Sentencia T-218 de marzo 20 de 2012

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA TERCERA DE REVISIÓN

Ref.: Exp. T-2.620.501

Magistrado Ponente:

Dr. Juan Carlos Henao Pérez

Acción de tutela instaurada por Amparo Sierra de Quintero, Ruby Cortes de López y otros contra Cajanal, Ministerio de Protección Social, Buen Futuro: Unidad de Gestión Fideicomiso Patrimonio Autónomo, Ministerio de Hacienda, y Sociedad Fiduciaria Fiduprevisora.

Colaboró: Javier Francisco Arenas Ferro

Bogotá, D.C., veinte de marzo de dos mil doce.

La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Juan Carlos Henao Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente

Sentencia

Dentro del trámite de revisión de los fallos dictados por el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, el veintinueve (29) de octubre de dos mil nueve (2009), y por el Consejo Superior de la Judicatura, el tres (03) de diciembre de dos mil nueve (2009), en el asunto de la referencia.

I. Antecedentes

1. Hechos.

El veintiuno (21) de octubre de dos mil nueve (2009), los accionantes, obrando a través de apoderado judicial, instauraron acción de tutela contra la Caja Nacional de Previsión Social —Cajanal EICE en liquidación (en adelante Cajanal)—, el Ministerio de la Protección Social, Buen Futuro —Unidad de Gestión del Fideicomiso Patrimonio Autónomo—, el Ministerio de Hacienda, y la Sociedad Fiduciaria Fiduprevisora, por considerar que estas entidades conculcaban sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al mínimo vital, a la vida digna y al “(...) derecho prevalente de los sujetos de especial protección (...)” (cdno. 1A, fl. 5).

Los hechos relatados por la parte demandante en la acción de tutela se resumen así:

1. En virtud de una acción de tutela instaurada en el dos mil seis (2006) y como quiera que acreditaron ante el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué que se habían desempeñado como docentes en el sector oficial por 20 años, que su vinculación al mismo se produjo antes del 31 de diciembre de 1980, y que tenían una edad superior a los 50 años, les fueron concedidas —mediante sentencia proferida por dicha autoridad judicial el once (11) de diciembre de dos mil seis (2006)— las pretensiones en torno a que Cajanal les reconociera y pagara la pensión gracia. Dicho fallo fue excluido de revisión por parte de la Corte Constitucional, mediante auto del diez (10) de abril de dos mil siete (2007), razón por la cual —a su juicio— cobró ejecutoria formal y material.

2. Señaló que Cajanal, en desconocimiento de la aludida sentencia de tutela, profirió los respectivos actos administrativos donde les negó el pago y reconocimiento de la pensión gracia. Por lo tanto, el apoderado de los demandantes para ese momento, presentó, el veintidós (22) de enero de dos mil siete (2007), un incidente de desacato ante el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué para obtener el cumplimiento de la referida sentencia. En consecuencia, esta autoridad judicial ordenó el arresto del representante legal de Cajanal, sin referirse al cumplimiento material de la orden impartida en la sentencia a favor de los accionantes.

3. Expresó que, a pesar de lo anterior, Cajanal continúa renuente a dar cumplimiento a la orden impartida en la sentencia del dos mil seis (2006). Por lo mismo, afirmó se les transgrede el derecho de acceso a la justicia, amén de causárseles un perjuicio irremediable dado que pertenecen a la tercera edad, muchos padecen enfermedades, y sus familias dependen económicamente de ellos. Finalmente, indicó que en la presente acción de tutela se cumple el requisito de inmediatez, dado que la transgresión se ha prolongado en el tiempo.

4. Por último, adujo que el tema del reconocimiento de pensiones por parte de Cajanal “(...) ha generado gran controversia, por la alerta entorno (sic) a un cártel dedicado a la defraudación sistemática del erario público; (empero) no puede generalizarse el prejuzgamiento sobre el reconocimiento de derechos como el que en su momento el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué (efectuó), radicado en cabeza de los hoy accionantes sin ningún tipo de reparo y en providencia que hace rato hizo tránsito a cosa juzgada (...)” (cdno. 1A, fl. 19).

2. Solicitud de tutela.

Con fundamento en los anteriores hechos, el gestor del amparo solicitó al juez de tutela, el veintiuno (21) de octubre de dos mil nueve (2009) (cdno. 1A, fl. 28), que ordenara “(...) a la entidad correspondiente, incluir en nómina los nombres de los accionantes, respecto de los cuales el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué - Bolívar, emitió decisión a favor el 11 de diciembre de 2006 (...)” (cdno. 1A, fl. 26).

Igualmente solicitó que “(...) en el perentorio término de 8 días se dé estricto cumplimiento a la mentada providencia, pagando a favor de los hoy demandantes el monto dinerario correspondiente al derecho de su pensión gracia, a partir incluso del día siguiente en que adquirieron el status pensional, debidamente indexado y actualizado, en el cual se incluyan todos los factores salariales a que tiene derecho según la ley y hasta la fecha en que se haga efectivo materialmente dicho pago” (cdno. 1A, fl. 26).

3. Intervención de las partes demandadas.

3.1. Cajanal.

Cajanal, al momento de ejercer su derecho de defensa, explicó que desde la expedición del Decreto 2196 de junio de 2009 se ordenó su liquidación y que, por lo tanto, no se encuentra facultada para desarrollar su antiguo objeto social, pudiendo solo realizar los actos, operaciones y contratos que permitan la pronta consecución de este acto. Además, afirmó que desde el momento en el que se dispuso su liquidación se constituyó un patrimonio autónomo: PAP buenfuturo, encargado del trámite y reconocimiento de las obligaciones pensionales. Dicho patrimonio está a cargo de Fiduprevisora S.A.

Apuntó que a partir de la Sentencia T-1234 de 2008 —en la que se estudiaron las sanciones, desde la perspectiva de los derechos fundamentales, decretadas contra el gerente de la entidad—, la Corte Constitucional declaró un estado de cosas inconstitucional debido a un problema estructural y no personal de la entidad. En este sentido, señaló que la misma corporación aceptó que debe tenerse en cuenta el plan de contingencia adoptado y que un aumento en las órdenes impartidas puede conllevar al colapso del sistema de contingencia, así como a una alteración inequitativa de los turnos asignados para resolver cada uno de los casos. Por lo tanto, la imposición de una sanción en contra del representante legal implicaría una contradicción frente a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que ha establecido que en caso de problemas estructurales no cabe el desacato en los casos individuales —cuya responsabilidad es subjetiva—, pues desconoce los principios de racionalidad y universalidad. Finalmente, afirmó que en la mentada sentencia se dispuso que “(...) la doctrina constitucional que se fija en esta providencia habrá de tenerse en cuenta por los jueces, tanto al resolver las acciones de tutela por violación del derecho de petición en Cajanal, como en los eventuales incidentes de desacato (...)” (cdno. 1A, fl. 53).

Indicó, finalmente, que en cumplimiento de la Sentencia T-1234 de 2008, Cajanal le presentó a la Corte Constitucional “(...) El plan de acción concertado con los ministerios de Protección Social y Hacienda y Crédito Público (...), con el cual se buscaba superar en el término de doce (12) meses, el represamiento de las cincuenta mil solicitudes prestacionales pendientes de resolver a la fecha de presentación del plan” (cdno. 1A, fl. 54).

3.2. Ministerio de la Protección Social.

El ministerio solicitó al juez de tutela que declarara la improcedencia de las pretensiones elevadas en su contra, dado que carece de legitimación por pasiva. Para sustentar su afirmación, manifestó que aunque Cajanal está vinculada al ministerio, es una persona jurídica con autonomía administrativa y patrimonio propio. En otras palabras, su relación con la entidad debe observarse siguiendo los parámetros de la descentralización por servicios del sector administrativo de la protección social. Debido a esto, solo ejerce control administrativo sobre Cajanal, mas no aprueba o autoriza los actos específicos que, conforme con la ley, dicha entidad debe expedir o materializar. Finalmente, enfatizó que la jurisdicción ordinaria es la competente para resolver el asunto que aqueja a los demandantes, por lo que la acción de tutela debe ser declarada procesalmente inviable.

3.3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

En su intervención, el Ministerio expuso que no es una administradora del sistema general de pensiones y, por lo mismo, no tiene dentro de sus funciones el decidir sobre solicitudes de reconocimiento de pensión. En este sentido, solicitó el rechazo de las pretensiones formuladas en la acción de tutela, ya que no tiene ninguna relación con las actuaciones administrativas del mentado sistema.

De otro lado, sostuvo que ha tenido conocimiento de procesos de tutela en los cuales, de forma contraria a la ley, se ha reconocido la pensión gracia a docentes nacionales. Recordó que dicha prestación obedeció a la necesidad de igualar los salarios entre los docentes de primaria, cuyas remuneraciones correspondían a los entes municipales, y los de secundaria, para quienes el obligado a pagar sus servicios era la Nación. “(...) En consecuencia(,) la pensión gracia consagrada en el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 perseguía un fin legítimo, pues pretendía corregir de algún modo la desigualdad existente entre los educadores de primaria del sector oficial” (cdno. 1B, fl. 38). Por lo mismo, a su juicio, no existe fundamento legal para que la mentada prestación sea reconocida a docentes del orden nacional. Para sustentar este punto, amén de referirse a la mentada normatividad, reiteró lo expuesto en la Sentencia C-479 de 1998, proferida por esta corporación y en la providencia del Consejo de Estado, del veintisiete (27) de agosto de mil novecientos noventa y siete (1997), con ponencia del consejero Nicolás Pájaro Peñaranda —correspondiente al Expediente S-699—.

En suma, el ministerio enfatizó que los demandantes no tenían el derecho de hacerse acreedores de la pensión gracia, pues existen normas que expresamente lo prohíben. “(...) No puede considerarse que existe violación de derecho fundamental alguno cuando lo que se está preservando es el interés general de todos los ciudadanos, al proteger recursos de la Nación, que dicha (sic) sea de paso(,) corresponden a las cotizaciones para pensión recibidas de los afiliados a Cajanal (...)” (cdno. 1B, fl. 41).

3.4. Patrimonio autónomo buen futuro.

En primer lugar, señaló que hay falta de legitimación por pasiva, ya que tienen como funciones la sustentación, análisis, y verificación de la información solicitada por los usuarios de Cajanal, para que el liquidador pueda expedir los actos administrativos correspondientes. Por ende, corresponde a este último referirse a las pretensiones de los actores. Igualmente, afirmó que los demandantes buscan que se produzca un segundo pronunciamiento del juez constitucional sobre los mismos hechos ignorando la cosa jugada, cuando en realidad el mecanismo idóneo para materializar sus pretensiones es el incidente de desacato, que debió ser instaurado ante la autoridad judicial que conoció la causa en el dos mil seis (2006).

Aunado a lo anterior, insistió que según la Sentencia T-104 de 2007, hay cosa juzgada constitucional desde el momento en que la Corte Constitucional omite la revisión del fallo de tutela. Expresó, en este sentido, que “la decisión de excluir la sentencia de tutela de revisión se traduce en el establecimiento de una cosa juzgada inmutable y definitiva. De esta forma se resguarda el principio de la seguridad jurídica y se manifiesta el carácter de la Corte Constitucional como órgano de cierre del sistema jurídico” (cdno. 1B, fl. 28).

De otro lado, señaló que desde un principio se les debió negar la pensión gracia a los accionantes, pues la tutela no es un mecanismo llamado a proteger prestaciones económicas. Sustentó su argumento en las sentencias T-116 de 2003 y SU-111 de 1997 de la Corte Constitucional. En este orden de ideas, expresó que a la entidad “(...) no le es dable (...) reconocer pensión gracia a docentes del orden Nacional (...)” (cdno. 1B, fl. 30), pues el artículo 4º de la Ley 114 de 1913 consagra tal prohibición, dado que los docentes del orden nacional reciben la pensión ordinaria que está a cargo de la Nación. Por lo cual, consideró que el fallo de primera instancia del Juzgado 2 Civil del Circuito de Magangué se apartó del querer legal. Lo anterior, por lo demás, concuerda con el artículo 128 de la Constitución, que dispone la prohibición de recibir más de una asignación del tesoro público.

4. Pruebas relevantes aportadas al proceso.

a. Poder, certificados de supervivencia o declaraciones extrajuicio, y copias de la cédula de ciudadanía de 88 de los accionantes (cdno. 3, fls. 1-578).

b. Relación de los hijos y de la situación actual de 86 de los accionantes (cdno. 3, fls. 578-591).

c. Copia de la providencia del once (11) de diciembre de dos mil seis (2006), proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué. Dentro de las consideraciones del despacho, se encuentra la siguiente “(...) transcurrido el término legal establecido para (ejercer el derecho de defensa) la entidad accionada guardó silencio, deviniendo así para el despacho el deber legal de resolver lo pertinente y dando aplicación al principio de ¨presunción de veracidad¨ que deriva del silencio de (Cajanal) (...)” (cdno. 3, fl. 596). Adicionalmente, la autoridad judicial de instancia esbozó argumentos en torno a la procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de prestaciones sociales. Sobre este punto arguyó que los medios ordinarios de defensa no resultaban idóneos, pues los demandantes “(...) todos pertenecen al grupo de personas de la tercera edad, de quienes se dijo en el marco normativo del Estado social de derecho por imposición de la norma superior (art. 46) requieren de esa protección especial, y dadas las circunstancias en particular, no le asiste ninguna justicia a la inaplicación del derecho en forma oportuna (...)” (cdno. 3, fl. 602). Igualmente, argumentó que la jurisdicción ordinaria no “(...) está en capacidad instantánea o al menos inmediata de ofrecer una protección a los derechos fundamentales invocados (...)” (cdno. 1, fl. 601). Paso seguido, analizó si los actores tenían derecho a recibir la pensión gracia. Para ello, expuso que “(...) los supuestos fácticos en el caso que ocupan nuestra atención, podemos resumirlos así: 1. Todos los accionantes, se han desempeñado en distintas épocas al servicio de la docencia oficial, en forma continua o discontinua(;) 2. Todos ellos, han cumplido aquella labor de la docencia por espacio superior a 20 años(;) 3. Su vinculación a la docencia oficial se produjo con anterioridad al 31 de diciembre de 1980(;) 4. La totalidad de los accionantes han (sic) superado los 50 años de edad(;) 5. Ninguno de ellos ha sido sancionado disciplinariamente. Lo anterior, se corrobora efectivamente en los anexos que se allegaron con la presente acción y se evidencia fehacientemente con la aceptación por parte de Cajanal del cumplimiento de dichos requisitos, plasmados en su resolución de negación de reconocimiento” (cdno. 3, fl. 603). Concatenado a lo anterior, la autoridad judicial, tras efectuar estudios normativos y jurisprudenciales, expuso que para “(...) el tiempo de servicio exigido para ser beneficiario de la pensión gracia, no se exige ni (sic) específico si eran o no válidos los tiempos servidos a la Nación” (cdno. 3, fl. 609). Por ello, concluyó que “(...) los docentes del sector oficial quienes hayan prestado sus servicios en instituciones del orden nacional y a su vez lo hicieron en establecimientos del orden territorial, el tiempo de servicio en el sector nacional le (sic) sirve para el cómputo de tiempo requerido para la obtención del la pensión gracia, pues en ninguna de las leyes tantas veces referidas se hace exigencia que el tiempo deba ser prestado en una entidad territorial” (cdno. 3, fl. 610). En este sentido, señaló que “(...) este despacho puede afirmar que la pensión gracia es compatible con otra pensión nacional y que contrario a lo sostenido por la accionada (—asunto relevante, pues el mismo juez señaló que Cajanal guardó silencio(1)—), la Ley 114 de 1913 sí sufrió modificaciones, como sin duda se desprende de la atenta lectura de la Ley 91 de 1989, artículo 15, literal a) al preceptuar que la pensión gracia será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta (sic) a cargo total o parcial de la Nación, luego las argumentaciones sobre la incompatibilidad expuestas por Cajanal pierden así su razón de ser” (resaltado del original) (cdno. 3, fl. 613). Igualmente, enfatizó que “(...) se deduce de manera transparente que el mandato legal es preciso y firme al determinar de manera infalible que la pensión gracia está instituida para docentes nacionales y nacionalizados vinculados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980” (cdno. 1, fl. 613); es decir, para el juez todos los docentes, siempre y cuando se hubiesen vinculado con anterioridad a la mencionada fecha, tendrían derecho a la pensión gracia. De otro lado, expuso que, en caso de duda, debía aplicarse el principio constitucional de indubio pro operario, por lo que si existían posibilidades diferentes al momento de aplicar la legislación pertinente relacionada con esta prestación, era menester escoger aquella que más favoreciera al trabajador. Finalmente, en la parte resolutiva de la sentencia, ordenó a Cajanal que procediera a “(...) dictar los actos administrativos mediante los cuales se les reconozca la pensión gracia a los accionantes (...) incluyendo todos los factores salariales causados en el año inmediatamente anterior a aquel en que los accionantes adquirieron el status jurídico de pensionados, junto con su respectiva retroactividad, reajuste e indexación a que pueda haber lugar y que efectivamente tienen derecho (...)” (cdno. 3, fl. 25)(cdno. 3, fls. 592-626).

d. Copia del incidente de desacato presentado el veintidós (22) de enero de dos mil siete (2007) (cdno. 3, fls. 627-733).

e. Copias de las resoluciones que les niega la pensión gracia a los accionantes, proferidas por Cajanal entre mayo y julio de dos mil siete (2007) (cdno. 4, fls. 1-98).

f. Copia del Plan de acción presentado por Cajanal en cumplimiento de la Sentencia T-1234 de 2008 (cdno. 1A, fls. 72-98).

g. Copia de la formulación de pliego de cargos por parte del Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, con fecha cinco (5) de octubre de dos mil nueve (2009), contra el Juez Segundo Civil del Circuito de Magangué, donde se indica que las actuaciones de la mencionada autoridad judicial, dentro del trámite de la tutela del 2006, se consideran “(...) como grave dolosas (...)”, dado que en el fallo “(...) es evidente (...) que (...) desconoció la procedibilidad de la acción de amparo (...) por cuanto existía otro mecanismo de protección judicial, (y) no se daban los presupuestos para que operara como mecanismo transitorio (...)”. Adicionalmente, transgredió las reglas del Decreto 1382 de 2000, dado que carecía de competencia, pues “(...) los accionantes todos con cédula de ciudadanía de diferentes partes del país y ninguno con cédula de Magangué o Bolívar, con residencia fuera del departamento de Bolívar como se demuestra con el cuadernillo anexo, donde se observa que prestaban sus labores como docente (sic) en departamento distinto al de Bolívar y de la Región Caribe, que el lugar de la supuesta vulneración lo es la ciudad de Bogotá donde Cajanal recibe notificaciones y donde se profirieron los actos administrativos que negaban las pensiones y donde además el abogado que representó a los tutelantes recibía notificaciones (...)” (cdno. 1B, fls. 75- 80).

II. Sentencias objeto de revisión

1. Primera instancia.

Conoció de la causa en primera instancia la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, que mediante sentencia del veintinueve (29) de octubre de dos mil nueve (2009), resolvió declarar improcedente la acción de tutela instaurada. Además, frente a determinados accionantes —que no aportaron poder alguno para ser representados— resolvió rechazar el amparo deprecado.

Sustentó su decisión señalando que, a pesar de que podía afirmarse que la entidad demandada no había dado efectivo cumplimiento a las órdenes impartidas en el 2006, es evidente que “(...) el Decreto 2591 de 1991, en sus artículos 27 y 52, estableció procedimientos claros y precisos para estos fines, como lo son los trámites de cumplimiento y el incidente de desacato (...)” (cdno. 1A, fl. 286). Así las cosas, enfatizó que la acción de tutela resulta improcedente para obtener el cumplimiento de otra acción tuitiva de derechos fundamentales.

De otro lado, se refirió a la procedencia excepcional de la acción de tutela contra incidentes de desacatos y enfatizó que “(...) dentro de este asunto las y los accionantes no denuncian vía de hecho alguna en la decisión adoptada respecto al incidente de desacato, sino que solicitan se ordene su inclusión en nómina por parte de Cajanal (...)” (cdno. 1A, fl. 293). Por lo mismo, reiteró, resultaba improcedente que “(...) por esta vía procesal, se (profiriera) la misma orden ya dada por el Juzgado 2 Civil del Circuito de Magangué (Bolívar)” (cdno. 1A, fl. 293).

2. Apelación de la parte demandante.

Inconforme con la decisión de primera instancia, el apoderado de los demandantes instauró el recurso de alzada. Para sustentarlo, indicó que solo mediante una orden de “(...) dar o hacer (...)” (cdno. 2, fl. 7), referente al cumplimiento de la providencia del once (11) de diciembre de dos mil seis (2006), se garantizaría el goce efectivo de los derechos aludidos.

En este sentido, alegó que “no se podía continuar con la inoperancia del despacho de Magangué, que es quien ha omitido verificar que se dé cumplimiento del fallo, ya que este (sic) es su obligación” (cdno. 2. fl. 7) y solicitó que se ordenara a Cajanal dar estricto cumplimiento a la referida sentencia del dos mil seis (2006), ordenando, si fuere el caso, “(...) medidas cautelares de embargo, para garantizar el efectivo goce del derecho amparado” (cdno. 2, fl. 8).

3. Segunda instancia.

Conoció del recurso de alzada el Consejo Superior de la Judicatura, que mediante providencia del tres (3) de diciembre de dos mil nueve (2009) resolvió revocar la decisión del a quo y en su lugar concedió el amparo solicitado, pero confirmando el rechazo de la acción de tutela en los casos en los cuales no fueron aportados los poderes de los demandantes.

