Sentencia T-174 de abril 8 de 1997 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA QUINTA DE REVISIÓN

Magistrado Ponente:

Dr. José Gregorio Hernández Galindo

Ref.: Expediente T-111254

Santafé de Bogotá, D.C., ocho de abril de mil novecientos noventa y siete.

Acción de tutela instaurado por José Orlando Abril contra la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, la Secretaría de Educación y el fondo educativo regional, FER.

EXTRACTOS «Es propio de la dignidad en que debe desemvolverse la relación laboral que el trabajo se remunere proporcionalmente a su cantidad y calidad, como lo impone el artículo 53 de la Constitución.

Todo trabajo deber ser remunerado, desde el primer minuto en que se presta, pues del salario depende la subsistencia del trabajador y el sostenimiento de su familia. Que se le pague por vincular su fuerza, su ingenio, su pericia y su tiempo a las finalidades de otro —sea este una persona privada o el mismo Estado— es algo que se constituye en derecho inalienable a partir del trabajo mismo y no por las solemnidades o trámites de índole legal o reglamentario con base en las cuales se haya pactado la prestación de servicios personales.

El artículo 53 de la Constitución señala como postulado, insustituible en el estatuto del trabajo que debe expedir el legislador, el de la “primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales”, cuyo alcance ha sido definido por la jurisprudencia:

(...).

Aplicado lo dicho al asunto que ocupa la atención de la Corte, ha de verificarse, frente a la Carta Política, la situación del trabajador que ha laborado en efecto antes de que sea solemnizado el vínculo correspondiente por la firma del contrato o por el nombramiento y posesión, según que se trate de relación convencional (empleados privados o trabajadores oficiales) o de vínculo legal y reglamentario (empleados públicos).

Para la Corte es evidente que la posible imprudencia del patrono por haber precipitado o anticipado la prestación de los servicios sin el cumplimiento de los requisitos necesarios para legalizar la relación laboral no puede incidir en perjuicio del trabajador.

En el caso de entidades públicas, es bien sabido que, según lo dispone el artículo 122 de la Constitución, “ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben”.

El artículo 123 ibídem indica quiénes son servidores públicos: los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.

Por otra parte, siguiendo el perentorio mandato del artículo 345 de la Carta, no podrá hacerse erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el correspondiente presupuesto de gastos, ni transferir crédito alguno a objeto que él no hubiere contemplado.

Como ya lo puesto de presente la Sala Plena de esta Corte, “el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales no tiene, adicionalmente, el alcance de excusar con la mera prestación efectiva de trabajo la omisión del cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales previstos para acceder a la función pública que, en la modalidad estatutaria, son el nombramiento y la posesión, los que a su vez presuponen la existencia de un determinado régimen legal y reglamentario, de una planta de personal y de la correspondiente disponibilidad presupuestal” (Cfr. C. Const., S. Plena, Sent. C-555, dic. 6/94. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

Existe, pues, una clara responsabilidad, en cabeza del nominador, por permitir o propiciar que las labores de quien todavía no es servidor público principien a ejecutarse de manera anticipada, más todavía si para el pago respectivo no hay partida presupuestal a la que pueda darse ese destino.

Se trata de una falta que debe sancionarse por la autoridad competente, en cuanto afecta las finanzas públicas, entorpece el adecuado funcionamiento administrativo y perjudica al servidor público.

Pero, claro está, ninguna de las circunstancias descritas puede llevar a la consecuencia de que el derecho del trabajador al pago de su salario y prestaciones, por el tiempo en que no había tomado posesión del cargo, quede burlado.

En otros términos, el trabajador no es el responsable de que se hubiera comenzado a aprovechar sus servicios antes de los trámites legales, ni puede ser quien asuma las consecuencias de la imprevisión, la falta de cuidado, la demora o la mala fe de la administración.

La orden de trabajo, verbal o escrita, compromete a la entidad y genera derechos a favor del trabajador. El solo hecho de que éste inicie sus labores obliga al pago, independientemente de la responsabilidad de quien lo haya vinculado irregularmente.

En consecuencia, en casos como el que ahora se estudia, en el que ha sido probada la efectiva prestación de los servicios por el trabajador, cabe la tutela para defender la efectividad del derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, y para ordenar que se efectúen los pagos correspondientes, siempre que haya disponibilidad presupuestal. Si no la hubiere, la administración deberá iniciar los trámites pertinentes de manera inmediata.

(...).

