Sentencia T-202 de marzo 23 de 2010

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA OCTAVA DE REVISIÓN

Ref.: Expediente T-2417435

Magistrado Ponente:

Dr. Humberto Antonio Sierra Porto

Acción de tutela instaurada por Silvia Helena Garcés Carrasco en nombre propio y en representación de varios acreedores contra el departamento de Córdoba.

Bogotá D.C. veintitrés de marzo de dos mil diez.

La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los magistrados Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, Luis Ernesto Vargas Silva y María Victoria Calle Correa, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, especialmente las de los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente

Sentencia

dentro del proceso de revisión del fallo proferido en segunda instancia por el Juzgado Catorce Civil Municipal de la Ciudad de Barranquilla.

I. Antecedentes

La señora Silvia Helena Garcés Carrasco interpuso acción de tutela en contra del departamento de Córdoba, sustentando su pretensión en los siguientes

Hechos

1. Por medio de actuación administrativa la Dra. Garcés Carrasco solicitó al departamento de Córdoba que se reconociera el carácter laboral del vínculo que tenían ochenta y cinco (85) docentes vinculados al departamento por medio de contrato de prestación de servicios.

2. A través de Resolución 689 de 2007 el gobernador (e) del departamento de Córdoba reconoce a los docentes representados por la actora el pago de sus prestaciones sociales por un valor en conjunto de cinco mil doscientos ochenta y cinco millones seiscientos cincuenta y nueve mil seiscientos diecinueve pesos —folio 172 y 173—. En dicha resolución se expresa que el pago se hará directamente a la señora Garcés Carrasco, sin descuentos de ninguna naturaleza.

3. Presentadas estas acreencias ante el Promotor del proceso de restructuración de pasivos del departamento de Córdoba, este determinó que las mismas fueran clasificadas como deudas inciertas.

4. Con ocasión de esta decisión, la actora presentó observación en el formato suministrado por la administración departamental y el promotor.

5. Por medio de diferentes oficios —220, 221, 222 y 223— de 18 de septiembre de 2008 la gobernadora del departamento de Córdoba contestó las observaciones y se negó incluir como ciertas estas obligaciones. Argumentó para ello que las resoluciones 689, 690, 691 y 692 no contaban con la respectiva disponibilidad presupuestal.

6. La actora presentó demanda ante la Superintendencia de Sociedades para que, de acuerdo con el artículo 26 de la Ley 550 de 1999, se iniciara un proceso verbal sumario para determinar el carácter de ciertas o inciertas de las acreencias presentadas dentro del proceso de reestructuración.

7. Las demandas fueron inadmitidas y posteriormente rechazadas por parte de la Superintendencia de Sociedades, en razón a que la accionante en el proceso verbal sumario no acreditó adecuadamente su calidad de abogada.

Solicitud de tutela

Por lo anterior la Dra. Garcés Carrasco acude ante la juez de tutela en procura de la protección de sus derechos a la dignidad, al debido proceso, al trabajo y al derecho de defensa, supuestamente vulnerados por la decisión del promotor del proceso de restructuración de pasivos del departamento de Córdoba y por la gobernación departamental al clasificar las deudas de los poderdantes de la actora como deudas inciertas.

Respuesta del Ministerio de Hacienda y Crédito Público

El ministerio respondió la acción de tutela manifestando que las acreencias contenidas en las resoluciones 689, 690, 691 y 692 de 27 de diciembre de 2007 serían canceladas tan pronto se diera el proceso de depuración contable, presupuestal y financiera. Que en su condición de inciertas serían canceladas con cargo al fondo de contingencias del acuerdo de reestructuración del departamento de Córdoba. Adicionalmente, anotó que la señora Garcés Carrasco no había adjuntado los poderes que acreditaban su calidad de representante de los docentes del departamento, careciendo de legitimación para actuar en nombre propio, pues ella no figura dentro de la lista de acreedores. Finalmente, resaltó que la demanda ante la Superintendencia de Sociedades fue rechazada por errores procesales imputables a la propia señora Garcés Carrasco, no siendo la tutela el mecanismo conducente a enmendar sus propios yerros, ya que la misma procede cuando no se cuente con otro mecanismo de defensa judicial, lo cual no es la situación que se presenta en este caso.

II. Actuaciones procesales

Primera instancia

El Juzgado Primero Civil de Cereté, por medio de sentencia de 24 de julio de 2009, concedió el amparo solicitado por la actora.

En primer lugar el a quo analizó las causales de procedencia de la acción de tutela, deteniéndose en el análisis de la existencia de otros medios de defensa judicial. Respecto de este punto concluyó que “si bien es cierto que legalmente están instituidos otros medios de defensa, la accionante no cuenta con ellos en estos momentos para proteger los derechos fundamentales que considera vulnerados, pues en el primero de los casos y en estricto sentido, la vía administrativa debidamente agotada para la primera acción, no se erige como vía en sede judicial y era la única opción posible para lograr el reconocimiento y fines perseguidos con relación a las acreencias laborales de los representados por la actora una vez iniciado el proceso de reestructuración de pasivos por parte de departamento de Córdoba; y a través de ella, no hubo pronunciamiento de fondo que resolviera su petición, pues la Superintendencia de Sociedades, amparados en un error no atribuible a la tutelante optó por rechazar la demanda. Y en el segundo de los casos, la prohibición legal de promover acciones ejecutivas contra el ente sujeto de reestructuración de pasivos, imposibilita tal ejercicio” —folio 93—.

