Sentencia T-170 de febrero 24 de 2000 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SEGUNDA DE REVISIÓN

RECONOCIMIENTO DE PENSIONES

PLAZO MÁXIMO PARA DAR RESPUESTA A LA SOLICITUD

EXTRACTOS: «2.1. Corresponde a esta Sala establecer si, en el presente caso, se ha vulnerado derecho fundamental alguno del señor Ramírez Giraldo. En especial, habrá de estudiar si se ha vulnerado el derecho de petición, al no existir pronunciamiento alguno por parte del seguro social en relación con la solicitud de pensión presentada por éste, pese a que su pretensión no estaba encaminada a obtener la protección de este derecho fundamental.

2.2. El análisis planteado se hace necesario, por cuanto en los términos de la jurisprudencia de esta corporación, la solicitud del actor, en el sentido que se emita una orden para que el seguro social le pague las mesadas pensionales a las que dice tener derecho no podía prosperar, toda vez que esa orden implicaría una intromisión del juez de tutela en la competencia del ente acusado, en cuanto sólo éste puede determinar si quien ha elevado la solicitud de reconocimiento de esa prestación, cumple los requisitos señalados por la ley para el efecto. Por tanto, mientras la entidad no resuelva sobre el derecho pensional y los términos del mismo, el juez de tutela carece de competencia para ordenar el pago de las correspondientes mesadas pensionales, por cuanto no existe certeza sobre el derecho que al respecto se pueda tener. Y, en caso de existir el derecho ya reconocido, la orden de pago que el juez constitucional pudiera emitir, estaría sujeta a la demostración de una serie de circunstancias, tales como la vulneración del mínimo vital, la edad del solicitante, etc., aspectos éstos que no son del caso entrar a analizar, pues, en el proceso de la referencia, se repite, aún no existe reconocimiento del derecho pensional.

2.3. Así las cosas, la pretensión del actor tenía que ser despachada desfavorablemente, tal como lo hizo el juez de instancia, por cuanto a la fecha de presentación de la acción de tutela, éste sólo tenía una expectativa en relación con su derecho pensional, la que necesitaba ser declarada bien por la entidad acusada o, en su defecto, por un juez, a través de las acciones correspondientes, que en ningún caso lo es la acción de tutela, mecanismo que no puede ser utilizado para que se declare la existencia de un derecho, como lo es, en este caso, el derecho a una pensión de jubilación.

2.4. Sin embargo, el juez de tutela, obligado como lo está a brindar protección a los derechos fundamentales que puedan resultar lesionados por la acción u omisión de una autoridad, ha de examinar si, dentro de la órbita de su competencia, puede adoptar decisión alguna que concilie los intereses de quien ha instaurado la acción, sin desconocer las funciones asignadas a otros organismos. Así, en el caso concreto, teniendo en cuenta que el juez de tutela carecía de competencia para ordenar el pago de una pensión que aún no se ha reconocido, le competía analizar si en esa falta de reconocimiento se configuraba la violación de algún derecho fundamental, en especial, del derecho de petición.

2.5. El juez de instancia, en este sentido, hizo el análisis correspondiente, para determinar que el seguro social no había transgredido este derecho, por cuanto se encontraba en término para resolver la solicitud de pensión radicada por el actor, en los términos del Decreto 656 de 1994. Por tanto, corresponde a esta corporación determinar si el fallo de instancia es acertado.

3. El derecho de petición. Núcleo esencial.

3.1. El artículo 23 de la Constitución Política, señala: “Todas las personas tienen derecho a presentar solicitudes respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta respuesta”. Derecho éste que, a diferencia de otros ordenamientos como el español, está clasificado como derecho fundamental, por cuanto a través de él, se logra que entre la administración y los administrados exista un vínculo que permita a estos últimos contar con un mecanismo que sirva de límite a los poderes de aquélla, al tiempo que propicia la participación en la gestión de ésta, y facilita el ejercicio y satisfacción de otros derechos individuales o colectivos.

3.2. Abundante ha sido la jurisprudencia de la Corte Constitucional en relación con la naturaleza, alcance e importancia de este derecho fundamental, cuyo núcleo esencial puede concretarse en dos aspectos: i) en una pronta respuesta por parte de la autoridad ante la cual ha sido elevada la solicitud y, ii) en una respuesta de fondo a la petición planteada, sin importar que la misma sea favorable o desfavorable a los intereses del peticionario.

Ha de entenderse, entonces, que existe vulneración del núcleo esencial de este derecho, cuando la entidad correspondiente no emite una respuesta en un lapso que, en los términos de la Constitución, se ajuste a la noción de “pronta resolución”, o, cuando la supuesta respuesta se limita a evadir la petición planteada, al no dar una solución de fondo al asunto sometido a su consideración.

