Sentencia T-207 de mayo 12 de 1995 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SÉPTIMA DE REVISIÓN

OBRAS PÚBLICAS

OBTENCIÓN A TRAVÉS DE TUTELA

EXTRACTOS: «Los accionantes propugnan en la tutela de la referencia por la presencia de la administración municipal en la puesta en marcha de obras de alcantarillado en cierto sector de la ciudad de Turbo. Siendo así las cosas, a continuación la Corte abordará los temas de la eficacia de un derecho de prestación como la posibilidad de acceder a una red de alcantarillado y su posible protección a través de la acción de tutela, para luego resolver el caso concreto.

3. Los derechos de prestación.

La incorporación del valor igualdad a lo largo de la Constitución de 1991 (preámbulo, 13, 53, 70, 180, entre otras disposiciones) no implica sólo el reconocimiento de la dignidad intrínseca del ser humano, sino, además, la realización de la igualdad material a través del compromiso estatal y social tendiente a la obtención de unas mínimas condiciones materiales de existencia para el hombre. En efecto, el reconocimiento constitucional de la igualdad no se queda simplemente en la consagración formal del concepto igualitario, sino avanza hacia una aplicación práctica de la igualdad en el entorno real del ser humano, resolviendo sus necesidades primarias como salud, educación, agua potable, etc. Ciertamente, la injerencia del Estado en la sociedad tiene como horizonte la consecución de sus fines esenciales (C.P., art. 2º), cuya efectiva y eficaz ocurrencia se traduce en la subvención de las básicas necesidades insatisfechas del hombre. Estos deberes estatales correlativamente colocan en cabeza de los administrados unos derechos a tener ciertas prestaciones.

Los derechos prestacionales, en determinadas situaciones, generan un derecho subjetivo, esto quiere decir que el titular del derecho puede exigir su ejecución a través de las vías judiciales. En otras ocasiones, los derechos de prestación tienen contenido programático, o sea, su efectividad no puede ser exigida a través de los mecanismos judiciales. En este último caso, en realidad, más que derechos son principios orientadores de la función pública, simples metas de la gestión estatal. Los derechos de prestación con contenido programático tienen tal entidad porque precisamente son sólo un programa de acción estatal, una intención institucional.

Por regla general, los derechos de prestación son derechos programáticos. Se afirma lo anterior debido a que los derechos de prestación exigen un esfuerzo presupuestal y logístico del Estado que sólo se puede realizar con la debida planeación y arbitrio de recursos mediante el procedimiento fijado por la Carta Política. Gradualmente, los derechos de prestación con contenido programático se les van dando condiciones de eficacia que hace posible que emane un derecho subjetivo. Por eso, a nivel teórico, en efecto, el estado inicial de un derecho de prestación es su condición programática la cual luego tiende a transmutarse hacia un derecho subjetivo, en tanto y en cuanto, se creen elementos que concedan eficacia a la posibilidad de exigir la obligación estatal de ejecutar la prestación. Tales elementos varían según la prestación de que se trate y el medio de exigibilidad utilizado. No se puede mirar bajo la misma óptica prestaciones que requieran diferentes respuestas del Estado en términos presupuestales y organiza-tivos. Así mismo, las condiciones de eficacia requeridas por un determinado medio judicial para su procedencia, pueden ser diferentes a las exigidas por otros mecanismos judiciales.

En ese orden de ideas, la posibilidad de exigir un derecho de prestación es apreciable sólo en el caso concreto y dependiendo del tipo de derecho.

4. Procedencia de la protección de los derechos de prestación a través de la acción de tutela.

Dicho lo anterior, la Corte Constitucional entra a analizar las condiciones de eficacia exigidas al derecho de prestación para que éste sea protegido por la acción de tutela.

La Corporación en diversas sentencias ha tratado de delimitar la procedencia de la tutela para la protección de derechos de prestación, fijando determinadas condiciones de eficacia, para el caso en concreto, pues “en los derechos de prestación... la violación se hace patente por medio de un proceso inverso en el cual el alcance y sentido de las normas se determina en buena parte mediante las circunstancias específicas del caso” (1) .

Se han determinado derechos prestacionales fundamentales (2) , cuya virtualidad es la aplicación inmediata por expreso mandato constitucional o dado su carácter fundamental por naturaleza. En estos casos, el derecho prestacional es un derecho fundamental común y corriente.