3. La buena fe de la administración en el marco de las relaciones laborales

La constitución de 1991 consagró expresamente en su artículo 83 el principio de la buena fe, que debe regir las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas. Establece además que la buena fe se presume en todas las gestiones que aquéllos adelanten ante éstas.

La inclusión de dicha norma en el ordenamiento constitucional encuentra su causa en ciertas prácticas bastante extendidas en la administración, y que obedecen a la reprobable mentalidad del burócrata, que parte generalmente del supuesto de la mala fe de los particulares en todas sus actuaciones y pedimentos, estableciendo de hecho, una relación basada en la desconfianza.

El constituyente, al establecer el postulado en mención, buscó corregir dicha anomalía pues, a su juicio, en una organización social civilizada, los asociados deben presumir la buena fe de los demás; se espera que actúen siempre bajo la convicción de que “el otro” no les engaña. De lo contrario , la seguridad jurídica como valor esencial de la comunidad se vería puesta en tela de juicio, y la paranoia colectiva arrasaría con cualquier residuo de seguridad, pues finalmente nadie podría saber a ciencia cierta si lo que se afirma o se hace tiene un fin adecuado o desviado del régimen jurídico, en una interminable cadena de recelos, reservas y desconfianzas.

Caer en el imperio de la mala fe como principio y de la honestidad como excepción implica la destrucción de los pilares que sostienen un Estado de derecho y la convivencia social en sí misma.

El principio constitucional de la buena fe es de doble vía, puesto que se predica de las actuaciones, tanto de los particularmente como de las autoridades públicas.

El citado precepto, aunque ordena tal comportamiento por igual a unos y otros, exige a las autoridades —dado su poder y considerada su mayor posibilidad de abusar en casos concretos ante la indefensión de los gobernados— una conducta mucho más estricta en las relaciones que se generen con quienes a ellas acuden, y por eso, pone su énfasis en la presunción de la buena fe en todas las gestiones que los particulares lleven a cabo ante la administración.

En cuanto se refiere a la relación inversa, esto es, la buena fe que el particular debe presumir sobre la actuación de la autoridad pública —y que obedece al natural funcionamiento de un estado dentro del cual los asociados confían en el poder público legítimamente conformado—, esta Corte ha dicho lo siguiente:

“El particular que ingresa a una entidad pública y se comunica con una persona que hace parte de la institución, presume válidamente encontrarse frente a un funcionario que, en su campo, normalmente es depositario de la confianza del organismo sin que deba esperarse de su parte que guarde dudas o suspicacias respecto de las directrices o respuestas provenientes del respectivo servidor público” (Cfr. C. Const. Sent. T-98, mar. 7/94. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).

De allí resulta que no sólo debe existir la mutua certidumbre de la leal actitud sino que la Constitución otorga al gobernado la posibilidad de exigir que los supuestos creados por el propio Estado, y de los cuales parte legítima y fundadamente para obrar, sean respetados en las posteriores decisiones de los entes públicos, ya que las actuaciones de la propia administración establecen un marco de referencia indispensable que señala a los particulares la conducta que se les permite, se les impone o se les estimula, por lo cual, dados los presupuestos trazados por la propia autoridad pública, no le es lícito desconocerlos, para deducir después conclusiones o medidas negativas que afecten a quien obro de buena fe, basado en aquellos.

Resulta de lo anterior que, en aplicación de esta legítima confianza en el poder público, los particulares se entregan desprevenidos a las disposiciones que aquél establece, y no tienen, en principio, por qué dudar sobre la existencia, seriedad, validez o legitimidad del acto emanado de una autoridad.

En este orden de ideas, la administración está obligada o ser consecuente consigo misma y a no asaltar la buena fe de los particulares. Así, pues, si —como en el presente caso ocurre— un funcionario público otorga una autorización encaminada a que un particular pueda laborar para la administración, mientras que se surte el trámite pertinente de los actos de nombramiento y consiguiente posesión en el cargo, y por ello el particular, confiado en la autorización, empieza a trabajar, debe entonces la administración correr con las consecuencias que apareja dicho acto, esto es, con la carga específica de reconocer las obligaciones que de la relación entre está y el particular ha surgido.

Vale pena destacar que el principio de la buena fe adquiere una especial relevancia cuando la actuación de la autoridad pública está relacionada con el derecho al trabajo, dada la naturaleza fundamental de éste, el cual, como se ha expuesto, goza de una especial protección del Estado (C.N., art. 25) y por ser, a la vez, principio y valor constitucional (preámbulo y art. 1º de la Carta).»

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