Respecto del fondo del asunto, el juez de primera instancia encontró vulneración al derecho a la igualdad, pues se probó la existencia de resoluciones proferidas por el departamento de Córdoba en las que se reconocen las mismas prestaciones, que fueron entendidas como deudas ciertas por la Superintendencia de Sociedades, lo cual demuestra la vulneración de derecho de igualdad —folio 105—.

Así mismo, el juez de primera instancia concluyó que no puede someterse la validez de este tipo de actos a la existencia de disponibilidad presupuestal, pues se trata de acreencias laborales —folios 106 y 107—.

Finalmente, consideró el a quo que se desconocía el derecho al debido proceso, por cuanto la gobernación carecía de competencia para resolver las objeciones presentadas a la calificación de las acreencias hecha por el promotor, por ser ésta una labor que le corresponde a la Superintendencia de Sociedades.

Con base en lo antes mencionado el juez de primera instancia concedió el amparo solicitado y, en consecuencia, ordenó incluir en el listado de acreencias ciertas las sumas reconocidas en las resoluciones 689, 690, 691 y 692 de 27 de diciembre de 2007.

Impugnación del promotor del acuerdo de reestructuración

Por medio de escrito presentado ante el juez primero civil del circuito de Cereté, el señor Henry Leonidas Ortiz Osorio, actuando en su calidad de promotor del acuerdo de reestructuración de pasivos del departamento de Córdoba, impugnó la decisión de primera instancia.

Argumentó el señor Ortiz Osorio que la decisión de primera instancia desconoce la prelación de pagos prevista por el artículo 58 de la Ley 550 de 1999. Explica el promotor del acuerdo que las acreencias laborales causadas con anterioridad al acuerdo se hayan garantizadas por el numeral 7 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, de manera que es sólo cuestión del proceso de reestructuración que se hayan clasificado como inciertas las acreencias reconocidas en la Resolución 689 de 2007, pero que esto no significa en ningún momento que, una vez hechas las depuraciones contables y presupuestales del caso, las mismas no vayan a ser canceladas.

Que, por el contrario, la orden de insertar dentro de la prelación de acreedores y de ordenar su pago rompe con el principio de igualdad garantizado a través de la Ley 550 de 1999 —folios 290 a 293—.

Impugnación del departamento de Córdoba

La gobernadora del departamento de Córdoba, actuando como representante del departamento, impugnó la decisión de primera instancia.

En primer lugar señaló que la misma no apreció adecuadamente la diferencia que existía entre el caso defendido por la señora Garcés Carrasco y otro en que la superintendencia ordenó que la deuda fuera calificada como cierta; explicó que el último caso era la resolución fue producto de un fallo de tutela, de manera que la situación era completamente diferente.

En segundo lugar, argumentó que el juez de primera instancia confundió las observaciones a la clasificación que realiza el promotor, con las objeciones que se hacen ante la superintendencia; no otra puede ser la razón para decir que la gobernación, al resolver el escrito de observaciones presentado por la señora Garcés Carrasco usurpó la competencia de la superintendencia.

En tercer lugar, señala que se encontró como uno de los derechos vulnerados el de dignidad, no obstante a lo largo de la parte motiva de la sentencia no se hizo manifestación o reflexión alguna respecto de la forma en que dicha vulneración habría tenido lugar.

En cuarto lugar señala que la acción de tutela resulta improcedente en este caso, pues la actora no agotó el procedimiento verbal sumario ante la Superintendencia, ya que la demanda presentada le fue rechazada por errores imputables a ella y no al notario en donde realizó la presentación personal, como indica en su sentencia el juez de primera instancia.

En quinto lugar señaló que el juez del circuito de Cereté carece de competencia pues la vulneración del derecho, si es que hubo lugar a ella, se llevó a cabo en la ciudad de Montería, lugar donde se llevó a cabo la reunión para la clasificación de los acreedores. Por lo tanto, tratándose de una acción de tutela instaurada en contra de una entidad de carácter nacional como es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se ha debido interponer ante una autoridad jurisdiccional con nivel de Tribunal Superior de Distrito Judicial, no ante un juez del circuito.

Por estas razones el juez de tutela debía declarar improcedente la acción o, en su defecto, negar la solicitud de amparo.

Impugnación de la señora Garcés Carrasco

La señora Garcés Carrasco consideró que con el fallo el a quo desconocía la inexistencia de otro medio de defensa judicial para reclamar la sanción moratoria por el retardo en el pago de las cesantías, pues el proceso que debe seguirse es un proceso ejecutivo laboral, siendo este imposible de iniciar mientras se desarrolle el acuerdo de reestructuración de deudas del departamento de Córdoba. De esta manera, el juez constitucional es el único que podría realizar dicho reconocimiento.

