•Sentencia T-176 de marzo 18 de 1999

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA TERCERA DE REVISIÓN

ENTIDADES FINANCIERAS INTERVENIDAS

PROHIBICIÓN DE INICIAR PROCESOS EJECUTIVOS EN SU CONTRA

EXTRACTOS: «De acuerdo con el decreto citado (D. 663/93), la toma de posesión de una institución vigilada por la Superintendencia Bancaria puede darse de dos formas, a saber: la toma de posesión para la administración y la toma de posesión para la liquidación. Según el artículo 115, la toma de posesión para administrar tiene por fin colocar a la institución “en condiciones de desarrollar su objeto social de acuerdo con las disposiciones legales...”. Es decir, de lo que se trata con este instrumento es de procurar la revitalización de la institución, fin para el cual se remueve la administración existente. Por ello, la toma de posesión se mantiene “hasta cuando se subsanen las causas que hayan dado lugar a la adopción de la medida”.

Por su parte, la toma de posesión para liquidación persigue, como lo señala el literal a del artículo 116, “la disolución de la institución de la que se toma posesión”. En consecuencia, en este evento la toma de posesión sobre la institución se conserva “hasta cuando se declare terminada su existencia legal...”.

Las dos formas que asume la toma de posesión tienen algunos efectos similares, como se puede deducir de los artículos 116 y 117. Así, por ejemplo, en los dos casos se presenta que tanto los administradores y directores de la institución como el revisor fiscal, son retirados de sus funciones. Igualmente, en ambos se determina la improcedencia del registro de documentos de cancelación de gravámenes constituidos en favor de la institución intervenida, salvo expresa autorización del director del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras —o del liquidador por él designado—, o del administrador de la institución. De la misma manera, los dos instrumentos de toma de posesión tienen como consecuencia que los registradores no puedan inscribir ningún acto que afecte el dominio de los bienes de propiedad de la intervenida, so pena de ineficacia salvo que dicho acto haya sido realizado por alguno de los funcionarios mencionados.

De acuerdo con el decreto, los efectos de la toma de posesión para administración son únicamente los arriba señalados. Por el contrario, los efectos de la toma de posesión para liquidación se extienden mucho más allá de los ya enumerados. Entre las consecuencias adicionales de la toma de posesión para liquidación se encuentran: la disolución de la institución; la exigibilidad de todas las obligaciones a plazo a cargo de la intervenida, sean comerciales o civiles, estén o no caucionadas; la formación de la masa de bienes; la cancelación de los embargos decretados con anterioridad a la toma de posesión que afecten bienes de la intervenida con la finalidad de integrar la masa de la liquidación; y la terminación de toda clase de procesos de ejecución que cursen contra la intervenida, una vez se encuentre ejecutoriada la providencia que ordene el avalúo y remate de los bienes o la que ordene seguir adelante la ejecución, según el caso, para su acumulación dentro del proceso de liquidación forzosa administrativa en lo que corresponda a la entidad en liquidación. En este caso, los jueces de conocimiento deben proceder de oficio y comunicar de la terminación de los procesos al liquidador de la entidad. Cabe aclarar que el decreto precisa que contra las entidades en liquidación no puede iniciarse ningún proceso ejecutivo que esté basado en obligaciones contraídas con anterioridad a la toma de posesión.

En forma similar a lo que ocurre con los efectos, existen medidas preventivas que son comunes a las dos formas de toma de posesión y medidas que son propias de la toma de posesión para liquidación, tal como se observa en los artículos 291 y 292 del decreto. Así, por ejemplo, se aplican a las dos la inmediata guarda de los bienes y colocación de sellos y demás seguridades indispensables; la prevención a los deudores de la intervenida de que sólo podrán pagar al administrador o el liquidación designado, con la advertencia de que el pago hecho a persona distinta será inoponible; la prevención a todos los que tengan negocios con la institución intervenida de que para todos los efectos legales deben entenderse exclusivamente con el administrador o el liquidador designado; la prevención a los registradores para que se abstengan tanto de cancelar los gravámenes constituidos en favor de la intervenida como de registrar cualquier acto que afecte el dominio de bienes de propiedad de la intervenida, salvo que esto actos sean autorizados o realizados por el administrador o el liquidador designado; la orden de registrar en la cámara de comercio del domicilio de la intervenida la cancelación del nombramiento de los administradores y del revisor fiscal; la designación del funcionario comisionado para ejecutar la medida, quien podrá solicitar que se decreten y se practiquen las medidas necesarias para dar cumplimiento a la toma de posesión; y la adopción de las medidas necesarias para la designación del administrador o el liquidador respectivo, según el caso.