Para el ad quem, a pesar de que la acción de tutela fue promovida contra Cajanal, el problema versaba sobre el incumplimiento de la sentencia proferida en el dos mil seis (2006). Así las cosas, indicó que las “(...) notables diferencias entre la acción de tutela y el incidente de desacato, permiten afirmar que la acción de tutela procede excepcionalmente contra las decisiones tomadas en el curso de un incidente de desacato, si puede verificarse la existencia de una vía de hecho. Lo anterior, por cuanto es claro que por medio del incidente de desacato, las autoridades judiciales toman decisiones que pueden vulnerar los mandatos superiores” (cdno. 2, fls. 39 y 40).

En este orden de ideas, encontró que las actuaciones adelantadas por el Juez Segundo Civil del Circuito de Magangué transgredieron los derechos fundamentales de los actores, toda vez que —a pesar de que era el funcionario competente para hacer cumplir la providencia proferida en el dos mil seis (2006) y que reconoció a los demandantes la pensión gracia— no adoptó medidas para materializar el derecho tras el incidente de desacato instaurado por la parte demandante y resuelto por él.

Por ello, a pesar de que los análisis efectuados en la sentencia giraron en torno a la actuación adelantada por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, consideró pertinente ordenarle a Cajanal cumplir la sentencia proferida, el once (11) de diciembre de dos mil seis (2006), por dicha autoridad judicial.

Posteriormente, el tres (3) de marzo de dos mil diez (2010), tras una solicitud de aclaración presentada por la parte demandante contra esta providencia, y donde —de contera— le solicitó a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura asumir el cumplimiento de la sentencia, esta autoridad judicial le indicó que “(...) obedeciendo los preceptos de la Corte Constitucional, el peticionario en su calidad de interesado habrá de dirigirse al juez de primera instancia, Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, Bolívar, para impulsar el cumplimiento del fallo de la tutela (...)” (resaltado fuera del original) (cdno. 2, fl. 99).

III. Consideraciones y fundamentos

Remitido el expediente a esta corporación, la Sala de Selección número Seis, mediante auto del once (11) de junio de dos mil diez (2010), dispuso su revisión por la Corte Constitucional.

1. Competencia.

Esta Corte es competente para conocer de la revisión de los fallos materia de acción de tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes, así como por la escogencia del caso por la Sala de selección.

2. Pruebas decretadas por la Sala de revisión.

2.1. Orden al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué.

La Sala de Revisión, al considerar que para decidir el asunto bajo estudio era necesaria información adicional, ordenó al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué —mediante auto del nueve (9) de septiembre de dos mil diez (2010)— que remitiera el expediente contentivo de la acción de tutela instaurada por los demandantes —entre ellos Ruby Cortes de López y Amparo Sierra de Quintero— contra Cajanal en el dos mil seis (2006) y que fue decidida mediante sentencia de ese juzgado el once (11) de diciembre de dos mil seis (2006).

Adicionalmente, solicitó a la Procuraduría General de la Nación y al Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar —Sala Jurisdiccional Disciplinaria—, que informaran si existían investigaciones contra el señor Arneidis José Payares Pérez, en su condición de Juez Segundo Civil del Circuito de Magangué, y en caso tal, señalaran en qué estado se encontraban. Finalmente, mediante la misma providencia, se estableció la suspensión de los términos para decidir hasta tanto fuera recibida y evaluada la información mencionada, así como la suspensión de cualquier pago relacionado con el presente asunto.

2.2. Intervención de la Procuraduría General de la Nación y providencia del Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico.

La Procuraduría General de la Nación, mediante escrito radicado en esta corporación el veintiuno (21) de septiembre de dos mil diez (2010), indicó que “(...) no se encontró investigación alguna que exista en esta entidad contra el señor Payares (...)” (cdno. 3, fl. 80). Por su parte, el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar guardó silencio y se abstuvo de mencionarle a esta corporación el estado de las investigaciones adelantadas contra la referida autoridad judicial. Sin embargo, Arnedys Payares Pérez, alegando vulneraciones a sus derechos fundamentales, mediante escrito radicado en la Secretaría de la Corte Constitucional el trece (13) de enero de dos mil once (2011), allegó copias de la decisión adoptada por el Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico —Sala Jurisdiccional Disciplinaria Dual de Descongestión— el diecisiete (17) de noviembre de dos mil diez (2010) (cdno. 5, fl. 191 y ss.).

En este sentido, es menester enfatizar que el mencionado consejo expuso que “(...) el presupuesto fáctico en la presente investigación recoge la conducta desarrollada (...) (en) el trámite de la acción de tutela impetrada por la señora Amparo Sierra Quintero y Otros noventa y cuatro docentes, en contra (de) (...) Cajanal, (...) actuación que culminó con la sentencia de tutela proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, el día 11 de diciembre de 2006 (...)” (cdno. 5, fl. 201). Con respecto a la conducta reprochada, se enfatizó que “(...) la actuación arbitraria y abiertamente irregular adoptada por el funcionario judicial, consistió en ordenar mediante el fallo de tutela el reconocimiento de la pensión gracia a docentes pasando por alto la jurisdicción contenciosa administrativa, y ordenar posteriormente el embargo y retención de los dineros que tuviera Cajanal (...)” (cdno. 5, fl. 206). En cuanto a la procedencia de la acción de tutela, se expuso que “(...) tenían otro mecanismo judicial (...), no sufrían un perjuicio irremediable, en tanto devengaban sus salarios, (...) las medidas de embargo no son viables en esta clase de acciones constitucionales (...)(y) la acción de tutela fue instaurado cuando la acción de lo contencioso administrativo, la nulidad y restablecimiento del derecho, había caducado ya para varias resoluciones que negaron el reconocimiento y pago de la pensión (...)” (cdno. 5, fls. 206 y 207).

En este orden de ideas, a juicio del consejo, la conducta cometida se adecua “(...) a la modalidad de gravísima dolosa (...) (que) responde a que en la decisión del funcionario se advierte claramente un desconocimiento de la Constitución y la ley (...)” (cdno. 5, fl. 209). Igualmente, esta autoridad judicial expuso que “(...) no hay duda que el juez investigado vislumbró de entrada la improcedencia de la acción constitucional llegada a su conocimiento, advirtió la ausencia de requisitos inherentes al test de procedibilidad como lo son la inmediatez y la subsidiariedad; y sabía (...) que los accionantes no habían acudido a los escenarios judiciales naturales (...)” (cdno. 5, fl. 232). Por lo anterior, y tras señalar que la conducta efectuada daría lugar al tipo penal de “(...) prevaricato por acción (...)” (cdno. 5, fl. 236), resolvió “Declarar disciplinariamente responsable, al doctor Arnedys José Payares Pérez (...) de incurrir en falta gravísima dolosa (...) (e) imponer sanción de destitución (...) e inhabilidad para ejercer cargos públicos por espacio de diez (10) años” (cdno. 5, fl. 240). Finalmente, se le informó al disciplinado de la posibilidad de apelar la decisión y se dispuso compulsar copias a la Fiscalía de Bolívar para lo de su competencia.

2.3. Análisis del Expediente T-1.576.340 y de la sentencia del once (11) de diciembre de dos mil seis (2006).

2.3.1. El cuadro que se presenta como anexo en esta providencia, recoge los elementos probatorios relevantes que para el dos mil seis (2006) tuvo que tener en cuenta la autoridad judicial de Magangué para resolver el asunto que se ponía bajo su conocimiento. La estructura del mismo, dispuesta para aprehender de manera simplificada tales elementos probatorios, es la siguiente:

2.3.2. En primer lugar, una columna con el nombre de cada uno de los actores, identificado con un número que corresponde a aquel con el que figuraba en las acciones de tutela instauradas en el dos mil seis (2006) y dos mil nueve (2009).

2.3.3. En segundo lugar, una columna que contiene los elementos probatorios aportados por cada uno de ellos, que en su mayoría corresponden al derecho de petición elevado ante Cajanal para solicitar el reconocimiento de la pensión gracia, el poder otorgado a determinados abogados, la cédula de ciudadanía y una resolución (que en ocasiones atañe a aquellas que resolvieron recursos de reposición o apelación). Cabe señalar que cada una de ellas desató las solicitudes de manera negativa.

2.3.4. En tercer lugar, una columna que muestra dos relaciones geográficas a través de la diligencia de presentación personal y de un domicilio mencionado en el poder otorgado a los abogados. De ellas puede inferirse el presunto domicilio de los demandantes.

2.3.5. Finalmente, en cuarto lugar, una columna que contempla los elementos probatorios que satisfacerian(sic) o no los requisitos legales para acceder a la pensión de gracia y que, a su vez, se dividen en tres: edad del peticionario, entidad responsable de la vinculación y tiempo de servicio aproximado. Ahora bien, en esta misma columna se encuentra una subdivisión que corresponde al lugar de trabajo y a la(s) institución(es) en la(s) que fueron prestados los años de servicio. Las principales conclusiones del análisis de los mencionados componentes se exponen más adelante, en la resolución del caso concreto.

3. Problema jurídico y esquema de resolución.

De los hechos narrados y probados en este proceso, corresponde a esta Sala de revisión determinar, en primer lugar, si la acción de tutela instaurada el veintiuno (21) de octubre de dos mil nueve (2009) resulta procedente para obtener el cumplimiento de las órdenes impartidas en una acción de tutela anterior.

Una vez resuelto tal cuestionamiento, esta corporación deberá -en segundo lugar- analizar si el presente asunto, que incluye la solicitud de cumplimiento de la decisión adoptada el once (11) de diciembre de dos mil seis (2006), está revestido de la entidad de cosa juzgada constitucional, en razón a que fue proferida una sentencia por parte de un juez de la República en sede de tutela, que en ese momento no fue seleccionada por la Corte Constitucional, pero en la que se avizoran serias irregularidades procesales y probatorias.

Para resolver ambos problemas jurídicos, la Sala reiterará la jurisprudencia de esta corporación en torno a (3.1) la improcedencia de la acción de tutela para controvertir sentencias de tutela previas, la inviabilidad procesal de la acción de tutela para obtener el cumplimiento de órdenes impartidas en sentencias de tutela y el incidente de cumplimiento. Adicionalmente, analizará la figura de (3.2) la cosa juzgada constitucional y el principio constitucional: el fraude lo corrompe todo. A continuación, efectuará un estudio jurisprudencial y normativo a (3.3) la pensión gracia, desde una aproximación histórica a su naturaleza, los requisitos jurídicos para su reconocimiento y sus posibles titulares. Posteriormente (4) se resolverá el asunto sometido a su conocimiento.

3.1. Improcedencia de la acción de tutela para controvertir sentencias de tutela, inviabilidad procesal de la acción de tutela para obtener el cumplimiento de órdenes impartidas en sentencias de tutela y el incidente de cumplimiento. Reiteración de jurisprudencia.

a. Improcedencia de la acción de tutela para controvertir una sentencia de tutela previa.

3.3.1. Antes de ahondar en la inviabilidad procesal de la acción de tutela para obtener el cumplimiento de una sentencia anterior proferida en la misma sede constitucional, es importante indicar que en su jurisprudencia, la Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela no procede tampoco contra un fallo de tutela(2). Esto, en razón a que la protección del debido proceso se garantiza por medio de la revisión que hace la misma corporación con base en el inciso 2º del artículo 86 de la Carta Política, que dispone que “(...) en todo caso, (el asunto se) remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión” y en los artículos pertinentes del Decreto 2591 de 1991, como los son el 33 y siguientes. Así, en Sentencia SU-1219 de 2001(3), la Corte expuso que la revisión eventual de todos los fallos de tutela dictados supone “(...) un proceso especial contra cualquier falta de protección de los derechos fundamentales”. Por ello, se considera que la decisión de la Corte de seleccionar o no un determinado fallo, es una facultad que le fue otorgada por la Constitución para la protección de los derechos fundamentales, no solo de las denominadas vías de hecho o errores en sentencias de tutela, sino también de las interpretaciones problemáticas que se puedan hacer frente a los artículos de la Constitución. Así, la revisión se constituye en un “(...) control eficaz e idóneo de los fallos de instancia que violan de forma grosera la Constitución”.

Además, la posibilidad que tiene cualquier persona de elevar una solicitud de revisión ante la Corte Constitucional, frente a un fallo que a su juicio incurrió en cualquier tipo de yerro, es una razón más para concluir que no hay lugar a la acción de tutela contra sentencias de tutela, pues ya hay un mecanismo que garantiza la corrección de cualquier falta frente a la protección de los derechos fundamentales. Por lo anterior, incluso en casos como el presente, donde los demandantes resultan ser las mismas personas que instauraron la primera acción de tutela ya resuelta por el juez constitucional, no es de recibo que las partes demandadas intenten cuestionar los argumentos esbozados por la autoridad judicial en aquella decisión previa adoptada en sede de tutela, cuando tuvieron todas las oportunidades procesales para defender sus intereses y no lo hicieron.

3.1.2. En este sentido, concluyó la Corte en la ya referida SU-1219 de 2001 que “(...) la decisión de la Corte Constitucional consistente en no seleccionar para revisión una sentencia de tutela tiene como efecto principal la ejecutoria formal y material de esta sentencia, con lo que opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Salvo la eventualidad de la anulación de dicha sentencia por parte de la misma Corte Constitucional de conformidad con la ley, la decisión de excluir la sentencia de tutela de la revisión se traduce en el establecimiento de una cosa juzgada inmutable y definitiva. De esta forma se resguarda el principio de la seguridad jurídica y se manifiesta el carácter de la Corte Constitucional como órgano de cierre del sistema jurídico”.

3.1.3. Esto no significa que los jueces, al decidir asuntos a través de sentencias de tutela, no puedan equivocarse, tal y como sucede en los asuntos ordinarios que conoce cualquier jurisdicción. Sin embargo, conforme a la sentencia previamente referida, las soluciones para tales errores son diferentes, pues el juez ordinario “(...) al decidir, principalmente, sobre asuntos de orden legal eventualmente pueden representar un desconocimiento absoluto de los derechos constitucionales fundamentales y constituir en situaciones extremas vías de hecho susceptibles de impugnación mediante la acción de tutela”. En cambio, en los fallos de tutela “(...) el objeto principal y específico es precisamente la protección de los derechos fundamentales. En el proceso de tutela se aplica de manera directa la Constitución al análisis de las acciones u omisiones de autoridades públicas o de ciertos particulares”.

Por ello, incluso en la eventualidad de que el juez, contrariando sus obligaciones constitucionales y legales, decida un caso mediante una argumentación que pueda encontrarse en los extramuros del ordenamiento jurídico, la solución existente, además del necesario contradictorio entre las partes y los recursos propios existentes en sede del proceso de tutela, es aquella contemplada expresamente en la Constitución: la eventual revisión por parte de la Corte Constitucional, que “(...) no solo busca unificar la interpretación constitucional en materia de derechos fundamentales sino erigir a la Corte Constitucional como máximo tribunal de derechos constitucionales y como órgano de cierre de las controversias sobre el alcance de los mismos”(4).

Se considera entonces que una vez ha culminado el proceso de revisión por parte de la Corte, “no hay lugar para reabrir el debate” y, por tanto, la decisión se torna inmutable y definitivamente vinculante, revistiéndose de la calidad de cosa juzgada(5). Así las cosas, “(...) decidido un caso por la Corte Constitucional o terminado el proceso de selección para revisión y precluido el lapso establecido para insistir en la selección de un proceso de tutela para revisión (...), opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional (C.P., art. 243, num. 1º). Una vez ha quedado definitivamente en firme una sentencia de tutela por decisión judicial de la Corte Constitucional, no hay lugar a reabrir el debate sobre lo decidido”(6).

Por lo anterior, se reitera, incluso en casos en los cuales la misma parte demandante vencedora en una litis precedente, instaure una nueva acción de tutela que de alguna manera permita a la parte vencida en ese proceso anterior cuestionar aquella decisión, tales argumentos no serán procesalmente admisibles, pues la decisión del juez de tutela, una vez surtido el trámite de revisión en la Corte Constitucional, se encuentra revestida de la calidad de la cosa juzgada constitucional.

3.1.4. Ahora bien, en la Sentencia T-104 de 2007(7), esta corporación reiteró que en razón a la competencia de la Corte en relación con la revisión de los fallos de tutela, la acción tuitiva de derechos fundamentales no resulta procesalmente viable contra sentencias de tutela.

Lo anterior, con el fin de “i) (...) hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales confiada por la Carta Política a todos los jueces y ii) por garantizar el acceso efectivo a la justicia, toda vez que cierra la posibilidad de que el cumplimiento de las órdenes de tutela se dilaten de manera indefinida, en cuanto garantiza a quien reclama sobre la protección constitucional que el asunto de la vulneración de sus derechos fundamentales será resuelto de una vez (...)”. En este sentido, se enfatizó nuevamente que si bien puede el juez de tutela equivocarse, existen mecanismos que solventarían tales yerros, como lo es la revisión que, conforme con sus competencias funcionales contempladas en el artículo 241 de la Constitución, puede hacer la Corte Constitucional.

3.1.5. Con todo, con expresa remisión a la Sentencia SU-1219 de 2001, se indicó que “la Corte ha admitido en el pasado la posibilidad de interponer acciones de tutela contra las actuaciones judiciales arbitrarias, incluso de los jueces de tutela, pero no respecto de sentencias de tutela”(8). Así, una cosa es analizar una sentencia de tutela que pone fin a un asunto relativo a la aplicación directa de los derechos fundamentales y de la Constitución, cuyas posibles equivocaciones pueden ser solventadas a través de la revisión, y otra muy distinta controvertir actuaciones dentro del proceso de tutela que deben ser resueltas, en primera medida, a través de los medios existentes en el mismo, como por ejemplo la solicitud de nulidad.

En este sentido, en la mencionada sentencia de unificación se expuso que la Corte aceptó una acción tuitiva de los derechos fundamentales contra un juez de tutela que se había negado a conceder la impugnación de su decisión con el argumento de que el poder presentado para elevar el recurso de alzada no era auténtico, a pesar de que el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 establece que los poderes se presumirán auténticos (T-162/97). Igualmente, esta corporación concedió el amparo en un caso en el cual el juez constitucional no vinculó a un tercero potencialmente afectado por la decisión (T-1009/2009). Sin embargo, el caso objeto de estudio en la SU-1219 de 2001 resultaba distinto, pues se debía “(...) decidir si contra una sentencia de tutela procede una nueva acción de tutela basada exclusivamente en el argumento de que al concederla se incurrió en una vía de hecho porque la tutela era desde el principio improcedente. Se observa cómo el cuestionamiento al fallo de tutela versa sobre el juicio de procedencia de la acción como elemento constitutivo e inescindible del fallo, sin que se cuestionen actuaciones del juez de tutela diferentes a la sentencia misma”.

En otras palabras, se trataba de una acción de tutela que tenía por finalidad controvertir la cosa juzgada constitucional. Lo anterior resulta claro en la referida providencia con el hecho de que la Sala Plena de esta corporación, tras diferenciar entre los conceptos de obiter dicta y ratio decidendi, enfatizó que “(...) La ratio decidendi en este caso excluye la acción de tutela contra sentencias de tutela. El afectado e inconforme con un fallo en esa jurisdicción, puede acudir ante la Corte Constitucional para solicitar su revisión”.

b. Improcedencia de la acción de tutela para obtener el cumplimiento de una sentencia previa de tutela.

3.1.6. Por lo demás, la Corte también ha señalado que resulta procesalmente inviable instaurar una acción de tutela para exigir el cumplimiento de una sentencia de tutela previa. En efecto, en la Sentencia T-956 de 2010(9), esta corporación —reiterando su jurisprudencia— indicó que “la tendencia marcada en los pronunciamientos de esta Corte, ha sido radical en el entendido que es improcedente toda acción de tutela interpuesta para obtener el cumplimiento de una anterior”.

Esta regla encuentra su sustento en razón a que el ordenamiento jurídico colombiano contempla otros medios jurídicos para obtener la satisfacción de las órdenes proferidas en una sentencia de tutela, como lo es el incidente de cumplimiento y la sanción por desacato, desarrollados en los artículos 23, 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. Los elementos pertinentes de tales medios judiciales para el caso objeto de estudio se desarrollan a continuación.

c. Incidente de cumplimiento.

3.1.7. Como se indicó con anterioridad, el incidente de cumplimiento y la sanción por desacato son figuras creadas por los artículos 23, 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, con el fin de que el juez de tutela utilice sus potestades, que incluyen poderes disciplinarios, y así obtenga el cumplimiento de un fallo de tutela que busca proteger derechos fundamentales cuando el obligado sea renuente a materializar las órdenes proferidas por el juez de tutela.

Se trata así de dos mecanismos que puede utilizar el actor en sede de tutela, ya sea de manera simultánea o sucesivamente, ante el incumplimiento de la orden emitida en un fallo de amparo proferido con ocasión de la declaratoria de la vulneración o la amenaza de sus derechos fundamentales, no excluyentes entre sí: uno de tipo sancionatorio y otro de tipo material, pues de lo que se trata es del goce efectivo de los derechos fundamentales, razón de ser del Estado social de derecho conforme lo define el artículo 2º de la Constitución, que en la parte pertinente consagra como fin del referido tipo de Estado, la garantía de la efectividad “(...) de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (...)”.

3.1.8. En cuanto al primero, los mecanismos de cumplimiento de tipo sancionatorio (requerimiento al superior jerárquico, solicitud de apertura de proceso disciplinario, compulsión de copias para que se adelanten investigaciones penales y trámite del incidente de desacato), suponen la valoración de la responsabilidad subjetiva de los demandados.

