Sentencia T-206 de abril 26 de 1997 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA QUINTA DE REVISIÓN

DERECHO DE PETICIÓN

PARA OBTENER EL RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES SOCIALES

EXTRACTOS: «Una vez más afirma la Corte, como lo había hecho en las sentencias T-575 del 14 de diciembre de 1994 y T-165 del 1º de abril, de 1997, que la oportuna respuesta exigida en el artículo 23 de la Carta como factor integrante e insustituible del derecho de petición debe tocar el fondo mismo del asunto planteado por el peticionario, resolviendo sobre él de manera clara y precisa, siempre que la autoridad receptora de la solicitud goce de competencia.

Para esta Sala, las respuestas evasivas o las simplemente formales, aun producidas en tiempo, no satisfacen, el derecho de petición, pues en realidad, mediante ellas, la administración elude el cumplimiento de su deber y desconoce el principio de eficacia que inspira la función administrativa, de conformidad con el artículo 209 de la Constitución.

En efecto, la respuesta aparente pero que en realidad no niega ni concede lo pedido, desorienta al peticionario y le impide una mínima certidumbre acerca de la conducta que debe observar frente a la administración y respecto de sus propias necesidades o inquietudes: no puede hacer efectiva su pretensión, pero tampoco tiene la seguridad de que ella sea fallida.

Tal circunstancia hace inútil el derecho fundamental del que se trata y, por tanto, cuando ella se presenta, debe considerarse vulnerado el artículo 23 de la Carta Política.

En los casos objeto de análisis, la característica común a las respuestas recibidas por los solicitantes radica precisamente en la indefinición acerca de la materia planteada por ellos ante la administración judicial —el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales—, pues, aunque no se les niega que puedan tener derecho a retirarlas de conformidad con la ley, se les aplaza indefinidamente la respectiva resolución por un motivo ajeno al derecho mismo, consistente en la falta de apropiación presupuestal.

Para la Corte Constitucional es claro que, si bien, como lo ha sostenido invariablemente en su jurisprudencia, no debe producirse erogación alguna de parte del Estado con cargo al tesoro público si no existe la correspondiente provisión presupuestal, de ésta no depende la decisión administrativa sobre el derecho que pueda tener el trabajador al reconocimiento de lo que se le adeuda por concepto de una determinada prestación que el sistema jurídico le otorga.

En otros términos, la circunstancia coyuntural de la falta de una partida suficiente en el presupuesto constituye óbice para el pago inmediato pero de ninguna manera puede erigirse en obstáculo para que la administración determine si el derecho existe en el caso concreto, ni tampoco para que proceda a su liquidación, ni para que inicie los indispensables trámites, con miras a futuras provisiones presupuestales respecto de vigencias posteriores, o a las adiciones necesarias en la que se ejecuta.

Así, en el asunto que se examina, los solicitantes tenían derecho, con base en el artículo 23 de la Constitución, a que la administración judicial les resolviera sin demora, es decir, dentro de los términos legales, si tenían o no derecho al pago de sus cesantías parciales. Otra cosa era la disponibilidad actual del Estado para pagarles de modo inmediato, según el presupuesto de la vigencia respectiva. Reconocer que tenían el derecho en ese momento no equivalía al pago pero implicaba, como surge de la Constitución, que se hiciera lo necesario para atender a esas obligaciones en el período siguiente o, inclusive, dentro del mismo que se venía ejecutando, mediante procedimientos legalmente contemplados, como las adiciones presupuestales.

No era necesario, pues, que la prestación correspondiente fuera causada con carácter definitivo, como parece deducirse de uno de los fallos de segunda instancia, toda vez que, por una parte, la ley autoriza a los trabajadores para que, sin dar por terminada su relación laboral, soliciten el reconocimiento y pago de parte de sus cesantías, lo cual implica la obligación correlativa de la administración de liquidarles lo correspondiente si se cumplen los requisitos legales y de pagarles cuando haya apropiación presupuestal, debiendo adelantar las pertinentes gestiones para su futura inclusión en el presupuesto si aquélla es insuficiente. Y, por otra parte, el carácter eventual de una cierta solicitud no constituye razón válida para enervar el derecho de petición, ya que, si tal razonamiento se aceptara, se concluiría en la absoluta nugatoriedad del mismo.

