó la nulidad de la elección del señor Jorge Enrique García Orjuela por la supuesta violación a la prohibición de doble militancia que establece el artículo 107 de la Constitución Política; sin embargo, este cargo no fue estudiado por el Consejo de Estado.

(2) M.P. Darío Quiñónez Pinilla (Rad: 11001032800020030005001). Con aclaración de voto del magistrado Filemón Jiménez Ochoa.

(3) ART. 30.—De las inhabilidades de los gobernadores. No podrá ser inscrito como candidato, elegido o designado como gobernador: (...) 5. Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo departamento; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo departamento.

(4) Rad: 17001-23-31-000-2000-2497-02 (2641).

(5) M.P. Jaime Araújo Rentería.

(6) En la Sentencia T-539-02, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, la Corte señaló que “la vía de hecho se consolida en aquellos casos en los cuales el juez se desapodera de la función que constitucional, legal y reglamentariamente le corresponde, para asumir mediante una decisión judicial, una conducta arbitraria en forma superlativa”.

(7) Así por ejemplo, en la Sentencia T-008-98, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, se dijo: “3. La Corte Constitucional ha entendido que la acción de tutela no procede contra decisiones judiciales, salvo que se trate de una vía de hecho que afecte derechos constitucionales fundamentales y siempre que se cumplan los restantes requisitos de procedibilidad de la citada acción. En este sentido, la tutela solo habrá de proceder contra una vía de hecho judicial si no existe ningún mecanismo ordinario de defensa o, si este existe, a condición de que el amparo constitucional resulte necesario para evitar la consumación de un perjuicio irremediable de carácter iusfundamental”.

(8) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-539-00, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. En la evolución jurisprudencial sobre la vía de hecho sobresalen por su importancia las sentencias T-231-94, T-008-98 y T-1017-99 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-1031-01 y SU-132-02, M.P. Álvaro Tafur Galvis y SU-159-02, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(9) Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-784-00, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y SU-132-02, M.P. Álvaro Tafur Galvis. Al respecto, la Corte ha afirmado que la vía de hecho “constituye un abuso de poder, un comportamiento que se encuentra desvinculado de fundamento normativo alguno, un acto que traduce la negación de la naturaleza reglada de todo ejercicio del poder constituido. La vía de hecho desconoce que en un Estado constitucional, a excepción del constituyente originario, todos los poderes son limitados y que esos límites vienen impuestos por la Carta Política y por la ley pues estos desarrollan valores, principios y derechos que circunscriben los ámbitos del poder y que determinan los espacios correlativos de ejercicio de los derechos fundamentales”.

(10) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-094-97, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En este sentido, en la Sentencia T-1223-01, M.P. Álvaro Tafur Galvis, se dijo que “desde la perspectiva de la vía de hecho judicial el amparo de tutela que se otorga persigue corregir la arbitrariedad y el abuso del poder en que incurre una autoridad judicial cuando profiere la decisión con desconocimiento de los principios, valores y demás mandatos constitucionales, en cuanto a partir de ello se genera una violación o amenaza de los derechos fundamentales de las personas cobijadas por esa actuación”.

(11) Corte Constitucional. Sentencia T-1223-01, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(12) Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-231-94, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y SU-132-02, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(13) Al respecto, esta corporación ha estimado que se incurre en vía de hecho por defecto fáctico cuando “resulta incuestionable que el juez carece de apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión” (Sent. T-008-98, M.P: Eduardo Cifuentes Muñoz). Ha señalado igualmente que el defecto fáctico puede presentarse en una dimensión omisiva o en una dimensión positiva de la valoración de las pruebas que realice el funcionario judicial. La primera “comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez. La segunda, la dimensión positiva, abarca la valoración de pruebas igualmente esenciales que el juzgador no puede apreciar, sin desconocer la Constitución” (Sent. SU-159-02, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). También ha expresado que no todo vicio en la valoración probatoria culmina en una vía de hecho. Por ello, la Sala reitera que solo es factible fundar una acción de tutela cuando se observa que la valoración probatoria hecha por el juez en la correspondiente providencia es manifiestamente arbitraria. Es la razón para exigir que el error en el juicio valorativo de la prueba deba ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto y que tenga una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la evaluación probatoria del juez de conocimiento. (Cfr. Corte Constitucional. sentencias T-442-94, M.P. Antonio Barrera Carbonell y SU-159-02, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). Igualmente, sobre este particular, en la Sentencia SU-132-02 M.P. Álvaro Tafur Galvis, se expresó que “cabe recordar que en la valoración probatoria efectuada por una autoridad judicial, prima la autonomía e independencia del juez que la realiza. Lo que se rechaza de la misma es el posible exceso en que se pueda llegar a incurrir, por un ejercicio arbitrario de esa discrecionalidad. Esto es lógico, puesto que como director del proceso, el juez de la causa es el que está llamado a determinar la utilidad, pertinencia y procedencia del material probatorio, a través de criterios objetivos y razonables, de manera que pueda formar su convencimiento y sustentar la decisión final, utilizando las reglas de la sana crítica (CPC., art. 187 y CPL., art. 61). El ejercicio de ese poder discrecional sería arbitrario si la valoración probatoria fuese resultado de un manifiesto juicio irrazonable, determinante de la decisión final”.

