Sentencia T-217 de marzo 23 de 2010

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA CUARTA DE REVISIÓN

Sentencia T-217/2010

Ref.: Expediente T-2448264

Magistrado Ponente:

Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Accionante: Alfredo José Nassir Segura

Demandado: Tribunal Administrativo de Córdoba.

Bogotá, D.C., veintitrés de marzo dos mil nueve.

La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson Elías Pinilla Pinilla, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente

Sentencia

En la revisión del fallo de tutela proferido, en primera instancia, por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, dentro del Expediente T-2448264.

I. Antecedentes

1. La solicitud.

El señor Alfredo José Nassir Segura, actuando a través de apoderado judicial, acudió a la acción de tutela, en procura de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad ante la ley, a la libertad y a la dignidad humana, que, según afirma, han sido vulnerados por el Tribunal Administrativo de Córdoba, al proferir la sentencia de segunda instancia, dentro del proceso contencioso administrativo de reparación directa que promovió contra el municipio de Montería.

La solicitud de amparo constitucional, la sustenta en los siguientes hechos y consideraciones:

2. Reseña fáctica.

2.1. Con el fin de construir un proyecto de habitación multifamiliar, el actor adquirió de manera legal, y libre de todo tipo de gravámenes, dos lotes de terreno ubicados en la calle 17 Nº 9 - 93 y en la calle 17 Nº 11 - 05, del barrio La Julia de la ciudad de Montería, departamento de Córdoba.

2.2. El día 5 de abril de 2005, radicó ante la Secretaría de Planeación de la ciudad de Montería, el proyecto de habitación multifamiliar junto con los estudios complementarios, y el día 27 el mismo mes y año se le informó, de manera verbal, que el proyecto no podía ser ejecutado “porque el predio <interrumpe> la proyección de una supuesta vía”.

2.3. Acogiendo las sugerencias formuladas por la secretaría de planeación, el día 28 de abril de 2005, presentó una nueva propuesta del proyecto de habitación, corrigiendo posibles inconsistencias y errores.

2.4. Luego de insistir en una respuesta de fondo a su solicitud, la secretaría de planeación resolvió oficiar al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, con el fin de que este hiciera constar, si respecto de los predios sobre los cuales se iba a llevar a cabo el proyecto de habitación, se cruzaba o no algún proyecto vial para la ciudad.

2.5. El día 5 de mayo de 2005, solicitó, por escrito, a la secretaría de planeación, que le informara los motivos en que se amparaba la administración para no definir sobre el otorgamiento de la licencia de construcción del proyecto. En el mismo sentido, la Curaduría Urbana Primera de Montería le pidió a la secretaría aclarar lo dicho por algunos vecinos del lote ubicado en la calle 17 Nº 9 - 93, referente a que por este se proyecta la construcción de una calle.

2.6. En respuesta a lo anterior, mediante oficios del 11 de mayo y 1º de junio de 2005, el secretario de planeación municipal le informó al actor, que de acuerdo al plano urbano de la ciudad y la carta catastral, expedidos por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, el proyecto de vivienda propuesto, se ubica en el área afectada para la proyección de una vía, la calle 10, que conectará la calle 21 con la calle 17.

2.7. Con base en las razones expuestas por el secretario de planeación, la Curaduría Urbana Primera de Montería, a través de la Resolución 006-2005, del 18 de julio de 2005, decidió negarle al actor la licencia de construcción para el proyecto de vivienda por este solicitada.

2.8. El 2 de febrero de 2006, en ejercicio de la acción de reparación directa, el actor promovió proceso contencioso contra el municipio de Montería, para que se le declarara administrativamente responsable de los perjuicios materiales —presentes y futuros— causados por haberle impedido la realización de un proyecto de construcción de vivienda multifamiliar. Como consecuencia de lo anterior, solicitó condenar a la administración municipal, a reparar el daño ocasionado, tasado en la suma de ciento ochenta y tres millones seiscientos mil pesos ($ 183’600.000). Adujo al respecto, que el daño se le ocasiona porque compró los lotes ubicados en la calle 17 Nº 9 - 93 y en la calle 17 Nº 11 - 05, únicamente para la construcción del proyecto de vivienda, pues de haber sabido que la zona estaba afectada con el paso de una vía pública no los hubiera adquirido. Dicha afectación no fue inscrita en la Oficina de Instrumentos Públicos de Montería y, en consecuencia, no podía ser conocida pues no aparecía en los certificados de libertad que fueron expedidos.

2.9. El proceso fue tramitado, en primera instancia, por el Juzgado 5º Administrativo del Circuito Judicial de Montería y, en segunda instancia, por el Tribunal Contencioso Administrativo de Córdoba.

2.10. Mediante sentencia del 8 de mayo de 2008, el juzgado de conocimiento decidió denegar las pretensiones de la demanda, por indebida escogencia de la acción, toda vez que, a su juicio, no se dan los elementos de la responsabilidad extracontractual del Estado y, por tanto, la acción que debió invocar el actor era la de nulidad y restablecimiento del derecho, y no la de reparación directa. Sostuvo al respecto, que “no se avizora que el demandante hubiera estado frente a uno de los supuestos que exige la ley para entrar a incoar una acción de reparación directa, cuyo objeto ya ha sido decantado por la jurisprudencia estableciendo que para ello se debe estar ante un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa. Pero sí se observa que la inconformidad del accionante nace con el acto administrativo (fls. 34 y 35), que negó una licencia de construcción, cuya legalidad debió ser atacada, como ya se ha dicho, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con la cual se obtiene el pago de los perjuicios que hubiera podido sufrir”.

2.11. El fallo fue apelado por el actor, sosteniendo que, contrario a lo argumentado por el juez de primera instancia, en su caso, se configuran los elementos de la responsabilidad extracontractual del Estado, y se dan los requisitos para la procedencia de la acción de reparación directa, pues, de conformidad con el plan urbanístico de la ciudad de Montería, existe un gravamen que pesa sobre los predios donde se proponía adelantar el proyecto urbanístico y, tal limitación jurídica, siguiendo la jurisprudencia del Consejo de Estado, se asimila a una ocupación.

2.12. Por su parte, el Tribunal Contencioso Administrativo de Córdoba, al resolver la apelación, en sentencia del 19 de febrero de 2009, decidió revocar el pronunciamiento del a quo y, en su lugar, declaró administrativamente responsable al municipio de Montería, por los perjuicios causados “con ocasión de la afectación impuesta al predio ubicado en la calle 17ª Nº 9 - 93”. En ese contexto, condenó al municipio a pagar al actor la suma de veinticuatro millones cuatrocientos ochenta y un mil novecientos veintiún pesos ($ 24’481.921), ordenando a su vez que: “Esta sentencia en copia autenticada y ejecutoriada en los términos del artículo 220 del Código Contencioso Administrativo obrará como título traslaticio de dominio a favor del municipio de Montería, quien la hará inscribir en el folio de matrícula inmobiliaria 140-9141 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Montería, teniendo en cuenta los linderos que en el mismo se indican”.

Inició el tribunal por sostener, que el fallo del a quo no tiene asidero jurídico, “toda vez que el daño alegado en la demanda lo ha causado un acto administrativo legal, característica que impide tramitar reclamación de perjuicios a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ello por cuanto la reparación del derecho en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se fundamenta única y exclusivamente en la inconstitucionalidad o ilegalidad del acto, aspecto no pretendido en el contexto de la demanda que motiva el presente estudio”.

En el mismo pronunciamiento, luego de citar la normativa aplicable y valorar el material probatorio existente, el tribunal llegó a la conclusión de que sobre el lote ubicado en la calle 17ª Nº 9 - 93, pesaba una afectación derivada de la construcción de una vía, la cual no se registró en la oficina de instrumentos públicos como lo exige el POT, para que hubiera podido ser conocida, ocasionando con ello un daño al actor que debía ser indemnizado, pues no podía este ejercer actos de señor y dueño sobre el predio mencionado. Conforme con ello, procedió a tasar los perjuicios teniendo en cuenta lo que había pagado el actor por el inmueble con su respectiva actualización, disponiendo además que la sentencia obre como título traslaticio de dominio del bien en cuestión, a favor del municipio de Montería.

