Sentencia T-214 de marzo 23 de 2006 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SEXTA DE REVISIÓN

Sentencia T-214 de 2006 

Ref.: Expediente T-1219228

Magistrado Ponente:

Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra

Peticionario: Empresa de Transportes Luz S.C.A. Transluz.

Accionado: Superintendencia de Puertos y Transporte.

Bogotá, D.C., veintitrés de marzo de dos mil seis.

La Sala Sexta de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra —quien la preside—, Humberto Antonio Sierra Porto y Álvaro Tafur Galvis, ha proferido la presente,

Sentencia

En la revisión el fallo proferido dentro del expediente T-1219228, fallado en primera instancia por el Tribunal Superior de Bogotá —Sala Penal—, el 11 de agosto de 2005, y en segunda instancia por la Corte Suprema de Justicia —Sala Penal—, el 27 de septiembre de 2005.

El expediente de la referencia, fue escogido para revisión por medio de auto proferido por la Sala de Selección número doce, del 15 de diciembre de 2005.

I. Antecedentes

A. Hechos

El representante legal de la Empresa Transportes Luz. S.C.A., por medio de apoderado, instauró acción de tutela en contra de la Superintendencia de Transportes, por considerar vulnerado el principio de legalidad, el derecho de igualdad, el debido proceso y el derecho de defensa.

Las anteriores solicitudes las hace con fundamento en los siguientes hechos:

1. Por medio de las resoluciones 546 a 592 del 23 de mayo de 2003, la Superintendencia de Puertos y Transporte sancionó a la empresa Transportes Luz S.C.A. con sendas multas, que acumuladas suman $ 562.198.076, por violación de la Ley 336 de 1996 y el artículo 74 numeral 30 del Decreto 1557 de 1998, en virtud del incumplimiento de las rutas y horarios exigidos y autorizados a la empresa.

2. Con el objeto de enterar del contenido y de notificar las reseñadas resoluciones, la Superintendencia de Puertos y Transporte, envió notificación a la calle 29 carrera 1 y 2 de Montería y no a la carrera 5 Nº 41-61 de la misma ciudad, que, según el apoderado, corresponde al domicilio de la sociedad.

3. El representante de la empresa transportadora manifiesta que la Superintendencia de Puertos y Transporte no notificó en debida forma los 46 actos administrativos reseñados y, por consiguiente, no le permitió agotar la vía gubernativa en relación con cada uno de ellos.

4. Paralelamente al proceso administrativo (el cual vencía en mayo 13/2003), la empresa Transportes Luz S.C.A., solicitó a la Superintendencia de Puertos y Transporte que se le expidiera una certificación en la que se determinara si la empresa había sido sancionada en los dos últimos años.

5. La Superintendencia de Puertos y Transporte, el 29 de mayo de 2003, en atención a la solicitud descrita en el numeral anterior, expidió certificación a la empresa Transportes Luz S.C.A. en la que consta que hasta esa fecha, no se le habían impuesto sanciones por investigaciones administrativas mediante resoluciones ejecutoriadas.

6. Para el representante de la empresa accionante, la solicitud de certificación enunciada en el numeral 4º, contenía la nueva dirección de notificación de la empresa, y por lo tanto, no se explica cómo al momento de la notificación de las resoluciones que impusieron sanciones administrativas, no se dirigieron a esta nueva dirección y se notificó en una dirección antigua.

7. De otro lado, para la empresa accionante, las resoluciones por medio de las cuales se impusieron sanciones en su contra, debieron haber sido acumuladas en una sola resolución de conformidad con el principio de favorabilidad por acumulación.

8. Según el apoderado de la accionante, la empresa que representa, no cuenta con los recursos para hacer el pago de las sanciones impuestas.

En virtud de lo anterior, solicita que se ordene a la Superintendencia de Puertos y Transporte que conceda los recursos de vía gubernativa que no fue posible ejercer en el término de ejecutoria de los actos administrativos que impusieron las sanciones y de este modo garantizar el derecho de defensa.

Finalmente, solicita que una vez se le concedan los recursos, se ordene a la contraloría que se archive el expediente conforme a lo ordenado en el Decreto 3366 de 2003 y la Circular MT-1300-1-03142 del 23 de diciembre de 2002.

2. Contestación de la entidad accionada.

Superintendencia de Puertos y Transporte 

La entidad accionada manifiesta que los actos administrativos 952 de 2000 y las resoluciones 546 a 592 del 2003, objeto de reproche, quedaron el firme mediante el no agotamiento de la vía gubernativa, dentro de los términos del artículo 63 del Código Contencioso Administrativo puesto que contra los mismos no se interpuso recurso alguno.

Para la entidad gubernamental, no es cierto que el 23 de mayo de 2003, la superintendencia expidiera 46 actos sancionatorios por valor cada uno de 30 salarios mínimos mensuales vigentes, en desconocimiento del principio de favorabilidad por acumulación, en primer lugar, porque esa acumulación no resulta admisible. En segundo lugar, porque como se desprende del Acto 952 del 27 de noviembre de 2000, en la apertura de la investigación se indicaron en forma clara que la imposición de los comparendos por rutas no autorizadas se deben examinar individualmente porque cada conducta se debe mirar de manera autónoma e independiente, contrario a lo que señala la accionante.

Del mismo modo, no es verdad que la notificación de los actos sancionatorios ha debido hacerse conforme a los artículos 313 a 330 del Código de Procedimiento Civil, por cuanto este procedimiento cuenta con una norma especial en el artículo 44 y siguientes del Código Contencioso Administrativo.

Para la superintendencia, la Resolución 952 del 27 de noviembre de 2000 fue notificada personalmente el 14 de diciembre del mismo año y a continuación, el 12 de enero de 2001, el apoderado de la sociedad investigada presentó los descargos por escrito.

En razón de lo anterior, la superintendencia manifiesta que no ha violado el debido proceso de la empresa accionante, pues no ha llevado a cabo actuaciones administrativas que atenten contra el debido proceso de la misma.