Así mismo, existen otros derechos prestacio-nales que se hacen exigibles por su conexidad, a partir del caso en concreto, con un derecho fundamental. Se ejemplifica lo anterior con un fallo de la Corporación, en el cual se sostuvo que la exigibilidad, a través de la acción de tutela, de prestaciones constitucionales como los derechos a la salud, a la seguridad social integral, y a la protección y asistencia a la tercera edad, está sujeta a la comprobación de una violación o amenaza de los derechos fundamentales sobre una persona que se encuentre bajo la condición de debilidad manifiesta aunada a la imposibilidad material de su familia para darle asistencia, en particular cuando la completa ausencia de apoyo lo priva de su derecho al mí-nimo vital(3).

Podemos ubicar otro tipo de derechos pres-tacionales que necesariamente requieren del desarrollo legislativo para cobrar plena eficacia. La Corte ha sostenido que:

“Los derechos constitucionales de prestación le otorgan un amplio margen de discrecionalidad a la ley para que los desarrolle, lo que debe interpretarse sin desmedro del carácter normativo de tales preceptos.

El principio de reserva de la ley en materia de derechos de prestación no puede ser interpretado de tal manera que anule el carácter normativo del derecho o que vulnere su núcleo esencial. La obligación que se deriva de la norma constitucional se sitúa en un espacio intermedio en el cual existe clara responsabilidad del legislativo, sin que ella deba ser aplicada de manera ineluctable.

El ámbito de discrecionalidad del legislador debe ser fijado constitucionalmente tanto en relación con la acción (la ley) como en relación con la omisión. En cuanto a lo primero, la constitucionalidad de la ley debe plantearse ante todo con base en su com-pactibilidad con el principio de igualdad, de un lado, y con los valores y principios del Estado social, de otro lado.

En cuanto a la omisión, la actitud del órgano legislativo debe ser examinada dentro de límites objetivos razonables. Al respecto es necesario tener en cuenta los siguientes principios: 1) Las exigencias propias de la organización del servicio implican por lo general restricciones económicas que no pueden ser resueltas en el corto plazo y 2) la protección del derecho de un usuario no puede implicar el sacrificio del derecho de otros” (subrayas fuera de texto)(4).

Por otro lado, cuando el derecho de prestación requiere de una respuesta del Estado cuya magnitud implica grandes movimientos pre-supuestales y logísticos, a guisa de ejemplo, un tramo de carretera o un puesto de salud, la Corporación ha establecido que:

“... la acción de tutela, entendida como procedimiento preferente y sumario que, en el caso de prosperar, implica el pronunciamiento de órdenes judiciales de inmediato cumplimiento viene a ser improcedente cuando se trata de obtener que se lleve a cabo determinada obra pública por el solo hecho de estar prevista en el presupuesto una partida que la autoriza. Aceptar que el juez de tutela —sin tener certeza sobre la existencia y disponibilidad actuales del recurso— pudiera exigir de la administración la ejecución de todo rubro presupuestal en un término tan perentorio, llevaría a un cogobierno de la rama judicial en abierta violación del artículo 113 de la Carta Política, desnaturalizaría el concepto de gestión administrativa y haría irresponsable al gobierno por la ejecución del presupuesto, en cuanto ella pasaría a depender de las determinaciones judiciales.

Ahora bien, lo expuesto no se opone a que el juez, en casos excepcionales y graves, habiendo apreciado en concreto la violación o amenaza de un derecho fundamental por la falta de determinada inversión y ante comprobada negligencia administrativa, imparta instrucciones a la competente dependencia oficial para que lleve a cabo las diligencias necesarias, dentro de la normatividad vigente, con miras a que en la programación posterior del presupuesto se proyecte el recurso necesario para efectuar el gasto y culminar la obra, logrando así la protección razonable y efectiva del derecho.

Es claro que la autonomía del administrador al fijar prioridades en la ejecución del presupuesto no es absoluta y que el lugar preferente en la definición de los gastos debe ser ocupado, según la Constitución (art. 2º), por aquellas acciones que conduzcan a la realización de los fines esenciales del Estado, entre ellos la efectividad de los derechos fundamentales” (negrillas fuera de texto)(5).