También en este caso existen una serie de medidas preventivas que son propias de la toma de posesión para la liquidación de la institución financiera. Entre ellas se destacan: la orden a la institución intervenida para que ponga a disposición del superintendente sus libros de contabilidad y demás documentos que requiera; la advertencia de que, en adelante, no se pueden iniciar ni continuar procesos o actuación alguna contra la intervenida sin que se notifique personalmente al liquidador, so pena de nulidad; la comunicación a los jueces que conozcan de procesos ejecutivos contra la entidad en liquidación, para que procedan a remitirlos al liquidador, quien los acumula al proceso de liquidación forzosa administrativa.

8. Para terminar este acápite resta aclarar que, de acuerdo con los artículos 98 de la Ley 79 de 1988 —“por la cual se actualiza la legislación cooperativa”— y 215 del Decreto 663 de 1993 —contenido en la parte octava del mismo, que se titula “sistemas especiales de remisión”—, las entidades cooperativas que realizan actividades de carácter financiero se rigen por las normas propias de las instituciones financieras, en concordancia con las del régimen cooperativo. De ello se desprende que también son aplicables a las entidades cooperativas que desarrollan actividades financieras los institutos de salvamento y protección de la confianza pública contemplados en el decreto, entre los cuales se encuentran las medidas de toma de posesión, bien sea para administración, o bien para liquidación.

¿Vulneraron los juzgados demandados derechos fundamentales de los actores al darle trámite a los procesos ejecutivos y decretar el embargo de cuentas de la Caja Popular Cooperativa?

9. La Caja Popular Cooperativa incurrió en una de las causales que autorizan la toma de posesión sobre sus bienes, haberes y negocios. Por esa razón, el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas decidió tomar posesión de la misma, mediante la Resolución 1889 del 19 de noviembre de 1997, con el objeto de administrarla hasta cuando se subsanaran las causas que motivaron la decisión. El Dancoop consideró, dentro de su marco de discrecionalidad, que la medida apropiada en este caso era la de la toma de posesión para administración, con las consecuencias que ello implica. Por ello, en la misma Resolución 1889 de 1997 dispuso una serie de medidas propias de la toma de posesión para administración.

10. Los actores consideran que los efectos y las medidas preventivas propias de la toma de posesión para la liquidación de una entidad intervenida deben ser aplicadas también en el caso de la Caja Popular Cooperativa, puesto que, de lo contrario, se estaría condenando a esta entidad a la quiebra definitiva. Ellos expresan que, por lo tanto, los juzgados demandados no deberían haber dado trámite a los procesos ejecutivos presentados contra la Caja con base en acreencias anteriores a la resolución en que se determinó tomar posesión de la Caja para administrarla.

En principio, la posición de los demandantes no es de recibo. La legislación ha establecido dos tipos de toma de posesión, a partir de la experiencia de que no en todos los casos es necesario proceder a liquidar las entidades, siendo suficiente, en algunos de ellos, la sustitución de los miembros de los cuerpos directivos de la institución. Y como de lo que se trata es de recuperar una entidad en dificultades, lo propio es que ella siga adelantando de manera normal sus actividades, tal como lo hacen las demás empresas del sector. Por eso es comprensible que en el decreto se señalen diferencias entre las tomas de posesión para administrar y liquidar, en lo relacionado con sus efectos y con las medidas preventivas que de ellas se derivan.

Con todo, el caso bajo análisis presenta una particularidad que no puede ser ignorada. Ella consiste en que la Caja Popular Cooperativa no se encuentra desarrollando sus actividades de manera normal, como bien lo indica el hecho de que la cooperativa se encuentra en cesación de pagos y retiros desde el mismo día de su intervención. Es decir, en esta situación concreta se observa que los ahorradores no han podido retirar sus dineros desde noviembre de 1997 y que están a la espera de que la entidad logre recuperarse para poder acceder a sus ahorros.