Resalta la superintendencia que el hecho que la empresa no hubiese seguido haciéndose parte dentro del proceso, no le impedía a la entidad continuar con el procedimiento administrativo que dio origen a los actos administrativos que ahora se cuestionan. Por lo anterior, no es cierto que no se haya llevado a cabo la notificación del acto administrativo que dio origen a la investigación dentro del proceso adelantado en contra de la accionante. Sustenta sus afirmaciones con dos pronunciamientos del Consejo de Estado de los años 1974 y 1977.

Frente a los recursos administrativos que se presentaron en el año 2005 contra actos preparatorios de la administración, estos no resultan procedentes puesto que no tienen el carácter de acto administrativo en sí, por su misma naturaleza y si la tuvieren, el control de legalidad de los actos administrativos corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa.

Agrega la entidad accionada que la certificación expedida el 29 de mayo de 2003 al representante legal de la sociedad accionante, en la que se dijo que de acuerdo a la información existente en los archivos magnéticos de la entidad, no se la habían impuesto sanciones por investigaciones administrativas mediante resoluciones ejecutoriadas, correspondía a la verdad, porque la Resolución 546 de 2003 sancionatoria, quedó ejecutoriada el 21 de julio de 2003.

Para la superintendencia, el abogado de la accionante ha faltado a la ética profesional, al presentar recursos extraordinarios contra decisiones administrativas debidamente ejecutoriadas, pretendiendo de esta manera revivir términos de la vía gubernativa vencidos.

Finalmente, concluye la entidad accionada que se han cumplido los deberes legales que le han sido atribuidos a la superintendencia, por ello solicita que se rechace la acción de tutela interpuesta por la accionante.

II. Los fallos que se revisan

Primera instancia

El 11 de agosto de 2005, el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá D.C. —Sala Penal—, decidió tutelar los derechos reclamados por la empresa accionante y ordenó que se notificaran en debida forma las resoluciones 546 a 592 del 23 de mayo de 2003 a la empresa accionante y entre tanto suspender los efectos de las mismas. La anterior decisión se hizo con fundamento en las siguientes consideraciones:

— La Superintendencia de Puertos y Transporte, “incurrió en una vía de hecho por vulneración al derecho de defensa de la accionante, por indebida e incorrecta notificación de los actos administrativos sancionatorios 546 a 592 del 23 de mayo de 2003 (...) al enviarle el oficio de notificación a un domicilio que no correspondía al registrado dentro del proceso”.

— Además, la entidad accionada tuvo la oportunidad de informarle a la compañía demandante el estado de las investigaciones, “cuando aquella a través de su representante legal en escrito fechado 13 de mayo de 2003” solicitó una certificación sobre sanciones.

Segunda instancia

El 27 de septiembre de 2005, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, decidió revocar integralmente la sentencia del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá D.C. —Sala Penal— y en su lugar, negar la protección demandada. La anterior decisión se hizo con fundamento en las siguientes consideraciones:

El fallo impugnado contiene defectos de motivación y raciocinio que se sustentan en razones concretas, a saber:

— Que el apoderado de las de Transportes Luz S.C.A., mediante memorial dirigido a la secretaría general de la Superintendencia de Puertos y Transporte (rad. de mar. 14/2005), solicita que se disponga lo pertinente para efectos de la notificación de las cuarenta y seis resoluciones sancionatorias y ratifica que la dirección de la compañía que representa es la “calle 29 cra. 1 y 2 de la ciudad de Montería”, lugar a donde precisamente se remitió la comunicación del 30 de mayo de 2003 con el objeto de lograr dicho acto procesal.

— Cosa distinta es que Adpostal no hubiera podido entregar la citación correspondiente.

— Estima que la Superintendencia de Puertos y Transporte cumplió a cabalidad con el mandato del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo que en uno de sus apartes indica que:

Si no hay otro medio de informar al interesado, para hacer la notificación personal se le enviará por correo certificado una citación a la dirección que aquél haya anotado al intervenir por primera vez en la actuación, o en la nueva que figure en comunicación hecha especialmente para tal propósito. La constancia del envío de la citación se anexará al expediente. El envío de hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto” (negrilla fuera del texto).

— El gerente de la empresa accionante, tenía pleno conocimiento de que en contra de la compañía que representan, se adelantaban unas investigaciones administrativas por no utilizar de manera apropiada las rutas y horarios que le fueron asignados en legal forma. Así se deriva de los hechos conscientes en que hubiera rendido descargos y que a través del escrito fechado 13 de mayo de 2003 (antes del proferimiento de las resoluciones atrás reseñadas) solicitara certificación acerca de las sanciones impuestas en los últimos dos años.

— Es indiscutible que para la empresa accionante estaban a la mano dos mecanismos idóneos para abogar por los derechos fundamentales como era hacer uso de los recursos de reposición y apelación, planteando por dicha vía algunos de los argumentos contenidos en el libelo constitucional.

— La empresa accionante, al no hacer uso de los recursos antes mencionados no puede enervar los trámites administrativos adelantados en su contra por vía de la acción de tutela, pues dicha acción no es una instancia adicional, ni un recurso extraordinario de revisión.

— La certificación expedida por la entidad accionada el 29 de mayo de 2003 no contrariaba la realidad de las diligencias que se adelantaban en contra de la empresa accionante, pues allí se indicó que para dicha fecha no habían sido impuestas sanciones “mediante resoluciones administrativas ejecutoriadas “y es indiscutible que los actos administrativos 546 a 592 adquirieron firmeza el 21 de julio de 2003, después de haber sido notificados por edicto, de conformidad con el artículo 45 del Código Contencioso Administrativo.

— Aunque no hay un término de caducidad para acudir a la acción de tutela, se hace prudente, de conformidad con lo que ha expuesto al Corte Constitucional, que se deban consultar los principios de racionalidad y razonabilidad, y en el presente caso la acción de tutela no se ha interpuesto dentro de un término razonable.

III. Pruebas

Obran las siguientes:

— Copia del escrito mediante el cual se interpone recurso de reposición y en subsidio apelación contra el Oficio 08-2309- del 26 de mayo de 2005 (fls. 11-18 del cdno. ppal.).