Sentencia de segunda instancia

En segunda instancia la Sala Cuarta de Decisión Civil - Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería actuando como juez constitucional determinó que la acción de tutela interpuesta era improcedente y, por esta causa, revocó la sentencia de primera instancia y en su lugar negó el amparo solicitado.

Aunque el ad quem reconoció la falta de competencia de la gobernación para dar solución a las observaciones hechas a la clasificación del Promotor, este tipo anomalías son competencia de la Superintendencia de Sociedades de acuerdo con el artículo 37 de la Ley 550 de 1999, que prevé su resolución en única instancia en sede jurisdiccional por medio de un proceso con las características del verbal sumario.

Consideró el tribunal que en el caso objeto de estudio la actora de tutela había dejado precluir la oportunidad jurisdiccional ordinaria otorgada por el ordenamiento, pues en éste la actora cometió errores de procedibilidad que hicieron que fuera rechazada su pretensión.

De esta manera, en razón de no haber agotado los mecanismos ordinarios previstos por el ordenamiento, la Sala Cuarta Civil - Familia del Tribunal Superior de Distrito de Montería denegó el amparo solicitado.

Pruebas

Dentro de las pruebas allegadas al proceso se cuenta:

1. Resolución 689 de 2007 por medio de la cual se reconoció la suma de cinco mil doscientos ochenta y cinco millones seiscientos cincuenta y nueve mil seiscientos diecinueve pesos ($5.285.659.619).

2. Poderes concedidos a la Dra. Garcés Carrasco por parte de personas vinculadas como docentes al departamento de Córdoba.

3. Copia del formato de observaciones a la determinación de acreencias y derechos de voto presentado por la actora, en el que manifiesta su inconformidad por la no inclusión de las acreencias reconocidas en la Resolución 689 de 2007 como ciertas y, por consiguiente, solicita su inclusión como tales —folio 266—.

4. Respuesta de la Gobernadora del Departamento de Córdoba a las observaciones hechas por la actora del proceso de tutela en la que niega el carácter de ciertas a las obligaciones concedidas en la mencionada Resolución 689 de 2007 —folio 270 y ss.—.

5. Copia de las demandas presentadas ante la Superintendencia de Sociedades —folio 1 a 16 anexo 6—.

6. Copia del auto de la superintendencia que inadmite la demanda —folio 18 y 19, anexo 7—.

7. Copia del escrito de corrección de la demanda —folios 27 a 38, anexo 8—.

8. Recurso contra el auto que rechazó las demandas interpuestas —folios 40 a 51, anexo 9—.

9. Copia de la solicitud de control de advertencia a la Contraloría Departamental —folios 53 a 57, anexo 10—.

III. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

Es competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la referencia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Presentación del caso y problema jurídico.

En el presente caso la Sala analiza si se vulneraron los derechos fundamentales al trabajo, a la dignidad humana, al debido proceso y a la defensa con la acción del promotor del acuerdo de reestructuración de acreencias del departamento de Córdoba al clasificar las acreencias representadas por la señora Garcés Carrasco como deudas inciertas, lo que, de acuerdo con la actora, desconoce los derechos fundamentales antes mencionados de sus representados.

El problema jurídico que se presenta ante la Sala consiste en establecer si la inexistencia de disponibilidad presupuestal para las acreencias reconocidas por el departamento de Córdoba impide que las mismas puedan ser reconocidas como deudas ciertas en el proceso de reestructuración de acreencias tantas veces mencionado —argumento del promotor y del departamento de Córdoba— o si, por el contrario, esta situación no es óbice para que se realice este reconocimiento —argumento de la actora—.

Para resolver el problema jurídico ahora planteado la sala realizará i) una breve descripción de los aspectos formales del proceso por el cual se puede realizar un acuerdo de reestructuración; ii) puntualizará respecto de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela; y, finalmente, iii) resolverá el caso concreto.

3. Los acuerdos de reestructuración previstos en la Ley 550 de 1999.

El proceso de reestructuración de acreencias consagrado por la Ley 550 de 1999 es un mecanismo de intervención del Estado, previsto con el objeto de colaborar en la reactivación de la economía y fomentar el empleo. Para alcanzar este fin fue previsto que el Estado utilizara distintos instrumentos, entre otros, los que se mencionan en el artículo 3º de la Ley 550 de 1999, que consagra:

“1. La negociación y celebración de acuerdos de reestructuración previstos en esta ley.

2. La capitalización de los pasivos.

3. La normalización de los pasivos pensiónales, mediante mecanismos contemplados en esta ley.

4. La concertación al interior de cada empresa de condiciones laborales temporales especiales.

5. La suscripción de capital y su pago.

6. La transparencia y el profesionalismo en la administración de las empresas.

7. La utilización y la readquisición de bienes operacionales entregados por el empresario a sus acreedores.

8. La negociación de deudas contraídas con cualquier clase de personas privadas, mixtas o públicas, entre ellas las deudas parafiscales y las deudas fiscales.