3. Fundamento de la demanda.

Contra la decisión del tribunal el actor promovió la presente acción de tutela, por considerar que la misma era constitutiva de una vía de hecho judicial, al haber incurrido en los defectos procedimental, fáctico y sustantivo.

Sostiene al respecto que, aun cuando el tribunal obró acertadamente en el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia, al declarar administrativamente responsable al municipio de Montería, de los perjuicios ocasionados por la afectación impuesta al predio ubicado en la calle 17ª Nº 9 -93, violó manifiestamente sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la libertad y a la dignidad, en las decisiones adoptadas en los puntos segundo y tercero de la parte resolutiva del fallo.

3.1. Vía de hecho por defecto procedimental. Afirma que la sentencia, a través del numeral segundo, incurrió en un defecto de este tipo, en cuanto la decisión allí adoptada resulta incongruente, “porque la condena por el monto de 24’481.921 no es coherente con la decisión de declarar responsable al municipio de Montería por los perjuicios ocasionados al demandante. Esto, porque tal monto está lejos de configurar la reparación real de un daño como el ocasionado al demandante, además de que este en ningún momento había solicitado se condenara al municipio a reconocer el valor de la compraventa del lote contenido en la escritura de adquisición por dicha suma de $ 24’481.921”. Así, el defecto procedimental está, entonces, en haberse abstenido el tribunal de dar aplicación al artículo 170 del Código Contencioso Administrativo, que exige analizar en la sentencia, “los hechos de la controversia, las pruebas en su conjunto, las normas jurídicas pertinentes y los argumentos de las partes, y con base en tal análisis resolverá las peticiones, en forma que no quede cuestión pendiente entre las partes y por los mismos hechos”.

Señala que también en el numeral tercero del fallo se incurrió en un defecto procedimental, pues, por su intermedio, “se procedió a expropiar el inmueble que legalmente había adquirido... a través del modo de la tradición y con título de compraventa, acto jurídico registrado notarialmente mediante escritura pública 263 del 17 de febrero de 2005 por valor de veinte millones de pesos mcte. ($ 20’000.000,oo) que, además, conllevó el pago de impuestos catastrales y departamentales. Se olvidó que el... era legítimo propietario, hecho del que el tribunal tenía conocimiento en razón a un petitum de pretensiones esbozadas dentro de la acción de reparación directa y no dentro de un proceso de expropiación judicial o contencioso”. En este sentido, considera, se violaron los artículos 220 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, el último de los cuales regula el proceso especial de expropiación, no aplicado en el presente caso.

3.2. Vía de hecho por defecto fáctico. Sostiene el actor que, en los numerales segundo y tercero de la parte resolutiva de la sentencia del tribunal, también se incurrió en un defecto fáctico, “al ignorar normas procedimentales básicas que imponían analizar con rigor los hechos de la demanda y examinar juiciosamente las pruebas que sustentaban tales hechos”. En el fallo, se violaron los artículos 267 del Código Contencioso Administrativo, y 174, 187 y 305 del Código de Procedimiento Civil, en cuanto el fallo no estuvo en concordancia con los hechos reales de la demanda. “Unos fueron los hechos y las pretensiones consignadas en la demanda y otros los asuntos resueltos en el fallo del tribunal”.

3.3. Vía de hecho por defecto sustantivo. Para el actor, la sentencia del tribunal incurrió en defecto sustantivo, ya que se violaron normas sustanciales sobre el derecho de propiedad, en especial, el artículo 58 de la Carta y los artículos 669 y 673 del Código Civil. Tales disposiciones fueron violadas, dice, en cuanto se le expropió indebidamente de su predio, “con el fin ilegítimo de transferir la propiedad al municipio de Montería por un modo de adquisición no previsto en la ley sustantiva”.

A juicio del demandante, los defectos alegados fueron determinantes en la decisión adoptada por el tribunal, pues de haber respetado las normas procedimentales básicas, de haber analizado correctamente los hechos realmente ocurridos y alegados, y de haber examinado juiciosamente las pruebas allegadas, “su decisión no habría sido la de imponer una suma irrisoria generada en una causa equivocada generada en el precio consignado en la escritura de adquisición, ni de disponer la expropiación, sino, por el contrario, habría sido la de condenar al municipio de Montería a pagar la indemnización de perjuicios pretendida por un monto razonable y concordante con el valor comercial del inmueble encartado y la dimensión de los daños ocasionados, todo esto sin necesidad de disponer una expropiación que estaba fuera de lugar”.

Conforme con ello, concluye que la decisión de tribunal violó sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la libertad y a la dignidad, dado que se desconocieron las reglas del proceso, se falló por fuera de la legalidad y se ignoró su derecho de propiedad y posesión.

5(sic). Pretensiones de la demanda.

A través de la presente acción de tutela, el actor busca que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la libertad y a la dignidad. Como consecuencia de lo anterior, solicita que se dejen sin efectos “los artículos segundo y tercero de la sentencia de fecha 8 de mayo de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, dentro del proceso contencioso administrativo 2006-0052 que cursó en primera instancia ante el Juzgado 5º Administrativo de Montería y, en su lugar, condenen al municipio de Montería a pagar los perjuicios materiales causados y demostrados en el proceso, en concordancia razonable con lo dispuesto en el artículo primero de la misma sentencia y de acuerdo con las disposiciones sustanciales y procesales sobre la materia, debidamente aplicadas”.

6. Oposición a la demanda de tutela.

La acción de tutela objeto del presente pronunciamiento, fue tramitada en primera instancia por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, quien, mediante auto del veintisiete (27) de agosto de dos mil nueve (2009), admitió la demanda y ordenó correr traslado de la misma al Tribunal Contencioso Administrativo de Córdoba (autoridad judicial demandada) y al Alcalde Municipal de Montería (quien fue parte en el proceso cuya sentencia es objeto de cuestionamiento), para que se pronunciaran acerca de los hechos que motivaron la solicitud de amparo.

6.1. Intervención de la autoridad demandada. El Tribunal Contencioso Administrativo de Córdoba, intervino en el proceso de tutela, a través del magistrado que actuó como ponente en la sentencia contra la cual se invocó el amparo constitucional. Dicho servidor, mediante oficio 010-LEMN-04-09-09, dirigido al juez de primera instancia, solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela.

Sostuvo al respecto, que el tribunal no incurrió en vía de hecho, “pues el proceso fue adelantado respetando las ritualidades establecidas en los códigos Contencioso Administrativo y Código de Procedimiento Civil, en lo que resultó procedente, y se le respetó en todo momento a las partes la posibilidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción”. Adujo, además, que “[l]o probado en el plenario fue la responsabilidad administrativa del municipio demandado, dado que incurrió en unas omisiones administrativas al no dar aplicación al artículo 553 del plan de ordenamiento territorial de Montería sobre el registro de afectaciones; razón que impidió al demandante conocer oportunamente de la limitación o afectación del predio que había adquirido”.

Señaló, finalmente, que el tribunal aplicó el artículo 220 del Código Contencioso Administrativo, el cual es claro en señalar que si el ente demandado debe pagar el precio del bien ocupado, dicho bien debe ingresar al patrimonio del Estado, habiéndose deducido el valor del mismo de la prueba documental que allegó el propio demandante, cual es, el folio de matrícula inmobiliaria en la que consta el precio de compra del bien, sin que el actor haya probado otro valor diferente.

6.2. Intervención de tercero interesado. El municipio de Montería, como parte demandada en el proceso contencioso de reparación directa, actuando a través de apoderado, intervino en el presente juicio, en su calidad de tercero con interés legítimo. En oficio allegado al juzgado de primera instancia, el 16 de septiembre de 2009, el apoderado judicial del municipio le solicitó al juez de tutela denegar la solicitud de amparo constitucional, por considerar que la sentencia del tribunal fue en exceso benigna con el accionante, pues, en realidad, la acción de reparación directa que este promovió era improcedente, y la procedente, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, había caducado para el momento en que se impetró la primera.