Por su parte, el mecanismo de naturaleza material, comprende cualquier otro tipo de actuación del juez que por vías legales pueda conducir al cumplimiento de la orden impartida. Para ello se puede valer, por ejemplo: i. de la solicitud de pruebas(10) con el fin de esclarecer los hechos del incumplimiento y adoptar la solución más acertada; ii. De dictar órdenes y requerimientos complementarios al fallo o decisión(11); iii. De proferir sentencias de reemplazo o revivir decisiones de jueces de instancia que habían sido revocadas o casadas en la jurisdicción ordinaria en el caso de tutelas contra providencias judiciales que no se cumplen(12); iv. Adicionar la decisión inicial para vincular a quienes no quedaron expresamente incursos en las consecuencias que acarrea el incumplimiento(13) o; v. la celebración de audiencias para hacer públicas las actuaciones de las autoridades encargadas del cumplimiento de órdenes judiciales(14).

3.1.9. En este sentido, existe una diferencia sustancial entre el cumplimiento y la mencionada sanción de desacato, pues esta última es un mecanismo coercitivo que depende de la responsabilidad subjetiva del obligado a cumplir la decisión judicial, creado con el fin de asegurar que la protección impartida por un fallo en razón de una acción de tutela se cumpla, otorgando para ello poderes sancionatorios al juez constitucional en los siguientes términos:

“ART. 52.—Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto, incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”.

3.1.10. Ahora bien, el juez competente para asegurar el cumplimiento del fallo de tutela, que no depende de la responsabilidad subjetiva del obligado, y de tramitar el incidente de desacato en caso de que se evidencie ese tipo de responsabilidad(15), es el juez que conoció del amparo en primera instancia salvo las excepciones que ha fijado la jurisprudencia de esta corporación al respecto(16).

d. Conclusiones de este apartado.

3.1.11. En suma, conforme con la jurisprudencia de esta corporación, no resulta procesalmente viable acudir a la acción de tutela para controvertir la cosa juzgada constitucional que reviste las decisiones de los jueces de instancia una vez se surte el trámite de revisión ante esta corporación. Así mismo, no resulta procedente que las partes vencidas, aprovechando que la parte demandante haya instaurado una nueva acción de tutela, controviertan la decisión previa, cuando tuvieron las instancias pertinentes para hacerlo y no lo llevaron a cabo.

En este sentido, una vez se surte el trámite de revisión y la decisión del juez constitucional ha sido excluida por las Salas de selección de esta corporación para que haga parte de su jurisprudencia, surge la calidad de cosa juzgada constitucional, inmutable e incontrovertible para esa providencia. Esto, en razón a que la revisión es un medio definido por el propio Constituyente con el fin de que la Corte Constitucional, dentro de su competencia funcional, sea la única autoridad encargada de unificar la jurisprudencia que desarrolle o verse sobre derechos fundamentales, así como la responsable de cerrar cualquier controversia que trate sobre los mismos, en todo caso preciados para el Estado social de derecho.

De igual modo, ante la existencia de medios judiciales para garantizar el cumplimiento de las decisiones adoptadas en sede de tutela, no resulta procesalmente viable la instauración de una nueva acción de tutela para lograr la materialización de tales órdenes. Por ello, las personas que consideren que frente a su caso se presenta un incumplimiento, deben iniciar los incidentes correspondientes contemplados en el ordenamiento jurídico colombiano.

3.2. Cosa juzgada constitucional y el principio constitucional de el fraude lo corrompe todo.

A. Cosa juzgada

3.2.1. La Constitución de 1991, tras definir en su preámbulo como fin del ejercicio del poder soberano del pueblo al darse la Carta Política —representado en los delegatarios de la Asamblea Nacional Constituyente—, el garantizar un orden político, económico y social justo, estableció —en el artículo 229— el derecho de toda persona de acudir ante la justicia.

En efecto, la referida norma contempla “(...) el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia (...)”. Esto, con el fin de que los jueces, a través de sus providencias, sometidos al imperio de la ley conforme con los mismos principios que rigen a todo poder constituido dentro del Estado social de derecho, resuelvan las controversias que aquejan a las personas aplicando las disposiciones comprendidas en el ordenamiento jurídico, dando prelación dentro de sus consideraciones y resoluciones al derecho sustancial(17).

Se trata así del derecho de acción que tienen las personas, en ocasiones ejercido a través de apoderados judiciales o de manera directa(18). Como contra partida, el Estado —administrando justicia—, cumpliendo las reglas que se derivan del respeto al debido proceso y demás derechos fundamentales, deberá resolver de manera definitiva la causa que las personas han llevado ante él(19). Es aquí donde ha de resaltarse el concepto de cosa juzgada, que en esta providencia se analizará antes de ahondar en un tipo específico: la cosa juzgada constitucional y en el principio del fraude lo corrompe todo, precepto que también se expresa como fraus omnia corrumpit.

3.2.2. La cosa juzgada, denominada también res judicata, puede ser comprendida como lo decidido por una autoridad pública revestida de jurisdicción o, en otras palabras, lo que ha sido materia de una decisión judicial(20). Sin embargo, conforme a Couture, esta comprensión no resuelve de qué trata tal institución más que de una manera superficial y meramente aproximativa.

Cabe decir que a lo largo de la historia del derecho han existido múltiples conceptualizaciones alrededor de esta institución. Así, por ejemplo, algunos representantes de la doctrina señalan que para Savigny era una presunción de verdad, importante para mantener al Estado como el administrador de justicia(21). Igualmente, se expone que para Pothier, la cosa juzgada era una presunción legal que debía valer en las relaciones humanas, o que para Rocco, se trataba de la extinción del derecho de acción por un fenómeno procesal, seguido por la cesación del deber del Estado de prestar la jurisdicción para dirimir un litigio(22).

Sin embargo, lo anterior —salvo la definición de Rocco—, no permite evidenciar de qué trata el concepto, que, según Monroy Cabra, siguiendo a Carnelutti, puede ser comprendido como un hecho jurídico que transforma la lex generalisen lex specialis y que extingue el poder del juez de pronunciarse sobre una causa, así como el derecho de la parte de iniciar una nueva litis sobre el mismo asunto(23) (24). En este sentido, resulta esclarecedora la visión de Couture, quien expuso que la cosa juzgada se predica de la autoridad y eficacia de una sentencia cuando no existen medios de impugnación que permitan modificarla. Exposición que sin duda resulta más amplia que la acepción latina de res judicata(25), pues permite evidenciar que la cosa juzgada es el efecto procesal de una decisión adoptada por una autoridad judicial, que tiene repercusiones en la vida social.

En este orden de ideas, la mencionada autoridad —entendida como elemento constitutivo de la cosa juzgada— hace referencia al atributo con que cuenta esa decisión por emanar de un órgano jurisdiccional del Estado. Por su parte, la eficacia se refiere a la inimpugnabilidad, inmutabilidad y a la posibilidad de coerción para que la sentencia se materialice(26). Con todo, la relevancia de la cosa juzgada como institución supone un bien para la sociedad, pues reduce la incertidumbre sobre la situación jurídica de un asunto (sea la propiedad sobre un bien, el reconocimiento de una prestación, o la reparación de un daño, etc.), revistiéndose de suma relevancia por motivos de orden público, de justicia y de paz social, pues si los conflictos humanos no pudieran dirimirse de manera definitiva, difícilmente podría alcanzarse “un orden jurídico, económico y social justo”, como lo exige el preámbulo de la Carta.

3.2.3. El legislador, en el primer inciso del artículo 332 del Código de Procedimiento Civil estableció que la cosa juzgada debía ser entendida de la siguiente manera: “(...) La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes (...)”. Estos elementos, si bien relevantes como se verá a continuación, no explican por qué razón resulta trascendental —no solo para el derecho— sino para la sociedad en su conjunto, la existencia de una institución como aquella en comento.

3.2.4. Por lo mismo, resulta esclarecedor el hecho de que esta corporación, en su jurisprudencia, haya indicado que la cosa juzgada surge como respuesta a la necesidad social de finalizar un proceso judicial, para que así la resolución de la controversia sea segura y esté revestida de estabilidad(27). Por ello, el concepto en comento se refiere a los efectos jurídicos de las sentencias, que las delimitan como inmutables, obligatorias, vinculantes y susceptibles de ser exigidas por la fuerza. En efecto, en la Sentencia C-622 de 2007(28), esta corporación indicó que “en términos generales, la cosa juzgada hace referencia a los efectos jurídicos de las sentencias, en virtud de los cuales estas adquieren carácter de inmutables, definitivas, vinculantes y coercitivas, de tal manera que sobre aquellos asuntos tratados y decididos en ellas, no resulta admisible plantear litigio alguno ni emitir un nuevo pronunciamiento”.

3.2.5. En la referida providencia, también se expuso que los efectos de la cosa juzgada son básicamente dos; por una parte, los positivos, que conllevan la obligación del todo juez de reconocer y acatar la decisión anterior. Sin embargo, este efecto también puede ser analizado desde la perspectiva de la parte vencida, que deberá ajustar su comportamiento a la resolución del conflicto. Igualmente, en ocasiones, este deber cobija a todas las personas (efecto erga omnes). Por otra parte, están los efectos negativos, que implican el deber del Estado de abstenerse de efectuar nuevos pronunciamientos sobre conflictos ya solventados.

Así, en la C-622 de 2007 se apuntó que “de acuerdo con su definición, a la cosa juzgada se le atribuyen dos importantes consecuencias, que si bien se encuentran relacionadas entre sí, en todo caso mantienen una clara diferencia(29). Una de naturaleza positiva, cual es el de vincular o constreñir al juez para que reconozca y acate el pronunciamiento anterior (principio de la res judicata pro veritate habetur), y otra de connotación negativa, que se traduce en la prohibición que se impone también al operador jurídico para resolver sobre el fondo de conflictos ya decididos a través de sentencia en firme, evitando además que respecto de una misma cuestión litigiosa se presenten decisiones contradictorias con la primera. En este segundo efecto, lo que se pretende es no solo excluir una decisión contraria a la precedente, sino también cualquier nueva decisión sobre lo que ya ha sido objeto de juzgamiento anterior” (resaltado del original).

Adicionalmente, en la referida providencia, se enfatizó que en razón al alcance coercitivo de la cosa juzgada, se le reconoce un tercer efecto que depende de la renuencia de la parte vencida de cumplir lo ordenado por la autoridad competente. Por ello, este elemento se “(...) materializa en el hecho de que, por su intermedio, se brinda la posibilidad de ejecución forzada de la sentencia, en los casos en que la parte a quien se le ha impuesto una prestación se niega a satisfacerla”.

A su turno, algunos doctrinantes exponen que los efectos de la cosa juzgada pueden ser diferenciados de manera tripartita: 1. Cierra el debate planteado, salvo excepcionalísimas situaciones (por ejemplo el recurso de revisión); 2. Confiere inmutabilidad a lo decidido, por lo que tal asunto no puede modificarse; y 3. En caso de que la resolución del juez no se cumpla, a petición de parte, pueden ser materializados los efectos del fallo de manera coercitiva, apelando a la legítima fuerza del Estado(30).

En cambio, otros autores, desde una óptica pragmática, exponen que los efectos de la cosa juzgada conllevan el deber estatal de no volver a juzgar el mismo asunto, obligación que comprende el precepto de non bis in idem y la posibilidad de que las partes puedan alegar la excepción de res judicata si alguien vinculado por la institución referida pretende reabrir el debate(31). A esto se suma, por ejemplo, la posibilidad de alegar la nulidad del proceso conforme al numeral 3º del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, que establece la posibilidad de desplegar tal actuación “(...) Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia”.

Por lo demás, como quiera que el fallo judicial deviene de una o varias normas genéricas —a través de la interpretación y aplicación de la ley efectuada por el Estado en un caso particular—, en una lex specialis(32), la sentencia reconoce una situación, frente a la cual, la parte demandante puede alegar que existe cosa juzgada sobre el asunto controvertido (exceptio rei judicata). Igualmente, como contrapartida, surge la prohibición para la autoridad judicial de volver a juzgar el asunto. Por ello, el derecho de acción no puede ejercerse nuevamente por la misma causa, bajo la misma pretensión y entre las mismas partes, pues en cumplimiento del principio non bis in idem, el deber y potestad de juzgar del Estado se agota(33) (34).

3.2.6. En este orden de ideas, para determinar los requisitos para que pueda alegarse la existencia de la cosa juzgada en un asunto, resulta pertinente mencionar que para ciertos autores, es necesario que exista identidad en tres elementos: causa, partes y objeto. Para los efectos de esta providencia, resulta relevante exponer que en cuanto a la causa, se ha dicho que es el hecho jurídico del que nace el derecho, o que se alega como fuente del mismo, pues no necesariamente ese hecho existe o es real (por ejemplo, cuando una persona alega que ha cumplido con todos los requisitos para acceder a la pensión de vejez, pero realmente no cotizó el número de semanas requerido)(35).

En este sentido, en la referida C-622 de 2007, reiterando su jurisprudencia, esta corporación expuso que “(...) El alcance de las llamadas “identidades procesales”, (fue explicado por) la Corte en la Sentencia C-774 de 2001, en los siguientes términos:

— Identidad de objeto, “es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada. Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente”.

— Identidad de causa petendi (eadem causa petendi), “es decir, la demanda y la decisión que hizo transito (sic) a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. Cuando además de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa”.

— Identidad de partes, “es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada. Cuando la cosa juzgada exige que se presente la identidad de partes, no reclama la identidad física sino la identidad jurídica””.

Lo anterior significa que si no existe identidad de objeto, de causa —entendida como hecho jurídico— y de partes, no opera el fenómeno jurídico de la cosa juzgada y el juez, obviamente, sin contrariar el principio de non bis in idem, podrá pronunciarse sobre un asunto puesto a su consideración.

3.2.7. En este orden de ideas, no toda sentencia proferida está revestida por el efecto de cosa juzgada y, por lo mismo, no toda providencia puede ser comprendida como inmutable, inimpugnable y coercitiva. Lo anterior, en razón a que existen tipos de cosa juzgada con características disímiles. Para los efectos de esta sentencia, basta con decir que representantes de la doctrina han señalado que existe la cosa juzgada formal, cuando han vencido los términos para instaurar recursos o la resolución de los mismos, es decir, cuando la providencia se encuentra ejecutoriada. Igualmente, se ha dicho que a pesar de lo anterior, solo cuando no es posible elevar el recurso extraordinario de revisión, que cuestionaría la inmutabilidad de la sentencia, surge la cosa juzgada material, pues no existen posibilidades jurídicas de cuestionar la decisión(36).

En este misma línea, otros autores, como Carnelutti, diferencian entre la cosa juzgada formal, que comprenden como el fin del litigio y la cosa juzgada material, que definen como la imperatividad de la decisión(37). Igualmente, Couture, expone que la cosa juzgada formal es mutable a pesar de ser inimpugnable, para lo que menciona la fijación de la cuota de alimentos en un litigio sobre ese asunto de familia. Esto último, puede entenderse como consecuencia de la cláusula rebus sic stántibus, pues —al variar las condiciones— la determinación del contenido obligacional específico —dar alimentos— puede modificarse. Por su parte, la cosa juzgada sustancial, además de ser inimpugnable, sería también inmutable, incluso en un nuevo proceso judicial(38).

Así mismo, el mismo ordenamiento jurídico plantea la existencia de sentencias que no hacen tránsito a cosa juzgada material en razón al asunto que tratan, entre ellas, las referidas en los artículos 333 y 649(39)del Código de Procedimiento Civil, que en su parte pertinente disponen que “(...) No constituyen cosa juzgada las siguientes sentencias: 1. Las que se dicten en procesos de jurisdicción voluntaria(;) 2. Las que decidan situaciones susceptibles de modificación mediante proceso posterior, por autorización expresa de la ley(;) 3. Las que declaren probada una excepción de carácter temporal (...) (; y) 4. Las que contengan decisión inhibitoria sobre el mérito del litigio”.

En este mismo orden de ideas, puede mencionarse las sentencias de tutela cuando son proferidas por el juez constitucional para precaver un perjuicio irremediable, pues el mismo artículo 8º del Decreto 2591 de 1991 dispone que cuando el amparo sea concedido de manera transitoria “(...) el afectado deberá ejercer (la) acción (ante la autoridad judicial competente) en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela. Si no la instaura, cesarán los efectos de este (...)”(40).

3.2.8. Ahora bien, en un Estado social de derecho como el colombiano, fundado en valores como el respeto a la dignidad humana y la prevalencia del interés general, donde el establecimiento de un orden social justo está contemplado como un fin esencial del Estado, la cosa juzgada no puede ser comprendida como un bien de valor absoluto, que doblegue a cualquier otro con que entre en tensión sin importar las circunstancias.

Por lo mismo, la jurisprudencia de esta corporación ha enfatizado que en excepcionales circunstancias la acción de tutela procede para cuestionar decisiones judiciales. En efecto, cuando quiera que se vulneren los derechos fundamentales de una persona y se cumplan las causales generales de procedencia de la acción de tutela, así como los defectos que la jurisprudencia ha denominado causales específicas de prosperidad, es viable el amparo por vía de esta acción constitucional(41). Sin embargo, una de las excepciones a la procedibilidad de la referida acción contra providencias judiciales, impone que no se ejerza, precisamente, contra sentencias de tutela(42). Esto se debe, como se verá más adelante, al hecho de que la sentencia de un juez de tutela está revestida de la calidad de cosa juzgada constitucional.

3.2.9. Sin embargo, la transgresión de los derechos fundamentales no es la única razón por los cuales la cosa juzgada puede cuestionarse. Lo que conlleva, precisamente, a comprender que si bien resulta esencial la seguridad y estabilidad de la resolución de un conflicto para la convivencia en sociedad, tal institución no debe ser protegida de manera absoluta. En efecto, otros valores pueden entrar en pugna con ella, para lo cual el legislador ha contemplado reglas que solucionan la posible tensión o, en su defecto, la jurisprudencia ha encontrado cómo solventar la cuestión.

En este orden de ideas, otros principios que cuestionan la cosa juzgada —sin pretender abarcarlos todos en esta providencia— son la lealtad procesal, la buena fe y la cláusula rebus sic stantibus. Los dos primeros se relacionan con un tema central para resolver el asunto objeto de estudio: el principio de fraus omnia corrumpit. Como se verá más adelante, el legislador previó términos para que pudieran ser ejercidos recursos como el de revisión que permite cuestionar la cosa juzgada ante la aparición de nuevos hechos, medios probatorios, delitos, o la constatación de un cohecho u otra maniobra fraudulenta conforme al artículo 379 y siguientes del Código de Procedimiento Civil.

Con todo, lo mejor sería que tales tensiones fueran resueltas antes de ser proferida la sentencia revestida de la calidad de cosa juzgada. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-252 de 2001(43), esta corporación indicó que el recurso extraordinario de casación en materia penal tiene por objeto reparar las violaciones cometidas dentro del proceso. Por lo mismo, en tal providencia se expuso que “(...) Una sentencia que no ha sido dictada conforme a la ley sino contrariándola, jamás podrá tenerse como válidamente expedida y, mucho menos, puede ejecutarse. Si el objeto de la casación es corregir errores judiciales, plasmados en la sentencia de última instancia, lo que resulta ajustado a la Carta es que esa corrección se haga antes de que la decisión viciada se cumpla”.

Como se denota, se trata entonces de la incorporación del principio de justicia material, que también se relaciona con la existencia de recursos como el de revisión, y que puede entrar en tensión con la cosa juzgada, al desvirtuar la presunción de legalidad y acierto que supone la decisión adoptada por un juez de la República.

Finalmente, cabe mencionar que en el caso previamente citado, la jurisprudencia constitucional enfatizó que el recurso extraordinario de casación debía servir para evitar que decisiones contrarias a los derechos fundamentales se materializaran, siguiendo precisamente los lineamientos del mentado principio. En términos de la Corte: “Sentencias que desconocen el valor de la justicia al desacatar abiertamente la Constitución y lesionar derechos fundamentales de las personas (valga reiterarlo), no pueden tener eficacia jurídica, es decir, ser ejecutadas, como ocurriría si se avalara la ley demandada. La cosa juzgada, en tal caso, resulta ser una mera ficción lindante con la arbitrariedad”. Sin duda, este razonamiento también opera para recursos como el de revisión, que si bien procede contra sentencias ejecutoriadas (cosa juzgada formal), cuestiona la decisión por haber llegado a ella a través de medios irregulares o ilícitos, dándole así preponderancia al principio de justicia material en contra de providencias inicuas.

3.2.10. En suma, el derecho de acudir a la administración de justicia para solventar conflictos sociales a la luz del derecho, tiene como contrapartida el deber del Estado de prestar la jurisdicción y de resolver el asunto. La cosa juzgada es el efecto procesal de una decisión judicial que se encuentra revestida de la calidad de inmutable e inimpugnable y que puede ser exigida de manera coercitiva. Son elementos de la referida institución la identidad de causa, de objeto y de partes.

Por lo demás, cuando una sentencia está revestida de la calidad de cosa juzgada, debe reconocerse que la parte vencedora puede elevar la exceptio res judicata, mientras que el Estado, siguiendo el principio de non bis in idem, debe abstenerse de volver a juzgar el asunto, pues el derecho de acción se ha agotado. A pesar de lo anterior, no toda sentencia tiene como consecuencia el efecto procesal de la cosa juzgada, pues existen diferentes tipos, como la formal y la material. Por último, si bien la existencia de esta institución resulta trascendental para la vida en sociedad, no se trata de un valor absoluto, pues en excepcionales circunstancias, conforme a los recursos definidos por el legislador y a la procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, puede ceder ante otros bienes como la justicia material, la buena fe y la lealtad procesal.