9. La inversión en las empresas y la negociación de las obligaciones derivadas de estas.

10. La gestión y la obtención de recursos destinados al otorgamiento de crédito a las empresas”.

Dentro de los instrumentos previstos por la Ley 550 de 1999 se encuentra la celebración de acuerdos de reestructuración, los cuales, a su vez, son definidos por el artículo 5º de este cuerpo normativo, estableciendo que

“Se denomina acuerdo de reestructuración la convención que, en los términos de la presente ley, se celebre a favor de una o varias empresas con el objeto de corregir deficiencias que presenten en su capacidad de operación y para atender obligaciones pecuniarias, de manera que tales empresas puedan recuperarse dentro del plazo y en las condiciones que se hayan previsto en el mismo.

El acuerdo de reestructuración deberá constar por escrito, tendrá el plazo que se estipule para su ejecución, sin perjuicio de los plazos especiales que se señalen para la atención de determinadas acreencias, y del que llegue a pactarse en los convenios temporales de concertación laboral previstos en esta ley”.

Estos acuerdos de reestructuración tendrán una entidad que se encargue de su promoción, lo que implica labores de coordinación, dirección y manejo operativo del mismo. En el caso de entidades territoriales, como el que ahora ocupa a la Corte, por disposición expresa del último inciso del artículo 6º, la promoción estará a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, lo que ratificó el artículo 69 de la Ley 617 de 2000 al prever que “tratándose de entidades descentralizadas que no estén sujetas a inspección, control o vigilancia de ninguna superintendencia, la competencia a que se refiere el presente artículo corresponderá al Ministerio de Hacienda y Crédito Público”.

El promotor en su papel de coordinador del proceso tendrá como objetivo principal el colaborar en la búsqueda de un acuerdo que satisfaga a los acreedores de la empresa o entidad territorial, teniendo en cuenta para ello la situación contable, financiera, presupuestal y económica de la misma y las expectativas de comportamiento que a futuro tengan estos aspectos. Para ello la ley asigna al promotor, entre otras, las siguientes funciones

“1. Analizar el estado patrimonial de la empresa y su desempeño durante por lo menos los últimos tres (3) años.

2. Examinar y elaborar las proyecciones de la empresa, con el objeto de suministrar a los acreedores elementos de juicio acerca de su situación operacional, financiera, de mercado, administrativa, legal y contable.

3. Mantener a disposición de todos los acreedores la información que posea y sea relevante para efectos de la negociación, en especial la correspondiente a los numerales 1 y 2 del presente artículo.

4. Determinar los derechos de voto de los acreedores.

5. Coordinar reuniones de negociación en la forma que estime conveniente.

6. Durante la negociación y en la redacción del acuerdo, actuar como amigable componedor por ministerio de la ley en los supuestos que en ella se prevén, o a solicitud de los interesados en los demás casos.

7. Proponer fórmulas de arreglo acompañadas de la correspondiente sustentación y evaluar la viabilidad de las que se examinen durante la negociación.

8. Obtener la formalización del documento en el que conste el acuerdo que llegue a celebrarse.

9. Participar en el comité de vigilancia del acuerdo, directamente o mediante terceras personas designadas por él”.

Para la negociación de acuerdos el artículo 11 prevé que se dé publicidad al proceso tan pronto como sea nombrado el promotor por parte de la entidad encargada de su nominación, objetivo que se cumplirá por medio de la fijación de un aviso durante cinco días en la sede de la entidad nominadora, en el registro mercantil de las cámaras de comercio en donde el empresario tenga domicilio y en un diario de amplia circulación en estos mismos lugares; como excepción a la regla general, el numeral 16 del artículo 58 de la ley, en el caso de entidades territoriales el registro se llevará a cabo en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Una de las principales consecuencias del inicio del acuerdo de reestructuración es la prevista en el artículo 14 de la ley, consistente en la imposibilidad de iniciar proceso de ejecución alguno contra el empresario o la entidad territorial y la suspensión automática de los que se hallen en curso.

Las partes dentro del acuerdo de reestructuración serán los acreedores del empresario o la entidad territorial, ya sean internos o externos —artículo 19—.

El objetivo de este proceso es que entre los acreedores que tenga el ente económico o territorial se elabore un acuerdo programático de satisfacción de sus respectivas deudas, el cual deberá respetar la prelación de créditos establecida por el título XL del libro Cuarto del Código Civil. Para este efecto el promotor recibirá por parte del representante legal un estado de inventario elaborado con base en los estados financieros ordinarios o extraordinarios del empresario o ente económico respectivo, cortados al último día calendario del mes inmediatamente anterior a la fecha de solicitud de la promoción por parte del empresario, o de la iniciación de la negociación en los demás casos, y pondrá a su disposición todos los libros, papeles y documentos que le sirvan de soporte, de acuerdo con el artículo 20 de la ley.