7. Pruebas allegadas al proceso.

Las pruebas aportadas al trámite de tutela, todas de origen documental, conformadas por las principales piezas del proceso contencioso administrativo de reparación directa, promovido por Alfredo José Nassir Segura contra el municipio de Montería, son las siguientes:

Copia de la sentencia del 8 de mayo de 2008, proferida, en primera instancia, por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Montería, mediante la cual decidió denegar las pretensiones de la demanda, por indebida escogencia de la acción (fls. 46 a 55).

Copia de la sentencia del 19 de febrero de 2009, proferida, en segunda instancia, por el Tribunal Contencioso Administrativo de Córdoba, a través de la cual decidió revocar el pronunciamiento del a quo y, en su lugar, declaró administrativamente responsable al municipio de Montería, por los perjuicios causados “con ocasión de la afectación impuesta al predio ubicado en la calle 17ª Nº 9 - 93” (fls. 22 a 45).

II. Decisiones judiciales que se revisan

El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, mediante sentencia del 10 de septiembre de 2009, decidió rechazar por improcedente la acción de tutela de la referencia, al considerar que, de acuerdo con la posición de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, acogida por la Sección Quinta, “el juez de tutela no puede, dentro de un proceso breve y sumario, revisar las decisiones adoptadas por el juez natural de conocimiento porque con ello se quebrantarían los principios de la cosa juzgada constitucional, la autonomía e independencia de las autoridades judiciales en la definición de los procesos y la seguridad jurídica”.

La sentencia del a quo no fue objeto de impugnación.

III. Revisión del proceso de tutela por parte de la Corte Constitucional

El juez de tutela de primera instancia, en oficio 6545, del 13 de octubre de 2009, dispuso el envío del expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, siendo radicado en esta corporación el 19 de octubre del mismo año.

La Sala de Selección Número Once, mediante auto del 20 de noviembre de 2009, dispuso su revisión por esta corporación, a través de la Sala Cuarta de Revisión.

IV. Consideraciones de la Corte

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 86-2 y 241-9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir la acción de tutela de la referencia.

2. Problema jurídico que debe resolver la Corte en el presente caso.

De acuerdo con la situación fáctica anteriormente descrita, en esta oportunidad le corresponde a la Sala establecer, si a través de la sentencia de segunda instancia, dictada dentro del proceso contencioso de reparación directa, promovido por el actor contra el municipio de Montería, se violaron los derechos de este al debido proceso, a la igualdad, a la libertad y a la dignidad, por el hecho de haberse decidido en ella, por una parte, condenar a la entidad territorial al pago de una indemnización de perjuicios equivalente al valor de compra de un predio del actor afectado por la construcción de una vía pública; y, por el otro, haber ordenado la inscripción de dicho predio a favor de la misma entidad territorial.

En ese contexto, lo que debe entrar a determinar la Sala, es si el fallo cuestionado respetó las normas procedimentales básicas aplicables al caso concreto, si analizó correctamente los hechos realmente ocurridos y alegados, y si examinó adecuadamente las pruebas allegadas al proceso.

Para tales efectos, la Sala iniciará (i) por reiterar la doctrina de la Corte Constitucional en torno a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, para luego analizar (ii) si en el caso bajo examen, se cumplen con los requisitos generales y específicos de procedibilidad de la misma.

3. Reiteración de jurisprudencia en torno al tema de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

3.1. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, que conoció en primera instancia de la presente acción de tutela, en su sentencia, decidió rechazar por improcedente la solicitud de amparo constitucional, con el argumento de que no es posible invocar dicha acción para controvertir decisiones judiciales.

3.2. Ante tal determinación, una vez más, debe la Corte reiterar su sólida doctrina, en materia de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales(1).

En forma categórica y uniforme, la jurisprudencia constitucional ha dejado sentado que la acción de tutela contra providencias judiciales, constituye un mecanismo idóneo y eficaz para garantizar la primacía, prevalencia y efectividad de los derechos constitucionales fundamentales, cuya realización se constituye, sin lugar a dudas, en uno de los pilares fundamentales del Estado constitucional y democrático de derecho.

Según lo ha expresado esta corporación, la tutela contra decisiones judiciales, encuentra un claro fundamento de principio en la implementación por parte del Constituyente del 91, de un nuevo sistema de justicia constitucional, basado, concretamente, (i) en el carácter normativo y supremo de la Carta Política, que vincula a todos los poderes públicos (C.N., art. 4º); (ii) en el reconocimiento de la efectividad y primacía de los derechos fundamentales (C.N. arts. 2º y 85); (iii) en la existencia de la Corte Constitucional, a quien se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, y dentro de tal función, la de interpretar el alcance de las normas superiores y proteger los derechos fundamentales (C.N., art. 241); (iv) y en la posibilidad reconocida a toda persona para promover acción de tutela contra cualquier autoridad pública, en defensa de sus derechos fundamentales (C.N., art. 86).

3.3. No obstante, la propia jurisprudencia constitucional ha dejado en claro, que la posibilidad de controvertir las decisiones judiciales a través del mecanismo de la tutela, es, en todo caso, de alcance excepcional y restrictivo, en razón a que están de por medio, los principios constitucionales de los que se desprende el respeto por la cosa juzgada, la necesidad de preservar la seguridad jurídica, la garantía de la independencia y autonomía de los jueces, y el sometimiento general de los conflictos a las competencias ordinarias de estos(2).

Tal y como lo ha explicado la corporación, los jueces, como las demás autoridades del Estado, han sido instituidos para garantizar a todas las personas sus derechos y garantías constitucionales, razón por la cual todas sus actuaciones “constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales”(3), sometidas al principio de legalidad, es decir, al imperio de la Constitución y la ley. Por encontrarse sometidas al imperio de la Constitución y la ley, las decisiones de las autoridades judiciales son autónomas e independientes, libre de cualquier injerencia por parte de otra autoridad, y se encuentran amparadas por el alcance de la cosa juzgada, que conlleva que una vez agotado el trámite procesal, las mismas adquieran firmeza, no pudiendo ser nuevamente revisadas, generando de este modo seguridad jurídica al ordenamiento.

3.4. El sometimiento de la función judicial al principio de legalidad, si bien le reconoce legitimidad a la misma y la rodea de garantías institucionales para su desarrollo, también le impone a sus protagonistas, los jueces, el deber de proceder razonablemente y con apego a la Constitución y a la ley. En ese contexto, el principio de legalidad actúa como un límite a la discrecionalidad del juez, quien en el ejercicio de sus funciones no puede interpretar y aplicar la ley de forma arbitraria, apartándose del ámbito del derecho, e incurriendo en actuaciones abusivas contrarias al ordenamiento jurídico.

3.5. Por eso, la tutela contra providencias judiciales solo puede ser evaluada por el juez constitucional, en aquellos eventos en que se establezca una actuación del juzgador, manifiestamente contraria al orden jurídico y violatoria de derechos fundamentales, en especial, de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En estos casos, el control en sede de amparo constitucional se justifica, toda vez que los pronunciamientos judiciales que no se ajustan a las reglas preestablecidas, y que afectan de forma indebida los derechos fundamentales, constituyen en realidad una desfiguración de la actividad judicial, que termina por deslegitimar la autoridad confiada al juez para administrar justicia, y que debe ser declarada constitucionalmente para dar primacía al derecho sustancial y salvaguardar los derechos fundamentales de los administrados.

3.6. Conforme con ello, ha explicado la Corte, la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales, parte del equilibrio adecuado que debe existir, entre el respeto a los principios constitucionales de seguridad jurídica y autonomía judicial, por un lado, y la prevalencia y eficacia de los derechos fundamentales, por el otro, para disponer sobre su protección, cuando estos han resultado ilegítimamente afectados con una decisión judicial.

3.7. En los términos descritos, esta corporación, tanto en fallos de constitucionalidad como de tutela, ha venido construyendo una nutrida doctrina en torno a los eventos y condiciones que se deben satisfacer para que proceda la tutela contra providencias judiciales, con carácter excepcional y restrictivo. Dentro de un ejercicio de sistematización sobre la materia, en la Sentencia C-590 de 2005, la Corte distinguió entre requisitos generales y causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Los primeros, denominados también requisitos formales, se refieren a los presupuestos cuyo cumplimiento es condición necesaria para que el juez pueda entrar a evaluar de fondo la controversia planteada. Los segundos, conocidos como requisitos materiales, se refieren concretamente a los defectos o vicios en que debe incurrir una decisión judicial, para que se entienda contraria al orden jurídico y violatoria de los derechos fundamentales.