La Sala estima que este hecho debe ser tenido en cuenta en la solución del conflicto que se analiza. No puede darse el mismo tratamiento a dos entidades sometidas a la medida de toma de posesión para administración, cuando una de ellas, si bien está en dificultades o amenaza caer en ellas, puede cumplir con todas sus obligaciones, mientras que la otra no está en condiciones de responder por su obligación primordial, cual es la de pagar a los ahorradores todos sus dineros. Y si bien el Decreto 663 de 1993 no establece ninguna diferenciación al respecto, lo cierto es que el juez debe proceder a formularlas para ajustar el trámite de estos procesos de recuperación de las entidades que han sido intervenidas para administración a la perspectiva constitucional y a los propósitos de la misma Ley 35 de 1993. Todo ello en cumplimiento de su función de modular las normas jurídicas a los casos concretos, para evitar inequidades extremas, emanadas de una aplicación irreflexiva de la ley.

Como se observó en el fundamento jurídico 7, distintas normas constitucionales se ocupan de la protección de los ahorradores. Es por eso que en el artículo 335 se precisa que las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otro relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público “son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado...”. Así mismo el numeral 24 del artículo 189 le asigna al gobierno la obligación de ejercer la inspección vigilancia y control sobre las personas que realicen las actividades descritas, todo con el objeto de proteger a los ahorradores.

El propósito de defender los intereses de los ahorradores condujo también a la instauración de los mecanismos de intervención establecidos en la Ley 35 de 1993, reglamentada por el varias veces mencionado Decreto 663 de 1993. Como se señaló en el fundamento jurídico 7, estos instrumentos de intervención estaban “enmarcados dentro del propósito general de salvaguardar la solvencia, la confianza y los intereses de los usuarios del servicio financiero...”, tal como quedó claro en los literales a a d del artículo 1º de la mencionada Ley 35 de 1993.

Así mismo, el ánimo de proteger a los ahorradores se manifiesta en la regulación del proceso liquidatorio de las entidades financieras. Es por eso que en el artículo 299 del mismo Decreto 663 de 1993 se establece que dentro de los bienes que no forman parte de la masa de la liquidación se encuentran “los depósitos de ahorro o a término constituidos en establecimientos de crédito”. Esta norma es complementada por el numeral 6º del artículo 300 del mismo decreto, que se ocupa del orden que ha de seguirse para la restitución de las sumas excluidas de la masa de liquidación, sobre el cual indica que se guiará por “el principio de la protección de los ahorradores”.

El espíritu de estas disposiciones también rige para la liquidación de las cooperativas, como se comprueba en el artículo 120 de la Ley 79 de 1988, el cual, después de precisar cuál es el orden de prioridades en el pago de acreencias que debe seguirse durante el trámite de liquidación del patrimonio de una cooperativa, dispone que en el caso de las cooperativas autorizadas para captar recursos de asociados y terceros, los depósitos de los mismos “se excluirán de la masa de liquidación”. Ello significa que estos depósitos están en un nivel distinto —y superior— al de las acreencias privilegiadas, tales como los gastos de liquidación, los salarios y prestaciones sociales y las obligaciones fiscales.

En atención a lo anterior, no es razonable que en una situación como la que es objeto del análisis de esta Sala los ahorradores tengan que soportar el no pago de sus dineros y la incertidumbre acerca de la posible pérdida de los mismos, mientras que acreedores que se encuentran en un lugar muy bajo dentro de la escala de prioridades en los pagos —como es el caso de la sociedad Aguayo y Asociados Publicidad y Mercadeo Ltda.— acuden a los despachos judiciales y obtienen el pago de sus acreencias comerciales. La aceptación de estos sucesos constituiría un aliciente para que todos los acreedores de la Caja Popular Cooperativa se dirigieran a los juzgados para obtener el pago de sus cuentas, en desmedro de los ahorradores, el sector que de acuerdo con la Constitución y la ley debería ser privilegiado. Así mismo, admitir esta situación implicaría indicarle a los ahorradores que el camino apropiado para recuperar su dinero no es el de la espera paciente de los resultados del programa de recuperación de la entidad, sino instaurar prontamente las respectivas demandas judiciales. En este último caso, la presentación de las demandas mencionadas solamente sería viable para los ahorradores de grandes sumas o los que se encuentren organizados, pero el final sería en todo caso previsible: la pronta liquidación de la entidad, con el consiguiente perjuicio para un gran número de cuentahabientes.