Así las cosas, excepcionalmente la orden del juez de tutela puede corregir la omisión de una autoridad administrativa cuando tal conducta implica la violación directa o por conexidad de un derecho fundamental. En el caso específico de la ejecución de una determinada obra pública, el juez de tutela orienta la gestión administrativa dentro de los parámetros que la Carta indica cuando, en concreto, se haya probado la violación o amenaza del derecho fundamental del accionante por la falta de determinada inversión y ante comprobada negligencia administrativa, teniendo en cuenta el elemento presupuestal.

Se repite, no se trata de un cogobierno, sino de hacer cumplir unos concretos mandatos constitucionales que orientan la gerencia pública, en injustificada ausencia de decisión del gestor. En efecto, en la Constitución Política se define un norte específico a seguir en la administración estatal, por ejemplo el artículo 356 C.P. establece que “los recursos del situado fiscal se destinarán a financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media, y la salud, en los niveles que la ley señala, con especial atención a los niños”, así mismo, el artículo 357 ibídem establece que la participación municipal en los ingresos corrientes de la Nación estará orientada por una ley, a iniciativa del Gobierno, que “determinará el porcentaje mínimo de esa participación y definirá las áreas prioritarias de inversión social que se financiarán con dichos recursos”. Se aprecia, entonces, cómo la Carta Política no deja la acción estatal como una rueda suelta sino la condiciona y la encauza de determinada manera, en aras de “servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia de un orden justo” (C.P., art. 2º).

5. Procedencia de la acción de tutela en el caso concreto, para la protección del derecho prestacional a disfrutar un sistema de desague de aguas negras.

Vistos los diferentes casos de exigibilidad de derechos prestacionales, la presente Sala entra a considerar la procedencia de la tutela en el específico caso de la protección del derecho prestacional a gozar de un sistema de desagüe de aguas negras.

El anterior derecho prestacional se podría hacer exigible a través de la acción de tutela cuando se haya probado dentro del proceso la violación o amenaza del derecho fundamental del peticionario de la acción de tutela por la ausencia de cierta inversión pública aunada a la comprobada negligencia administrativa, partiendo de la base de una disponibilidad pre-supuestal. Ciertamente, es relativa la determinación de criterios de eficacia de un derecho prestacional, como los antes designados, pues la actualización del contenido obligacional de una prestación imputable al Estado que implique una obra pública debe ser apreciada en concreto.

En abstracto, se ha probado hasta la saciedad que la falta de un sistema de desagüe de aguas negras o de una adecuada disposición de excretas constituye un factor de gran riesgo para la salud de la comunidad que soporta tal situación, que obviamente se traduce en una amenaza y violación de los derechos a la salud y a la vida(6).

En ese orden de ideas, en abstracto, está plenamente probada la amenaza del derecho fundamental a la salud y a la vida cuando una persona se encuentra residiendo en un sector en el cual no hay adecuada disposición de excretas; sin embargo, la amenaza o violación del derecho fundamental en casos como los planteados, así como la negligencia de la administración en la solución del problema que causa la antecitada amenaza o violación, tiene que ser apreciada por el juez de tutela en el caso en concreto. Dada la constatación en abstracto de la amenaza a la vida por la inexistencia de un sistema de alcantarillado, el juez de tutela sólo tendría que determinar: a) contaminación ambiental; b) afección directa de la contaminación al accionante.

Es de mérito advertir que una acción de tutela dirigida a obtener obras de alcantarillado no es improcedente por la existencia de otros medios de defensa judiciales como las acciones populares, cuando se demuestra que existe una violación o amenaza directa al derecho fundamental de la persona que interpone la tutela y que esta situación tenga una relación de cau-salidad directa con la omisión de la administración que afecte el interés de la comunidad, dado que en estos casos se genera una unidad de defensa, que obedece al principio de economía procesal y al de prevalencia de la acción de tutela sobre las acciones populares(12).

Se verifica, además, que la presente tutela no es improcedente por la existencia de otros medios de defensa judiciales como las acciones populares, dado que en estos casos se genera una unidad de defensa, siempre y cuando se presenten los requisitos antecitados, los que en este caso se cumplen, pues existe una amenaza directa al derecho fundamental de los accionan-tes, la cual tiene una relación de causalidad directa con la omisión de la administración de Turbo que está afectando el interés de la comunidad. En efecto, se presenta un atentado directo a la salud de los accionantes, que podría llegar a la muerte, por la exposición de las aguas negras tanto en la calle como en sus propias casas. Esto se debe a la inexistencia de un adecuado sistema de disposición de excretas, prestación que recae en la administración municipal de Turbo.