3.8. Así, de acuerdo con el citado fallo, adoptado con fundamento en los precedentes recogidos a partir de la Sentencia C-543 de 1992, y reiterado en pronunciamientos posteriores, para que una decisión judicial pueda ser examinada por vía de tutela, se requiere que previamente cumpla los siguientes requisitos generales:

a. Que la controversia planteada sea constitucionalmente relevante. Ello significa que el asunto a debatir en sede de tutela debe trascender el ámbito de la mera legalidad, pues el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en temas que corresponde definir a otras jurisdicciones. En cumplimiento del tal presupuesto, el juez de tutela tiene la carga de explicar por qué el asunto sometido a su conocimiento es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de alguna de las partes.

b. Que previamente se hayan agotado todos los medios —ordinarios y extraordinarios— de defensa judicial al alcance de la persona afectada, a menos que se busque evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Atendiendo al carácter subsidiario y residual que identifica la acción de tutela, es deber del actor agotar previamente todos los mecanismos judiciales que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no entenderse así, esto es, “de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última”. Solo en caso que se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable, es posible darle trámite a la tutela, aun a pesar de la existencia de otros medios de defensa judicial. En estos casos, además de tener que concurrir los elementos de la irremediabilidad fijados por la jurisprudencia, la medida de protección que se adopte tiene un carácter apenas transitorio, en espera a que la autoridad competente profiera la decisión definitiva.

c. Que se cumpla con el requisito de la inmediatez. Esto es, que la tutela sea interpuesta en un término razonable y proporcional al de la ocurrencia del hecho que originó la vulneración. Considerando que la tutela persigue la protección inmediata de los derechos fundamentales, es absolutamente necesario, para que se logre ese objetivo específico, que la misma se promueva dentro del marco de ocurrencia de la amenaza o violación de los derechos, esto es, en forma consecutiva o próxima al suceso ilegítimo. De no ser así, de aceptar que el amparo constitucional pueda promoverse meses o aun años después de proferida la decisión cuestionada, se desvirtuaría el alcance reconocido por el Constituyente del 91 a la acción de tutela, y se sacrificarían también los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. En todo caso, frente al cumplimiento de este requisito, la jurisprudencia constitucional(4) ha estimado que, al momento de determinar si se presenta el fenómeno de la inmediatez en materia de acción de tutela contra providencias judiciales, es necesario examinar los siguientes aspectos: (i) si obra en el expediente prueba alguna que justifique la inactividad del peticionario; (ii) si se está en presencia de un sujeto de especial protección o de persona que se encontraba en una situación de especial indefensión; y (iii) la existencia de un plazo razonable.

d. Que tratándose de una irregularidad procesal, la misma debe tener un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. Cuando se trata de una irregularidad procesal, es necesario que el vicio alegado incida de tal forma en la decisión final, que de no haberse presentado o de haberse corregido a tiempo, habría variado sustancialmente el alcance de tal decisión. No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio.

e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. Por oposición a la informalidad que caracteriza la tutela, cuando esta se invoca contra providencias judiciales, es necesario que quien reclama la protección señale los derechos afectados e identifique con cierto nivel de detalle en que consiste la violación alegada, debiendo haber planteado el punto previamente en el respectivo proceso. Esta exigencia es razonable, pues, sin buscar imprimirle a la tutela formalidades que la desnaturalicen, sí se requiere que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.

f. Que la tutela no se dirija contra sentencias de tutela. No es posible demandar por tutela una sentencia de tutela, por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales, no pueden prolongarse indefinidamente. Máxime cuando todas las sentencias proferidas en sede de tutela son remitidas a la Corte y sometidas a un riguroso proceso de selección, en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.

3.9. Superada la observancia de los requisitos generales, solo es procedente la tutela contra una decisión judicial, cuando la providencia acusada haya incurrido, al menos, en uno de los siguientes vicios o defectos materiales, y ello traiga como consecuencia la violación de derechos fundamentales:

a. En un defecto orgánico. El cual se configura cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. Dicho en otras palabras, tal defecto se estructura en los eventos en que la decisión cuestionada vía tutela, ha sido proferida por un operador jurídico jurídicamente incompetente.

b. En un defecto procedimental absoluto. Que se origina cuando el juez ha actuado completamente al margen del procedimiento establecido, es decir, cuando este se aparta abiertamente y sin justificación válida, de la normatividad procesal que era aplicable al caso concreto. Sobre este defecto, ha expresado la Corte, que al ignorar completamente el procedimiento determinado por la ley, el juez termina dictando una sentencia contraria a derecho, arbitraria, que vulnera derechos fundamentales. No obstante, también la jurisprudencia ha precisado que para configurar el defecto, el desconocimiento del procedimiento debe atender a los siguientes requisitos: (ii) debe ser un error trascendente y manifiesto, que afecte de manera grave el derecho al debido proceso y tenga a su vez una influencia directa en la decisión de fondo adoptada; y (ii) y que la deficiencia no resulte atribuible al afectado.

Así, por ejemplo, la Corte ha encontrado que se configura un defecto procedimental, en los siguientes casos: (i) cuando se deja de notificar una decisión judicial a raíz de lo cual la parte pierde arbitrariamente la oportunidad de controvertir dicha decisión. Sin embargo, si la falta de notificación no tiene efectos procesales importantes, o si se deriva de un error del afectado, o si la misma no produjo verdaderamente un efecto real, lo cual puede ocurrir porque el afectado tuvo oportunidad de conocer el acto por otros medios, no procederá la tutela; (ii) cuando existe una dilación injustificada, tanto en la adopción de decisiones como en el cumplimiento de las mismas por parte del juez; cuando la autoridad judicial pretermite la recepción y el debate de unas pruebas cuya práctica previamente había sido ordenada; y (iii) cuando resulta evidente que una decisión condenatoria en materia penal, se produjo como consecuencia de una clara deficiencia en la defensa técnica, siempre que sea imputable al Estado.

c. En un defecto fáctico. Este surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Se estructura, entonces, siempre que existan fallas sustanciales en la decisión, que sean atribuibles a deficiencias probatorias del proceso. Según esta corporación, el fundamento de la intervención del juez de tutela por deficiencias probatorias en el proceso, radica en que, no obstante las amplias facultades discrecionales con que cuenta el juez del proceso para el análisis del material probatorio, este debe actuar de acuerdo con los principios de la sana crítica, es decir, con base en criterios objetivos y racionales. En ese contexto, La Corte ha explicado que las deficiencias probatorias pueden generarse como consecuencia de: (i) una omisión judicial, como puede ser la falta de práctica y decreto de pruebas conducentes al caso debatido, presentándose una insuficiencia probatoria; (ii) o por vía de una acción positiva, como puede ser la errada interpretación de las pruebas allegadas al proceso, o la valoración de pruebas que son nulas de pleno derecho o que son totalmente inconducentes al caso concreto, presentándose, en el primer caso, un defecto por interpretación errónea, y en el segundo, un defecto por ineptitud e ilegalidad de la prueba.

En punto a los fundamentos y al margen de intervención que tiene el juez de tutela para configurar la ocurrencia de un defecto fáctico, la Corte ha fijado los siguientes criterios de aplicación:

La intervención del juez de tutela, frente al manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. El respeto por el principio de autonomía judicial y el principio del juez natural, impiden que en sede de tutela se lleve a cabo un examen exhaustivo del material probatorio.

Las diferencias de valoración que puedan surgir en la apreciación de una prueba no pueden considerarse ni calificarse como errores fácticos. Frente a interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural quien debe determinar, conforme a los criterios de la sana critica, y en virtud de su autonomía e independencia, cuál es la que mejor se ajusta al caso concreto. El juez del proceso, en ejercicio de sus funciones, no solo es autónomo sino que sus actuaciones están amparadas por el principio de la buena fe, lo que le impone al juez de tutela la obligación de asumir, en principio y salvo hechos que acrediten lo contrario, que la valoración de las pruebas realizadas por aquel es razonable y legítima.