Una de las labores trascendentales dentro del acuerdo de reestructuración es la determinación de los derechos de voto de cada uno de los acreedores, pues los votos que cada uno tenga será lo que determine su posibilidad de decisión al momento de definir el acuerdo respectivo. Así, cada acreedor representará un número distinto de votos, el cual estará determinado con base en las condiciones previstas en el artículo 22 de la mencionada ley que, como regla general, establece que dicha relación se elaborará por el promotor con base en la relación certificada de acreencias y acreedores suministrada, en los demás documentos y elementos de prueba que aporten los interesados, y, en especial, con base en los estados financieros que han debido serle entregados. Si lo requiere, el promotor puede contar con la participación de peritos, los cuales le ayudará a establecer el número de votos que corresponda a cada acreedor por cada peso. Para llegar a esta determinación el artículo 22 de la ley establece las siguientes reglas

“1. Cada uno de los acreedores externos tendrá un número de votos equivalente al valor causado del principal de su acreencia, sin incluir intereses, multas, sanciones u otros conceptos distintos del capital, excepción hecha de los intereses que hayan sido legalmente capitalizados. Dicho valor, para efectos del cálculo de los votos, se actualizará utilizando la variación en el índice mensual de precios al consumidor certificado por el DANE, durante el período comprendido entre la fecha de vencimiento de la obligación y la fecha de corte de la relación de acreencias; en el caso de obligaciones que se paguen en varios contados o instalamentos, la actualización de cada cuota vencida se hará en forma separada.

2. Cada uno de los acreedores internos de los empresarios privados y mixtos de forma asociativa, tendrá un número de votos equivalente al valor que se obtenga al multiplicar su porcentaje de participación en el capital, por la cifra que resulte de restar del patrimonio las partidas correspondientes a dividendos, participaciones o excedentes decretados en especie, así como a revalorización del patrimonio, sea que éste haya sido o no capitalizado.

En el caso de empresarios privados o mixtos de forma no asociativa en que no existan tales participaciones o derechos, el respectivo acreedor interno tendrá un número de votos equivalente al valor en libros de los bienes aportados al desarrollo de la empresa, descontando los ajustes por inflación.

En el caso en que el empresario sea una entidad pública no asociativa perteneciente a la administración central nacional o territorial, el respectivo acreedor interno tendrá un número de votos equivalente al valor que resulte de restar del patrimonio la revalorización del patrimonio.

3. Para el cómputo de los votos correspondientes a las acreencias laborales, se tendrán en cuenta las que correspondan a acreencias ciertas. En el caso de los pasivos pensionales, los pensionados tendrán el derecho de voto correspondiente a sus mesadas pensionales causadas e impagadas y al valor que corresponda al veinticinco por ciento (25%) del importe del cálculo actuarial.

4. Para el cómputo de los votos correspondientes a las acreencias derivadas de contratos de leasing, sólo se incluirán los cánones causados y pendientes de pago.

5. Las acreencias a favor de los acreedores internos, que sean distintas de las previstas en el numeral segundo del presente artículo y que no correspondan a anticipos para futuras capitalizaciones, a préstamos cuyo ingreso a la empresa se pueda acreditar o a pagos por la suscripción de bonos obligatoriamente convertibles en acciones, no darán derecho a voto.

6. Cuando las acreencias estén denominadas en unidades, divisas o monedas diferentes a la legal, y sólo para efectos de la determinación de los derechos de voto correspondientes a ellas, se convertirán a moneda legal utilizando la tasa de conversión aplicable a la fecha de corte de la relación de acreedores y acreencias certificada por el empresario y suministrada al promotor.

7. En los casos en que la obligación del empresario no tenga por objeto una determinada suma de dinero, el número de votos del respectivo acreedor se determinará tomando como base exclusivamente el valor en dinero de los pagos que efectivamente se hayan realizado al empresario como contraprestación, sin incluir ningún tipo de sanción o indemnización.

8. Los derechos de voto correspondientes a las acreencias a favor de sociedades administradores de fondos de pensiones y, en general, de instituciones de seguridad social, se determinarán con base en las acreencias señaladas en la certificación suscrita por el representante legal del empresario y su revisor fiscal o contador público, según sea el caso, con base en la nómina de la empresa”.

El otro asunto de trascendental importancia es la determinación y cuantía de las acreencias que deben ser objeto del acuerdo, tarea que también corresponde realizar al promotor. En este sentido es el artículo 25 el que contiene los lineamientos que debe seguir en desarrollo de esta tarea. Al respecto consagra “el promotor, con el apoyo de peritos que sea del caso, tendrá por ministerio de la ley y ejercerá las facultades de amigable componedor, con los efectos previstos en el artículo 130 de la Ley 446 de 1998, en relación con la existencia, cuantía y determinación de las bases de liquidación de los créditos a cargo de la empresa, de acuerdo con el inventario previsto en el artículo 20 de esta ley y los demás elementos de juicio de que disponga, y ordenará las contabilizaciones a que haya lugar. //En ejercicio de tales facultades, el promotor precisará quiénes son los acreedores titulares y cuál es el estado, la cuantía y las condiciones de todas las acreencias internas y externas, salvo en lo que se refiere a discrepancias fundadas en motivos de nulidad relativa, simulación y lesión enorme, que deberán ventilarse con la correspondiente demanda ante el juez ordinario competente”. Esta controversia motivará la constitución de una reserva o provisión de los fondos para atender su eventual pago mediante un encargo fiduciario cuyos rendimientos pertenecerán al empresario y cuya cuantía será establecida por el promotor con la participación de los peritos que fueren del caso.