B. Cosa juzgada constitucional

3.2.11. Como se indicó con anterioridad, las sentencias de tutela proferidas por los jueces de la República dentro de la jurisdicción constitucional se encuentran revestidas de la calidad de cosa juzgada constitucional. Este fenómeno, al tener ciertas diferencias con el efecto procesal de otras sentencias adoptadas en otros procesos, hace que la cosa juzgada constitucional sea una especie dentro del género de cosa juzgada.

3.2.12. En este sentido, tratándose de la acción de tutela(44), algunos elementos anteriormente referidos operan para las decisiones adoptadas por el juez constitucional. Así, para enunciar solo algunos, cuando quiera que se presente identidad de causa (hecho jurídico), de objeto (pretensión) y de partes, el juez constitucional, amén de analizar si se configura la temeridad(45), deberá declarar la inviabilidad procesal de la acción, conforme a lo referido en torno al principio de non bis inidem.

Igualmente, una vez la decisión del juez constitucional se encuentra revestida de la calidad de cosa juzgada, la resolución del conflicto ius fundamental es inimpugnable y puede ser materializada por la fuerza. Para ello, el legislador contempló el incidente de cumplimiento anteriormente descrito, así como las facultades disciplinarias del juez de tutela. En el mismo orden, la existencia de esta institución obedece a una necesidad práctica aún más relevante que la cosa juzgada ordinaria, pues de ella depende la seguridad y firmeza de una decisión relacionada con la protección de los derechos fundamentales de las personas.

3.2.13. Sin embargo, dicho sea de paso, la mutabilidad excepcional de las órdenes proferidas también es una característica de las sentencias de tutela. Sobre este punto, cabe recordar que el artículo 23 del Decreto 2591 de 1991 contempla que si la autoridad responsable de acatar la decisión del juez permanece renuente, este “(...) podrá disponer lo necesario para que el derecho sea libremente ejercido sin más requisitos (...)”. Con todo, esto no supone que las órdenes podrán modificarse arbitrariamente. Por el contrario, siempre deberán mantener su esencia, aunque podrán variar levemente —según las circunstancias— para proteger los derechos fundamentales invocados. A pesar de lo anterior, tal mutabilidad no permitiría considerar la cosa juzgada constitucional como meramente formal, pues supondría darle primacía a la cosa juzgada ordinaria material frente a la solidez y firmeza de una decisión adoptada por el juez de tutela como garante de los derechos fundamentales. Por el contrario, se trata de una característica de la acción de tutela que supera las clasificaciones que la doctrina ha elaborado en relación con la cosa juzgada.

En este orden de ideas, la Corte Constitucional ha sostenido que se pueden distinguir dos partes constitutivas del fallo de tutela: (i) la decisión de amparo y (ii) la orden específica y necesaria para garantizar el goce efectivo del derecho protegido. Frente a la primera, el principio de cosa juzgada se aplica en términos absolutos conforme con la inimpugnabilidad que la caracteriza. Sin embargo, respecto a la segunda, se ha dicho que puede ser complementada para lograr “el cabal cumplimiento” del fallo, dadas las circunstancias del caso concreto y su evolución. Lo anterior se sustenta, como ya fue referido, en que el legislador extraordinario definió en el propio estatuto de la acción de tutela (D. 2591/91) que el juez no pierde la competencia, y está facultado para tomar las medidas necesarias y asegurar el cumplimiento de la decisión, es decir, proteger el derecho fundamental afectado(46).

En efecto, esta corporación, en la Sentencia T-086 de 2003 indicó que “la modificación de la orden impartida por el juez no puede tener lugar en cualquier caso. Este debe corroborar previamente que se reúnen ciertas condiciones de hecho que conducirán a que dadas las particularidades del caso, el derecho amparado no vaya a ser realmente disfrutado por el interesado o que se esté afectando gravemente el interés público. Esto puede suceder en varias hipótesis: (a) cuando la orden por los términos en que fue proferida nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado o lo hizo en un comienzo, pero luego devino inane; (b) en aquellos casos en que su cumplimiento no es exigible porque se trata de una obligación imposible o porque implica sacrificar de forma grave, directa, cierta manifiesta e inminente el interés público; y (c) cuando es evidente que siempre será imposible cumplir la orden”.

3.2.14. Con todo, la jurisprudencia de esta corporación ha distinguido diferencias importantes entre la cosa juzgada ordinaria y la cosa juzgada constitucional. En efecto, en la ya referida Sentencia SU 1219 de 2001, esta corporación indicó que “(...) es importante distinguir entre el fenómeno de la cosa juzgada en materia ordinaria y el mismo fenómeno en materia constitucional. Mientras que en el primer caso es generalmente admitida la procedencia de la acción de tutela por vías de hecho, en el segundo caso, tratándose de un proceso judicial constitucional, donde se persigue en forma explícita y específica la protección de los derechos fundamentales y la observancia plena del orden constitucional, la oportunidad para alegar la existencia de vías de hecho en los fallos de tutela es hasta la finalización del término de insistencia de los magistrados y del Defensor del Pueblo respecto de las sentencias no seleccionadas. Una vez terminados definitivamente los procedimientos de selección y revisión, la sentencia hace tránsito a cosa juzgada constitucional (C.P., art. 243, num. 1º) (...). La tensión entre derechos fundamentales y seguridad jurídica que justifica admitir la acción de tutela por vías de hecho contra sentencias judiciales, se disuelve al impedir la tutela contra fallos de tutela, ya que en este evento la protección de los derechos fundamentales y la seguridad jurídica no entran en conflicto sino que confluyen hacia un mismo propósito, v. gr. el goce efectivo de los derechos(;) el cual sería tan solo retórico si un derecho protegido en un fallo de tutela no fuera cierto y estable sino que fuera sometido a la eventualidad de una nueva acción de tutela contra el fallo y a que otro juez lo ampare, así como a que contra ese segundo fallo no sea interpuesta otra acción de tutela. De esta forma, la acción de tutela sería desnaturalizada y se frustraría la función que la Constitución le ha encomendado”.

3.2.15. En este sentido, una diferencia crucial entre la cosa juzgada ordinaria y la cosa juzgada constitucional supone que esta última surge cuando se agota su trámite ante la Corte Constitucional, que no es un recurso, pues precisamente, conforme con el artículo 241 de la Constitución sirve para que esta corporación decida si escoge o no un caso para revisión. En cambio, aquella se consolida cuando una decisión judicial es inmutable e inimpugnable, asunto que tiene que ver con la existencia de recursos judiciales y su resolución.

Así las cosas, conforme a la referida sentencia de unificación, “(...) la oportunidad para alegar la existencia de vías de hecho en los fallos de tutela es hasta la finalización del término de insistencia de los magistrados y del Defensor del Pueblo respecto de las sentencias no seleccionadas. Una vez terminados definitivamente los procedimientos de selección y revisión, la sentencia hace tránsito a cosa juzgada constitucional (C.P., art. 243, num. 1º), y se torna, entonces, inmutable y definitivamente vinculante” (resaltado fuera de texto). Por lo tanto, el fraude dentro de una acción de tutela debe ser alegado antes de que surja la cosa juzgada constitucional. No obstante, es claro que esta regla solo opera si en el asunto bajo estudio realmente se ha consolidado tal institución. En caso contrario, el juez de tutela, en cumplimiento del deber estatal de administrar justicia, deberá resolver el asunto conforme al ordenamiento jurídico.

3.2.16. En suma, la cosa juzgada constitucional es una especie dentro de género de la cosa juzgada. Por lo mismo, de ella se predican elementos similares a la cosa juzgada ordinaria. Así, surge por la necesidad práctica de resolver de manera definitiva un conflicto que verse sobre los derechos fundamentales de las personas. Igualmente, se trata del efecto procesal de una decisión judicial que la reviste de inimpugnabilidad e inmutabilidad —en cuanto a la resolución de amparo o denegación del mismo—, y puede ser exigida de manera coactiva.

Sin embargo, la cosa juzgada constitucional se diferencia de aquella ordinaria dado que la orden específica puede mutar según se requiera para proteger los derechos fundamentales amparados, sin que esto implique que se pueda igualar a la cosa juzgada formal. Así mismo, contra ella no es procesalmente viable la instauración de una nueva acción de tutela y, finalmente, surge cuando se agota el trámite de revisión ante la Corte Constitucional, que fenece cuando sea excluido el asunto por parte de la Sala de selección correspondiente o sea proferida la sentencia por la respectiva Sala de Revisión o por la Sala Plena de esta Corte.

C. Principio fraus omnia corrumpit

3.2.17. La Constitución de 1991 contempla en el artículo 83 que “(...) Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas”. Esta disposición comprende entonces dos elementos. Por una parte, la presunción que cobija a las actuaciones de las personas frente al Estado y, por lo otra, el deber de ellas de comportarse conforme a tales postulados. Igualmente, el numeral 7º del artículo 95, establece como obligación de todas las personas, en cumplimiento de la Constitución, prestar su colaboración “(...) para el buen funcionamiento de la administración de justicia”.

Como desarrollo de ello, el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil contempla los deberes de las partes en el proceso, entre los que se encuentra “proceder con lealtad y buena fe en todos sus actos(;) obrar sin temeridad en sus pretensiones o defensas y en ejercicio de sus derechos procesales (...)”. En contraposición a esto, el numeral 3º del artículo 74 del mismo código define como temeridad o mala fe, entre otros, la utilización del “(...) proceso, incidente, trámite especial que haya sustituido a este o recurso, para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos”. Así las cosas, a los deberes de lealtad y buena fe se opone el fraude de una de las partes o de ambas, ya sea a través de sus apoderados, que puede contar con la desavenencia del juez o, contrariando sus deberes constitucionales y legales, con su anuencia.

3.2.18. Sin embargo, en el mismo Código de Procedimiento Civil se encuentran múltiples disposiciones que, en procura de proteger la administración de justicia, imponen el deber de luchar contra el fraude en el proceso. Ejemplos de ello se hallan en el numeral 3º del artículo 37, que consagra como deber del juez “prevenir, remediar y sancionar (...) los actos contrarios a la dignidad de la justicia, lealtad y probidad y buena fe que deben observarse en el proceso, lo mismo que toda tentativa de fraude procesal”. Igualmente, una disposición similar se observa en el artículo 58, que establece que la autoridad judicial, en cualquiera de las instancias, “(...) siempre que (...) advierta colusión o fraude en el proceso, ordenará la citación de las personas que puedan resultar perjudicadas, para que hagan valer sus derechos (...)”. Por supuesto, nada de esto se opone a las actuaciones que debe adelantar también el juez constitucional para resguardar, además de los derechos fundamentales, la administración de justicia. De hecho, como autoridad investida de jurisdicción en el Estado social de derecho, debe también velar porque el fraude no corrompa su decisión.

3.2.19. La cosa juzgada fraudulenta y el fraude procesal son especies dentro del fraude en el derecho. Para los efectos de esta sentencia, la Sala ahondará en la primera, pues resulta relevante comprender de qué trata para resolver el caso objeto de estudio. Con todo, vale la pena mencionar que ambos se repudian por chocar con la seguridad jurídica de la sentencia, al igual que contra los actos e instancias cumplidos dentro del proceso.

Para efectos académicos, podría decirse que la cosa juzgada fraudulenta se presenta cuando la actuación aviesa al derecho se materializa en la providencia, mientras que el fraude procesal no necesariamente se reviste o tiene la calidad de la cosa juzgada. En este sentido, para diferenciar ambos conceptos, Véscori plantea que la cosa juzgada fraudulenta se predica de un proceso que ha cumplido formalmente con todos los requisitos procesales y que materializa en esencia un negocio fraudulento a través de medios procesales, que implica un perjuicio ilícito a terceros y a la comunidad(47).

Igualmente, otra diferenciación puede partir de las normas comprendidas en el Código Penal, que tipifican el fraude procesal incluso para las resoluciones o actos administrativos. En efecto, el artículo 453 C.P. contempla que “(...) El que por cualquier medio fraudulento induzca en error a un servidor público para obtener sentencia, resolución o acto administrativo contrario a la ley, incurrirá en prisión de seis (6) a doce (12) años, multa de doscientos (200) a mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas de cinco (5) a ocho (8) años”. Empero, en todo caso, ya sea frente a la cosa juzgada fraudulenta o ante el fraude procesal, independientemente de si existe o no una consecuencia punitiva, su persecución pretende salvaguardar el bien jurídico de la administración de justicia.

Ahora bien, según Palacios, la base contra el fraude está —precisamente— en la antijuridicidad inherente al ilícito, que puede o no generar consecuencias penales(48). Esta visión es compartida por Véscori, quien expone entre los tipos del fraude aquellos penalizables (como el falso testimonio) y aquellos que no lo son (como actuaciones aparentemente lícitas que encubren el dolo, ya sea bilateral o unilateral). En todo caso, en estos últimos aquella persona o autoridad pública que se opone al comportamiento fraudulento, cuando no trasgrede normas penales, actúa bordeando los linderos de la moral para cuestionar tales actuaciones(49).

3.2.20. Ahora bien, según Carnelutti, el objetivo del fraude es desviar el proceso de su fin: resolver conforme a justicia la controversia humana(50). En cambio, para Véscori, el fin del fraude es precisamente la cosa juzgada, que al darle seguridad y certeza a la consecuencia jurídica buscada, la hace difícil de combatir, permitiendo incluso que sea exigible de manera coactiva(51). Pero, en todo caso, sin importar desde cuál de estas perspectivas doctrinarias se analice, lo cierto es que “el dolo se sirve de la justicia para alcanzar sus fines”(52). Por ello, sancionar y desvirtuar la cosa juzgada fraudulenta supone reparar a la sociedad en su conjunto, pues el dolo atenta contra el bien social de la administración de justicia.

3.2.21. Como se señaló con anterioridad, en el fraude puede actuar solo una de las partes, ambas o incluso el juez. También puede cometerse contra una de las partes o contra un tercero, contra el orden jurídico, caso en el cual se le denomina fraus legi o contra el interés público(53). Sin embargo, para que se configure, el dolo y la actuación que de él se deriva deben tener la potencia de generar el efecto buscado(54). Por lo mismo, sin que de ello pueda desprenderse una comprensión indulgente, la cosa juzgada fraudulenta resulta más grave cuando es cometida directamente por el juez o mediante su anuencia, pues la autoridad judicial representa la confianza social en la administración de justicia y su actuación consciente permitiría de manera mucho más fácil que la situación fraudulenta —revestida de la calidad de cosa juzgada— fuera coercitivamente exigible.

3.2.22. En todo caso y en relación con lo antedicho, existe un asunto de trascendental relevancia para el derecho, que radica en la ponderación entre el precepto fraus omnia corrumpit y la posibilidad de cuestionar la cosa juzgada que, como se vio con anterioridad, obedece a una necesidad práctica de la sociedad: brindar seguridad y estabilidad a la resolución de un conflicto solventado a través del derecho. Por ello, tanto la doctrina como el legislador han encontrado y señalado remedios para evitar el primero, sin que exista un desmedro absoluto de la cosa juzgada, pues si se permitiera reabrir todos los procesos fenecidos, se perdería la finalidad de la referida institución de resolver los conflictos.

En este sentido, un debate recurrente ha sido la determinación de si se requiere la existencia de una norma expresa que permita combatir cada uno de los posibles fraudes, si basta con que exista una disposición genérica que así lo faculte o si resulta suficiente acudir a los principios generales del derecho. Desde una perspectiva histórica(55), Couture indica que ya en el derecho romano existían varias herramientas que permitían a las partes protegerse del fraude. Así, este autor menciona entre otras la exceptio doli, la actio doli, la replicatio doli, la restitutio in integrum, la acción pauliana(56), e incluso la exceptio rei judicata. Igualmente, expone que del derecho romano pasaron a las partidas de Alfonso el Sabio y de ahí, tras los vericuetos de la historia y la codificación napoleónica, llegaron al continente americano(57).

3.2.23. Estos antecedentes tendrían un alto valor en las legislaciones que no contemplaran la revocatoria de la cosa juzgada fraudulenta, pues evidencian que ha existido una preocupación antiquísima por evitar que el fraude corrompa la administración de justicia(58). Así las cosas, de ser necesario, se podría apelar a la tradición romana que pasó —no de manera inmaculada— al derecho germano y al español para cuestionar la intención dolosa de servirse de la justicia para alcanzar fines inicuos, ya que la cosa juzgada debe fundarse sobre bases compatibles con los derechos y garantías constitucionales, dado que la injusticia afecta el interés público y privado(59).

Con todo, para el caso colombiano, si bien tales consideraciones podrían ser un argumento adicional, lo cierto es que la legislación contempla expresamente elementos que permiten combatir el fraude. En efecto, como ya se dijo, se encuentran múltiples ejemplos en la legislación civil. Así, además del numeral 3º del artículo 37 y del artículo 58, se encuentra la facultad de “(...) deducir indicios de la conducta procesal de las partes”(60), la posibilidad de tachar un documento por falsedad o pedir las pruebas para su demostración(61)y la suspensión del proceso, que encuentra su desarrollo en el artículo 170 y siguientes del Código de Procedimiento Civil.

Adicionalmente, tal y como fue mencionado con anterioridad, se halla el recurso extraordinario de revisión(62), que contempla entre sus causales las siguientes: 1. la aparición de documentos, después de pronunciada la sentencia, que habrían variado la decisión contenida en ella (conforme a la cláusula rebus sic stántibus); 2. La declaratoria de falsos por la justicia penal de documentos decisivos para el pronunciamiento; 3. Que la sentencia se haya basado en declaraciones de personas condenadas por falso testimonio en razón de ellas; 4. La condena penal de los peritos por ilícitos en la producción de la prueba; 5. La violencia o cohecho declarado en sentencia penal, que hayan incidido en el pronunciamiento de la providencia recurrida; y 6. La colusión u otra maniobra fraudulenta, que no necesariamente haya sido objeto de investigación penal(63).

3.2.24. En este orden de ideas, frente al fraude pueden promoverse mecanismos internos en el proceso, así como externos al mismo, que se diferencian en la existencia o no de la cosa juzgada. En los primeros, resulta fundamental la posibilidad del contradictorio, así como la instauración de los recursos o incidentes pertinentes. Dentro de este grupo se encontraría, por ejemplo, la solicitud de selección o la insistencia formulada ante esta corporación para que un caso fuera seleccionado para revisión, pues la cosa juzgada constitucional en materia de tutela solo surge una vez fenecido este trámite. En cambio, en los segundos, se trata de la iniciación de una nueva acción que, conforme con la legislación civil —para el caso del recurso extraordinario de revisión— tiene términos que no superan los cinco años o a partir de la fecha de registro si la sentencia está sujeta a registro público(64). Igualmente, como ya se dijo, existe la posibilidad de instaurar una acción de tutela en las excepcionales circunstancias que han sido definidas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, siempre que no se actúe contraviniendo el principio de inmediatez.

3.2.25. En suma, la Constitución contempla la buena fe que conlleva, además de la presunción atinente a que acompañará en sus actuaciones a los particulares frente al Estado, el deber de comportarse conforme a sus postulados. Esto incluye la colaboración de todas las personas para el buen funcionamiento de la administración de justicia, así como los deberes de las partes en el proceso de lealtad y probidad. Lo anterior se contrapone, como es obvio, al uso del proceso con fines ilegales, dolosos y fraudulentos. En este sentido, existe un deber de las autoridades judiciales, incluido el juez de tutela, de adoptar todas las medidas que el ordenamiento jurídico le confiere para combatir que el fraude corrompa la correcta administración de justicia.

La cosa juzgada fraudulenta se predica cuando el dolo se ha materializado en la sentencia judicial. Sin embargo, esto no necesariamente conlleva consecuencias ilícitas, ni la aparición de las mismas es necesaria para que el fraude pueda combatirse. En todo caso, el objeto de este último supone lograr que una situación dolosa, a través de la majestad que sustenta una sentencia, sea exigible coercitivamente. Por lo mismo, el fraude puede ser cometido por una parte, por ambas o por el juez que conoce el asunto. Cuando esto último sucede, la gravedad de la actuación es aún mayor, por desconocer la autoridad judicial sus deberes como poder constituido.

Finalmente, para defender los intereses generales de un avieso atentado a la administración de justicia, existen herramientas internas y externas al proceso. A más de ello, la posibilidad de acudir a los principios del derecho que a lo largo de la historia se han manifestado de distinta forma. En todo caso, se trata de una ponderación entre el precepto defraus omnia corrumpit y la cosa juzgada, que tampoco puede ser cuestionada de manera absoluta, pues perdería su razón de ser, que obedece a la necesidad práctica social de contar con una resolución segura y definitiva a una controversia.

3.3. La pensión de gracia, aproximación histórica a su naturaleza, requisitos y titulares.

3.3.1. Para comprender la naturaleza, los requisitos y la titularidad de la pensión de gracia, es imperioso efectuar una aproximación histórica a tal beneficio que permita su aprehensión sistemática. En 1903, durante el gobierno de José Manuel Marroquín, fue promulgada la Ley 39 “sobre instrucción pública”(65), que tuvo por objeto regular esta materia. Como desarrollo de tal finalidad, conforme al artículo 2º, aquella fue dividida en primaria, secundaria, industrial y profesional.