Para que la acción de tutela pueda proceder por error fáctico, “[e]l error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto”(5).

d. En un defecto sustantivo o material. Se presenta cuando la decisión judicial adoptada por el juez, desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen, al sustentarse aquella en disposiciones claramente inaplicables al caso concreto. Sobre el particular, esta corporación ha sostenido, que cuando una decisión judicial se soporta en una norma jurídica manifiestamente equivocada, que la excluye del marco de la juridicidad y de la hermenéutica, aquella pasa a ser una simple manifestación de arbitrariedad, que debe dejarse sin efectos, para lo cual la acción de tutela pasa a ser el mecanismo idóneo y apropiado. Al respecto, ha explicado la Corte que tal situación de arbitrariedad se presenta cuando se aplica: (i) una norma inexistente; (ii) o que ha sido derogada o declarada inexequible; (iii) o que estando vigente, resulta inconstitucional frente al caso concreto y el funcionario se haya abstenido de aplicar la excepción de inconstitucionalidad; (iv) o que estando vigente y siendo constitucional, la misma es incompatible con la materia objeto de definición judicial.

f. En error inducido o por consecuencia. Tiene lugar, en los casos en que el juez o tribunal ha sido víctima de un engaño por parte de terceros, y ese engaño lo conduce a la adopción de una decisión que afecta derechos fundamentales. En estos eventos, la providencia judicial se soporta en hechos o situaciones en cuya realización participan personas obligadas a colaborar con la administración de justicia —autoridades o particulares—, y cuyo manejo irregular induce en error al funcionario judicial, con grave perjuicio para los derechos fundamentales de alguna de las partes o de terceros.

g. En una decisión sin motivación. Se configura frente al incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido que, precisamente, en tal motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional y, por tanto, de las providencias que les competen proferir.

h. En desconocimiento del precedente judicial. Se presenta en aquellos casos en los cuales la autoridad judicial, a través de sus pronunciamientos, se aparta del precedente jurisprudencial que le resulta aplicable al caso, sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación jurídica que justifique tal cambio de jurisprudencia. Ocurre, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. Se presenta igualmente, cuando el juez del proceso ignora el alcance de una ley, fijado por la Corte Constitucional con efectos erga omnes.

i. En violación directa de la Constitución. La misma tiene lugar, entre otros eventos, cuando, amparada en la discrecionalidad interpretativa, la decisión judicial se desborda en perjuicio de los derechos fundamentales de los asociados amparados por la Carta Política.

3.10. Así las cosas, la tutela contra providencias judiciales se constituye en un instrumento jurídico de protección de los derechos fundamentales, que encuentra fundamento y entidad propia, directamente en la Constitución Política. Por su puesto que la misma tiene un carácter verdaderamente excepcional y restrictivo, y las condiciones para su procedencia ha sido objeto de un cuidadoso proceso de elaboración jurisprudencial. Siguiendo el proceso de elaboración jurisprudencial al que se ha hecho expresa referencia, ha de concluirse que para que proceda la acción de tutela contra providencias judiciales, resulta imprescindible: (i) no solo que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad, (ii) sino también, que la decisión cuestionada por vía de tutela, haya incurrido en uno o varios de los defectos o vicios específicos, y, finalmente, (iii) que el defecto sea de tal magnitud que implique una lesión o afectación a derechos fundamentales.

3.11. En los términos precedentes, pasa la Sala a verificar si los hechos que se alegan en la presente causa, se enmarcan en el test de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, y justifica que se adopten medidas de protección de los derechos fundamentales invocados.

4. Análisis del caso concreto.

4.1. Cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad.

4.1.1. Encuentra la Corte que en el presente caso, pueden tenerse como cumplidos los requisitos generales de procedencia establecidos por la jurisprudencia constitucional. En efecto, la cuestión objeto de controversia es, prima face, (i) de relevancia constitucional, puesto que se persigue la protección de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la libertad y a la dignidad, frente a una presunta actuación arbitraria del juez contencioso que ha adquirido firmeza; (ii) también es claro que dentro del proceso contencioso de reparación directa, el actor agotó todos los medios ordinarios de defensa que tenía a su disposición para la protección de sus derechos fundamentales, pues contra la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Montería, promovió recurso de apelación, tramitado y resuelto mediante sentencia por el Tribunal Contencioso Administrativo de Córdoba, siendo esta última providencia la que es objeto de controversia en sede de tutela. En este punto, es preciso aclarar que, aun cuando por expreso mandato del artículo 185 del Código Contencioso Administrativo (en adelante CCA), contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por los tribunales contenciosos administrativos en segunda instancia, procede el recurso extraordinario de revisión, el mismo no es posible invocarlo en el presente caso, toda vez que los hechos alegados en sede de tutela no se enmarcan en ninguna de las causales de procedibilidad del citado recurso, previstas en el artículo 188 del mismo CCA; (iii) se observa igualmente, que la acción de tutela fue promovida en un término razonable y proporcional al de la ocurrencia del hecho que originó la vulneración, pues esta se interpuso transcurridos seis meses de haberse dictado la sentencia objeto de censura (la tutela se presentó el 24 de agosto de 2009 y la providencia de segunda instancia se dictó el 19 de febrero de 2009); (iv) así mismo, en el presente caso se identifican con claridad los hechos que generaron la vulneración alegada y los derechos presuntamente violados, así como la incidencia de los defectos en la decisión que se cuestiona; (v) finalmente, la controversia que se plantea no se dirige contra una sentencia de tutela.

4.2. La sentencia cuestionada no se enmarca en ninguno de los requisitos específicos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

4.2.1. En el asunto bajo estudio, el actor sostiene que el Tribunal Contencioso Administrativo de Córdoba, al resolver el recurso de apelación promovido contra el fallo de primera instancia, dentro del curso de la acción de reparación directa, violó sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la libertad y a la dignidad, por el hecho de haber condenado al municipio de Montería al pago de una indemnización de perjuicios irrisoria, que no se compadece con las pretensiones de la demanda, y haber ordenado la expropiación de un predio de su propiedad en favor de la misma entidad territorial.

Afirma que tal situación se presentó, como consecuencia de que el tribunal no llevó a cabo una adecuada ponderación de las pruebas y de los hechos alegados, así como tampoco aplicó las normas sustantivas y procesales pertinentes al caso. En este sentido, aduce el actor que la autoridad acusada incurrió en defecto fáctico, procedimental y sustantivo.

4.2.2. Pues bien, valoradas las circunstancias fácticas que dieron lugar al proceso de reparación directa, las pruebas allegadas al mismo y el contenido de la sentencia de segunda instancia, no encuentra la Corte que en ella, el tribunal haya vulnerado los derechos del actor al debido proceso, a la igualdad, a la libertad y a la dignidad, y tampoco que hubiere incurrido en alguno de los defectos específicos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales que aquel le endilga.

Para la Corte, la sentencia objeto de cuestionamiento, no se constituye en una actuación arbitraria o abusiva del juez del proceso y, por el contrario, encuentra que la misma fue proferida de conformidad con la Constitución y de la ley, dentro del marco de la autonomía e independencia judicial, sustentándose en disposiciones claramente aplicables al caso concreto, con apoyo del material probatorio aportado al proceso, y conforme al procedimiento establecido para tramitar la acción de reparación directa.

La jurisprudencia constitucional ha sido clara en sostener, que cuando la providencia judicial se fundamenta en un determinado criterio jurídico, en una razonable interpretación de las normas que son aplicables al caso y en la valoración adecuada de las pruebas allegadas, como ocurre en este caso, no es factible alegar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, pues ello implicaría una intromisión arbitraria del juez constitucional, que afecta de manera grave los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial, los cuales, en forma precisa, habilitan al juez para aplicar la ley —sustancial y procesal— y para fijarle en concreto su verdadero sentido y alcance.

Basta con recordar lo ocurrido en el proceso de reparación directa para verificar este aserto.

4.2.3. Con fecha 21 de febrero de 2005, el actor adquirió dos lotes de terreno ubicados en la calle 17 Nº 9 - 93 y en la calle 17 Nº 11 - 05, del barrio La Julia de la ciudad de Montería, departamento de Córdoba, libres de todo gravamen y afectaciones, con el fin de llevar a cabo en ellos un proyecto de habitación multifamiliar.