El resultado de la determinación de votos y acreencias debe ser comunicado a los acreedores por medio de reunión que debe realizarse, a más tardar, dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha en que haya sido designado el promotor. En concordancia con el objetivo primordial de esta reunión, es preceptivo que el promotor ponga a disposición de los acreedores toda la información a él suministrada por el representante legal, así como el listado preliminar de los acreedores y los derechos de voto que cada uno tenga.

Cuando los acreedores tengan objeciones respecto de la clasificación preliminar hecha por el promotor podrán presentar observaciones ante éste; de no ser posible llegar a un acuerdo por esta vía, los acreedores cuentan con la posibilidad de presentar sus objeciones ante la Superintendencia de Sociedades de acuerdo con lo establecido en los artículos 26 y 37 de la ley. En este sentido la primera de estas disposiciones consagra

“Cuando cualquier acreedor interno o externo, o un administrador del empresario con facultades de representación, tenga una objeción a las decisiones del promotor a que se refieren los artículos 22 y 25 de la presente ley que no pueda ser resuelta en la reunión prevista en su artículo 23, dentro de los cinco días siguientes a la fecha de terminación de dicha reunión el objetante tendrá derecho a solicitar por escrito a la Superintendencia de Sociedades que resuelva su objeción. La superintendencia resolverá dicha objeción, en única instancia, mediante el procedimiento verbal sumario, pronunciándose a manera de árbitro, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 435 del Código de Procedimiento Civil. La superintendencia resolverá todas las objeciones presentadas en tiempo sobre el particular sobre el particular y la providencia respectiva, una vez en firme, permitirá al promotor establecer con certeza los votos admisibles y los créditos que han de ser objeto del acuerdo de reestructuración”.

La regulación respecto de la solución jurisdiccional de las diferencias la completa el primer inciso del artículo 37 al consagrar

“La Superintendencia de Sociedades en ejercicio de funciones jurisdiccionales y de conformidad con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 116 de la Constitución Política, en única instancia y a través del procedimiento verbal sumario, será la competente para dirimir judicialmente las controversias relacionadas con la ocurrencia y reconocimiento de cualquiera de los presupuestos de ineficacia previstos en esta ley. Las demandas relacionadas con la existencia, eficacia, validez y oponibilidad o de la celebración del acuerdo o de alguna de sus cláusulas, sólo podrán ser intentadas ante la superintendencia, a través del procedimiento indicado, por los acreedores que hayan votado en contra, y dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de celebración”.

De no haberse presentado diferencias respecto de la clasificación presentada por el promotor, o habiéndose dado solución a éstas, se procederá a la celebración del acuerdo, el cual deberá celebrarse dentro de los cuatro (4) meses contados a partir de la fecha en que queden definidos los derechos de voto, sea esto producto de la decisión del promotor o de la ejecutoria de la providencia de la Superintendencia de Sociedades que resuelva las objeciones que llegaren a presentarse artículo 28 de la Ley 550 de 1999. Respecto de los acuerdos celebrados por entidades territoriales existe una previsión especial al decir del numeral 11 del artículo 58 de la Ley 550 que prescribe “el acuerdo de reestructuración será celebrado entre la entidad territorial y los acreedores externos; y requerirá el voto favorable de la entidad territorial, que será emitido por el gobernador o alcalde según el caso, previas las facultades a que se refiere el numeral 2 del presente artículo”.

Es el artículo 29 el que incorpora la regulación precisa respecto de la forma en que debe ser aprobado el acuerdo de reestructuración. En este sentido consagra

“Los acuerdos de reestructuración se celebrarán con el voto favorable de un número plural de acreedores internos o externos que representen por lo menos la mayoría absoluta de los votos admisibles. Dicha mayoría deberá conformarse con votos provenientes de por lo menos tres (3) de las clases de acreedores previstas en el presente artículo. En caso de que sólo existan y concurran tres (3) clases de acreedores, la mayoría deberá conformarse con votos provenientes de acreedores pertenecientes a dos (2) de las clases de acreedores existentes, siempre y cuando se obtenga la mayoría absoluta de votos admisibles; y de existir sólo dos clases de acreedores, la mayoría exigida por la ley deberá conformarse con votos provenientes de ambas clases de acreedores, con sujeción, en todo caso, a lo dispuesto en el siguiente inciso”.

De acuerdo con el artículo 31 de la ley, una vez celebrado el acuerdo deberá constar íntegramente en un documento escrito, firmado por quienes lo hayan votado favorablemente o por el representante o representantes legales de estos; su contenido será reconocido ante notario público por cada suscriptor, ante el respectivo nominador del promotor, o ante este, quien para estos efectos por ministerio de la ley queda legalmente investidos de la función correspondiente; y deberá elevarse a escritura pública cuando incluya estipulaciones que requieran legalmente dicha formalidad.

De lo anteriormente enunciado, y en relación directa con el objeto de controversia en el presente caso, puede concluirse que

1. Los acuerdos de reestructuración de acreencias son mecanismos de intervención del Estado en la economía, de naturaleza negocial, en donde concurren los acreedores de una empresa o entidad territorial con el fin de encontrar un mecanismo para la satisfacción de sus obligaciones.

2. Dentro de este procedimiento de carácter negocial se prevé un mecanismo ordinario de solución de controversias de carácter jurisdiccional, que se encuentra a cargo de la Superintendencia de Sociedades, que para estos efectos realiza labores judiciales en desarrollo de un proceso verbal sumario de única instancia.