3.3. En cuanto al primer aspecto, es necesario precisar que en razón de la naturaleza del derecho de petición, y por tratarse de un aspecto que toca directamente con el núcleo esencial de éste, corresponderá única y exclusivamente al legislador fijar los términos dentro de los cuales los distintos entes han de resolver las solicitudes que en interés general o particular le sean presentadas. Términos que, en razón de la esencia misma de los asuntos que le dan origen, deben ser razonables, a efectos que la respuesta, en sí misma, pueda satisfacer los requerimientos formulados.

Lo anterior significa que el señalamiento de los términos en que han de resolverse las peticiones, por tratarse de un aspecto esencial del derecho de petición, no puede ser objeto de regulación por cada uno de los entes que componen la administración, como de aquellos particulares que cumplen una función pública o presten un servicio público, dado que esta atribución es exclusiva del legislador. En efecto, corresponde a éste, en uso del principio de configuración legislativa, señalar en cada caso, si así lo considera conveniente, o de forma general, términos claros en los que ha de darse respuesta de fondo a las distintas peticiones que presenten los administrados, así como los procedimientos que se deben agotar para el efecto.

La fijación de estos plazos, estará determinada por la naturaleza misma del asunto que da origen a la solicitud, en donde ha de tenerse en cuenta los trámites que ha de agotar la entidad correspondiente para contestar en debida forma la petición planteada. En este sentido, los principios de razonabilidad y proporcionalidad jugarán un papel preponderante en la labor que el legislador está llamado a realizar, a fin de darle contenido a la expresión “pronta resolución” que emplea la Constitución para fijar los elementos constitutivos de este derecho.

“...la ley puede establecer términos especiales de mayor amplitud para ciertas peticiones y si, dentro de ellos se responde, no se vulnera la Carta, ni el derecho fundamental del que se trata. (Cfr. Sala Quinta de Revisión. Sent. T-264 de jul. 7/93). Claro, siempre y cuando el término más amplio lo establezca directamente el legislador, único autorizado para hacerlo, y no la propia administración; pues si esto último ocurre, ella modifica inconstitucionalmente el término legal y atropella el derecho fundamental de petición, como lo ha advertido esta Sala respecto de la fijación arbitraria y generalizada de un término de varios meses en materia de trámites sobre pensiones en la Caja Nacional de Previsión. (Cfr. sent. T-392 y 672/97).

3.4. Dentro de este contexto, ha de entenderse que mientras el legislador no fije un término distinto al señalado en el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo para dar respuesta a las solicitudes elevadas a la administración para determinados casos o en forma general, los organismos estatales y los particulares que presten un servicio público, han de observar el término de quince (15) días establecido en esta norma. Término que, tal como se ha indicado en algunos pronunciamientos de esta corporación, pese a ser de obligatorio cumplimiento, puede ser ampliado de forma excepcional, cuando la administración, en razón de la naturaleza misma del asunto planteado, no pueda dar respuesta en ese lapso, evento en el cual así habrá de informárselo al peticionario, indicándole, además de las razones que la llevan a no responder en tiempo, la fecha en que se estará dando una contestación que satisfaga el segundo aspecto del derecho de petición, cual es la respuesta de fondo. Término éste que ha de ser igualmente razonable. Al respecto se ha afirmado en la jurisprudencia constitucional:

“El artículo 6º del Código Contencioso Administrativo, establece que las peticiones de carácter general o particular, se resolverán o contestarán dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de su recibo. Así mismo, prevé que en ese mismo término, la administración debe informar al solicitante, cuando sea del caso, su imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, explicando los motivos y señalando el término en el cual se producirá la contestación. Norma que por lo general no se cumple en ninguna entidad, hecho(sic) se traduce en un desconocimiento del derecho de petición.

Si bien la citada norma, no señala cuál es el término que tiene la administración para contestar o resolver el asunto planteado, después de que ha hecho saber al interesado que no podrá hacerlo en el término legal, es obvio que dicho término debe ajustarse a losparámetros de la razonabilidad, razonabilidad que debe consultar no sólo la importancia que el asunto pueda revestir para el solicitante, sino los distintos trámites que debe agotar la administración para resolver adecuadamente la cuestión planteada. Por tanto, ante la ausencia de una norma que señale dicho término, el juez de tutela, en cada caso, tendrá que determinar si el plazo que la administración fijó y empleó para contestar la solicitud, fue razonable, y si se satisfizo el núcleo esencial del derecho de petición: lapronta resolución.