Tal división resultaría relevante, pues se estableció que la instrucción primaria estaría bajo la dirección y protección de los gobiernos de los departamentos, en consonancia con las ordenanzas expedidas por las asambleas respectivas(66). En cambio, según el artículo 4º de la mencionada ley, “La instrucción secundaría (estaría) a cargo de la Nación (...)”. Existió así una división territorial de responsabilidades públicas en torno a la educación; siendo los entes territoriales los encargados de la instrucción primaria y la Nación la obligada a responder por la educación secundaria.

Sin embargo, lo anterior no resultaría un obstáculo “(...) para que los departamentos y municipios que (dispusieren) de recursos suficientes (sostuvieran) establecimientos de enseñanza secundaria”(67). Así las cosas, para ese momento, existía la posibilidad de que incluso los entes territoriales mantuvieran este tipo de centros educativos que concurrirían con los del orden nacional. Es más, según el artículo 7º de la Ley 39 de 1903, los gobiernos departamentales tendrían la facultad de establecer Inspecciones provinciales de Instrucción, a pesar de que la cláusula general de competencia en torno a la vigilancia de la educación debía recaer en el Poder Ejecutivo Nacional, tal y como lo señalaba el artículo 3º de la ley en comento. Por ende, existían disímiles regímenes para servidores ocupados en la encomiable labor de la educación —unos dependientes del orden nacional y otros del territorial— que a pesar de efectuar la misma labor tenían un vínculo jurídico con entidades estatales diferentes.

3.3.2. Ahora bien, este modelo descentralizado de educación, en la práctica, implicó la diferencia salarial y prestacional entre docentes de diferente orden. En efecto, esta corporación, en la Sentencia C-479 de 1998(68), afirmó que “(...) en la Ley 39 de 1903, que rigió la educación durante la mayor parte de este siglo, se estableció que la educación pública primaria estaría a cargo de los departamentos o municipios, y la secundaria de la Nación. En relación con la primera, la competencia de los entes territoriales era amplia pues, además de fijar los programas educativos debían atender con sus propios recursos el pago de los salarios y prestaciones de los empleados de este sector. Si bien en principio, tales atribuciones respondían a un ánimo claro de descentralización administrativa, en la práctica, y en especial para los maestros del orden territorial, tal sistema adolecía de múltiples fallas, pues los departamentos y municipios mostraron una progresiva debilidad financiera, que se reflejó, entre otras cosas, en los bajos salarios que percibían los docentes de ese nivel (...)” (énfasis propio).

Para solventar esta diferenciación, durante el gobierno de Carlos E. Restrepo fue promulgada la ya citada Ley 114 de 1913, que “creó pensiones de jubilación a favor de los maestros de escuela”. Efectivamente, el artículo 1º contempló tal beneficio para “(...) los maestros de escuelas primarias oficiales que (hubieran) servido en el magisterio por un término no menor de veinte años (...)”. Como requisitos adicionales se contemplaron, en el artículo 4º, además del desempeño con honradez y consagración, y la buena conducta, “(...) haber cumplido cincuenta años (de edad) o hallar(se) en incapacidad por enfermedad y otra causa, de ganarse lo necesario para su sostenimiento”(69) y “(...) no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional (...)”. Esto último tenía como finalidad evitar la doble erogación presupuestal por la misma causa, expresamente establecida en el artículo 64 de la Constitución de 1886 en los siguientes términos: “Nadie podrá recibir dos sueldos del tesoro público, salvo lo que para casos especiales determinen las leyes”.

Con posterioridad, el rango de beneficiarios de la prestación fue ampliado por el legislador mediante el artículo 6º de la Ley 116 de 1928, cobijando así, en un primer momento, a “Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública (...)”(70). Empero, el legislador fue cuidadoso en establecer que tendrían derecho a tal prestación “(...) en los términos que contemplaba la Ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan (...)”(71). De manera subsecuente, durante el gobierno de Enrique Olaya Herrera, fue promulgada la Ley 37 de 1933 “Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados”, que en su artículo 3º —inciso 2º— consagró que se “(hacían) extensivas estas pensiones (de maestros de escuela) a los maestros que (hubieran) completado los años de servicio señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria”(72).

En dicha normatividad no se derogaron los requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913, pero su interpretación generaba algunas dificultades, por ejemplo, si era requisito para hacerse beneficiario de la prestación el haber iniciado como docente en una escuela primaria y terminar en una secundaria —teniendo en cuenta, como se señaló anteriormente, que los entes territoriales también podían subvencionar establecimientos de secundaria—. Sobre este punto se pronunció esta corporación en la Sentencia C-915 de 1999(73), en la que reiteró que el surgimiento de la pensión de gracia se debió a que en muchas ocasiones, los maestros del orden territorial, no contaran con pensión alguna.

En efecto, en la mencionada providencia, la Corte expuso que “(...) Tal situación (de descentralización) dio origen a una clara diferenciación de carácter salarial y prestacional entre los maestros contratados por las entidades territoriales, las cuales disponían de escasos recursos, y los vinculados al servicio oficial por parte de la Nación, que gozaban de una serie de garantías que no tenían los primeros, entre ellas el derecho a una pensión de jubilación” (resaltado fuera del original). Por ello, y tras reiterar la jurisprudencia de esta corporación —Sentencia C-479 de 1998— arguyó que “(...) en virtud de lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley 37 de 1933, tal beneficio se extendió a los docentes públicos de secundaria, quedando las dos categorías de maestros con el mismo derecho a obtener la pensión de gracia, desde hace más de cincuenta años. No existe entonces, violación del artículo 13 de la Constitución, pues la pensión de gracia se concede no solo a los maestros de primaria del sector oficial sino también a los de secundaria del mismo orden (...)” (resaltado del original). Así las cosas, la interpretación del demandante, quien alegaba que solo los maestros de secundaria que hubiesen prestado sus servicios en algún momento en la educación primaria oficial tenían derecho a la pensión de gracia, resultaba infundada, pues aquellos que trabajaren en el orden territorial tendrían derecho a ella también.

3.3.3. Con posterioridad, durante el gobierno de Alfonso López Michelsen, se promulgó la Ley 43 de 1975(74) con el fin de centralizar la educación pública. Para los efectos de esta providencia y en razón del objetivo de este apartado, que radica en exponer la naturaleza, la titularidad y requisitos de la pensión de gracia, es imperioso indicar que el epígrafe de dicha Disposición establecía lo siguiente: “por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones” (énfasis propio). Como se observa, el objetivo de esta Ley era pronunciarse sobre los servidores cuyo desempeño tenía que ver con la educación pública prestada en el orden territorial. Por ello, no es una sorpresa que el artículo 4º congelara “(...) el monto de las asignaciones que las entidades territoriales (hubieran) aprobado en materia de educación secundaria (...)”, que el artículo 5º consagrara “La nacionalización de los planteles de educación secundaria costeados por las intendencias y comisarías (...)”, o que el artículo 10 dispusiera que “En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán, con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria (...)”. Así las cosas, también de estas disposiciones se desprende que existían maestros de secundaria oficial, cuyo vínculo jurídico se había establecido con entidades del orden territorial.

Por lo mismo, y como quiera que esta ley se refería a los mencionados maestros, el artículo 2º estableció reglas concernientes a los responsables en el pago de las prestaciones sociales que se convertiría en un régimen temporalmente compartido entre la Nación y los entes territoriales. Tal disposición contemplaba que “Las prestaciones sociales del personal (...) que se hayan causado hasta el momento de la nacionalización, serán de cargo de las entidades a que han venido perteneciendo o de las respectivas cajas de previsión (...). (Las) que se causen a partir del momento de la nacionalización serán atendidas por la Nación. Pero las entidades territoriales y el distrito Especial de Bogotá pagarán a la Nación dentro del término de diez (10) años y por cuotas partes, la suma que adeudarían hasta entonces a los servidores de los planteles por concepto de prestaciones sociales no causados o no exigibles al tiempo de la nacionalización (...)”. Es importante enfatizar, en este sentido, que conforme a esta ley —artículo 3º— el proceso de nacionalización se desarrollaría entre 1976 y 1980, por lo que las prestaciones sociales reconocidas en razón a los diferentes regímenes territoriales y a las disímiles condiciones salariales y pensionales que en la práctica acarreaban, estaban llamadas a desaparecer.

3.3.4. En este orden de ideas, durante el gobierno de Virgilio Barco, el legislador expidió la Ley 91 de 1989, “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”, mediante la cual —en el artículo 1º— se distinguió entre personal nacional (docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional), personal nacionalizado (docentes vinculados por nombramiento de entidades territoriales antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa fecha por estas mismas entidades) y personal territorial (docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir de 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975)(75). Como se observa, la ley diferenció —con fundamento en la entidad territorial que efectuó la vinculación de los docentes— categorías jurídicas específicas, que repercutirían frente a las prestaciones a que tendrían derecho los maestros.

Con base en esa distinción, que conforme a la visión histórica desarrollada en esta providencia se sustentaba en la existencia de una descentralización administrativa en materia educativa implantada en los albores del siglo XX, se establecieron —en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989— reglas relativas a las prestaciones sociales del personal docente nacional y nacionalizado. En este sentido, en lo concerniente a pensiones, el numeral 2º —literal “A”— consagró que “Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos (...)” (énfasis propio).

Como se observa, desde la óptica gramatical, tal disposición hacía referencia a determinados docentes con derecho a pensión de gracia —no a todos(76)— y siempre y cuando se hubieran vinculado antes del 1º de enero de 1981. Estos docentes corresponden a aquellos vinculados por las entidades territoriales —ya fueran de escuelas normales, primaria y secundaria oficiales— pues eran los únicos beneficiarios de la prestación que el legislador desarrolló a lo largo del siglo pasado para solventar las diferenciaciones de regímenes existentes. De lo contrario, el legislador habría utilizado una fórmula diferente, que podría haber establecido simplemente que todos los maestros vinculados hasta enero de 1981, que cumplieran la edad de cincuenta (50) años y veinte (20) de servicios podrían hacerse beneficiarios de la pensión de gracia.

En efecto, todas las disposiciones enunciadas por el artículo mencionado hacían referencia a maestros del orden territorial, excluyendo a aquellos del orden nacional, tal y como fue indicado anteriormente. Adicionalmente, y esto es relevante para el asunto objeto de revisión, como quiera que la diferenciación de regímenes debía extinguirse en razón de la nacionalización que por mandato de la Ley 43 de 1975 se había iniciado, solo el literal “B” del mentado artículo se refirió en el tema pensional a los docentes nacionalizados y nacionales, contemplando que “(...) Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”(77).

3.3.5. Esta posición concuerda con la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado, que en sentencia proferida por la Sala Plena, el veintinueve (29) de agosto de mil novecientos noventa y siete (1997)(78), indicó que “La pensión gracia, establecida por virtud de la Ley 114 de 1913, comenzó siendo una prerrogativa gratuita que reconocía la Nación a cierto grupo de docentes del sector público: los maestros de educación primaria de carácter regional o local; grupo que luego, cuando se expidieron las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se amplió a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los maestros de enseñanza secundaria de ese mismo orden (...)” (resaltado fuera del original)(79).

Son varias las razones aportadas por el Consejo de Estado para determinar lo anterior, que pueden ser esbozadas de la siguiente manera: en primer lugar, la Ley 37 de 1933 no eliminó o introdujo variación alguna a las exigencias establecidas en las leyes 114 de 1913 o 116 de 1928. Por ello, ha de tenerse en cuenta —como se expondrá más adelante— el requisito concerniente a no recibir o estar recibiendo otra erogación de carácter nacional, salvo expresa excepción legal. En segundo lugar, existía un régimen diferente para educadores de secundaria según hubieran sido vinculados en el orden nacional o territorial, pues “no es acertada la afirmación de que los establecimientos oficiales de educación secundaria fuesen nacionales en su totalidad en 1933 (...)”. Finalmente, en tercer lugar, el numeral 2º —literal “A”— del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se refirió “(...) de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubieran estado vinculados de conformidad con las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad”(80).

Esta postura de la Sala Plena fue reiterada recientemente en sentencia proferida el cuatro (4) de febrero de dos mil diez (2010) por la Subsección “A”, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo(81). En esta última providencia, el Consejo de Estado confirmó la sentencia apelada que denegaba el reconocimiento de la pensión de gracia por haber sido el nombramiento del docente de carácter nacional, mientras que el tiempo prestado en las instituciones departamentales no le alcanzaba para completar los 20 años de servicios en el orden territorial.

Finalmente, el hecho de que el legislador haya establecido que solo los maestros —ya fueran de secundaria o primaria oficiales— serían los beneficiarios de la pensión de gracia ha conllevado a que en años pasados se presentara un proyecto de ley con el fin de incluir a los docentes de secundaria cuyo nombramiento correspondiera al orden nacional. En efecto, en el Congreso cursó el Proyecto de Ley 170 (senado), que en el artículo 3º propuso que “Para hacerse acreedor a la pensión de gracia de jubilación, se podrán acumular tiempos de servicio prestados en entidades territoriales con el servicio a la Nación”(82).

3.3.6. Así las cosas, es claro que la pensión de gracia tuvo por objeto eliminar las desigualdades prestacionales que sufrían los maestros del orden territorial en razón de la descentralización administrativa que rigió durante parte del siglo XX en el territorio Nacional. Por ello, son titulares de la misma —exclusivamente— los maestros de primaria y secundaria del orden territorial, y los demás servidores que contempló la Ley 116 de 1928, siempre que se hayan vinculado antes del 1º de enero de 1981 y que cumplan con los demás requisitos establecidos en la legislación pertinente, como lo son los 20 años de servicio en dicho orden territorial. Entonces, se reitera, por ningún motivo puede considerarse que todos los maestros son beneficiarios de esta prestación.

3.3.7. Ahora bien, en cuanto a los requisitos para hacerse acreedor de la prestación, además del subjetivo (es decir, de quiénes pueden ser titulares), la jurisprudencia de esta corporación, en Sentencia C-479 de 1998, reiteró que en el momento de configuración de la pensión de gracia, amén de los 20 años de servicios prestados, existían los siguientes: “(...) 1)haberse conducido con honradez y consagración en los empleos desempeñados; 2) carecer de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres; 3) no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Lo cual no obsta para que un maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un departamento; 4) haber observado buena conducta; 5) si es mujer, estar soltera o viuda ; 6) haber cumplido cincuenta años, o hallarse en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento”.

De manera posterior, como ya se dijo, mediante la Ley 91 de 1989 se dispuso que se les reconocería la pensión de gracia a aquellos maestros del orden territorial vinculados hasta el treinta y uno (31) de diciembre de mil novecientos ochenta (1980), que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 tuvieran o llegasen a tener derecho a ella, “(...) siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos (...)”(83). De igual modo, en aquella ley se estableció en cabeza de qué entidad quedaría radicada la obligación de pagar tal prestación, a pesar de haberse creado con ella el Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio. Por esto, en el literal “A”, numeral 2º, del artículo 15, se dispuso que “Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social (...) y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”.

3.3.8. En este orden de ideas, para los propósitos de esta sentencia, se torna imperativo hacer referencia entonces a uno de los requisitos señalados (recibir o haber recibido pensión o recompensa de carácter nacional), pues a primera vista podría pensarse que existe una contradicción normativa, dado que esta última norma estableció la compatibilidad de la pensión ordinaria con la pensión de gracia aún estando a cargo de la Nación. Tal asunto se explica en relación con la naturaleza de la prestación.

3.3.9. El Consejo de Estado, en su jurisprudencia, ha establecido que la pensión de gracia es una prestación especial que se rige por su propia normatividad y, según tal corporación, se trata de “(...) una prerrogativa gratuita otorgada por la Nación a un grupo de docentes que no estuvieron vinculados a ella y se otorga con requisitos de edad y tiempo independientes a los que rigen a los empleados públicos, por lo que su normatividad da lugar a un régimen pensional especial”(84).

Por lo mismo, la figura de la pensión de gracia no busca —en principio— garantizar el mínimo vital de los docentes como sí lo harían la pensión de jubilación o de invalidez; constituidas por el legislador precisamente para precaver las contingencias que se derivan de la edad o de la pérdida de capacidad laboral. Por ello, y al ser la pensión de gracia especial, no se contrapone a las ordinarias. En términos del Consejo de Estado —en la precitada sentencia— no hay duda sobre “(...) la compatibilidad de la pensión de invalidez y la pensión gracia (sic), dado que ambas prestaciones poseen una naturaleza y finalidad distintas, no existe ninguna norma que establezca la incompatibilidad expresa entre ellas y por el contrario la ley autoriza percibir al mismo tiempo una pensión especial (la gracia) y una pensión ordinaria (de jubilación)”. En cambio la posibilidad de recibir dos pensiones ordinarias sí se encuentra prohibida expresamente por el ordenamiento jurídico. En efecto, el literal J) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993 estableció que “Ningún afiliado podrá recibir simultáneamente pensiones de invalidez y de vejez”.

En este sentido, en otra sentencia, el Consejo de Estado señaló que “La pensión gracia tiene un régimen exclusivo que no pende de la afiliación a la caja de previsión ni a la regulación de aportes, dado que las normas que la crearon pretendían compensar de alguna manera a los docentes que se encontraban en una situación desventajosa en relación con el salario que percibían, por lo tanto, quienes son beneficiarios de esta prestación deben sujetarse al cumplimiento de los requisitos consagrados en la Ley 114 de 1913. El reconocimiento de la pensión de jubilación por el contrario, depende de los aportes que se efectúen a lo largo de la vida laboral y viene a constituir el sustento económico de las personas que por razón de la edad ya deben retirarse de la prestación del servicio. En cuanto a la pensión de invalidez, su origen se funda en la necesidad de asegurar la congrua subsistencia a los trabajadores que por la ocurrencia de un percance físico ven menguada su capacidad laboral (...)”(85).

3.3.10. Habiendo determinado ya que se trata de una pensión especial, solo resta reiterar cuáles son los requisitos que persisten en el ordenamiento jurídico para ser beneficiario de la pensión de gracia. Esta corporación, mediante Sentencia C-479 de 1998, indicó que “(...) En cuanto al aparte acusado del numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no (se) encuentra (...) que viole la ley suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella”.

Es claro que este requisito aplicaba antes de la nacionalización de la educación pública, excluyendo a los maestros del orden nacional, pero al expedirse la Ley 91 de 1989, el legislador expresamente consagró que la pensión de gracia sería“(...) compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”(86). Se trata entonces de la excepción comprendida hoy en el artículo 128 de la Constitución, relativa a que “Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público y recibir más de una asignación que provenga el tesoro público, o de empresas de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley”. Situación que aplica exclusivamente a aquellos maestros del orden territorial o nacionalizados que puedan tener derecho a la pensión de gracia, tal y como se ha reiterado a lo largo de estas consideraciones, al haber sido vinculados antes del 1º de enero de 1981.

A similar conclusión llegó el Consejo de Estado en sentencia proferida el veintitrés (23) de abril de dos mil nueve (2009)(87), en donde indicó que “(...) es evidente que las normas que gobiernan la pensión gracia contemplan una excepción a la prohibición establecida en la Constitución Política de recibir dos asignaciones del tesoro público, pues permiten percibir dos pensiones a la vez, la gracia y la ordinaria, e incluso, otorgan la posibilidad de que los beneficiarios puedan seguir devengando un salario en razón a los servicios docentes, mientras continúen laborando hasta la edad de retiro forzoso”.

3.3.11. Entonces, son beneficiarios de tal pensión los maestros que hayan trabajado 20 años en el orden territorial y demás servidores de que trata la Ley 116 de 1928, que se hayan vinculado antes del 1º de enero de 1981 y que sean mayores de cincuenta (50) años de edad, sin importar que reciban la pensión ordinaria. Esto, por cuanto, como ya se dijo, la Ley 91 de 1989 mantuvo los requisitos de las normas que le precedieron en esta materia(88). Además, ninguna de ellas, incluso la ley 37 de 1933, derogó o modificó alguno de estos requisitos.

Conclusiones sobre la pensión gracia

3.3.12. En suma, la referida pensión tiene una naturaleza especial, pues su objetivo buscaba compensar a los docentes que estuvieran en una situación prestacional desventajosa en razón a la descentralización que existió en el país durante gran parte del siglo XX. Por ello, puede ser reconocida de manera conjunta a las pensiones de vejez o invalidez, mas está llamada a desaparecer, pues una vez se inició con la nacionalización del sistema educativo a mediados de los años 70, se determinó que —además de los requisitos de edad y de tiempo laborado—, solo serían beneficiarios aquellos maestros que —a más de cumplir con cincuenta años de edad—, hubieran trabajado en el orden territorial durante dos décadas y se hubieran vinculado antes del 1º de enero de 1981. Así las cosas, sería contrario al derecho reconocer esta prestación a cualquier maestro, sin diferenciar si prestó 20 años de servicio en el orden territorial o si se vinculó antes de la referida fecha, pues no todos son beneficiarios de la pensión gracia ni pueden hacerse a ella.

4. Análisis del caso concreto.

Tal como fue señalado con anterioridad al determinar el problema jurídico que ha de resolverse en esta providencia, corresponde a esta Sala de Revisión establecer —en primer lugar— si la acción de tutela instaurada el veintiuno (21) de octubre de dos mil nueve (2009) resulta procesalmente viable. En segundo lugar, deberá esta Sala esclarecer si la sentencia proferida el once (11) de diciembre dos mil seis (2006) se encuentra revestida de la calidad de cosa juzgada constitucional, así como la relación e incidencia que esto último puede tener en la causa por la cual los demandantes, en ejercicio del derecho de acción, acudieron ante el juez constitucional buscando satisfacer su derecho fundamental de acceso a la justicia a través de la acción de tutela incoada en el dos mil nueve (2009).