— Copia de la respuesta del 31 de mayo de 2005 la Superintendencia de Puertos y Transporte, mediante la cual se da respuesta al Oficio 6232 del 29 de marzo de 2005 (fls. 19 -20 del cdno. ppal.).

— Copia de la respuesta del 26 de mayo de 2005 de la Superintendencia de Puertos y Transportes al recurso de reposición interpuesto bajo el Radicado 12463 del 19 de junio de 2005 de la carpeta 952, en que se le indica a la Empresa de Transportes Luz S.C.A., que el recurso interpuesto contra el Oficio 08-2166, no es procedente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo, por tratarse de una acto preparatorio o accesorio (fls. 21-22 del cdno. ppal.).

— Copia de la respuesta del 26 de mayo de 2005 de la Superintendencia de Puertos y Transporte, al derecho al Oficio radicado con el número 9298 el 27 de abril de 2005 de la carpeta 952 (fls. 23-25 de cdno. ppal.).

— Copia de la carta de citación para notificación del 30 de mayo de 2003, mediante la cual se informa al representante legal de la empresa Transportes Luz S.C.A. que debe acercarse a la sede la Superintendencia de Puertos y Transporte con el fin de llevar a cabo la notificación personal, dentro de los 5 días siguientes a la recepción de la comunicación (fl. 26 del cdno. ppal.).

— Copia del sobre dirigido al señor Modesto Buitrago Amarillo, representante legal de Transportes Luz S.C.A. a la dirección calle 29 carrera 1 y 2 de la ciudad de Montería, Córdoba, con sello de devolución por parte de Adpostal en el que se encuentra marcado “No reside el destinatario” (fl. 27 del cdno. ppal.).

— Recurso de reposición y en subsidio apelación radicado el 19 de mayo de 2005, en contra del acto administrativo radicado 6234 del 29 de marzo de 2005, carpeta 952 Oficio 08-2166 Nº de registro 8886 del 12 de marzo de 2005 emanado de la Superintendencia Delegada de Tránsito y Transporte (fls. 28-37 del cdno. ppal.).

— Derecho de petición del 27 de abril de 2005 interpuesto ante el superintendente de Puertos y Transportes, por el señor Víctor Julio Hidalgo Cárdenas en la calidad de apoderado judicial de la empresa Transportes Luz S.C.A., en el que se solicita que dé respuesta a los derechos de petición que fueron radicados ante esa entidad bajo el Nº 9298 y se anexen a los recursos de vía gubernativa de las resoluciones 546 a 592 del 29 de marzo de 2003 (fl. 38 del cdno. ppal.).

— Copia de la comunicación dirigida al director territorial de Córdoba del Ministerio de Transporte del 28 de octubre de 2002, en la que se le informa por parte del representante legal de la empresa Transportes Luz, el nombre del representante legal, su cédula la dirección de la oficina principal y los teléfonos en la ciudad de Montería (fl. 39 del cdno. ppal.).

— Comunicación del 25 de octubre de 2002, en la que se solicita a la empresa Transportes Luz S.C.A. que informe algunos datos en relación con la empresa (fl. 40 del cdno. ppal.).

— Copia de la comunicación del 27 de abril de 2005, del apoderado de la empresa Transportes Luz S.C.A. mediante la cual solicita que sean anexados algunos documentos a la solicitud de copias que se solicitaron mediante escritos radicados 6232, 7764, y 8496 del 29 de marzo, 12 de abril y 18 de abril respectivamente (fls. 41-42 del cdno. ppal.).

— Copia de la respuesta de la Superintendencia de Puertos y Transporte, a la solicitud del 29 de marzo de 2005, en la que se explica que los recursos interpuestos no son procedentes (fls. 43-44 del cdno. ppal.).

— Copia de la comunicación dirigida al superintendente delegado de Puertos y Transporte por medio de la cual el apoderado de la Empresa tutelante solicita que se tenga como conocida con anterioridad la dirección de notificación de la empresa que representa, teniendo en cuenta que el 28 de octubre de 2002 su representada había enviado una comunicación al director territorial de Córdoba del Ministerio del Transporte, por medio de la cual se informaba la dirección de la empresa, el nombre del representante legal y el número de su documento de identidad (fl. 49 del cdno. ppal.).

— Copia del derecho de petición radicado el 18 de abril de 2005, dirigido al superintendente delegado de Tránsito y Transporte en el que se le solicita que se expida copia de la notificación efectuada por la oficina de correos mediante la cual se notificaron los actos sancionatorios, se expida una documentación (fl. 52-53 del cdno. ppal.).

— Copia de comunicación del 12 de abril de 2005 en la que se solicitan copias de partes del expediente en el que se fundamentaron las resoluciones sancionatorias contra la empresa de Transportes Luz S.C.A. (fl. 54-55 del cdno. ppal.).

— Copia de la respuesta de la Superintendencia de Puertos y Transportes a la comunicación del 12 de abril de 2005, en la que se le indica al apoderado de la transportadora que puede hacer la consignación en una cuenta determinada que para el efecto tiene el Tesoro Nacional (fl. 56-57 del cdno. ppal.).

— Copia de comunicación dirigida al superintendente delegado de Tránsito y Transporte el 5 de abril de 2005 por parte del apoderado de la empresa accionante, en la que se indica que con anterioridad a la notificación de las resoluciones sancionatorias en contra de la entidad que representa (ene. 26/99), el Ministerio de Transporte conocía de la nueva dirección de notificación (fl. 65 del cdno. ppal.).

— Carta de rectificación de dirección del día 29 de marzo de 2005 dirigida al secretario general de la Superintendencia de Puertos y Transportes en la que se rectifica un error en cuanto a la dirección de notificación de la comunicación que había sido radicada el 14 de marzo de 2005 (fl. 67 del cdno. ppal.).

— Comunicación dirigida a la secretaría general de la Superintendencia de Puertos y Transporte, en la que se solicita notificarse le todas las resoluciones de carácter sancionatorio expedidas en contra de las empresa Transportes Luz S.C.A. y solicita que se envíen la notificaciones a la calle 29 cra. 1 y 2.