(14) Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-231-94, T-008-98 y T-1017-99, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y SU-132-02, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-405-02, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras decisiones.

(15) Corte Constitucional. Sentencia T-008-98, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(16) Ibídem.

(17) Corte Constitucional. Sentencia SU-132-02, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(18) Sentencia C-348 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).

(19) Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-380-97, M.P. Hernando Herrera Vergara; C-200-01, M.P. Eduardo Montealegre Lynett y C-1212-01, M.P. Jaime Araújo Rentería.

(20) Según lo ha señalado esta corporación, “el legislador tiene un margen de discrecionalidad amplio para regular las inhabilidades e incompatibilidades para acceder a la función pública, dentro de las limitaciones que la propia Carta define. Diferente es la situación del operador jurídico, quien debe interpretar estricta y restrictivamente las causales de inelegibilidad, en tanto y cuanto son excepciones legales al derecho de las personas a acceder a los cargos públicos”. Sentencia C-200-01, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

(21) Sentencia C-194-95, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(22) Para la Corte Constitucional, “el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos está previsto en la Constitución y la ley. El legislador no puede modificar los límites fijados directamente por el constituyente en cuanto existen varias razones que impiden a la ley ampliar este régimen, entre las cuales se destacan las siguientes: 1. La Constitución establece un sistema cerrado de inhabilidades e incompatibilidades por tratarse de restricciones al derecho fundamental de elegir y ser elegido (C.P., art. 40); 2. La sujeción de la ley al principio de la supremacía de la Constitución Política, lo cual impide que el legislador consagre regulaciones que estén en contravía de la Carta o modifiquen los preceptos en ella dispuestos (C.P., art. 4º); 3. Los límites de los derechos fundamentales tienen que ser de interpretación restrictiva; 4. Cuando la propia Constitución establece un límite a un derecho fundamental y se reserva tal prerrogativa, cierra la posibilidad para que la ley, en su ámbito de competencia, pueda ser más restrictiva en esa materia. De acuerdo con el principio de la supremacía de la Constitución, la ley no está facultada para dejar sin efecto práctico un principio constitucional”. Sentencia C-540-01.

(23) Al respecto, pueden consultarse las sentencias T-181-94, M.P. Alejandro Martínez Caballero, T-058-97, M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-759-99, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(24) Sentencias C-329-95 y C-209-00, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-618-97, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(25) Corte Constitucional. Sentencia C-200-01, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

(26) M.P. Fabio Morón Díaz.

(27) Rad: 17001-23-31-000-2000-2497-02 (2641).

(28) Ley 4ª de 1913.

(29) Corte Constitucional. Sentencia C-681 de 2003 (M.P. Ligia Galvis Ortiz).

(30) En este punto es oportuno señalar que en la Sentencia C-484 de 1995 la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del inciso segundo del artículo 5º del Decreto-Ley 3135 de 1968, que dispone que los estatutos de las empresas industriales y comerciales del Estado precisarán qué actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos. Así mismo, es importante señalar que el Consejo de Estado, en sentencia del 16 de julio de 1971, declaró nulo el numeral 2º del 1848 de 1969 —reglamentario del Decreto-Ley 3135 de 1968— que básicamente prescribía que tenían la calidad de empleados públicos todas las personas que laboraban al servicio de las empresas industriales y comerciales del Estado en actividades de dirección y confianza.

(31) En la sentencia del 29 de abril de 2005 de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado se consignó que, mediante Acuerdo 49 de 2001, la junta directiva de Minercol Ltda. asignó competencias y funciones a las gerencias operativas regionales, entre las cuales se encuentran: trámite y decisiones de las solicitudes de título minero; celebración de contratos de concesión, salvo de gran minería; trámite y resolución de autorizaciones temporales; calificación de los actos sujetos a registro minero; trámite y decisión de amparos administrativos; imposición de multas y cancelación de licencias mineras; imposición de sanciones en los permisos; evaluación, aprobación y suscripción de pólizas de garantías en los contratos de su competencia y autorización de cesión, subcontratación, prórrogas, suspensión de términos y de labores y modificaciones que se soliciten dentro de la ejecución de los títulos y contratos, salvo en los casos de contratos de mediana y gran minería. Además, en la misma providencia se relacionaron un total de 6 contratos de concesión suscritos por el señor Luis Fernando García Orjuela y 13 resoluciones de cancelación de explotación minera expedidas por dicho funcionario.

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