4.1. De la improcedencia de la acción de tutela instaurada en el dos mil nueve (2009).

Con base en las consideraciones anteriormente expuestas, tal acción deberá ser declarada improcedente, pues con ella se intenta la materialización de unas órdenes proferidas en una sentencia de tutela anterior. Pretensión esta que cuenta en el ordenamiento jurídico colombiano con medios judiciales para lograr su efectiva realización, como lo son los incidentes de cumplimiento y la sanción de desacato. Como se expuso, en virtud del artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué sería en principio la autoridad competente para asegurar el cumplimiento del fallo del once (11) de diciembre del 2006. Por lo tanto, los demandantes deberían acudir ante esta autoridad para satisfacer la pretensión que los impulsó a instaurar esta nueva acción de tutela.

La misma inviabilidad procesal se predica de los cuestionamientos elevados por diferentes intervinientes en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, el once (11) de diciembre de dos mil seis (2006). En efecto, los argumentos esbozados por los ministerios de la Protección Social y de Hacienda y Crédito Público —en el sentido de que los demandantes debían acudir ante la jurisdicción ordinaria para reclamar la pensión de gracia o que no les asistía derecho al reconocimiento de la misma— no son de recibo, pues con ellos se busca cuestionar la cosa juzgada constitucional de que se encuentra revestida la sentencia proferida por la mencionada autoridad judicial.

Así las cosas, conforme a las consideraciones generales de esta providencia, tales alegaciones no son procesalmente viables. Lo mismo se predica del argumento expuesto por el patrimonio autónomo buen futuro, en el sentido de que a los demandantes, al ser docentes del orden nacional, no les asistía el derecho de ser beneficiarios de la pensión gracia (cdno. 1B, fl. 30). Consecuentemente, no es posible reabrir el debate sobre el derecho a la pensión gracia de los demandantes. Empero, esto no significa que la Corte considere que efectivamente tales derechos debían serles reconocidos o que, en caso de haberse alcanzado tal resultado de manera espuria y contraria a la ley, no merecería reproche alguno; simplemente conlleva a señalar que no es esta la instancia para controvertir los argumentos esbozados por el Juez Segundo Civil del Circuito de Magangué en el plurimencionado año de dos mil seis (2006).

Por ende, como bien lo indicó en su intervención el patrimonio autónomo buen futuro, al existir los incidentes pertinentes para obtener el cumplimiento de la orden de tutela proferida en el dos mil seis (2006) —revestida de la calidad de cosa juzgada constitucional—, la presente acción debería ser declarada improcedente. Argumento que acogió, acertadamente, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, que mediante sentencia del veintinueve (29) de octubre de dos mil nueve (2009), resolvió declarar procesalmente inviable la acción de tutela instaurada.

En este orden de ideas, es claro que la sentencia proferida en segunda instancia, el tres (3) de diciembre de dos mil nueve (2009), por el Consejo Superior de la Judicatura debe ser revocada, pues equivocadamente concedió el amparo deprecado, contrariando las reglas sobre procedencia de la acción de tutela en casos como el presente.

4.2. De la cosa juzgada constitucional de la sentencia del once (11) de diciembre de dos mil seis (2006) y de los hechos jurídicos distintos que dieron origen a la acción de tutela instaurada el veintiuno (21) de octubre de dos mil nueve (2009).

Tal y como fue expuesto en los antecedentes de esta sentencia, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué concedió a los demandantes las pretensiones en torno a que Cajanal les reconociera y pagara la pensión gracia. Dicho fallo fue excluido de revisión por parte de la Corte Constitucional mediante auto del diez (10) de abril de dos mil siete (2007), razón por la cual, conforme a lo señalado con anterioridad, cobró ejecutoria formal y material, revistiendo la calidad de cosa juzgada constitucional a dicha providencia, pues se surtió el trámite de revisión ante esta corporación.

Sin embargo, ante el incumplimiento de la entidad demandada en el dos mil seis (2006), el apoderado de los actores inició —el veintidós (22) de enero de dos mil siete (2007)— un incidente de desacato ante el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué para obtener el cumplimiento coactivo de la referida sentencia. Empero, Cajanal continuó renuente a materializar la orden impartida en aquel momento a pesar de las sanciones impuestas. Así, un punto central en la cuestión que dio origen a la acción de tutela instaurada en el dos mil nueve (2009) fue la controversia que gira en torno al cumplimiento de una sentencia y no al reconocimiento de una prestación social como lo es la pensión gracia. Esto implica entonces que el hecho jurídico (causa) que impulsó a los demandantes a acudir ante la justicia es sustancialmente diferente de aquel que los hizo demandar en el dos mil seis (2006).

A esto se le suma que los derechos invocados permiten comprender por qué el asunto objeto de estudio no está revestido de la cosa juzgada constitucional que cobija a la sentencia proferida en aquel año y que fue excluida de revisión por esta corporación mediante Auto proferido por la Sala de Selección Número Cuatro, el diez (10) de abril de dos mil siete (2007)(89). En efecto, tales derechos —relacionados sin duda con el hecho jurídico que da fundamento a esta nueva acción— fueron la presunta vulneración del acceso a la administración de justicia, al mínimo vital, la vida digna y el “(...) derecho prevalente de los sujetos de especial protección (...)” (cdno. 1A, fl. 5). Así, resulta relevante enfatizar que el primer derecho invocado, precisamente, supuso la ausencia de cumplimiento de una orden de tutela, por lo que el asunto en esta demanda cuyas providencias judiciales estudia la Corte Constitucional, difiere sustancialmente de aquel estudiado en el dos mil seis (2006) por el Juez Segundo del Circuito de Magangué, que analizó —como ya se dijo— el reconocimiento y pago de una prestación.

Se trata entonces de un hecho jurídico nuevo o si se prefiere, de una causa diferente a aquella analizada en el dos mil seis (2006) por la referida autoridad judicial —que hace que no se presente entre ambos procesos las denominadas identidad procesales—, pues un punto central que invocan los demandantes para solicitar el amparo se sustenta en que Cajanal continúa renuente a dar cumplimiento a la orden impartida en aquella sentencia. Lo anterior, se fundamenta además en la referencia que la parte actora hace de un supuesto “cartel” que sistemáticamente está defraudando el erario como presunto alegato de la entidad para mantenerse renuente frente a la orden impartida. Con todo, a su parecer, esto no puede cuestionar tal sentencia “(...) sin ningún tipo de reparo y en providencia que hace rato hizo tránsito a cosa juzgada (...)” (cdno. 1A, fl. 19)”.

Este análisis no se desvirtúa por el hecho de que la pretensión elevada (objeto del litigio) haya supuesto que se ordenara a quien correspondiere la inclusión en nómina de los accionantes. Por el contrario, se acentúa, pues no se estaba solicitando el reconocimiento de la pensión de gracia sino el pago efectivo de la misma —debidamente indexado— “(...) a partir incluso del día siguiente en que adquirieron el status pensional (...), ya que tal asunto había sido dilucidado el once (11) de diciembre de dos mil seis (2006), mediante la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué (cdno. 1A, fl. 26). Es más, incluso en la apelación a la decisión de primera instancia en sede de tutela, el apoderado judicial de los demandantes reiteró que la actuación que a su juicio transgredía los derechos fundamentales era cometida por la referida autoridad judicial de Magangué. En este sentido, alegó que “no se podía continuar con la inoperancia del despacho de Magangué, que es quien ha omitido verificar que se dé cumplimiento del fallo, ya que este (sic) es su obligación” (cdno. 2. fl. 7).

A más de lo anterior, un punto que enfatiza que esta es una nueva causa diferente sustancialmente de aquella iniciada en el dos mil seis (2006), radica en que Cajanal tuvo que adoptar un plan de contingencia, aceptado por la Corte, para responder la magnitud de peticiones y solicitudes de reconocimiento pensional. En efecto, en virtud de la declaratoria de un estado de cosas inconstitucional, esta corporación, en Sentencia T-1234 de 2008, determinó que Cajanal debía incluir medidas concretas orientadas a superar en un tiempo determinado la no contestación de diversas solicitudes; entre otras, las de reconocimiento de prestaciones económicas represadas.

Esto, en razón a que el gerente de la entidad había iniciado una acción de tutela contra varias autoridades públicas por las sanciones de desacato que le habían impuesto por el reiterado incumplimiento de órdenes proferidas en sede de tutela. Sin ahondar en ese caso, es importante señalar que tal condición —la existencia de un plan de contingencia y el problema estructural de Cajanal que no le ha permitido cumplir inmediatamente las órdenes del juez constitucional— es un elemento más que permite vislumbrar por qué la Sala debe resolver una cuestión esencialmente diferente, que si bien se relaciona con la sentencia proferida por el juez de Magangué, no se encuentra revestida de la calidad de cosa juzgada constitucional.

Vale la pena aclarar que el Consejo Superior de la Judicatura, a pesar de las equivocaciones cometidas al conceder —de manera desatinada— el amparo deprecado, vislumbró acertadamente que se trataba de una asunto diferente a aquel estudiado por el juez de Magangué en el dos mil seis (2006), ya que el hecho jurídico que le dio origen a la controversia era distinto. Así, el Consejo Superior de la Judicatura, expresamente, señaló lo siguiente: “(...) es claro que por medio del incidente de desacato, las autoridades judiciales toman decisiones que pueden vulnerar los mandatos superiores” (cdno. 2, fls. 39 y 40). En este sentido, cabe recordar que los demandantes, como fundamento de su acción, aducían que el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué solo había resuelto un incidente de desacato, mas se había abstenido de acometer medidas para el cabal cumplimiento del fallo. Así las cosas, el Consejo Superior de la Judicatura cuestionaba en su providencia los comportamientos del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, que a su juicio transgredían los derechos fundamentales de los actores, ya que no adoptó medidas para materializar el derecho tras el incidente de desacato instaurado por la parte demandante.

4.3. Así las cosas, es claro que esta Sala de Revisión, conforme con la jurisprudencia señalada, debe declarar la inviabilidad procesal de esta nueva acción de tutela, instaurada el veintiuno (21) de octubre de dos mil nueve (2009) (cdno. 1A, fl. 28), que se diferencia de aquella decidida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, en razón a que versa sobre diferentes hechos jurídicos (causa) y que no se encuentra revestida de la calidad de cosa juzgada constitucional.

4.4. Sin embargo, aunque en principio parecería que pierde sentido que esta corporación se pronuncie sobre tal acción de tutela y las sentencias subsiguientes, siguiendo las reglas que han sido determinadas frente a la improcedencia por la configuración del daño consumado y aplicándolas de manera analógica, considera esta Sala importante resolver cuestiones de fondo que el asunto presenta.

En efecto, la Corte ha señalado que la configuración de la referida carencia de objeto, no implica necesariamente que esta corporación no pueda pronunciarse sobre el tema planteado(90). Lo anterior tiene fundamento, en que los fallos de la Corte, entre otros fines, buscan determinar el alcance de los derechos vulnerados (en armonía con lo dispuesto en el artículo 24 del Decreto 2591 de 1991) y pueden eventualmente contener la orden de compulsar copias de la sentencia y del expediente a las autoridades correspondientes para eventuales investigaciones, si fuera del caso.

Por ello, la improcedencia de la acción de tutela instaurada el veintiuno (21) de octubre de dos mil nueve (2009) no obsta para que a la luz de la Constitución, esta Sala analice materialmente el asunto en su conjunto, que incluye, como uno de sus elementos, la sentencia proferida en el dos mil seis (2006) —sin que esto implique analizar los fundamentos jurídicos esbozados por el juez en ese momento—, así ella esté revestida de la calidad de cosa juzgada constitucional, pues esta corporación no entrará a determinar si le asistió o no razón al juez de tutela en ese momento, sino la nueva causa en su conjunto.

4.5. De la constatación del fraude y de la aplicación del precepto fraus omnia corrumpit.

4.5.1. Como fue señalado con anterioridad, no existen las denominadas identidades procesales entre la causa iniciada en el dos mil seis (2006) y aquella que en este momento se revisa. Cabe precisar, empero, que con esta demanda los actores buscan la materialización de unas órdenes específicas, contenidas en la sentencia, que están utilizando a modo de título para alcanzar la ejecución forzada de la providencia. A pesar de que la Corte, respetuosa de la cosa juzgada constitucional, no puede entrar a controvertir tal sentencia, lo cierto es que sí puede —y debe— analizar la validez de ese título dentro del conjunto de la causa que se expuso anteriormente y que gira en torno al cumplimiento de una decisión judicial y al acceso a la administración de justicia.

En este sentido, un hecho relevante para controvertir dicha validez —que también permite cuestionarla desde la cláusula rebus sic stantibus—, es la formulación de pliego de cargos por parte del Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, con fecha del cinco (5) de octubre de dos mil nueve (2009), que se elevó contra el Juez Segundo Civil del Circuito de Magangué. Dos son los elementos a destacar en la referida actuación. Por una parte, el hecho de que las actuaciones de la mencionada autoridad judicial, dentro del trámite de la tutela del dos mil seis (2006), se consideren“(...) como grave dolosas (...)”, dado que en el fallo “(...) es evidente (...) que (...) desconoció la procedibilidad de la acción de amparo (...) por cuanto existía otro mecanismo de protección judicial, (y) no se daban los presupuestos para que operara como mecanismo transitorio (...)”. Por la otra, que se exponga que carecía de competencia, con fundamento en las siguientes razones: 1. Ninguno de los accionantes contaba con cédula de ciudadanía de Magangué o Bolívar, 2. Ninguno tenía su residencia en ese departamento, y prestaron sus labores en Departamentos diferentes al mencionado, 3. El lugar donde se profirieron las resoluciones que denegaban la prestación fue Bogotá, misma ciudad donde se recibirían notificaciones la parte demandante. Por ello, los presupuestos de la competencia en la acción de tutela no permitían que conociera del caso (cdno. 1B, fls. 75- 80).

En este orden de ideas, y con posterioridad a la formulación del pliego de cargos, una Sala del Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico —Sala Jurisdiccional Disciplinaria Dual de Descongestión— decidió tal asunto el diecisiete (17) de noviembre de dos mil diez (2010) y expuso que la conducta cometida por el juez de Magangué se adecuaba “(...) a la modalidad de gravísima dolosa (...)” y daría lugar al tipo penal de “(...) prevaricato por acción (...)”. Por ello, resolvió “Declarar disciplinariamente responsable, al doctor Arnedys José Payares Pérez (...) de incurrir en falta gravísima dolosa (...) (e) imponer sanción de destitución (...) e inhabilidad para ejercer cargos públicos por espacio de diez (10) años” (cdno. 5, fl. 191 y ss.).

4.5.2. Así las cosas, es claro que la providencia que los demandantes pretendían materializar a través de una nueva acción de tutela fue considerada espuria por las referidas autoridades disciplinarias. A esa misma conclusión llegó la Corte Constitucional al analizar el material probatorio de la presente causa, que no da lugar a dudar de la configuración de un fraude para intentar que una situación dolosa sea exigible coactivamente. Ahora bien, el siguiente análisis, realizado dentro de las circunstancias del caso objeto de estudio, no pretende controvertir la cosa juzgada constitucional del dos mil seis (2006), mas mostrar por qué tal providencia está maculada por un fraude que corrompería la administración de justicia.

4.5.2.1. En cuanto a los elementos aportados por cada uno de los gestores del amparo, cabe destacar que ninguno de ellos allegó resolución de nombramiento, que pudiera dar cuenta —con mayor certeza— de la entidad territorial responsable de la vinculación, del lugar de trabajo y del tiempo de servicio prestado, pues se limitaron a anexar (además del poder, la cédula y la solicitud correspondiente) resoluciones proferidas por Cajanal que denegaban el reconocimiento prestacional. Adicionalmente, es necesario enfatizar que muchos de estos actos administrativos resultan ilegibles, la información que contemplan es insuficiente o carente de claridad, no contienen referencia alguna a años de servicio, y no especifican la entidad responsable de la vinculación. Todo esto cuestiona, en no pocos casos, que la autoridad judicial de Magangué contara —para el dos mil seis (2006)— con los medios probatorios suficientes para disponer el reconocimiento de la pensión gracia. Por lo demás, incluso en una de las resoluciones —José Bernardo Domínguez Gómez (número 58)—, Cajanal cuestionó la idoneidad y suficiencia de los elementos presentados, ya que “(...) el certificado aportado no indica el tipo de nombramiento y además no fue expedido por el ente competente” (cdno. C, fl. 524).

Ahora bien, en dos casos fueron allegados los contratos de prestación de servicios profesionales al expediente; estos son los de Tulia Inés Restrepo Toro y Lotty María del Socorro Molina Riveros (número 57 y 60, respectivamente). Resulta relevante resaltar que en ambos aparece mencionado Andrés Felipe Mahecha Reyes, como mandatario, estipulándose en la cláusula segunda que “(...) como contraprestación por sus servicios profesionales el mandante pagará a los gestores en calidad de cuota litis el 50% del valor del primer cheque o pago que Cajanal girará a nombre del pensionado”(91). Finalmente, cabe destacar que para uno de los demandantes, Jorge Gualdrón Monsalve (número 55), no se observa medio probatorio alguno que acredite siquiera su calidad de docente.

4.5.2.2. En cuanto al presunto domicilio de cada uno de los gestores del amparo, la Sala —como ya se mencionó— optó por analizar tanto los poderes otorgados a los abogados Andrés Felipe Mahecha Reyes, Alieth Sánchez Ibata y Luís Bernardo Gutiérrez Olaya(92), como la diligencia de presentación personal de cada uno de los actores, que muestra el lugar en el cual fue realizada.

En cuanto a los domicilios, resulta de suma importancia indicar que en varias ocasiones fueron mencionados dos diferentes. Así, en casos como los de Víctor Julio Ramírez Guío (número 61), Armida Elena Silva de Martínez (número 62), Jaime Alfredo Caicedo Quijano (número 63), Edgar Alfredo Bolaños Posso (número 64), Gerardo Enrique García Zúñiga (número 65), Esperanza Dolores de Jesús Lasso Gamez (número 66), María del Socorro Martínez Solarte (número 68), Rosalba de las Nieves Camacho Caicedo (número 70) y Alicia López Viveros (número 72), se mencionan Pasto y Bogotá, sin que sea posible determinar con certeza a cuál de estos dos se refieren los propios demandantes. Por su parte, frente a la diligencia de presentación personal, cabe destacar que dos de los peticionarios no la llevaron a cabo. Estos son Jesús Antonio Ortiz Murcia (número 44) y Socorro Acosta Galvis (número 49).

4.5.2.3. Ahora bien, un punto de suma importancia radica en el hecho de que la información aportada y con la que contaba el Juez Segundo Civil del Circuito de Magangué, demostraba —de manera fehaciente— que ninguno de los actores tenía relación domiciliaria con el municipio de Magangué. En este sentido, no se vislumbra mayor cercanía con esta región (salvo en el caso de Farides del Carmen Díaz de Díaz —número 27—, quien laboró en el departamento del Bolívar entre 1973 y 1990). Por lo demás, tampoco se observa elemento alguno que acredite que la presunta vulneración alegada, sustento para solicitar el reconocimiento de la pensión gracia, haya sucedido en el municipio previamente mencionado.

De hecho, los lugares con los que los peticionarios tenían relación —o al menos de los que puede deducirse tal vínculo por los documentos aportados— son: Bucaramanga, San Gil, Charalá, Piedecuesta, Floridablanca, Ocaña, Bogotá, Quibdó, Turbo, Cali, Pasto, La Unión (Nariño), Apartadó, Florencia, Mocoa, Fusagasugá, Cesar, Tamalameque, Sonsón, Mogotes, Medellín y San Andrés Isla. Lo anterior, como ya se dijo, siembra un manto de duda sobre cualquier lazo que los docentes hubieran podido tener con Magangué. Es más, es claro que no existe, entre los gestores del amparo, relación idéntica con algún municipio. Es decir, si bien podría afirmarse que todos trabajaron, no lo hicieron en los mismos lugares, ni se encontraron o se encuentran domiciliados en la misma entidad territorial.

4.5.2.4. Lo anterior resulta relevante, pues contrasta con la afirmación categórica que hizo el abogado de la parte demandante —Luís Carlos Macias Quintero— en el dos mil seis (2006), momento en el cual adujo que sus representados eran “todos (...) residentes en la ciudad de Magangué (Bolívar)” (cdno. B, fl. 4).

Por su parte, el Juez Segundo Civil de Magangué —Arnedys Payares Pérez— consideró, en la sentencia del once (11) de diciembre de dos mil seis (2006), que “(...) conforme lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Nacional, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991 y en concordancia con lo previsto en la Ley 270 de 1996, y en el Decreto 1382 de 2000, impera decidir sobre la presente acción, apoyados en el desarrollo jurisprudencial” (cdno. 3, fl. 596). En otras palabras, a su juicio, a pesar de las reglas de competencia y reparto que regulan la acción de tutela, encontró que su despacho era el llamado a resolver de fondo las pretensiones de los accionantes, pese a que ninguno tenía vínculo con Magangué, pudiera inferirse que la vulneración se hubiese dado en ese lugar o se materializaran allí sus efectos.

En este sentido, cabe mencionar que según el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 “(...) son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriera la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud (...)” (énfasis propio). Igualmente, el Decreto 1382 de 2009 —que fija ciertas reglas de reparto en esta materia— también señala que (...) para los efectos previstos en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, conocerán de la acción de tutela, a prevención, los jueces con jurisdicción donde ocurriere la violación o la amenaza que motivare la presentación de la solicitud o donde se produjeren sus efectos (...)” (énfasis propio). Ambas normas fueron, entonces, desconocidas por la mencionada autoridad judicial, a pesar de que expresamente las hubiera expuesto como fundamento de su decisión.