Algunos autores han considerado que el término que tiene la administración para contestar una solicitud, cuando no lo ha podido hacer en el lapso de los quince (15) días señalados en el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo, es el término para la configuración del silencio administrativo negativo, es decir, tres (3) meses, pues, transcurrido dicho lapso, se entiende denegada la solicitud, según lo establece el artículo 40 del Código Contencioso. En opinión de la Sala, éste podría ser un criterio que podría tenerse en cuenta, sin embargo, deben analizarse otros factores, como por ejemplo, la complejidad de la solicitud, pues no debe olvidarse que la figura del silencio administrativo negativo, es sólo un mecanismo que el legislador ha puesto al alcance del solicitante, para que sea el juez contencioso quien resuelva de fondo la solicitud que, por el silencio de la administración, se presume denegada. Además, la configuración del silencio administrativo, no exime a la administración de su obligación de resolver la petición.

Con fundamento en lo expuesto, no es válida la conducta de las entidades públicas que, argumentando cúmulo de trabajo, la espera de documentación que no le correspondía aportar al solicitante, etc., retardan injustificadamente una respuesta, pues ello, a todas luces desconoce el derecho de petición. En este punto, es necesario tener en cuenta que el peticionario no debe correr con la negligencia y falta de organización de algunas entidades públicas y de sus funcionarios, quienes amparados en la falta de una norma que imponga términos precisos para resolver, se abstienen de contestar rápida y diligentemente, hecho éste que no sólo causa perjuicios al solicitante sino a la administración misma” (Sent. T-076/95; T-373 y T-672/97; T-308, T-309 y T-310/98, entre otras).

3.5. Con fundamento en lo expuesto en los numerales anteriores, es claro que pueden coexistir normas de carácter legal que establezcan lapsos diversos y superiores al señalado en forma general en el Código Contencioso Administrativo para dar respuesta a las diversas peticiones que eleven las personas. Normas éstas que, en últimas, deben garantizar el núcleo esencial del derecho de petición, en lo que la pronta respuesta se refiere.

3.6. En el caso sometido a estudio, se afirma que el seguro social no ha desconocido el derecho de petición del señor Ramírez Giraldo, por cuanto existe norma expresa que lo faculta para resolver las solicitudes relacionadas con pensiones de vejez, invalidez y sobrevivencia en un término máximo de cuatro (4) meses.

La norma a la que se hace referencia, es al artículo 19 del Decreto 656 de 1994, por el cual se establece el régimen jurídico y financiero de las sociedades que administren fondos de pensiones. El mencionado artículo, faculta al Gobierno Nacional para establecer plazos y procedimientos para que las administradoras de fondos de pensiones decidan las solicitudes que sobre las diversas clases de pensiones que se les presenten, plazo que en ningún caso puede ser superior a cuatro (4) meses. Al tiempo que el artículo 21 del mismo decreto, impone sanciones en el evento en que dicho término sea incumplido, sanción que consiste en el pago de una pensión provisional hasta tanto exista un reconocimiento definitivo de la prestación.

3.7. El gobierno hasta la fecha no ha reglamentado esta norma, pese a su importancia. Sin embargo, es claro que el artículo en comento consagra un límite máximo que no sólo obliga al gobierno sino a las sociedades administradoras de pensiones, pues el mencionado precepto sirve de parámetro-límite tanto a la función reglamentaria de aquél como a la discrecionalidad de éstas al momento de decidir sobre esta clase de solicitudes. Así las cosas, la inexistencia de reglamentación sobre los plazos y procedimientos de que trata la norma en mención, no impide su aplicación, en cuanto ella determina el límite máximo para dar respuesta a las solicitudes sobre reconocimiento de pensión, en cualquiera de sus modalidades.

3.8. Lo expuesto hasta aquí, aunado a la facultad que tiene el legislador de establecer plazos diversos al señalado en el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo, en relación con el término para dar respuesta a las peticiones que presenten los administrados en interés particular o general, como el que se señala en el Decreto 656 de 1994, nos llevaría a concluir que para el momento en que el actor instauró la acción de tutela de la referencia, aún no habían transcurrido los cuatro (4) meses de que ella trata, para que el seguro social decidiera la solicitud de pensión ante él radicada.

3.9. Sin embargo, esta Sala debe precisar que el Decreto 656 de 1994 no tiene como destinatario al seguro social. Veamos.

El Decreto 656 de 1994 fue dictado en uso de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República en el artículo 139 de la Ley 100 de 1993, entre otras cosas, para establecer el régimen jurídico y financiero de las sociedades administradoras de fondos de pensiones. Estas sociedades, son aquellas que por disposición del artículo 90 de la Ley 100 de 1993, tienen por objeto administrar los fondos de pensiones del régimen de ahorro individual con solidaridad, constituido por el ahorro individual que efectúan sus afiliados y por los rendimientos que éste produce. Este régimen es diverso al que administra el seguro social, denominado régimen solidario de prima media con prestación definida, artículo 52 de la 100 de 1993, que se basa en unas cotizaciones previamente establecidas por la ley, en donde la cuantía de la pensión también está preestablecida por el legislador.