3. Mientras se desarrolla un acuerdo de reestructuración no pueden iniciarse procesos ejecutivos en contra de la empresa o entidad territorial por deudas existentes al momento de darse inicio al mencionado acuerdo.

4. Las causales de procedibilidad de la acción de tutela.

El principio de subsidiariedad en materia de tutela está consagrado en el artículo 86 de la Constitución, el cual define un aspecto esencial de este mecanismo de protección de los derechos fundamentales, cual es su carácter supletivo como medio de protección de derechos fundamentales. En efecto, La subsidiariedad, surge como requisito básico de procedencia de la acción de tutela, en tanto ésta se instituyó como un mecanismo judicial, excepcional, cuyo empleo es residual, siendo obligación que se recurra inicialmente a los medios ordinarios de defensa cuando estos sean oportunos y eficaces(1), de tal suerte que les asegure una adecuada protección de sus derechos.

En este sentido se ha manifestado en múltiples ocasiones la jurisprudencia, siendo muestra de ello la sentencia T-588 de 2007 que al respecto consagró

“En efecto, la acción de tutela sólo será procedente de dos maneras: por una parte, si los medios ordinarios de defensa no son lo suficientemente expeditos, caso en el cual la tutela será procedente como mecanismo transitorio, mientras se da una solución definitiva por vía de dichos mecanismos ordinarios. Por otra parte, en el evento en que los medios ordinarios de defensa no tengan la capacidad de resolver integralmente el problema, en cuyo caso se podrá acudir directamente a la acción de la tutela en tanto mecanismo eficaz e idóneo de protección de los derechos fundamentales”.

Como complemento a lo antes expresado puede citarse la sentencia C-590 de 2005, en donde la Sala Plena de esta corporación enumeró las causales generales de procedibilidad que son exigibles en los casos de acción de tutela. Al respecto se consagró:

(i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;

(ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios— de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable, todo ello en aplicación del principio de subsidiariedad(2);

(iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración;

(iv) que tratándose de una irregularidad procesal, se indique claramente el efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;

(v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible(3);

(vi) que no se trate de sentencias de tutela”(4).

En este sentido resalta la Sala que la tutela no puede ser un mecanismo con vocación de reemplazo de aquellos que el ordenamiento jurídico ha establecido como ordinarios. Resulta igualmente importante resaltar que tampoco puede utilizarse la tutela para revivir oportunidades procesales perdidas por errores o incuria de los actores, pues esto desnaturalizaría por completo la esencia de la acción de tutela y desquiciaría el funcionamiento previsto para el ordenamiento jurídico en general. En este sentido es enunciativa lo expresado por la sentencia T-723 de 2008

“El amparo constitucional como sucede para el caso de protección de los derechos fundamentales, es subsidiario y residual, lo que implica que si la persona cuenta con un medio de defensa efectivo a su alcance o, habiendo contado con el mismo, de manera negligente lo ha dejado vencer, la tutela devendrá improcedente(5)”.

Esta manifestación fue sólo la confirmación de una asentada jurisprudencia que ha prevenido sobre la utilización de la tutela como mecanismo para corregir los errores en que pudieran haber incurrido los intervinientes en un proceso de carácter administrativo o judicial. Al respecto resulta conducente mencionar la sentencia T-588 de 2007 que consagró

“Por ello, puede considerarse que la acción de tutela no fue instituida como una herramienta judicial destinada a desplazar los mecanismos judiciales ordinarios de defensa, sino que es un mecanismo extraordinario(6), excepcional y residual, creado exclusivamente para la protección constitucional de los derechos fundamentales. En efecto, la acción de tutela no es una vía judicial adicional o paralela(7) a las dispuestas por el legislador(8), como tampoco es una vía judicial que se ofrezca como un salvavidas, frente a los errores en que pudieron incurrir las partes, o para revivir términos ya fenecidos como consecuencia de la incuria procesal de esas mismas partes(9), que luego de haber dejado vencer los términos para hacer uso de los medios procesales ordinarios o especiales, acuden de manera soterrada a la acción de tutela para subsanar tales omisiones”. —resaltado ausente en texto original—.

De esta forma se reitera la jurisprudencia que, fiel a los términos constitucionales y entre otros requisitos, ha establecido la necesidad de agotar los recursos ordinarios o especiales previstos por el ordenamiento para que pueda interponerse la acción de tutela; en el mismo sentido, y con especial importancia por el caso que ahora se resuelve, se resalta que desnaturaliza la figura de la acción de tutela admitir que la misma se utilice al estilo de un comodín, que permita revivir términos o corregir errores en que hayan incurrido las partes en desarrollo de procesos de naturaleza judicial o administrativa.

5. El caso concreto

En el presente caso la accionante interpuso acción de tutela en contra de la decisión de promotor del acuerdo de reestructuración de acreencias del departamento de Córdoba, por considerar que su decisión de clasificar como inciertas las acreencias por ella representadas vulnera los derechos al trabajo, la dignidad humana, al debido proceso y a la defensa dentro del proceso de reestructuración de acreencias.