4.5.2.5. De tal forma, la relación con el municipio de Magangué, lejos de afirmarse, debe ser cuestionada. Asunto que se desprende incluso de una lectura desprevenida de los mismos documentos presentados en el cuerpo de la demanda; que a su vez permitían desvirtuar la genérica y falaz afirmación que el abogado de la parte demandante hiciera en cuanto al domicilio de los noventa y cinco peticionarios.

4.5.2.6. Aunado a lo anterior, cabe mencionar —en relación con la procedencia de la acción de tutela— que el acaecimiento de un perjuicio irremediable no era claro para el caso en concreto. En efecto, ciertos gestores del amparo, frente a la situación económica que supuestamente los aquejaba, afirmaron que “(...) únicamente recibo el sueldo que me corresponde como profesor de tiempo completo en décima categoría” (cdno. B, fl. 35) (énfasis propio). Alegato que obliga a cuestionar la existencia de una situación apremiante que requiriera de manera urgente la actuación de juez constitucional, ya que contaban con los medios económicos para satisfacer sus necesidades, o al menos de tal argumento no podía concluirse lo contrario. Así las cosas, quedaba en entredicho la afectación del derecho fundamental al mínimo vital, frente al cual —entre otros derechos invocados— se buscaba el amparo.

4.5.2.7. En cuanto a los elementos probatorios que acreditarían o no el cumplimiento de los requisitos legales para el reconocimiento de la pensión gracia, lo primero que ha de enfatizarse es que mediante esta providencia no se cuestiona la legalidad de las resoluciones proferidas por Cajanal en su momento, que incluso llegan hasta el año de 1996 (Lucía de Jesús Mesa Lotero - número 59).

4.5.2.8. Ahora bien, una de las afirmaciones efectuadas por la autoridad judicial de instancia en el dos mil seis (2006), con la que buscaba justificar la procedencia de la acción de tutela, fue la edad de los peticionarios. En efecto, el juez de conocimiento sostuvo que “(...) se evidencia en la incoada, (que) todos pertenecen al grupo de personas de la tercera edad, de quienes se dijo en el marco normativo del Estado social de derecho(,) por imposición de la norma superior (art. 46)(,) requieren de esa protección especial (...). (De tal forma la demanda resulta procesalmente viable, ya que los peticionarios) sin lugar a dudas hacen parte de ese grupo especial de la ¨tercera edad¨, permitiendo así en forma injustificada la prolongación en el tiempo y la dura carga de un procedimiento considerablemente largo para el reconocimiento de un derecho propio y además protegido constitucionalmente” (resaltado fuera del original) (cdno. 3, fl. 602).

Sin embargo, para el momento de la admisión de la demanda, en tan solo uno de los noventa y cinco (95) casos (el de Elvia Margarita Jiménez de Pineda, número 77) la accionante superaba los setenta años de edad; doce de los actores se encontraban en el rango de edades entre los 61 y los 70 años (Víctor Manuel Escandón Villareal —número 13—, Nohora Delfia Peña de Cortés —número 31—, Carlos Julio Páez Páez —número 41—, Miguel Antonio Parra Chivatá —número 45—, Socorro Acosta Galvis —número 49—, Bernardino Córdoba Lenis —número 56—, José Bernardo Domínguez Gómez —número 58—, Lucía de Jesús Mesa Lotero —número 59—, Víctor Julio Ramírez Guío —número 61—, Stella de San José Gaviria Pérez —número 76—, Yolanda Cusis de Arteaga —número 78— y Stella de la Inmaculada Saldarriaga Vélez —número 79—); de dos de los gestores del amparo era imposible determinar la edad (Ángel Emiro Hernández Ríos —número 29— y Jorge Gualdrón Monsalve —número 55—); y los ochenta accionantes restantes no superaban los sesenta años de edad.

4.5.2.9. En cuanto a los lugares geográficos en los que fueron prestados los servicios en el sistema educativo, hay que decir que en muchos de los casos no hay especificidad sobre ellos, ya sea en alguna o en la totalidad de las vinculaciones. Como ejemplos de lo anterior pueden referirse: Blanca Cecilia Rojas Maldonado —número 3—, Darwin Ricardo Arenas Gutiérrez —número 4—, Ruby Cortés de López —número 5—, Jaime Cornelio Manrique Reyes —número 6—, Rosa Omaira Cifuentes de Sanabria —número 7—, Aracely Pino de Diaferia —número 8—, Luis Francisco Santos Díaz —número 10—, María Rosalba Motta de Sotomonte —número 12—, Víctor Manuel Escandón Villareal —número 13—, Nubia Rosa López de Buitrago —número 17—, Adalgisa Herrera Sánchez —número 21—, Luís Felipe Páez Páez —número 22—, Guido Rafael Ulloa Merlano —número 23—, Felix Cuadros Rincón —número 25—, Ángel Emiro Hernández Ríos —número 29—, Nohora Delfia Peña de Cortés —número 31—, Elizabeth Páez Rodríguez —número 34—, Luis Sarbelio Ibarguen Rentería —número 38—, Aura María Díaz Hernández —número 40—, Carlos Julio Páez Páez —número 41—, Jesús Antonio Ortiz Murcia —número 44—, Miguel Antonio Parra Chivata —número 45—, María Amparo Padilla de Bacca —número 46—, Rafael Uribe Gómez —número 47—, Humberto Triana Rivas —número 48—, Socorro Acosta Galvis —número 49—, María Omaira Lobo Rojas —número 52—, Juan Bautista Grimaldos Guerrero —número 54—, Bernardino Córdoba Lenis —número 56—, Tulia Inés Restrepo Toro —número 57—, Lucía de Jesús Mesa Lotero —número 59—, Víctor Julio Ramírez Guío —número 61—, Armida Elena Silva de Martínez —número 62— Edgar Alfredo Bolaños Posso —número 64—, Segundo Campo Edgar Benavides Cerón —número 67—, María del Socorro Martínez Solarte —número 68—, Stella de San José Gaviria Pérez —número 76—, Elvia Margarita Jiménez de Pineda —número 77—, Yolanda Cusis de Arteaga —número 78—, Stella de la Inmaculada Saldarriaga Vélez —número 79—, Ángela Miriam Urrea Hernández —número 80—, Samuel José Buitrago Arias —número 88—, Ricardo Augusto Mateus Ferreira —número 91—, Floridalba Chávez de Nova —número 93—.

Adicionalmente, se tiene que entre los lugares geográficos de prestación del servicio educativo están: Santander, Bucaramanga, Girón, Barichara, Zapatoca, San Gil, Charalá, Piedecuesta, Puente Nacional, Vélez, Córdoba, Norte de Santander, Cesar, Río de Oro (Cesar), Tamalameque, Bolívar, Tunja, Bogotá, Neiva, Chocó, Quibdó, Antioquia, Medellín, Sonsón, Mellito, Popayán, Cali, La Unión (Nariño), Pasto, San Pablo, Valle del Cauca, Sibundoy (Putumayo), Mocoa (Putumayo), Caquetá, Belén de Andaquies (Caquetá), San Andrés y Providencia y el departamento de Caldas. Lo anterior, reafirma la carencia de competencia del Juez Segundo Civil de Magangué, en tanto no hay vínculo alguno con este municipio, quedando el factor territorial de su competencia totalmente desvirtuado. Con todo, si bien la peticionaria número 27 —Farides del Carmen Díaz de Díaz— laboró entre 1973 y 1990 en el departamento de Bolívar, no se desprende de ello relación relevante con el municipio de Magangué, y de haber existido, no justificaría la extensión de este criterio a los noventa y cuatro (94) gestores del amparo restantes.

Por otra parte, en el caso del peticionario número 55, Jorge Gualdrón Monsalve, no es posible determinar el cumplimiento de ninguno de los requisitos legales necesarios para obtener la pensión de gracia, en la medida en que no allegó al proceso documento alguno.

4.5.2.10. De las resoluciones proferidas por Cajanal al momento de responder las peticiones de reconocimiento de pensión gracia, así como de aquellas por medio de las cuales desató los recursos elevados por los accionantes, se desprende que la Nación era el ente responsable de la vinculación de gran parte de los docentes peticionarios.

Tan solo en uno de los casos (Samuel José Buitrago Arias - número 88) la vinculación estuvo a cargo de una entidad territorial - Antioquia. Aunado a ello, si bien ciertos accionantes prestaron el servicio educativo en escuelas normales, no son por ese aspecto automáticamente beneficiarios de la pensión gracia. De otro lado, muchos de los gestores del amparo trabajaron en instituciones nacionales —si no lo hicieron durante la totalidad del tiempo de servicio, al menos sí parcialmente—, por lo que, en principio, no habría lugar al reconocimiento de la prestación si su nombramiento dependió de la Nación.

Por lo demás, es relevante señalar que la autoridad judicial de instancia, en el año 2006, no efectuó ningún análisis que permitiera disgregar los diferentes supuestos de hecho en relación con la entidad territorial responsable de la vinculación, necesario al contar con variedad de situaciones fácticas que lo ameritaban (vinculación a cargo de la Nación, de entidad territorial y en escuela normal).

4.5.2.11. Cabe recordar que uno de los argumentos esbozados por la autoridad judicial de instancia en el dos mil seis (2006), que le sirvió para ordenar —a través de la sentencia en sede de tutela— el reconocimiento y pago de la pensión gracia, fue el siguiente: “(...) Todos ellos, han cumplido aquella labor de la docencia por espacio superior a 20 años (...). Lo anterior, se corrobora efectivamente en los anexos que se allegaron con la presente acción y se evidencia fehacientemente con la aceptación por parte de Cajanal del cumplimiento de dichos requisitos, plasmados en su resolución de negación de reconocimiento” (cdno. D, fl. 893).

Sin embargo, de una lectura desprevenida de los documentos aportados a tal expediente, se deduce todo lo contrario. Por una parte, muchos de los gestores del amparo no aportaron documentos que acreditaran siquiera un año de prestación del servicio. Por la otra, varios de tales elementos se encontraban deteriorados, al punto que era imposible determinar con exactitud dicha información, pues eran ilegibles. Ejemplos de las situaciones anteriores son: Blanca Cecilia Rojas Maldonado (número 3), Elizabeth Páez Rodríguez (número 34), Jorge Eliécer Aislant Galván (número 51) y Tulia Inés Restrepo Toro (número 57). Adicionalmente, en no pocos casos, era evidente que los actores no contaban con los veinte (20) años de prestación del servicio, y que incluso llegaba a menos de dos lustros. Ejemplos de ello, según los documentos aportados, son los siguientes: Mario Anibal Melo Villamil —número 19—, quien presentaba un tiempo de servicio de cinco años, seis meses y veintiséis días; Gil Antonio Serrano Plata —número 30—, quien contaba con trece años, once meses y cuatro días; Lirva Martínez Watson —número 73—, que alcanzaba los once años, seis meses y veinte días; Blanca Dolly López Figueroa —número 74—, quién tenía diecisiete años, cuatro meses y nueve días; y Álvaro Anturi Ortiz —número 75—, que sobrepasaba los doce años y seis meses.

4.5.2.12. De este modo, a pesar de la categórica afirmación efectuada por la autoridad judicial de instancia, no se encontraban elementos probatorios suficientes para inferir que todos los gestores del amparo cumplían, para el año dos mil seis (2006), con los veinte años de servicio legalmente exigidos para obtener el beneficio de la pensión gracia. Aunado a lo anterior, y como bien se indicó en estas consideraciones, existía un caso (número 55) que no contaba con ningún documento que acreditara el cumplimiento del referido requisito. Lo anterior adquiere mayor relevancia, si se tiene en cuenta que se trata de la misma información que se alegaba había aceptado Cajanal en las resoluciones proferidas. En otras palabras, de los argumentos esbozados por el juez de instancia es claro que no se efectuó un acucioso estudio de los elementos probatorios aportados al proceso y que cuestionaban el cumplimiento de los requisitos necesarios para ser beneficiario de una prestación económica vitalicia a cargo del Estado.

4.6. En suma, de los documentos aportados se colige que no existían los requisitos que permitieran la procedencia excepcional de la acción de tutela para reclamar prestaciones sociales como la pensión gracia. Esto, por cuanto la mayoría de los gestores del amparo no superaban los sesenta (60) años de edad y no se avizoraba el acaecimiento de un perjuicio irremediable. Adicionalmente, era cuestionable la competencia del Juez Segundo Civil del Circuito de Magangué, ya que no había pruebas o indicios que acreditaran que el daño a los derechos fundamentales se hubiese materializado en ese municipio o tuviese allí sus efectos. Misma carencia que el juez disciplinario encontró como constitutiva de una actuación gravemente dolosa y que daría lugar al tipo penal de “(...) prevaricato por acción (...)”. Cabe mencionar, que existían serias deficiencias en los poderes otorgados, que también presentaban dificultades en cuanto a la legitimación por activa de los abogados que pretendían representar a los docentes.

En cuanto al cumplimiento de los requisitos legales, gran parte de los peticionarios no demostró satisfacerlos, quedando vacíos importantes frente al tiempo de servicio y a las características de la vinculación de los docentes accionantes. Estas deficiencias se debieron, en no pocos casos, a la falta de claridad de la información, la ausencia de especificación de la misma o simplemente por la ilegibilidad de los documentos, habiendo puntos en los que no se encuentra información suficiente para inferir el cumplimiento pleno de las exigencias legales y jurisprudenciales de acceso a la pensión gracia. Esto también es atribuible al tipo de documentos que se allegaron al proceso, pues ninguno era idóneo para ello, como lo habría sido la resolución de nombramiento.

Finalmente, es menester resaltar el caso de Jorge Gualdrón Monsalve —número 55— de quien insólitamente no aparece documento alguno aportado, pese a lo cual le fueron tutelados, como a los demás, los derechos aducidos como vulnerados, reconociéndose la pensión gracia en forma definitiva. Este asunto, permite vislumbrar la carente actuación probatoria de la autoridad judicial referida, que se abstuvo de desplegar sus poderes oficiosos en esta materia y que, con las mencionadas deficiencias procesales y probatorias, decidió otorgar a los actores una prestación económica vitalicia a cargo del Estado, con amplia incidencia en el tesoro público.

4.7. Así las cosas, ante la constatación del fraude en una situación global que incluye una sentencia de tutela específica como uno de sus elementos, mas no como el único, es deber de la Corte Constitucional, conforme a sus competencias establecidas en el artículo 241 de la Carta Política, guardar la integridad y supremacía de la Constitución en ejercicio de la revisión que puede hacer de la acción de tutela instaurada el veintiuno (21) de octubre de dos mil nueve (2009).

En este sentido, se trata de evitar que una orden fraudulenta se materialice a través de los incidentes de cumplimiento que podrían iniciarse mientras la sentencia del once (11) de diciembre de dos mil seis (2006) se mantiene en pie. Sin embargo, la Corte no puede revocar esa providencia, lo que implicaría hacer un análisis de fondo de la misma y transgredir las consecuencias que emanan una vez finiquitado el trámite de revisión en esta corporación. Con todo y tal como lo ha hecho antes —por ejemplo en la Sentencia T-104 de 2007(93)— puede hacer que esa decisión, por consecuencia, quede sin ningún valor jurídico, respetando la prohibición del non bis in idem, fundamentando su actuación en el precepto fraus omnia corrumpit, reconocido en la legislación nacional así como en los principios del derecho.

Lo anterior, en razón a que el título que se pretendía exigir de manera coercitiva —que sin duda hace parte de la causa que se revisa— es un elemento esencial de la actuación que se consideraba vulneratoria de los derechos fundamentales de los demandantes y que dio origen a la acción de tutela instaurada el veintiuno (21) de octubre de dos mil nueve (2009). Por ello, al estar aquel maculado por el fraude, no puede esta corporación revisar las sentencias de tutela proferidas por el Consejo Superior de la Judicatura y por el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca sin entrar a referirse a él. En esta orden de ideas, al ser ilegítima la pretensión del cumplimiento de la orden, lo es también el título que se pretendía revestir de la majestad de la cosa juzgada, para ser exigido coactivamente.

Esta medida —dejar sin efecto la sentencia del dos mil seis (2006)—, para este caso particular, no supondría una afectación desproporcionada a la cosa juzgada, pues la decisión disciplinaria adoptada por el Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico, data del diecisiete (17) de noviembre de dos mil diez (2010). Así, han pasado menos de cinco años entre esa resolución y la presente decisión. Igualmente, pasaron menos de cinco años entre el momento de exclusión de revisión de la sentencia proferida por el juzgado de Magangué y la fecha de selección para revisión de la acción de tutela instaurada en el dos mil nueve (2009). En efecto, el auto de exclusión fue proferido el diez (10) de abril de dos mil siete (2007), mientras que esta causa fue seleccionada el once (11) de junio de dos mil diez (2010). Como se observa, ambos términos son muy inferiores al máximo que la legislación permite para el recurso extraordinario de revisión en materia civil. Por lo mismo, a juicio de esta Sala, no existe fundamento para considerar que esta medida, que protege al erario y a la dignidad de justicia de un evidente fraude, sea excesiva frente a la cosa juzgada. Finalmente, la Sala no se está refiriendo a si les asiste o no derecho a recibir la pensión gracia a los demandantes, solo se pronuncia sobre una causa específica en la cual se evidencia la necesidad de aplicar el precepto que establece que el fraude lo corrompe todo.

4.8. De la parte resolutiva de esta sentencia.

En virtud de lo anterior, considera la Sala que el amparo concedido por el Consejo Superior de la Judicatura debió ser declarado improcedente. Por ello, revocará la decisión de esta autoridad judicial y en su lugar, con fundamento en las anteriores consideraciones, confirmará la decisión adoptada por el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, Sala Jurisdiccional Disciplinaria. A más de lo anterior, dejará —por consecuencia— sin efectos la decisión adoptada por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué el once (11) de diciembre de dos mil seis (2006).

Por lo demás, la Sala remitirá copias de esta providencia a la Fiscalía General de la Nación y al Consejo Superior Judicatura para que, si lo consideran pertinente, inicien las actuaciones a que haya lugar contra Arneidis José Payares Pérez —como Juez Segundo Civil del Circuito de Magangué— y contra los Abogados Andrés Felipe Mahecha Reyes, Alieth Sánchez Ibata, Luís Bernardo Gutiérrez Olaya y Luís Carlos Macías Quintero. Sin perjuicio de que esas autoridades públicas, dentro del ámbito de sus competencias, consideren que sea necesario investigar a alguna otra persona vinculada a este asunto.

Finalmente, se ordenará remitir copias de esta providencia a la Subsección “A”, Sección Segunda del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, que mediante Oficio S.A - 961 del doce (12) de octubre de dos mil once (2011) solicitó a esta corporación el envío de tales documentos.

IV. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución

RESUELVE:

1. LEVANTAR la suspensión del término para decidir el asunto de la referencia.

2. REVOCAR la sentencia del tres (03) de diciembre de dos mil nueve (2009) proferida por el Consejo Superior de la Judicatura, y en su lugar, CONFIRMAR la sentencia del veintinueve (29) de octubre de dos mil nueve (2009) del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca Sala Jurisdiccional Disciplinaria, que declaró improcedente el amparo solicitado por Amparo Sierra de Quintero y otros contra Cajanal y otros, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

3. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, el once (11) de diciembre de dos mil seis (2006), en la causa iniciada por Amparo Sierra Quintero y otros contra Cajanal.

4. REMITIR copias de esta providencia y del Expediente T-2620.501 (Al igual que del Expediente T-1.576.340) a la Fiscalía General de la Nación y al Consejo Superior Judicatura para que, si lo consideran pertinente, inicien las actuaciones a que haya lugar contra Arneidis José Payares Pérez —como Juez Segundo Civil del Circuito de Magangué— y contra los abogados Andrés Felipe Mahecha Reyes, Alieth Sánchez Ibata, Luís Bernardo Gutiérrez Olaya y Luís Carlos Macías Quintero. Sin perjuicio de las demás investigaciones y procesos a que haya lugar.

5. REMITIR copias de esta providencia a la Subsección “A”, Sección Segunda del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, que mediante Oficio S.A - 961 del doce (12) de octubre de dos mil once (2011) solicitó a esta corporación el envío de tales documentos.

6. LÍBRESE por secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Juan Carlos Henao Pérez—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo—Jorge Iván Palacio Palacio.

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, secretaria general.

(1) Vale la pena aclarar que en otros apartados de la sentencia, el juez se refirió expresamente a lo dicho por Cajanal en las resoluciones que denegaron el reconocimiento de la pensión gracia.

(2) Lo anterior, en razón a que para el caso bajo estudio resulta fundamental que esta Sala analice la materia concerniente a la cosa juzgada constitucional.