4.2.4. Presentada la solicitud para obtener la respectiva licencia de construcción, la misma le fue finalmente negada por la Curaduría Urbana Primera de Montería, a través de la Resolución 006-2005, del 18 de julio de 2005, por cuanto que, de acuerdo con el plano urbano de la ciudad y la carta catastral, expedidos por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, el proyecto de vivienda propuesto, se ubica en el área afectada para la proyección de una vía pública; concretamente, en cuanto toca con el lote ubicado en la calle 17ª Nº 9 - 93.

4.2.5. El 2 de febrero de 2006, el actor recurrió a la acción de reparación directa contra el municipio de Montería, para que se le declarara administrativamente responsable de los perjuicios materiales, presentes y futuros, causados por haberle impedido la realización de un proyecto de construcción de vivienda multifamiliar, solicitando condenar a la administración municipal, a reparar el daño ocasionado, tasado en la suma de ciento ochenta y tres millones seiscientos mil pesos ($ 183’600.000). Afirmó en la demanda, que el daño se le ocasionó porque su propuesta de construcción de vivienda se planeó sobre la proyección de una vía pública, exactamente en el predio ubicado en la calle 17ª Nº 9 - 93, el cual adquirió únicamente con el fin de llevar a cabo el proyecto, y que de haber sabido que el mismo se encontraba afectado no lo habría adquirido. Adujo, además, que en los respectivos certificados de libertad que le fueron expedidos, no aparecía ningún tipo de gravamen o afectación por tal proyección.

4.2.6. El Juzgado 5º Administrativo del Circuito Judicial de Montería, que conoció en primera instancia el referido proceso, en sentencia del 8 de mayo de 2008, decidió denegar las pretensiones de la demanda, por indebida escogencia de la acción. Sostuvo al respecto, que “no se avizora que el demandante hubiera estado frente a uno de los supuestos que exige la ley para entrar a incoar una acción de reparación directa, cuyo objeto ya ha sido decantado por la jurisprudencia estableciendo que para ello se debe estar ante un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa. Pero sí se observa que la inconformidad del accionante nace con el acto administrativo (fls. 34 y 35), que negó una licencia de construcción, cuya legalidad debió ser atacada, como ya se ha dicho, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con la cual se obtiene el pago de los perjuicios que hubiera podido sufrir”.

4.2.7. La decisión fue apelada por el actor, sosteniendo que, en su caso, no solo se daban los elementos de la responsabilidad extracontractual del Estado, sino, también, los presupuestos para la procedencia de la acción de reparación directa, pues, de conformidad con el plan urbanístico de la ciudad de Montería, existe un gravamen que pesa sobre los predios donde se proponía adelantar el proyecto urbanístico y, tal limitación jurídica, que nunca se hizo pública, se asimila a una ocupación en los términos de la jurisprudencia del Consejo de Estado.

4.2.8. El Tribunal Contencioso Administrativo de Córdoba, a través de la sentencia cuestionada, proferida el 19 de febrero de 2009, decidió revocar el pronunciamiento del a quo. En su lugar, declaró administrativamente responsable al municipio de Montería, por los perjuicios causados “con ocasión de la afectación impuesta al predio ubicado en la calle 17ª Nº 9 - 93”. Conforme con ello, condenó al municipio a pagar al actor la suma de veinticuatro millones cuatrocientos ochenta y un mil novecientos veintiún pesos ($ 24’481.921), ordenando a su vez que: “Esta sentencia en copia autenticada y ejecutoriada en los términos del artículo 220 del CCA obrará como título traslaticio de dominio a favor del municipio de Montería, quien la hará inscribir en el folio de matrícula inmobiliaria 140-9141 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Montería, teniendo en cuenta los linderos que en el mismo se indican”.

4.2.9. Con la revocatoria del fallo de primera instancia, el tribunal le dio la razón al actor, en el sentido de considerar que la acción de reparación directa sí era la adecuada para tramitar la reclamación perseguida. Sostuvo el respecto, que el daño alegado en la demanda había sido causado por un acto administrativo ajustado a la legalidad, pues la decisión de la Curaduría Urbana Primera de Montería, de negar la licencia de construcción al actor (Res. 006-2005, jul. 18/2005), se amparaba en la información contenida en el plano urbano de la ciudad y la carta catastral, expedidos por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, que dejaban claro que el lote de terreno ubicado en la calle 17ª Nº 9 - 93, se encontraba afectado por la proyección de una vía pública. Si ello era así, sostuvo el tribunal, no podía tramitarse la reclamación de perjuicios a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, “por cuanto la reparación del derecho en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se fundamenta única y exclusivamente en la inconstitucionalidad o ilegalidad del acto, aspecto no pretendido en el contexto de la demanda que motiva el presente estudio”.

4.2.10. También coincide con el actor, aquella parte de la decisión de declarar administrativamente responsable al municipio de Montería, por los perjuicios causados “con ocasión de la afectación impuesta al predio ubicado en la calle 17ª Nº 9 - 93”. En efecto, conforme con el material probatorio y la normatividad legal aplicable al caso, la corporación llegó a la conclusión de que sobre el lote ubicado en la calle 17ª Nº 9 - 93, pesaba una afectación derivada de una proyección vial, razón por la cual se trataba de una zona de uso público. No obstante ello, la administración municipal no registró la afectación en la oficina de instrumentos públicos, ni adelantó las gestiones necesarias para adquirir el bien y compensar al propietario o poseedor, como lo exigen la ley de reforma urbana (L. 9ª/89, arts. 5º, 10º y 37) y el plan de ordenamiento territorial de la ciudad de Montería —POT— (Ac. 18/2002, arts. 534, 553 y 554). Tal hecho, se tradujo, entonces, en un perjuicio para el actor, en el sentido de habérsele negado la posibilidad de explotar económicamente el predio en la forma inicialmente prevista por este, pues, de acuerdo con el POT, las afectaciones que pesan sobre inmuebles específicos, que se asimilan a una ocupación temporal o permanente, impiden la obtención de licencias para la urbanización o para la construcción en ellos (art. 533).

Sobre estos dos aspectos, no existe entonces cuestionamiento alguno contra la referida providencia.

4.2.11. Con respecto al monto de la indemnización, que ascendió a la suma de veinticuatro millones cuatrocientos ochenta y un mil novecientos veintiún pesos ($ 24’481.921), y que el actor califica de irrisoria y contraria a derecho, habrá de señalarse que a dicha cifra llegó el tribunal, teniendo en cuenta las pruebas que fueron aportadas al proceso por el propio demandante. En efecto, de acuerdo con los elementos de juicio allegados al trámite de tutela, se pudo constatar que aquel acompañó a la acción contenciosa de reparación, entre otros, los siguientes documentos: (i) la escritura pública 263 de 17 de febrero de 2005, mediante la cual el señor Ernesto Rafael Durango vendió al actor un lote de terreno y la casa en el solar construida, ubicada en la calle 17ª Nº 9 -93 de la ciudad de Montería; y (ii) copia auténtica del certificado de tradición y libertad de matricula inmobiliaria 140-914, del predio ubicado en la calle 17ª Nº 9 - 93, en el que aparece como propietario el actor. En ambos documentos consta que el valor del acto de compraventa del predio fue de veinte millones de pesos ($ 20’000.000).

Aun cuando el tribunal no le reconoció valor probatorio a la escritura pública de venta, por haberse acompañado en copia simple, sí tuvo en cuenta la copia auténtica del certificado de tradición y libertad del bien, en el que claramente aparece la fecha de la compraventa del bien y el valor del mismo, en este último caso, la suma de veinte millones de pesos ($ 20’000.000). En este sentido, los perjuicios materiales a favor del actor, se tasaron conforme con el precio de compra del inmueble cuya afectación quedó demostrada, debidamente actualizada entre la fecha de la compraventa —feb. 21/2005— y la fecha de expedición de la sentencia de segunda instancia —feb. 19/2009—, teniendo en cuenta para el efecto, el índice de precios al consumidor —IPC— expedido por el DANE el 17 de febrero de 2005.