— Copia de la notificación de cobro persuasivo del superintendente delegado de Tránsito y Transporte del 5 de abril de 2005, en la que se invita a la empresa Transportes Luz S.C.A. a que haga el pago de las sumas de dinero adeudadas más los intereses que se han dejado de pagar por un valor de $ 562.198.076 (fls. 69-81 del cdno. ppal.).

— Copia de la carta dirigida al superintendente delegado de Transporte y Tránsito de las Superintendencia de Puertos y Transporte el 13 de mayo de 2003, con el objeto de solicitar que se certificara si la empresa Transportes Luz S.C.A. no ha sido sancionada por ese organismo en los dos últimos años (fl. 100 del cdno. ppal.).

— Copias de formularios de matrícula mercantil en los que consta la renovación de la matrícula mercantil de la sociedad accionante y en el que se anotaron distintas direcciones del domicilio del accionante calle 30 Nº 1-23 (años 1985-1986); calle 32 Nº 1-65 (años 1987-1988); calle 29 Nº 1-49 (años 1989-1996); carrera 6 Nº 41-20 (años 1997-2002); carrera 5 Nº 41-61 (año 2003) (fls. 107-129 del cdno. ppal.).

— Copia de la comunicación del 29 de marzo de 2005 del apoderado de la empresa accionante en la que se le indica a la Superintendencia de Puertos y Transporte que la dirección en la que se deben notificar las resoluciones en contra de su defendida es la carrera 5ª Nº 41-61 de la ciudad de Montería - Córdoba (fl. 130 del cdno. ppal.).

— Copia de la comunicación del 29 de marzo de 2005 del apoderado de la empresa accionante en la que se le indica a la Superintendencia de Puertos y Transporte que conocía ampliamente de la dirección de notificación de su defendida pues en respuesta al derecho de petición radicado el 13 de mayo de 2003 dirigieron su respuesta a la carrera 5ª Nº 41-61 de Montería - Córdoba (fls. 13 1-137 del cdno. ppal.).

— Copia de memorando interno de la Superintendencia de Puertos y Transportes del 26 de noviembre de 2003 en la que se solicita una autorización para que se realice una comisión de inspección en la empresa Transportes Luz S.C.A. a la carrera 5ª Nº 41-61 de Montería (fl. 140 del cdno. ppal.).

— Copia de un certificado de existencia y representación legal en el que se lee entre otras cosas “DIRECCIÓN COMERCIA...RA...41-61”.

— Copias de las resoluciones 546, 547, 591, 592 todas del 23 de mayo de 2003, junto con los edictos respectivos publicados por el secretario general de la Superintendencia de Puertos y Transporte cuya constancia de fijación es el 1º de julio de 2003 a las 08:00 horas (fls. 148-174 del cdno. ppal.).

— Copia del escrito de descargos presentado por el apoderado de la empresa accionante el 12 de enero de 2001 en atención a la Resolución 952 del 27 de noviembre de 2000 (fls. 177-180 del cdno. ppal.).

— Copias de la Resolución 952 del 27 de noviembre de 2000 expedida por la Superintendencia de Puertos y Transporte “Por la cual se ordena la apertura de investigación administrativa contra la empresa de transporte TRANSPORTES LUZ S.C.A.” y enviada por correo el 14 de diciembre de 2000 (fls. 181-182 del cdno. ppal.).

— Copias de comunicaciones que el Ministerio de Transporte ha dirigido a la empresa accionante a las direcciones carrera 6 Nº 41-20 y carrera 5 Nº 41-61 de Montería, Córdoba (fls. 187-205 del cdno. ppal.).

— Copia de la Circular M.T. 1300-1 del 23 de diciembre de 2002 del asesor del despacho del Ministro de Transporte, dirigido al viceministro, secretario general, directores generales, jefes de oficina y directores territoriales del Ministerio de Transporte, cuyo asunto hace referencia a la aplicación de los principios de favorabilidad en sanciones administrativas (fls. 269-272 del cdno. ppal.).

— Copia de la totalidad del expediente de investigación contra la empresa Transporte Luz S.C.A., remitido a esta Sala por la doctora Doris Alba Cuervo Aguilar, jefe de la oficina asesora jurídica de la Superintendencia de Puertos y Transporte.

IV. Consideraciones de la Corte

1. Competencia.

La Sala Sexta de Revisión es competente para decidir, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 241, numeral 9º, de la Constitución, y 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema jurídico.

Corresponde a esta Sala de Revisión determinar si existió violación al debido proceso por indebida notificación de las resoluciones 546 a 592 del 23 de mayo de 2003, expedidas por la Superintendencia de Puertos y Transporte en contra de la empresa Transportes Luz S.C.A.

3. Titularidad de los derechos fundamentales de las personas jurídicas. Reiteración de jurisprudencia.

Respecto de la titularidad de los derechos fundamentales de las personas jurídicas, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido abundante (1) y se ha orientado a reconocer que si bien estas no pueden ser titulares de todos los derechos fundamentales, sí lo son de ciertos de estos.

En el específico caso de la protección de los derechos fundamentales a las personas jurídicas, la Corte Constitucional en sus pronunciamientos, tanto por vía constitucional como por vía de tutela, ha reafirmado esa capacidad para actuar y la ha delimitado y concretado en cada caso específico, examinando el derecho o derechos fundamentales presuntamente violados. Así, por ejemplo en la Sentencia T-463 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, se dispuso lo siguiente:

“El artículo 86 de la Constitución Política, no está excluyendo a las personas jurídicas para intentar la acción de tutela, pues el precepto no introduce distinción alguna y, por el contrario, las supone cobijadas por el enunciado derecho cuando de modo genérico contempla la posibilidad de solicitar el amparo por conducto de otro, sin que nada obste dentro del sistema jurídico colombiano para que una de las especiales de ese género esté conformada precisamente por las personas jurídicas. Sin embargo, para el ejercicio de la acción de tutela, cuando una persona natural actúe a nombre de una jurídica es necesario acreditar la personería correspondiente y su representación”.