Dado que lo buscado por los accionantes es la exigibilidad de un derecho prestacional que se traduce en una obra pública, al caso en comento le es aplicable los requisitos de eficacia de obtención de una obra pública a través de tutela. A continuación se constatarán.

Primero, se presenta una amenaza a los derechos fundamentales de los accionantes, como ya se expuso.

Segundo, el artículo 357 constitucional señala que la ley definirá las áreas prioritarias de inversión social en las cuales se invertirá la participación municipal en los ingresos corrientes de la Nación. Tales áreas de inversión social fueron definidas por el artículo 22 de la Ley 60 de 1993, estableciendo un 20% de asignación de la participación antedicha para agua potable y saneamiento básico, cuando no se haya cumplido la meta de cobertura de un 70% de la población con agua potable. Partiendo de lo anterior, se puede aseverar que existe, en principio, una partida destinada al agua potable y al saneamiento básico, ítem este último donde se encuentra el alcantarillado. Así las cosas, la presente Sala solicitó al alcalde municipal de Turbo ciertos informes que dejarían en claro cuál era el estado de la partida presupuestal dedicada al saneamiento, por ejemplo, que era insuficiente, o que estaba comprometida, eventos eximitorios de responsabilidad de la administración, en este caso. Mas no se obtuvo respuesta dentro del término estipulado, por tanto, partiendo de lo establecido en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, el cual señala que si el informe solicitado a la autoridad acusada no fuere rendido dentro del plazo correspondiente se tendrán por ciertos los hechos, la Sala presume que la partida presupuestal era suficiente para conjurar el problema sanitario y que se presentó negligencia de la administración al no actuar teniendo los medios para hacerlo.

Por otro lado, las declaraciones de los accionantes en las cuales se asevera la negligencia del municipio de Turbo, no fueron desvirtuadas, por tanto, a juicio de esta Sala, se presenta una grave negligencia de la administración municipal de Turbo.

En el caso sub examine, la orden judicial de protección de derechos fundamentales sólo puede ir encaminada a imprimirle cierta dinámica al proceso de gestión administrativa, o sea, influir en determinadas fases del mentado proceso mas no en todas, pues no sería plausible que el juez de tutela se inmiscuyera en decisiones puramente administrativas(13), a guisa de ejemplo, la parte técnica. Esto implica que la cobertura que brinda la orden judicial debe dar el suficiente margen de acción a la administración, para que ella defina cuál es la mejor manera de conjurar el problema dentro de un período razonable.

En este orden de ideas, se confirmará la sentencia revisada, en cuanto concede la acción de tutela a los actores, sin embargo, se revocará la orden dada por el Juzgado 2º Penal Municipal de Turbo —Antioquia—, y en su lugar se or-denará a la administración municipal de Turbo —Antioquia— la realización de las gestiones necesarias para solucionar, en forma definitiva, el problema de desagüe de aguas negras en el sector comprendido entre la calle 104 y la carrera 17 de la ciudad de Turbo, dentro de un período razonable.

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR la sentencia de tutela proferida por el Juzgado 2º Penal Municipal de Turbo —Antioquia— dentro del proceso de la referencia, en cuanto tuteló el derecho a la salud de Oscar Hernando Vera Parada y Silvia Margarita Gallego Ortiz.

2. REVOCAR la orden emitida por el Juzgado 2º Penal Municipal de Turbo —Antio-quia— dentro del proceso de la referencia, y en su lugar, ORDENAR a la administración municipal de Turbo —Antioquia— la realización de las gestiones necesarias para solucionar, en forma definitiva, el problema de desagüe de aguas negras en el sector comprendido entre la calle 104 y la carrera 17 de la ciudad de Turbo, dentro de un período razonable.

3. COMUNICAR a través de la Secretaría General de la Corte Constitucional el contenido de la sentencia al Juzgado 2º Penal Municipal de Turbo —Antioquia—, al alcalde del municipio de Turbo, al Defensor del Pueblo y a los peticionarios de la presente tutela.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional».

(Sentencia T-207 de mayo 12 de 1995. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero).

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