4.2.12. En cuanto a los gastos notariales, que el actor fijó en dos millones de pesos ($ 2’000.000) y el perjuicio material en la modalidad de lucro cesante, encontró el tribunal que los mismos no fueron probados en el proceso. En el primer caso, no se allegó ninguna prueba que acreditara el pago de tal suma, y en el segundo, se limitó el actor a fijar un monto de utilidad futura por la venta del proyecto de vivienda, pero sin determinar los parámetros que tuvo en cuenta para tasarlos, esto es, sin probar el por qué las viviendas que se pensaban construir iban a tener el costo indicado en la demanda contenciosa.

Verificado el material probatorio allegado al proceso de reparación directa, pudo constatar la Corte que, en efecto, respecto de los gastos notariales y los perjuicios derivados del lucro cesante, no se aportó prueba técnica alguna de la cual pudiera derivarse con claridad y certeza, que los mismos ascienden a la cifra fijada en la demanda, esto es, a la suma de ciento ochenta y tres millones seiscientos mil pesos ($ 183’600.000). Sobre este aspecto, aparecen en el proceso los siguientes elementos de prueba, que resultan inconducentes para el efecto: (i) copia autenticada de la solicitud de licencia de construcción del proyecto de vivienda multifamiliar presentada por el actor a la Curaduría Urbana Primera de Montería; (ii) copia autenticada de la solicitud de revisión del citado proyecto; (iii) copia autenticada del memorial mediante el cual el Curador Urbano Primero de Montería solicita al alcalde que aclare la situación del lote ubicado en la calle 17ª Nº 9 - 93; (iv) copia autenticada de una propuesta presentada por el actor al secretario de planeación municipal, relacionada con la licencia de construcción; (v) derecho de petición formulado por el actor al Alcalde la ciudad de Montería; (vi) oficio del 1º de junio de 2005, mediante el cual el secretario de planeación le informa al actor la situación del bien inmueble en referencia; y (vii) resolución mediante la cual se le niega al actor la licencia de construcción para el proyecto de vivienda.

De tales elementos de prueba, puede deducirse la intención o el interés del actor de desarrollar en el predio citado una determinada actividad económica. Pero no puede inferirse un monto específico de perjuicios, y menos en la suma por él pretendida. Con tales medios, no se prueba que el actor haya invertido una suma mayor a la del valor de compra del citado predio, ni que su explotación hubiere arrojado los beneficios económicos que pretendía reclamar en el juicio. Con razón afirmó el tribunal, que el solo hecho de haber radicado el actor el proyecto de vivienda en la Curaduría Urbana de Montería, no probaba el perjuicio alegado, pues tal situación no daba certeza de que el proyecto se llevaría acabo realmente, o de que el mismo se hubiera terminado una vez iniciada su construcción, o de que las viviendas construidas serían vendidas por el precio señalado. Tal afirmación, si bien puede compartirse o no, resulta razonable a la luz de la situación fáctica planteada y del material aportado allegado al proceso, del que solo se deduce un daño patrimonial generado por la compra del bien afectado.

4.2.12. En punto a la orden de transmitir la propiedad del predio ubicado en la calle 17ª Nº 9 - 93 de la ciudad de Montería, a favor de dicho municipio, que el actor califica de ilegítima por configurar una expropiación que no podía ser declarada en el proceso de reparación directa, es menester destacar que la misma fue adoptada por el tribunal, con fundamento en lo previsto por el artículo 220 del CCA. Tal precepto consagra que, tratándose de la ocupación permanente de una propiedad inmueble, si se ordena a una entidad pública o privada que cumple funciones públicas, que pague lo que vale la parte ocupada, la sentencia protocolizada y registrada obrará como título traslaticio de dominio. Al respecto, la norma dispone expresamente:

“ART. 220.—Si se tratare de ocupación permanente de una propiedad inmueble, y se ordenare a una entidad pública, o a una entidad privada que cumpla funciones públicas al pago de lo que valga la parte ocupada, la sentencia protocolizada y registrada obrará como título traslaticio de dominio”.

Cabe resaltar que dicho artículo, resulta aplicable a los procesos de reparación directa, como el revisado en esta causa, porque así lo prevé el propio CCA. Ciertamente, el mencionado artículo, hace parte del título XXVI del citado código, que trata sobre los procesos especiales, y dentro de él, se integra al capítulo II, que se ocupa de los procesos relativos a contratos y de reparación directa y cumplimiento.

Así las cosas, conforme con el contenido del artículo 220 del CCA, no cabe duda que la disposición resultaba claramente aplicable al caso bajo examen, no solo por el hecho de tratarse de un proceso de reparación directa, sino también, por cuanto estaban cumplidos los presupuestos normativos para su aplicación. (i) se trataba de la ocupación permanente de un bien inmueble, pues se encontraba acreditado en el proceso que para la fecha de compra, el predio ubicado en la calle 17ª Nº 9 - 93, estaba afectado por la proyección de una vía pública; (ii) se demostró la responsabilidad administrativa del municipio, derivada del hecho de haber omitido el registro de la afectación a la propiedad que pesaba sobre dicho bien, lo que a su vez le impidió al demandante conocer tal limitación al momento de su adquisición; y (iii) los perjuicios materiales a favor del actor, fueron tasados sobre el valor de compra del bien, debidamente actualizado, entre la fecha de la compraventa  —feb. 21/2005— y la fecha de expedición de la sentencia de segunda instancia —feb. 19/2009—.

Si se había declarado la responsabilidad administrativa del municipio de Montería, derivada de no haber hecho pública la afectación que pesaba sobre el bien, y al tiempo se le había impuesto a la entidad el deber de reconocer el precio de compra del mismo, la consecuencia necesaria, de acuerdo con el artículo 220 del CCA, era que aquel ingresara al patrimonio público. Tal decisión, resultaba acorde con la circunstancia de encontrarse el predio por fuera del comercio, en situación de ocupación permanente por utilidad pública, lo que implicaba necesariamente, de acuerdo con lo previsto en los artículos 9º y siguientes de la ley de reforma urbana (Ley 9º de 1987, reformada por las leyes 388 de 1997 y 3ª de 1991) y el artículo 544 del POT municipal, la carga de tener que ser adquirido por el municipio de Montería. También era consecuente la medida, con la afirmación del actor en la demanda, en el sentido de sostener que adquirió el predio únicamente con el fin de llevar a cabo el proyecto, y que de haber sabido que se encontraba afectado no habría realizado su compra.

En este contexto, la indemnización ordenada, como la transmisión de la propiedad en cabeza del municipio, operó como una compensación al daño derivado de la compraventa, que fue precisamente el perjuicio acreditado en el proceso de reparación directa, y para lo cual estaba legalmente habilitado el Tribunal Contencioso Administrativo de Montería, por expreso mandato del artículo 220 del CCA.

4.2.13. En relación con esto último, es de interés destacar que el artículo 220 del CCA fue objeto del control de constitucionalidad, habiéndose declarado exequible por la Corte en la Sentencia C-864 de 2004, al encontrar que el mismo se ajusta a la Constitución Política. En esa oportunidad, la corporación conoció de una demanda ciudadana formulada en su contra, en la que, precisamente, se le imputaba un presunto desconocimiento del derecho de propiedad privada consagrado en el artículo 58 superior, por el hecho de autorizar el traspaso del mencionado derecho a la administración, en los casos de ocupación permanente de inmuebles por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa, cuando en un proceso de reparación directa se condena al pago del bien ocupado. De acuerdo con la acusación, la presunta inconstitucionalidad de la norma derivaba de permitir que por vía de la acción de reparación directa, se transfiriera el derecho de propiedad, desconociéndose que para el efecto, se encuentran estatuidos por la ley los procesos de enajenación voluntaria y de expropiación.

En relación con dicha acusación, sostuvo la Corte en el mencionado fallo, que el artículo 220 del CCA, antes que desconocer el derecho de propiedad, lo que persigue es su protección, asegurándole al titular del citado derecho, el reconocimiento y pago de la indemnización correspondiente. A juicio de la corporación, cuando a través del proceso de reparación directa, una entidad pública es condenada a pagar, a modo de indemnización, el valor del bien ocupado, no existe justificación para que su titular continúe siendo el propietario, pues ello conllevaría a un enriquecimiento sin causa en perjuicio del Estado, ya que, aun cuando en virtud de la ocupación la entidad adquirió la posesión del inmueble, la misma no tendría el poder jurídico de disposición, a pesar de haberle sido impuesta la obligación de repararlo en su totalidad.