Igualmente, en el Decreto 2591 (reglamentario de la acción de tutela) en su artículo 10 se encuentra la posibilidad de que “Toda persona” o “cualquier persona” pueda reclamar “la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.

Del mismo modo, la Corte se ha detenido a examinar no solamente los fines de la persona jurídica víctima de una presunta vulneración de los derechos fundamentales, sino que ha analizado la naturaleza concreta del derecho en cuestión para determinar si es permisible su titularidad. Al respecto la Sentencia C-360 de 1996 (2) expuso lo siguiente:

“Esta corporación ha sostenido la posibilidad de que, en determinados eventos, las personas jurídicas e incluso las personas jurídicas de derecho público, puedan ser titulares de derechos fundamentales. Ciertamente para que ello ocurra, se requiere, en primer término, que así lo permita la naturaleza del derecho objeto de la vulneración o amenaza, y, en secundo lugar, que exista una relación directa entre la persona jurídica que alega la vulneración y una persona o grupo de personas naturales, virtualmente afectado”.

Dentro de los ejemplos de garantía de derechos fundamentales a las personas jurídicas encontramos: la igualdad entre personas jurídicas, el debido proceso, el hábeas data, el derecho de defensa, entre otros.

Lo anterior servirá de sustento para determinar, en el caso concreto, la titularidad de la empresa accionante para solicitar la protección de derechos fundamentales presuntamente vulnerados.

4. Notificación de las actuaciones administrativas.

Respecto de la notificación de las actuaciones administrativas, es necesario hacer referencia a la Sentencia C-640 de 2002 (3) , donde se estudió el inciso 4º del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo en virtud de una demanda de inconstitucionalidad promovida por un ciudadano.

En esa oportunidad, la Corte explicó que esta disposición se ubica en el título I de dicho código, referente a las “Actuaciones administrativas” y, dentro de él, en el capítulo X sobre “Publicaciones, comunicaciones y notificaciones”, bajo el epígrafe: “Deber y forma de notificación personal”. El artículo 43, inmediatamente anterior, indica la manera de publicar los actos administrativos de carácter general y el inciso primero del 44, es decir del artículo que en su momento fue acusado, inicia su redacción expresando que “Las demás decisiones (es decir las que no tienen contenido general) que pongan término a una actuación administrativa se notificaran personalmente al interesado” (paréntesis fuera del original).

En el anterior contexto, las notificaciones de las actuaciones administrativas se pueden entender como “la diligencia mediante el cual se pone en conocimiento de los interesados el contenido de los actos que en ellas se produzcan” la cual “tiene como finalidad garantizar los derechos de defensa y de contradicción como nociones integrantes del concepto de debido proceso a que se refiere el artículo 29 de la Constitución Política”.

Una regulación que desconociera este acto atentaría directamente con los derechos fundamentales de los administrados, específicamente contra los derechos de defensa y de contradicción de los mismos.

En todo caso, es importante tener en cuenta que la administración tienen que buscar métodos efectivos de notificación con el fin de informar a los administrados sobre los actos que expide. Así lo dispone el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo que a continuación se enuncia y se resalta:

ART. 44.—Deber y forma de notificación personal. Las demás decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, o a su representante o apoderado.

Si la actuación se inició por petición verbal, la notificación personal podrá hacerse de la misma manera

Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, para hacer la notificación personal se le enviará por correo certificado una citación a la dirección que aquél haya anotado al intervenir por primera vez en la actuación, o en la nueva que figure en comunicación hecha especialmente para tal propósito. La constancia del envío se anexará al expediente. El envío se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto.

No obstante lo dispuesto en este artículo, los actos de inscripción realizados por las entidades encargadas de llevar los registros públicos se entenderán notificados el día en que se efectúe la correspondiente anulación.

Al hacer la notificación personal se entregará al notificado copia íntegra, auténtica y gratuita de la decisión, si esta es escrita.

En la misma forma se harán las demás notificaciones previstas en la parte primera de este código”.

Del aparte resaltado, hay que destacar que son muchos los medios que la administración tiene para poner en conocimiento sus actos y por lo tanto, no se puede limitar al envío de una comunicación por correo a la dirección que el administrado haya notificado al intervenir por primera vez en la actuación, pues este es el último medio que establece la ley cuando se han agotado los demás (ver el aparte resaltado del artículo antes transcrito).

Así, la administración tiene la carga de demostrar que no hay un medio más eficaz que la notificación por correo y que agotó otros medios para dar a conocer sus actos. Es claro que la administración no cuenta solo con el correo para dar a conocer sus actos, sino que puede tener acceso a bases de datos como las de las cámaras de comercio en donde se pueden ubicar los teléfonos y verificar el domicilio de los administrados —en especial tratándose de personas jurídicas—, los directorios telefónicos para conocer número telefónicos o de fax, bases de datos tributarias para conocer el domicilio reportado por el administrado, las páginas electrónicas de la red internet, etc.

En conclusión, la administración debe ser estricta en la garantía del debido proceso en sus distintas actuaciones y debe procurar dar a conocer sus actos de la manera más efectiva posible, es decir, debe agotar todos los medios que estén a su alcance antes de proceder a la fijación de los edictos como mecanismo último para notificar.

5. El caso concreto.

De una parte, la empresa accionante, considera vulnerado el principio de legalidad y los derechos fundamentales al debido proceso y al derecho de defensa por no haberse notificado en debida forma las resoluciones 546 a 592 del 23 de mayo de 2003 y solicitan que mediante la tutela se revoque el acto administrativo 08-2166 referencia 8886, radicado el 12 de mayo de 2005 y recibido el 1 8 de mayo de 2005. Igualmente, que se dé contestación a la documentación solicitada mediante escritos radicados 6232 del 29 de marzo de 2005 y 7764 del 12 de abril de 2005, en los términos del escrito que fue radicado bajo el Nº 9298 el 27 de abril de 2005, con el fin que se le notifiquen a la empresa tutelante las resoluciones 546 a 592 del 23 de mayo de 2003.