Adicionalmente, desde el punto de vista fiscal, el imperio de la tesis según la cual las obligaciones eventuales de la administración no son susceptibles de preverse presupuestalmente significaría que el Congreso únicamente estaría autorizado para incluir, en cuanto a cada ejercicio, vencimientos a término fijo. Lo que prohíbe el inciso 2º del artículo 346 de la Constitución es algo bien diferente:

“En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo”. (Subraya la Corte).

Es decir, para venir al asunto en controversia, si la ley anterior ha autorizado que los trabajadores reclamen sus cesantías parciales cumpliendo ciertos requisitos, es posible prever presupuestalmente los gastos que puedan derivarse del ejercicio de ese derecho en un determinado período y hacer provisiones para atender los eventuales requerimientos que durante él surjan al respecto.

Lo que no se permite es decretar el gasto en concreto sin que tal provisión exista para una cierta vigencia ya que, según el artículo 345 de la Carta, no puede hacerse erogación con cargo al erario sin que la partida correspondiente se halle realmente incluida en el presupuesto de gastos.

No se oculta a la Corte que, al momento de proferir este fallo, está vigente el artículo 14 de la Ley 344 de 1996, que dice:

ART. 14.—Las cesantías parciales o anticipos de cesantías de los servidores públicos, sólo podrán reconocerse, liquidarse y pagarse cuando exista apropiación presupuestal disponible para tal efecto, sin perjuicio de que los presupuestos públicos anuales se incluyan las apropiaciones legales para estos efectos y para reducir el rezago entre el monto de solicitudes y los reconocimientos y pagos, cuando existan. En este caso, el rezago deberá reducirse al menos en un 10% anual, hasta eliminarse”.

Basta verificar su incompatibilidad con claros preceptos constitucionales para concluir que la transcrita disposición, en cuanto hace a la liquidación y reconocimiento de prestaciones, como la cesantía, es inconstitucional, puesto que ignora de manera protuberante el artículo 43 de la Carta, a cuyo tenor “la ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores (subraya la Corte). Para todo trabajador es un verdadero derecho el que tiene a pedir que se le liquiden y reconozcan sus prestaciones sociales, entre ellas la cesantía, total o parcial, cuando cumple los requisitos contemplados en la ley, independientemente de la existencia de partidas presupuestales. Pero, además, existe una evidente contradicción entre esa norma legal, en lo que concierne a la liquidación y reconocimiento, y el artículo 345 de la Carta Política, que refiere la prohibición en él contenida exclusivamente a las erogaciones con cargo al tesoro no incluidas en el presupuesto.

Con arreglo al artículo 4º de la Constitución Política, esta Corte inaplicará las palabras “reconocerse, liquidarse y...”, incluidas en el artículo 14 de la Ley 344 de 1996, y aplicará, a cambio de ellas, lo previsto en los artículos 53 y 345 de la misma Carta.

Como consecuencia de lo anterior, se revocarán los fallos de instancia, en cuanto negaron la protección, y se confirmarán en cuanto la concedieron.

La administración judicial deberá responder en forma clara a los peticionarios sobre el objeto de su solicitud, determinando si tienen derecho o no a la cesantía parcial, informándoles en caso positivo cuál es su respectiva liquidación a la fecha, y, en caso negativo, señalando los motivos correspondientes, que no pueden consistir en la invocación de las expresiones legales que en este fallo se inaplican.

No significa lo dicho que la Corte varíe su criterio, expresado en sentencia T-01 del 21 de enero de 1997 en el sentido de que no es la tutela, en principio, el mecanismo adecuado para obtener la liquidación o reliquidación de prestaciones sociales.

Lo que por la presente sentencia se pretende subrayar, es que, cuando la persona pide al Estado que se le defina si tiene o no derecho a algo, la autoridad correspondiente le debe responder en uno u otro sentido, de manera contundente.

Si ello conduce a una decisión afirmativa, en el caso de prestaciones como las aquí tratadas, lo que se sigue es la liquidación de las sumas a que tiene derecho el solicitante.

La acción de tutela cabe, no para definir judicialmente el derecho litigioso en materia laboral o la liquidación aplicable (el quantum de lo adeudado), todo lo cual corresponde a la administración y, en su caso, a la justicia laboral, sino con el objeto de hacer efectivo el derecho fundamental contemplado en el artículo 23 de la Constitución».

(Sentencia T-206 de abril 26 de 1997. Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).

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