Así las cosas, es claro que el Decreto 656 de 1994 tiene como únicos destinatarios a las sociedades administradoras de fondos del régimen de ahorro individual y no al seguro social.

3.10. Significa lo anterior que mientras el legislador no establezca un plazo específico para que el Seguro Social resuelva las solicitudes pensionales que le presenten sus afiliados, éste sigue rigiéndose en materia de derecho de petición por el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo, según el cual la respuesta a las peticiones en carácter particular o general, deben ser resueltas en el término de quince (15) días. La solicitud de pensión es una petición de carácter particular.

Sin embargo, para la Sala es claro que la naturaleza misma de la solicitud de pensión, por los trámites internos que ella impone para su reconocimiento o denegación, hace del término de quince (15) días, un plazo muy breve para que la entidad resuelva en debida forma sobre éste. Razón por la que ha de entenderse que como en dicho término no puede darse una respuesta de fondo, núcleo esencial del derecho de petición, el seguro social ha de informar al solicitante si la documentación allegada está completa y en caso contrario señalar la que hace falta, así como advertir el término que empleará para resolver de fondo la solicitud. Término éste que debe ser igualmente razonable. Razonabilidad que queda a la discrecionalidad del funcionario, y que en su momento ha de ser evaluada por el juez de tutela, cuando tenga que resolver sobre la existencia o no de vulneración del derecho de petición en un caso concreto. Por tanto, se puede afirmar que la inexistencia de un término exacto señalado directamente por el legislador, genera, en sí mismo, inequidades entre los diversos afiliados al sistema de seguridad social.

3.11. Lo anterior evidencia la necesidad e importancia de una regulación expresa en esta materia, no sólo en cuanto a la fijación de un plazo sino a un procedimiento, que permitan tanto al seguro social como a sus afiliados, tener certeza sobre el término que debe emplear éste para absolver peticiones de esta clase, sobre todo cuando de su decisión, depende el goce de otros derechos que, según las circunstancias de cada caso, podría involucrar derechos de carácter fundamental. La reglamentación de esta materia, entonces, permitirá que principios como los de igualdad, eficacia y eficiencia que imperan la función administrativa tengan plena ejecución.

3.12. Así, mientras el legislador cumple su función de establecer un término razonable en que entidades como el seguro social deben emplear para dar respuesta a las solicitudes que sus afiliados, específicamente en materia de reconocimiento de pensiones, ha de entenderse que esta entidad debe aplicar por analogía el lapso contenido en el artículo 19 del Decreto 656 de 1994, según el cual las solicitudes de pensión deben resolverse de fondo en un término máximo de cuatro (4) meses desde el momento en que se radique la respectiva petición. Hecho éste que tendrá que ser informado al solicitante en el lapso al que hace referencia el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo.

De esta manera, no sólo se protege el núcleo esencial del derecho de petición, sino que se salvaguarda el derecho a la igualdad entre quienes han optado por un régimen de pensión diverso al que administra el seguro social, y aquellos que han seleccionado éste. Dado que para los primeros existe una norma expresa que no sólo contempla un término máximo de respuesta, sino una sanción específica por su desconocimiento, sanción que está establecida en beneficio del solicitante.

3.13. Dentro de este contexto, en el caso concreto, el derecho de petición del señor Ramírez Giraldo no puede considerarse vulnerado por el seguro social, por cuanto al momento de presentar la acción de tutela de la referencia, había transcurrido desde la radicación de la solicitud de reconocimiento de pensión, el de término un (1) mes y veintiséis (26) días. Sin embargo, la entidad estaba en la obligación de hacerle saber al actor que no podía dar cumplimiento al término establecido por el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo para emitir una decisión, hecho que lo obligaba a indicarle el lapso que emplearía para el efecto. Esto sin tener en cuenta que la primera petición que elevó el actor para que se le informara sobre el número de semanas por él cotizadas nunca le fue absuelta, razón por la que éste presentó la solicitud de pensión, que originó la tutela que ahora ocupa la atención de la Sala de Revisión.

3.14. En consecuencia, esta Sala habrá de confirmar la decisión de instancia que denegó la acción de tutela interpuesta por el señor Ramírez Giraldo. Sin embargo, ha de aclararse que como a la fecha de esta decisión ya han transcurrido más de los cuatro (4) meses a que se ha hecho referencia en esta providencia, y como no se tiene conocimiento sobre si el seguro social resolvió la solicitud radicada por el actor en este tiempo, habrá de ordenarse a esta entidad que de no haber emitido decisión de fondo, lo haga en el plazo máximo de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo».

Sentencia T-170 de febrero 24 de 2000. Magistrado Ponente: Dr. Alfredo Beltrán Sierra).

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