De otra parte, la Superintendencia de Puertos y Transportes manifiesta que las resoluciones controvertidas por parte del accionante se encuentran legalmente notificadas y prestan mérito ejecutivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 64 del Código Contencioso Administrativo. Además, que el apoderado de la empresa accionante está incurriendo en una conducta irregular al intentar revivir términos que han precluido.

En desarrollo de este proceso de revisión, esta Sala solicitó copia del expediente del proceso adelantado por la superintendencia con el fin esclarecer las actuaciones que se surtieron en este y determinar las fechas en que cada una de ellas se llevó a cabo.

Con el fin hacer el análisis del caso concreto, se enunciarán las actuaciones llevadas a cabo por las partes de esta tutela, tanto dentro del proceso administrativo como fuera de él para finalmente examinar si existió una violación al debido proceso.

5.1. Las actuaciones llevadas a cabo por la Superintendencia de Puertos y Transportes y por la empresa Transportes Luz S.C.A. en el proceso de investigación administrativa.

La investigación a la empresa de Transportes Luz S.C.A. nace en virtud de 48 comparendos impuestos por agentes de tránsito de la Policía Nacional de Carreteras, entre los meses de septiembre y octubre del año 2000, cuando vehículos afiliados a esa empresa circulaban en la ruta Montería-Cartagena sin la autorización de ruta correspondiente. En virtud de lo anterior, se expide la Resolución 952 del 27 de noviembre del mismo año “Por la cual se ordena la apertura de investigación administrativa contra la empresa de transportes Transportes Luz S.C.A.”.

La resolución anteriormente enunciada se notificó al representante legal de la empresa a la calle 29 carreras 1 y 2 de la ciudad de Montería y este confirió poder al señor Modesto Buitrago Amarillo, quien presentó descargos por medio de escrito radicado el 12 de enero de 2001.

El 4 de septiembre de 2001, la Superintendencia de Puertos y Transporte profirió auto de pruebas dentro de la investigación iniciada y remitió copia de este al representante legal por medio de Oficio 7761 del 6 de septiembre de 2001.

El 23 de mayo de 2003, la Superintendencia de Puertos y Transporte profirió 46 resoluciones y en cada una de ellas se dispuso sancionar a la empresa Transportes Luz S.C.A. por treinta salarios mínimos legales mensuales vigentes.

El 30 de mayo de 2003, la Superintendencia de Puertos y Transporte envió comunicación a la calle 29 carrera 1 y 2 de Montería, con el fin de comunicar al representante legal que se habían expedido las resoluciones sancionatorias 546 a 592 el 23 de mayo de 2003. Esta comunicación fue radicada en la Oficina de Correos de Colombia, el 10 de junio de 2003.

La comunicación fue devuelta por la Administración Postal, con la anotación, “No reside el destinatario”.

Una vez devuelto el correo a la Superintendencia de Puertos y Transporte, el 1º de julio de 2003 a las 8:00 horas, se fijaron sendos edictos en un lugar público de la secretaría general de la superintendencia.

El 14 de julio de 2003, a las 17:00 horas, según las constancias secretariales, se desfijaron los enunciados edictos.

El 21 de julio de 2003, quedan ejecutoriadas las resoluciones 546 a 592 el 23 de mayo de 2003 contra la empresa Transportes Luz S.C.A.

El 14 de marzo de 2005, se radicó derecho de petición suscrito por el señor Víctor Hugo Hidalgo Cárdenas, apoderado judicial de la empresa Transportes Luz S.C.A. en el que se solicita que sea notificado de todas las resoluciones de carácter sancionatorio expedidas en contra de Transportes Luz S.C.A. y enuncia como dirección de notificación la calle 29 con carrera 1 y 2 de Montería.

El 29 de marzo de 2005, el apoderado judicial de la empresa de transportes rectificó la dirección de notificación enunciando que esta sería la carrera 5 Nº 41-61 de Montería. En esa misma fecha se radicó, bajo el Nº 6232 de la Superintendencia de Puertos y Transporte, un escrito en el que se interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación en contra de las resoluciones 546 a 592 del 23 de mayo de 2003.

El 5 de abril de 2005, el apoderado judicial de la empresa trasportadora manifiesta que la dirección de notificación calle 29 carrera 1 y 2 dejó de existir como punto de referencia comercial desde el 29 de enero de 1997 de conformidad con el formulario de cámara de comercio.

El 20 de abril de 2005, el apoderado de la empresa de transportes pone de manifiesto, que el 22 de octubre de 2002 el Ministerio de Transporte conocía de la nueva dirección de notificación de la empresa Transportes Luz S.C.A.

El 13 de mayo de 2005, la Superintendencia de Puertos y Transporte da respuesta al escrito del 29 de marzo de 2005 en el que se le manifiesta al apoderado de la empresa de Transportes Luz S.C.A. que no es posible notificarlos de las resoluciones 546 a 592 del 23 de mayo de 2003, porque estas fueron notificadas mediante edictos fijados en un lugar público de la superintendencia el 1º de julio de 2003 a las 8:00 horas y desfijados el 14 de julio a las 17:00 horas. Igualmente manifiesta que la superintendencia certifica que la ejecutoria de dichas resoluciones fue el 21 de julio de 2003 y a la fecha se han sobrepasado los términos consagrados en la ley y por lo tanto es improcedente.

El 19 de mayo de 2005, el apoderado judicial de la empresa transportadora interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación sobre los escritos “radicado 6234 del 29 de marzo de 2005, carpeta 952 Oficio 08-2166 registro 8886 del 12 de marzo de 2005” (es decir, se interpuso recurso sobre el escrito anteriormente enunciado).

El 26 de mayo de 2005 se dio contestación, entre otras cosas, al escrito radicado el 27 de abril de 2005 por medio del cual se explica que las resoluciones 546 a 592 de 2003.

El 7 de junio de 2005, la Superintendencia de Puertos y Transporte da respuesta al escrito del 29 de marzo de 2005 en el que se le manifiesta al apoderado de la empresa de Transportes Luz S.C.A. que de conformidad con el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo “No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa” y por lo tanto se rechazan los recursos antes enunciados.