Por lo tanto, esta Sala considera que en el caso concreto bajo análisis, que se distingue por el hecho de que la entidad financiera intervenida mediante la toma de posesión para administración ha suspendido los pagos a sus ahorradores, se debe también aplicar la normatividad existente para las tomas de posesión para liquidación, en lo relacionado estrictamente con la prohibición de que se inicien procesos ejecutivos contra la entidad con base en acreencias anteriores a la resolución de toma de posesión. En estos casos, las exigencias de pago deben dirigirse hacia el administrador designado para que éste las reconozca e incluya dentro de su plan de pagos, de acuerdo con las posibilidades económicas de la entidad, y siempre respetando los intereses privilegiados de los ahorradores de la misma.

Ahora bien, es importante aclarar que la prohibición de iniciar procesos ejecutivos contra la entidad intervenida se aplica únicamente a las acreencias anteriores a la toma de posesión. Ello, por cuanto la recuperación de la entidad —que es el fin de la medida de toma de posesión para administración— depende de su capacidad de realizar operaciones económicas, y esta capacidad se esfumaría si los posibles contratistas de la entidad observaran que ella es inmune ante cualquier demanda dirigida a obtener el pago de sus cuentas.

Los argumentos anteriores permiten concluir que los juzgados demandados sí vulneraron el derecho a la igualdad de los actores —y de todos los ahorradores de la Caja Popular Cooperativa— al darle trámite a las demandas ejecutivas instauradas por la firma Aguayo y Asociados Publicidad y Mercadeo Ltda. y por el señor Pablo Enrique Cárdenas Torres contra la Caja Popular Cooperativa, y al ordenar el embargo de las cuentas corrientes de ésta. Las actuaciones de los juzgados desconocieron la obligación constitucional de brindar una protección especial a los ahorradores en los casos en que las entidades financieras entran en dificultades de un orden tal, que obligan a su intervención.

Igualmente, al darle curso a los procesos ejecutivos vulneraron el derecho de los ahorradores al debido proceso, que en este caso se concreta en su derecho a que las obligaciones contraídas por la entidad con anterioridad a su intervención no sean exigidas judicialmente mediante el mecanismo expedito del proceso ejecutivo, sino que tengan que acumularse ante la entidad intervenida, para que ésta las pague en el momento en que supere sus dificultades económicas, todo ello en aras de la defensa de los intereses de los ahorradores.

Los juzgados justificaron su actuación con la indicación de que se les había notificado en forma tardía sobre la intervención de la Caja Popular Cooperativa. Sin embargo, en los certificados de existencia y representación de la entidad que fueron aportados por los demandantes dentro de los procesos ejecutivos se daba cuenta de que la entidad cooperativa había sido intervenida mediante la medida de toma de posesión para administración. A la vista de lo anterior, y en aras de la defensa de los intereses de los ahorradores, de acuerdo con la Constitución, los juzgados deberían haber indagado acerca de las condiciones en las que se encontraban la caja y sus ahorradores, para determinar el procedimiento a seguir. No obstante, procedieron a darle curso a los procesos, con lo cual desatendieron la orden constitucional de brindarle protección especial a los ahorradores.

La actuación de los juzgados demandados constituye una vía de hecho. El trámite que se le dio a las demandas ejecutivas adolece de un defecto sustantivo(2), en la medida en que con él se desconoció de manera flagrante el mandato constitucional de garantizar una protección especial a los ahorradores y, por contera, generó una inequidad manifiesta. En situaciones como la que se analiza, el juez tiene que obrar orientado por el principio de la primacía de la Constitución dentro del ordenamiento jurídico y, en consecuencia, inaplicar o adaptar las normas pertinentes a los principios y fines constitucionales.

(2) La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela contra actuaciones judiciales procede únicamente en los casos en los que se presenta una vía de hecho. Los defectos de estas actuaciones que pueden conducir a su calificación como vías de hecho han sido precisados, entre otras sentencias, en las providencias T-008 de 1998 y T-162 de 1998.

Por lo tanto, esta Sala de Decisión revocará la sentencia de tutela dictada por la Sala de Familia del Tribunal Superior de Bogotá, para, en su lugar, conceder el amparo solicitado. Por consiguiente, se ordenará a los juzgados demandados poner término a los procesos que son objeto de la demanda de tutela».

(Sentencia T-176 de marzo 18 de 1999. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).

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