Al respecto la Sala considera, de forma coincidente con la Sala Cuarta Civil-Familia del Tribunal Superior de Montería, que la tutela interpuesta no es procedente por cuanto la señora Garcés Carrasco no agotó los recursos ordinarios previstos por el ordenamiento jurídico para resolver las controversias derivadas de la clasificación de acreedores hecha por el Promotor en desarrollo de un procedimiento de reestructuración de acreencias por parte de una entidad territorial de carácter departamental.

En efecto, el marco jurídico que regula la realización de este tipo de procesos prevé que las diferencias surgidas en desarrollo de la reestructuración de acreencias, que tiene naturaleza negocial, se resuelvan en una etapa de naturaleza jurisdiccional ante la Superintendencia de Sociedades, que, en este evento, actúa como  autoridad judicial. Este proceso es el previsto por el artículo 26 de la Ley 550 de 1999 que consagra:

“Cuando cualquier acreedor interno o externo, o un administrador del empresario con facultades de representación, tenga una objeción a las decisiones del promotor a que se refieren los artículos 22 y 25 de la presente ley que no pueda ser resuelta en la reunión prevista en su artículo 23, dentro de los cinco días siguientes a la fecha de terminación de dicha reunión el objetante tendrá derecho a solicitar por escrito a la Superintendencia de Sociedades que resuelva su objeción. La superintendencia resolverá dicha objeción, en única instancia, mediante el procedimiento verbal sumario, pronunciándose a manera de árbitro, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 435 del Código de Procedimiento Civil. La superintendencia resolverá todas las objeciones presentadas en tiempo sobre el particular sobre el particular y la providencia respectiva, una vez en firme, permitirá al promotor establecer con certeza los votos admisibles y los créditos que han de ser objeto del acuerdo de reestructuración”.

De esta forma el proceso verbal sumario de única instancia es la etapa jurisdiccional ordinaria prevista por el ordenamiento jurídico para dar solución a las controversias surgidas en desarrollo del proceso de reestructuración de acreencias al que deben someterse, entre otras, las entidades territoriales.

En el presente caso la solicitud de resolución de objeción presentada por la actora fue inadmitida y, posteriormente, rechazada por parte de la Superintendencia debido a que no se acreditó la calidad de abogado inscrito por parte de la representante de los docentes —folio 18 y siguientes, anexo 7 y folio 27 y siguientes anexo 8—. Al ser rechazada la demanda presentada no puede decirse que el recurso ordinario se agotó, pues no se presentó la oportunidad para que, en sede jurisdiccional, se pronunciara la Superintendencia de Sociedades respecto de la divergencia en la clasificación como inciertas de las acreencias representadas por la señora Garcés Carrasco.

El no agotamiento de la etapa judicial por parte de la actora inhibe su posibilidad solicitar la solución del asunto por intermedio de la acción de tutela, pues permitir su utilización en el presente caso implicaría entenderla como un mecanismo paralelo para la resolución de este tipo de conflictos o, como lo ha manifestado la jurisprudencia antes citada, como una acción salvavidas(10) y, por consiguiente, entender la jurisdicción de tutela como una vía alternativa a la jurisdicción ordinaria para dichos efectos. En este sentido desde las primeras sentencias de esta corporación se resaltó el carácter subsidiario de la acción de tutela, para lo cual se estableció

“La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto.  Tampoco puede afirmarse que sea el último  recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales.

Se comprende, en consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y, más aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar al trámite ya surtido una acción de tutela, pues al tenor del artículo 86 de la Constitución, dicho mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya culminado en un  pronunciamiento definitorio del derecho”.  —negrilla y cursiva ausente en texto original—.

De esta forma la Sala considera que en el caso sometido a su estudio entrar a conocer el fondo del asunto implicaría ignorar el principio de subsidiariedad de la acción de tutela, y de esta forma desconocer el tercer inciso del artículo 86 de la Constitución.

Con base en los anteriores argumentos esta Sala confirmará el fallo del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería.

IV. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR la sentencia de la Sala Cuarta de Decisión Civil - Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería.

2. Por secretaría líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Humberto Antonio Sierra Porto—Luís Ernesto Vargas Silva—María Victoria Calle Correa.

Martha Victoria Sáchica Méndez, secretaria general.

(1) Corte Constitucional. Ver sentencias T-441 de 2003; T-742 de 2002 y T-606 de 2004,  entre otras.

(2) Corte Constitucional. Sentencia T-161 de 2005.

(3) Sentencia T-658 de 1998.

(4) En el mismo sentido puede consultarse la sentencia T-060 de 2009.

(5) Ver sentencias T-772, T-514 y T-418 de 2003, T-596, T-754 y T-873 de 2001, C-426 de 2002 entre otras.

(6) Corte Constitucional. Sentencia T-660 de 1999.

(7) Corte Constitucional.Sentencia C-543 de 1992.

(8) Corte Constitucional. Sentencia SU-622 de 2001.

(9) Corte Constitucional. Sentencias C-543 de 1992; T-567 de 1998; T-511 de 2001; SU-622 de 2001 y  T-108 de 2003, entre otras.

(10) Sentencia T-588 de 2007.