El mismo 7 de junio de 2005, el apoderado judicial de la empresa transportadora interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación sobre los escritos radicados como Oficio 08-23-09 del 26 de mayo de 2005 y radicado interno 10582 del 31 de mayo de 2005.

El 20 de junio de 2005 la Superintendencia de Puertos y Transporte da respuesta al escrito del 7 de junio de 2005 en el que se le manifiesta al apoderado de la empresa de Transportes Luz S.C.A. que de conformidad con el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo “No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa”. Por lo anterior, la superintendencia manifiesta que “el oficio que pretende ser recurrido contiene un pronunciamiento de la administración, no siendo aceptable que el mismo constituya un acto administrativo que de acuerdo con la ley, sea susceptible de ningún tipo de recurso, por lo tanto se rechazan lo recursos interpuestos por improcedentes”.

El 5 de julio de 2005, el apoderado judicial de la empresa transportadora interpuso recurso de queja para que se le concedan los recursos de reposición y apelación contra el Oficio 13134 de la superintendencia.

El 27 de julio de 2005, se remite el recurso de queja por parte del superintendente delegado de Tránsito y Transporte, a su superior jerárquico con el fin que sea examinado.

5.2. Las actuaciones paralelas al proceso administrativo llevadas a cabo por la Superintendencia de Puertos y Transportes y por la empresa Transportes Luz S.C.A.

El 13 de mayo de 2003, se radicó un derecho de petición dirigido al superintendente delegado de Transporte y Tránsito de la Superintendencia de Puertos y Transporte, por parte del señor Abel de la Ossa Jiménez, representante legal de la empresa Transportes Luz S.C.A., en el que solicita que se certifique que esa empresa no ha sido sancionada por ese organismo en los últimos dos años. Para que se le respondiera a este derecho de petición se informó que la dirección era cra. 5 Nº 41-61- tels: 7823527 - 7827413 (fl. 100 del cdno. ppal.).

El 29 de mayo de 2003, el secretario general de la Superintendencia de Puertos y Transporte certifica que no encuentra que a la empresa Transportes Luz S.C.A. se le hayan impuesto sanciones por investigaciones administrativas mediante resoluciones que se encuentren ejecutoriadas (fl. 101 del cdno. ppal.).

5.3. Examen de la existencia de vulneración al debido proceso en el caso concreto.

Antes de entrar a examinar si hubo o no vulneración al debido proceso, es necesario advertir que la acción de tutela interpuesta por el apoderado de la empresa Transportes Luz S.C.A. es procedente, puesto que se trata de poner de presente una presunta vulneración a un derecho fundamental cuya naturaleza concreta encaja perfectamente para las personas jurídicas, tal y como se expuso en el numeral 3º de la parte considerativa de esta providencia.

En cuanto a la vulneración del debido proceso, esta Sala examinará el proceso de notificación llevado a cabo dentro del proceso administrativo de la Superintendencia de Puertos y Transportes contra la empresa accionante. Evaluando etapa por etapa así:

1. El 10 de junio de 2003, la Superintendencia de Puertos y Transporte puso en el correo una comunicación dirigida al señor Modesto Buitrago Amarillo, representante legal de Transportes Luz S.C.A. (fl. 27 del cdno. de tutela), con fecha 30 de mayo de 2003 y cuyo registro interno es el 26758 del 4 de junio de 2003, cuyo texto a continuación se transcribe (fl. 489 del exp. de la investigación):

“Bogotá, 30 de mayo de 2003

Señor

MODESTO BUITRAGO AMARILLO

REPRESENTANTE LEGAL

TRANSPORTES LUZ S.C.A.

Calle 29 Carrera 1 y 2

Montería (Córdoba)

De manera atenta me permito comunicarles que la Superintendencia de Puertos y Transporte a través del superintendente delegado de Tránsito y Transporte, expidió las resoluciones 546 a 592 del 23 de mayo de 2003, por la cuales se fallan investigaciones administrativas adelantadas contra la empresa Transportes Luz S.C.A. En consecuencia usted o su apoderado debidamente constituido debe acercarse a la secretaría general de la entidad, ubicada en la calle 13 Nº 18-24 piso 3º, Estación de la Sabana, teléfono 3526700 extensión 205 de Bogotá, con el objeto que se surta la correspondiente notificación personal, dentro de los cinco (5) días siguientes al recibo de la presente. En caso contrario se procederá a la notificación por edicto de conformidad con el artículo 45 del Código Contencioso Administrativo.

Es de anotar que al momento de la notificación deberá presentar el certificado de existencia y representación legal, expedido por la Cámara de Comercio respectiva, con una vigencia no mayor a tres meses.

Sin otro particular.

SANTIAGO ACOSTA GARCÍA

Secretario general”.

2. Aunque no es legible la fecha, el correo enviado fue devuelto por la oficina de correos con la causal “No reside el destinatario”.

3. El 1º de julio de 2003, se fija un edicto por cada una de las resoluciones que la Superintendencia de Puertos y Transportes pretendía notificar cuyo texto inicial a continuación se transcribe (fls. 148 a 480 del exp. de la investigación):

“EDICTO

El secretario general de la Superintendencia de Puertos y Transporte,

HACE SABER:

Que el día a 23 de mayo de 2003, la Superintendencia de Puertos y Transporte a través del Superintendente delegado de Tránsito y Transporte, expidió la Resolución Nº _________, por medio de la cual se falla investigación administrativa.

Que mediante Oficio radicado con el Nº 26758 del 4 de junio de 2003, se le informó al representante legal de TRANSPORTES LUZ S.C.A., de la expedición de la Resolución Nº _________ del 23 de mayo de 2003, y la necesidad de efectuar la correspondiente notificación personal.

Que la citación anterior fue enviada por correo a la dirección indicada por la secretaría general, comunicación que no fue devuelta al remitente.