Sobre el particular, dijo la Corte en la citada Sentencia C-864 de 2004, lo siguiente:

“Por tanto, en cuanto el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 31 de la Ley 446 de 1998, y el artículo 136 del mismo código, modificado por el artículo 44 de dicha ley, contemplan la vía para obtener la reparación de los perjuicios causados con la ocupación permanente de los inmuebles, tales disposiciones no son contrarias al artículo 58 de la Constitución, ya que protegen el derecho de propiedad privada, en vez de vulnerarlo, al asegurar a su titular el reconocimiento y pago de la indemnización correspondiente.

Debe observarse que dichas normas no autorizan al Estado para que ocupe de hecho los inmuebles, pretermitiendo los procedimientos legales para la adquisición del derecho de propiedad privada, sino que buscan remediar por el cauce jurídico la situación irregular generada con dicho proceder de las autoridades públicas.

Así mismo, si en tales circunstancias la entidad pública es condenada a pagar la indemnización, es razonable que se ajuste a derecho, así sea a posteriori, la adquisición del vulnerado derecho de propiedad privada por parte de aquella, pues como efecto del pago ulterior y cierto de la condena por parte del Estado no existe jurídicamente ninguna justificación para que el titular de dicho derecho continúe siéndolo. Si así fuera, se configuraría un enriquecimiento sin causa de este último a costa del Estado, pues aunque en virtud de la ocupación aquella adquirió la posesión del inmueble, la misma no tendría el poder jurídico de disposición del bien, a pesar de haberle sido impuesta la obligación de reparar todo el derecho.

Por tanto, el inciso 2º del artículo 219 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 56 del Decreto-Ley 2304 de 1989, y el artículo 220 del mismo código, que contemplan el traspaso del derecho de propiedad privada a la entidad pública ocupante, mediante la sentencia de condena y su inscripción en el registro inmobiliario respectivo, respetan igualmente el artículo 58 de la Constitución”.

4.2.14. También el Consejo de Estado, en su condición de máximo órgano de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al resolver asuntos concretos relacionados con la materia, ha interpretado el alcance del artículo 220 del CCA, destacando que el mismo se constituye en el mecanismo idóneo para lograr, dentro del proceso de reparación directa, el pago de los perjuicios cuando estos sean causados por la ocupación permanente de una propiedad, con la consecuencia necesaria de constituirse la sentencia que ordena dicho pago, en título traslaticio de dominio a favor de la entidad demandada. Por esta vía se protege, tanto en interés de quien ha sido privado del derecho de dominio sobre su bien, como el poder jurídico de disposición de la entidad pública, a quien se le ha ordenado la reparación total del mismo. Al respecto, señaló la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 28 de junio de 1994 (Exp. 6806), en la que a su vez se reiteraba la posición de la misma sección, expuesta previamente en la Sentencia del 25 de junio de 1992 (Exp. 6947), lo siguiente:

“El Código Contencioso Administrativo contempla dentro del proceso de reparación directa la acción específica para lograr la reparación de perjuicios cuando estos se causen por ocupación permanente de una propiedad; y en este caso, de conformidad con el artículo 220 del código, si la sentencia ordena el pago al particular del inmueble ocupado o de parte de él, la misma sentencia servirá como título traslaticio del dominio a la entidad demandada.

Esta acción denominada de ocupación de hecho por trabajos públicos, como ya lo ha dicho la Sala, puede utilizarse en el caso en que, no obstante no ser la entidad de derecho público la que materialmente ocupa el predio, los efectos de su conducta irregular o las consecuencias de su falla son similares por cuanto el particular resulta, por dicha falla, privado del derecho de dominio que ejerce sobre su bien”.

4.2.15. En suma, de las circunstancias fácticas que dieron paso al proceso de reparación directa bajo estudio, y de los fundamentos jurídicos que expuso el tribunal para justificar su decisión, no se deduce, en modo alguno, que dicha autoridad haya incurrido en un flagrante error judicial, violatorio de derechos fundamentales, que justifique la procedencia de la tutela invocada. La decisión cuestionada en esta sede, se repite, encuentra sustento en el principio de libre valoración judicial y, antes que comportar una actuación subjetiva, arbitraria, voluntaria y caprichosa, es en realidad el resultado de una interpretación razonable del material probatorio aportado al proceso, a su vez confrontado con las preceptivas legales que delimitan el marco del proceso de reparación directa y que resultaban aplicables al caso concreto.

4.2.14. La Corte advierte que el planeamiento de la demanda de tutela, sobre un posible defecto fáctico, procedimental y sustantivo de la providencia acusada, se funda, en realidad, en una evidente diferencia de valoración en la apreciación de las pruebas y normas aplicables, lo cual, según lo expresado por la jurisprudencia constitucional, no puede considerarse ni calificarse como errores o defectos susceptibles de corrección judicial vía tutela. Al respecto, se dijo al explicar el defecto fáctico, que frente a interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural quien debe determinar, conforme a los criterios de la sana critica, y en virtud de su autonomía e independencia, cuál es la que mejor se ajusta al caso concreto, estando el juez de tutela en la obligación de asumir, en principio y salvo hechos que perentoriamente acrediten lo contrario, que la valoración de las pruebas realizadas por aquel es razonable y legítima.

4.2.15. Por tanto, sin perjuicio de que el juez constitucional comparta o no la determinación adoptada por el tribunal acusado, y al margen de que la misma no satisfaga las expectativas del demandante, no es posible afirmar, como equívocamente lo hace este, que la autoridad judicial demandada violó flagrantemente sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la libertad y a la dignidad, por el hecho de haber condenado al municipio de Montería al pago de una indemnización de perjuicios en su favor, equivalente el valor del bien afectado con la proyección de una obra vial, y al mismo tiempo haya trasmitido la propiedad de este a la mencionada entidad territorial. Como ya se explicó, tal determinación se adoptó conforme a los elementos de hecho y de derecho aplicables al caso.

4.2.16. En virtud de lo expuesto, la Corte procederá a revocar la sentencia de tutela de primera instancia, proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, el 10 de septiembre de 2009, mediante la cual decidió rechazar por improcedente la acción de tutela promovida por el señor Alfredo Nassir Segura, contra la sentencia de segunda instancia dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo de Córdoba, dentro de la acción de reparación directa que el propio señor Nassir Segura promovió contra el municipio de Montería. En su lugar, se procederá a negar la citada acción de tutela, por no encontrar la Corte que el tribunal haya incurrido en defecto fáctico, sustantivo y procedimental.

V. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. REVOCAR la sentencia objeto de revisión, dictada por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, el 10 de septiembre de 2009, mediante la cual decidió rechazar por improcedente la acción de tutela promovida por el señor Alfredo Nassir Segura, contra la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Córdoba, dentro de la acción de reparación directa que el propio señor Nassir Segura promovió contra el municipio de Montería. En su lugar, se NIEGA la citada acción de tutela, por no encontrar la Corte que el tribunal haya incurrido en defecto fáctico, sustantivo y procedimental.

2. Líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.

Magistrados: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo—Jorge Iván Palacio Palacio—Nilson Elías Pinilla Pinilla, aclaración de voto.

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, Secretaria General.

(1) Sobre el tema se pueden consultar, entre muchas otras sentencias, las siguientes, que son particularmente relevantes: C-543 de 1992, T-079 de 1993, T-231 de 1994, T-327 de 1994, SU-014 de 2001, T-705 de 2002, T-949 de 2003, T-774 de 2004, C-590 de 2005, T-363 de 2006, T-565 de 2006, T-661 de 2007, T-213 de 2008, T-249 de 2008, T-027 de 2008, T-066 de 2009, T-162 de 2009 y T-267 de 2009.

(2) Sentencia T-233 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(3) Sentencia C-590 de 2005.

(4) Al respecto se pueden consultar, entre otras, las sentencias SU-961 de 1999 y T-322 de 2008.

(5) Sentencia T-590 de 2009.