Que a la fecha no se ha verificado la respectiva notificación personal, razón por la cual se procede a notificar de conformidad con el artículo 45 del Código Contencioso Administrativo.

Que la parte resolutiva de la Resolución _________ del 23 de mayo de 2003 dice:”

Hay que observar que los espacios con línea varían de conformidad con el número de la resolución y la parte que aparece resaltada está por fuera del texto original de los edictos

4. El 14 de julio de 2003, a las 17 horas, la secretaría general de la Superintendencia de Puertos y Transporte certifica la desfijación de los edictos en la parte posterior de cada uno de ellos.

De las anteriores etapas de la notificación de las resoluciones 546 a 592 del 23 de mayo de 2003 y de las demás actuaciones llevadas a cabo por las partes dentro de ese proceso administrativo, se puede extraer lo siguiente:

a) La Superintendencia de Puertos y Transporte, el 10 de junio de 2003, envió una citación para la notificación al señor Modesto Buitrago Amarillo como representante legal de la empresa Trasportes Luz S.C.A.

Para la Sala, este acto no correspondía a la realidad, pues si se examina el expediente de la investigación administrativa, se encuentra que el representante legal de la empresa Transportes Luz S.C.A. es el señor Abel de la Ossa Jiménez. Y no el señor Modesto Buitrago Amarillo, quien actuaba en calidad de apoderado de la empresa.

Esta inconsistencia se vislumbra en el examen del expediente, pues la misma superintendencia, en el año 2001 envió una comunicación al señor De la Ossa Jiménez (fl. 127 del exp. de la investigación administrativa en donde se enviaban dos folios con la copia del auto de pruebas dentro del proceso).

En conclusión respecto de este punto, la superintendencia aunque envió citación para la notificación, la envió a nombre del apoderado judicial, quien no tenía su domicilio en el lugar de la empresa, y no a nombre del representante legal;

b) La citación para la notificación de las resoluciones 546 a 592 del 23 de mayo de 2003 fue enviada el 10 de junio de 2003 a la calle 29 carreras 1 y 2 de Montería, Córdoba.

Para la Sala, el envió de la citación a esa dirección, no responde al mandato constitucional de la garantía al debido proceso que se debe aplicar a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, consignado en el artículo 29 de la Constitución y tampoco responde al mandato legal consignado en el artículo 44 del Código Contencioso administrativo por lo siguiente:

— La Superintendencia no agotó otros medios para verificar la dirección de notificación de la empresa investigada. Es claro para esta Sala que la administración se limitó a enviar una citación por correo para notificar 47 resoluciones sin que antes se buscara otro medio más eficaz para informar a la empresa. De este modo, la carga de intentar una notificación efectiva corresponde a la administración y para ello, contaba con muchos otros medios. Al respecto, es necesario examinar lo dicho en el numeral 4º de la parte considerativa de esta providencia.

— La Superintendencia, conoció, por vía de derecho de petición, una nueva dirección de la empresa el 13 de mayo de 2003; tal y como se enunció en el numeral 5.2 de la parte motiva de esta providencia, cuando se examinaron las actuaciones extraprocesales de la superintendencia y de la empresa Transportes Luz S.C.A. A pesar de este conocimiento no realizó la notificación a la nueva dirección, y

c) Los edictos fijados el 1º de julio de 2003, enuncian que la comunicación enviada a la empresa no fue devuelta al remitente.

Para la Sala resulta contradictorio que en los edictos fijados se diga que ninguna comunicación fue devuelta, cuanto dentro del expediente de la investigación llevada a cabo por la superintendencia aparece la comunicación enviada el 10 de julio de 2003 con sello de devolución marcado en el cuadro “No reside el destinatario” (fl. 488 del exp. de la superintendencia).

En conclusión, la superintendencia no garantizó el derecho al debido proceso a la empresa Transportes Luz S.C.A. pues no hizo lo posible por notificar personalmente a la misma. En efecto, se limitó a enviar una comunicación dirigida a una persona, distinta del representante legal y a una dirección desactualizada cuando en ese momento la administración ya conocía de una nueva dirección.

Por las razones anteriores, esta Sala de Revisión, revocará el fallo de segunda instancia del 27 de septiembre de 2005, proferido por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, en el presente asunto y ordenara a la Superintendencia de Puertos y Transportes que nuevamente se notifiquen las resoluciones 546 a 592 del 23 de mayo de 2003.

IV. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. LEVANTAR la suspensión de términos, decretada por esta Sala mediante auto del 7 de febrero de 2006, para fallar en el presente asunto.

2. REVOCAR el fallo proferido por la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, del 27 de septiembre de 2005 en el que se revocó integralmente la sentencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal, del 11 de agosto de 2005 y, en consecuencia, CONFIRMAR la sentencia del 11 de agosto de 2005 proferida por el Tribunal Superior de Bogotá.

3. En virtud de lo anterior, ORDENAR a la Superintendencia de Puertos y Transporte que en el término de cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia, proceda notificar las resoluciones 546 a 592 del 23 de mayo de 2003 a la empresa Transportes Luz S.C.A., domiciliada en la carrera 5 Nº 41-61 de Montería, Córdoba.

Por secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Marco Gerardo Monroy Cabra—Humberto Sierra Porto—Álvaro Tafur Galvis.

Martha Victoria Sáchica Méndez, Secretaria general.

(1) Las múltiples jurisprudencias corresponden tanto a fallos de constitucionalidad como a fallos de tutela. Dentro de los fallos de constitucionalidad encontramos las sentencias C-510 de 1997, C-320 de 1998 y dentro de los fallos de tutela encontramos, entre otros, los siguientes: Sentencia T-411 de 1992, T-521 de 1993, T-111 de 1995, T-462 de 1997, T-345 de 1998, 380 de 1998, 312 de 1999, 415 de 1999, T-079 de 2001, T-396 de 2005, T-723 de 2005, T-999 de 2005. Y finalmente la sentencia de unificación SU-182 de 1998 que marcó los parámetros en los que debían ser entendidos los derechos fundamentales de las personas jurídicas.

(2) M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(3) M.P. Marco Gerardo Monroy.

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