(3) En dicha sentencia, la Sala Plena de esta corporación se refirió a un caso en el cual se presentaron los siguientes supuestos de hecho: Un médico, al cambiar su jornada laboral del horario diurno al nocturno, firmó un contrato con la empresa que dejó de reconocer los recargos correspondientes a las horas extra. Ante dificultades económicas para sufragar la educación de sus hijas y una obligación garantizada mediante una hipoteca, el galeno solicitó al juez de tutela que ordenara —ante la situación apremiante en la que se encontraba— el pago e indexación del monto correspondiente a las horas extra laboradas. La empresa demandada se opuso a las pretensiones del actor por considerar que la acción de tutela era improcedente. El juez de segunda instancia, tras revocar la decisión del a quo, concedió el amparo deprecado, dado que el gestor del amparo podía perder su casa, ordenando así el pago de los referidos emolumentos. Esta decisión fue excluida de selección para revisión por parte de la Corte Constitucional. Sin embargo, a continuación, la empresa instauró una nueva demanda contra el juez que había concedido el amparo al médico referido. Esta acción fue desestimada en primera instancia, mas la Corte Suprema de Justicia, como autoridad judicial de segunda instancia, tras revocar la decisión del a quo, consideró que debía conceder el amparo solicitado por la empresa en razón a la vulneración de sus derechos fundamentales a la defensa y al debido proceso, pues el juez accionado tenía que haber declarado la primera acción de tutela como improcedente al existir medios de defensa ordinarios para solventar los problemas jurídicos que lo aquejaban. Como problema jurídico, esta Corte determinó que debía dilucidar si resultaba procesalmente viable la instauración de una nueva acción de tutela contra una sentencia de tutela por la supuesta ocurrencia de una vía de hecho. La Corte, tras referirse a la eventual revisión para corregir los eventuales yerros que puedan cometer los jueces de tutela en sus sentencias, resolvió que la autoridad judicial de instancia en sede de tutela no podía rebatir lo decidido por otro juez constitucional en una sentencia previa que había hecho tránsito a cosa juzgada al haber sido excluida de revisión por parte de esta corporación.

(4) SU-1219 de 2001.

(5) Sobre la cosa juzgada en sede de tutela se ahondará más adelante por razones metodológicas, pues en este primer acápite resulta pertinente referir las reglas atinentes a la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela y a la inviabilidad procesal de tal acción para solicitar el cumplimiento de una sentencia adoptada en sede de tutela.

(6) Sentencia SU-1219 de 2001.

(7) En esta providencia, la Corte Constitucional se pronunció sobre un caso en el que se presentaron los siguientes supuestos de hecho: Un miembro de la fuerza pública, que había sido desvinculado de la Policía Nacional había demandado la nulidad y el restablecimiento de la resolución que así lo dispuso, en razón a una desviación de poder. Comoquiera que el Tribunal Contencioso Administrativo denegó sus pretensiones con un deficiente análisis probatorio, instauró acción de tutela para proteger su derecho fundamental al debido proceso. El juez que conoció la causa en sede de tutela —Juzgado Primero Penal del Circuito de Santander de Quilichao— amparó su derecho y ordenó al tribunal accionado proferir una nueva sentencia. Paso seguido, en cumplimiento de la referida providencia, esa autoridad judicial decidió que no se evidenciaba el acta del comité de evaluación de suboficiales ni el concepto previo requerido para desvincular al demandante, por lo que encontró que efectivamente se configuraba la causal de nulidad invocada. Sin embargo, el Ministerio de Defensa demandó tal decisión mediante acción de tutela al no haber sido vinculado. El Consejo de Estado asumió el conocimiento de esa segunda tutela y, tras vincular al Juzgado Primero Penal del Circuito de Santander de Quilichao, ordenó rehacer todo el primer proceso de tutela desde la admisión. Sin embargo, el Juzgado Primero Penal del Circuito de Santander de Quilichao remitió el expediente al Consejo de Estado, en razón a que las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000 obligaban a que fuera ese cuerpo colegiado el que resolviera la litis. A continuación, las Salas 4ª y 5ª de la alta corporación referida declararon improcedente el amparo. Empero, el antiguo suboficial de la policía nacional demandó ese segundo proceso de tutela mediante una nueva acción de tutela, pues —a su parecer— el Consejo de Estado no era competente por las mencionadas reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000. Conocieron de la causa en primera y segunda instancia otras Salas del mentado cuerpo colegiado que también declararon improcedente el tercer amparo deprecado y el gestor de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho demandó nuevamente en sede de tutela, esta vez buscando atacar la admisión que efectuó el Consejo de Estado de la acción de tutela instaurada por el Ministerio de Defensa. Sin embargo, la alta corporación desestimó sus pretensiones y declaró el amparo procesalmente inviable pues, a su juicio, la acción de tutela resultaba improcedente para cuestionar sentencias de tutela. Solo este último caso fue seleccionado por la Corte Constitucional para revisión determinando que era competente para conocer de la causa instaurada contra las actuaciones del Consejo de Estado en la demanda instaurada en razón a la admisión de la acción de tutela elevada por parte del Ministerio de Defensa Nacional que cuestionó la decisión en sede de tutela del Juzgado Primero del Circuito de Santander de Quilichao. El problema jurídico estudiado en esa ocasión fue el siguiente: “(...) examinar (...) si asistió o no razón a los jueces de instancia al negar por improcedente la acción de tutela interpuesta por el accionante en el presente proceso y consecuentemente si la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso del Consejo de Estado pudo incurrir o no en una vía de hecho por desconocer la competencia de la Corte Constitucional como órgano exclusivo de revisión de los fallos de tutela y la cosa juzgada constitucional al anular la sentencia de tutela proferida por el Juez Primero Penal del Circuito de Santander de Quilichao (...)”. Los temas tratados por la Corte para resolver el caso cobijaron la improcedencia de la acción de tutela contra otras acciones de tutela, la competencia de la corporación judicial en materia de revisión de fallos de tutela y la cosa juzgada constitucional. Así las cosas, para ese caso, una de las reglas centrales aplicadas para resolverlo radicó en que las sentencias de tutela solo pueden ser revisadas por la Corte Constitucional, como intérprete autorizada de la Carta Política y expresa disposición del ordenamiento. En consecuencia, se resolvió el amparo de los derechos fundamentales del actor dada la vía de hecho cometida por el Consejo de Estado al haber desconocido la cosa juzgada constitucional y pretermitido la competencia de la Corte Constitucional en materia de revisión.

(8) Para el caso, se mencionaron dos ejemplos: T-162 de 1997 y T-1009 de 1999.

(9) En ese caso, la Corte se pronunció sobre un asunto en el que se presentaron los siguientes supuestos de hecho: Mediante una sentencia de tutela, un juez constitucional le ordenó a una EPS efectuar una valoración para determinar posibles patologías en el sistema reproductivo del gestor del amparo. Por lo mismo, y tras conceder la protección invocada, se dispuso que, de llegarse a determinar tal situación, se brindara el tratamiento requerido. El actor, instauró una nueva acción de tutela alegando que su enfermedad había sido constatada, pero que la EPS se negaba a prestarle el tratamiento que necesitaba. Por su parte la empresa accionada adujo que ya existía una orden judicial al respecto y que se encontraba lista para efectuar los tratamientos que se requirieran. Por su parte la IPS señaló que solo se necesitaba que el actor compareciera y que se requerían, además, exámenes sobre su esposa. Sin embargo, esta última no figuraba en la parte resolutiva de la sentencia que había concedido el amparo. El juez de primera instancia declaró improcedente la solicitud, al pretenderse el cumplimiento de una sentencia de tutela a través de otra sentencia del mismo tipo. Empero, el ad quem, revocó tal providencia y en su lugar determinó que debía ampararse las necesidades de la esposa. Esta Corte estableció que debía resolver si resultaba procesalmente viable la solicitud de cumplimiento a través de otra acción de tutela y determinó que, en aplicación de su jurisprudencia, tal petición no era procedente.

(10) En autos como el A-114 del 2005, la Corte Constitucional ha señalado que el solicitar pruebas para verificar el cumplimiento más que una potestad, es un deber específico del juez.

(11) Ver al respecto el auto A-141B del 2004.

(12) Al respecto, puede consultarse la Sentencia SU-1158 de 2003, en la que la Corte Constitucional decidió un caso en el que se presentaron los siguientes supuestos de hecho: El Banco Popular demandó al juez de tutela de primera instancia encargado de velar por el cumplimiento de una sentencia proferida por esta corporación y que había amparado los derechos fundamentales del actor. En efecto, en ese asunto, una persona con derecho a la pensión de vejez demandó a la Corte Suprema de Justicia por cuanto ese cuerpo colegiado había decidido no casar una decisión del tribunal que le negaba su derecho pensional por errores técnicos. Sin embargo, dentro de las consideraciones de la sentencia, la Corte Suprema había reconocido que él tenía derecho a recibir la pensión, pues cumplía con los requisitos legales para ello, dándole prelación así a los elementos procesales más que al derecho sustancial del actor. La Corte Constitucional confirmó la decisión del juez de segunda instancia que había concedido el amparo, y ordenó al referido cuerpo colegiado que modificara la sentencia de casación para que el demandante gozara de la pensión de jubilación. Comoquiera que la Corte Suprema no profirió una nueva sentencia, el gestor del amparo promovió el incidente de cumplimiento, a través del cual, el juez de tutela de primera instancia, dejó en firme la sentencia del juez laboral que había reconocido el derecho pensional, pero que había sido revocada por el tribunal, cuya decisión no fue casada por la Corte Suprema en consideración a errores técnicos. Inconforme con tal actuación, el banco demandó —como se dijo con anterioridad— al juez de tutela por actuar supuestamente sin competencia. El juez de primera instancia denegó el amparo, mas la Corte Suprema, obrando como juez de tutela, concedió el amparo. Al momento de revisar ese asunto, esta corporación revocó la decisión de segunda instancia y confirmó la providencia del a quo, que desestimó las pretensiones del Banco Popular, tras efectuar una amplio análisis de los poderes del juez de tutela para materializar el cumplimiento de un fallo adoptado en la jurisdicción constitucional.

(13) Auto A-141B del 2004.

(14) Como en el caso de la verificación de cumplimiento de la Sentencia T-025 del 2004.

(15) Se estableció en la Sentencia T-459 de 2003, que el cumplimiento de una sentencia de tutela, y el incidente de desacato difieren en los siguientes puntos: “i) El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal.

ii) La responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva.

iii) La competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 27 y 23 del Decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está en los artículos 52 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en cuanto al respaldo normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia.

iv) El desacato es a petición de parte interesada; el cumplimiento es de oficio, aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público”.

(16) Comoquiera que no hay razón para referirse a tales elementos y en procura de la extensión de esta providencia, la Sala remite a lo contemplado en los autos 180, 189, y 275 de 2011, donde se expone con claridad y suficiencia los requisitos existentes para que la Corte Constitucional asuma el cumplimiento de una de sus sentencias de tutela.

(17) Art. 228, C.P.

(18) El referido artículo establece que “(...) la ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado”, refiriéndose al ejercicio del derecho de acceso a la justicia.

(19) Como se verá a continuación, no toda decisión de los jueces, comprendida en una sentencia, resuelve de manera definitiva un asunto. A pesar de que esta diferenciación se llevará a cabo más adelante, resulta fundamental mencionar que en eso se distinguen, precisamente, la cosa juzgada material de la formal, donde también figura de manera relevante el precepto de rebus sic stantibus.

(20) Couture. E, (1981), Fundamentos del derecho procesal civil, Buenos Aires: Ediciones Depalma, p. 401

(21) López Blanco, H.F. (1997), Instituciones de derecho procesal civil colombiano, Colombia: Dupre Editories, tomo I, pp. 591- 604; Palacios, R (1953). La cosa juzgada, México: Editorial José M. Cajica JR. p. 23.

(22) Palacios, R., op. cit., pp. 23 a 29.

(23) Monroy Cabra, M. G. (2001), Derecho procesal civil, parte general, Bogotá: Ediciones Librería del Profesional, pp. 409-440.

(24) Cabe indicar que Monroy Cabra también expone que el concepto de cosa juzgada solo aplica para los procesos de conocimiento, pues para aquellos de ejecución debe utilizarse o bien el de “materia ejecutada” o “cosa ejecutada”.

(25) Couture, E. Fundamentos del derecho procesal civil, op. cit., p. 401.

(26) Ibídem.

(27) Esta postura de la Corte concuerda con aquella defendida por Couture, quien planteaba que el fin (teleológico) del proceso es la sentencia. Providencia judicial que, revestida de la calidad de cosa juzgada, obedece a una necesidad práctica: la firmeza de una decisión. Ibídem, p. 406.

(28) En esta sentencia, la Corte se pronunció sobre una demanda de constitucionalidad contra el artículo 35 de la Ley 472 de 1998, “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”, que determinó los efectos de las sentencias proferidas en acciones populares. Para los efectos de esta decisión, vale la pena destacar que esta corporación expuso que las decisiones judiciales desestimatorias de las pretensiones de la parte demandante solo tendrían efectos relativos, siempre y cuando —con posterioridad a la providencia— surjan nuevos elementos probatorios que permitan desestimar la decisión del juez competente. Uno de los cargos del ciudadano que cuestionó la constitucionalidad de la norma suponía que la eficacia de los derechos colectivos se vería afectada si en todo caso surgía el efecto de cosa juzgada. La Corte, para solventar el asunto, apuntó que las sentencias proferidas en una acción popular hacen tránsito a cosa juzgada, salvo que frente a decisiones desestimatorias surjan nuevas pruebas trascendentes que obliguen a cuestionar los fundamentos de la misma. Como se verá más adelante, esta conclusión puede ser analizada como una consecuencia de la cláusula rebus sic stantibus.

(29) Sobre el tema se puede consultar, entre otras, la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, del 21 de febrero de 1975 (M.P. Humberto Murcia Ballén) y del 24 de abril de 1984 (M.P. Humberto Murcia Ballén).

(30) López Blanco, H.F. Instituciones de derecho procesal colombiano, op. cit.

(31) Palacios, R. La cosa juzgada, op. cit., p. 160 y ss.

(32) Este fenómeno es denominado por Couture como generalidad decreciente de las normas, que le da certidumbre y particularidad a un asunto determinado. Couture, E. Fundamentos del derecho procesal civil, op. cit., p. 412. Resulta relevante resaltar que para Kelsen las sentencias judiciales son normas individuales en el ordenamiento jurídico. En efecto, para este autor, por ejemplo, “(al) definir de manera abstracta el hecho ilícito y la sanción que es su consecuencia, una norma general solo adquiere su verdadero sentido después de haber sido individualizada. (...) Para individualizarla y concretarla es preciso un acto jurisdiccional que establezca una norma jurídica individual y constituya una nueva etapa en el proceso de creación del derecho”. Kelsen, H. (2000), teoría pura del derecho, introducción a la ciencia del derecho, Bogotá: Unión Ltda. Título original de la edición francesa: Théorie pure du droit. Introduction a la science du droit. (1953), pp. 116-117.

(33) Palacios, R. La cosa juzgada, op. cit., p. 160 y ss.

(34) Ahora bien, Palacios refiere que los mencionados elementos de la cosa juzgada: identidad de causa, identidad de partes e identidad de objeto, operan para asuntos civiles. En cambio, cuando quiera que se trate de asuntos penales, la causa es el hecho delictivo, independientemente de la calificación que se le dé. Lo anterior, siempre y cuando exista una correlación entre la sentencia proferida y la acusación. Esto se da, en razón a que este autor defiende la posibilidad de modificar la calificación del hecho punible en el transcurso del proceso, siempre y cuando el implicado haya podido defenderse frente a los hechos que sustentaron la calificación. A juicio de este doctrinario, lo anterior permitiría variar el nomen jurídico, en contraposición al exceso ritual del proceso. Palacios, R. La cosa juzgada, op. cit., pp. 210-212.

(35) Palacios, R. La cosa juzgada, op. cit., p. 184.

(36) López Blanco, H.F. Instituciones de derecho procesal civil colombiano, op. cit. Sin embargo, la visión de este autor ha de ser relativizada, pues resulta paladino que la jurisprudencia de esta corporación ha aceptado la viabilidad procesal de la acción de tutela contra sentencias judiciales. Por lo mismo, la condición de inimpugnable estaría sujeta, de presentarse los estrictos requisitos exigidos para que la acción de amparo sea procesalmente viable, a que la parte demandante actuara sin trasgredir el principio de inmediatez, incluso después de que los términos para acudir al recurso de revisión hubiesen fenecido. Al respecto, puede consultarse la Sentencia C-590 de 2005.

(37) Carnelutti, F., (2004). Sistema de derecho procesal civil, introducción y función del proceso civil, Buenos Aires: Uthea Argentina, pp. 316-360.

(38) Couture, E. Fundamentos del derecho procesal civil, op. cit., pp. 416 - 417.

(39) Artículo que regula los asuntos que estarán sujetos a la jurisdicción voluntaria. Precisamente, según el referido autor, en ese hecho —que la sentencia no constituya cosa juzgada— se diferencian los procesos de jurisdicción voluntaria de la contenciosa.

(40) Existen otros tipos de clasificaciones, como la cosa juzgada absoluta o relativa, erga omnes o inter partes, pero para los efectos de esta providencia, tal diferenciación no resulta relevante para ahondar en el caso bajo estudio. Por lo mismo, la Sala se abstendrá de hacer mayores referencias al respecto. Sin embargo, pueden consultarse las sentencias C-622 de 2007 y C-215 de 1999 para estudiar la materia. Con todo, vale la pena mencionar que en relación con la cosa juzgada relativa, esta corporación, en Sentencia C-622 de 2007, estableció lo siguiente: “(...) Aun cuando la jurisprudencia constitucional ha reconocido la importancia de la institución de la cosa juzgada, cuya función se centra —como se dijo— en garantizar la efectiva aplicación de los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima, obligando a los jueces a ser consistentes con las decisiones que adoptan e impidiendo que un mismo asunto sea sometido nuevamente a juicio, debe aclarar la Corte que, tratándose de las acciones populares, la importancia de los derechos e intereses en juego, justifican, desde una perspectiva constitucional, que se pueda plantear un nuevo proceso sobre una causa decidida previamente, lo cual tiene lugar únicamente cuando se trate de una sentencia desestimatoria, y siempre que con posterioridad a la misma surjan nuevos elementos de prueba, con entidad suficiente para modificar la decisión anterior”.

(41) Sobre la procedencia y prosperidad de la acción de tutela contra providencias judiciales pueden consultarse, entre otras, las sentencias T-709 de 2009 y C-590 de 2005.

(42) Al respecto, ver las sentencias T-088 de 1999 y SU-1219 de 2001.

(43) En esa providencia, la Corte estudió varias demandas formuladas contra la Ley 553 de 2000, disposición que reformó el antiguo Código de Procedimiento Penal, modificando reglas que regulaban la institución de la casación penal. Esta corporación extendió el asunto a normas comprendidas en la Ley 600, pues “(...) esas mismas disposiciones se encuentran reproducidas en el nuevo Código de Procedimiento Penal, en los artículos 205 y 210 de la Ley 600 de 2000 (...)”. Uno de los asuntos que se discutió fue la variación de la naturaleza de la casación, pues antes de la reforma el recurso hacía parte del proceso y funcionaba contra sentencias no ejecutoriadas, teniendo efecto suspensivo. La Corte encontró que se imponía un nuevo régimen de casación, donde el recurso extraordinario era independiente del proceso penal y procedía contra sentencias ejecutoriadas. Igualmente, se aumentó el tiempo de la condena para que operara. En este orden de ideas y en cumplimiento del principio de justicia material, argumentó que atentaba contra la libertad permitir que una sentencia ilegal privara de este bien a una persona. Por lo mismo, se declaró inexequible la expresión “ejecutoriadas”.

(44) Para los efectos de esta sentencia, la Sala solo hará referencia a la cosa juzgada constitucional en sede de tutela, pues no resulta esencial para solventar el caso objeto de estudio ahondar en el estudio del referido efecto para las sentencias de constitucionalidad.

(45) El inciso primero del artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 establece que “(...) cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazará o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes”.

(46) Ver la Sentencia T-086 de 2003 y el Auto 9A de 2008.

(47) Vescori, E. A. (2006). Teoría general del proceso, Bogotá: Editorial Temis, p. 253.

(48) Palacios, R. La cosa juzgada, op. cit.

(49) Vésconi, E.A. “Fraude procesal: sus características, configuración legal y represión”, en: Segundo Montoya CH. (Comp), (1997). El fraude procesal, fundamentos doctrinarios para un estudio del artículo 178 del Código de Procedimiento Civil. Lima: Palestra Editores, pp. 86 y ss. Este autor no ahonda en el estudio del fraude cuando quiera que el juez deliberadamente lo permite. Por ello, esta diferenciación entre unilateral y bilateral debe ser completada con aquella en la cual la autoridad judicial interviene también de manera fraudulenta en el proceso.

(50) Carnelluti, F. “Contra el proceso fraudulento”, en: Segundo Montoya CH (Comp.), op. cit., p. 18 y ss.

(51) Vésconi, E.A. “Fraude procesal (...)”, op. cit., pp. 86 y ss.

(52) Couture. E. “Revocación de los actos procesales fraudulentos”, en: Segundo Machado, CH, (Comp.), op. cit., p. 38.

(53) Ibídem, p. 37.

(54) Devis Echandía. “Fraude procesal, sus características, configuración legal y represión”, en: Segundo Montoya CH. El fraude procesal, op. cit., pp. 59-83.

(55) Esto no significa que los principios o los conceptos en el derecho no muten según las condiciones históricas. Ya Rudolf von Jhering, uno de los grandes romanistas del siglo XIX, se burlaba de los análisis etéreos del derecho que pretendían ver los conceptos inmaculados y ajenos a toda reinterpretación histórica o uso práctico. Sin embargo, esto no significaba que desde una perspectiva pragmática se pudiera utilizar un concepto sin ahondar en un análisis acucioso de los mismos. Al respecto: Jhering, R. Von, (1987), “En el cielo de los conceptos jurídicos, Una fantasía”, en: Jhering, R., Von, (1987). Bromas y veras en la ciencia jurídica, Un presente navideño para los lectores de obras jurídicas, Madrid: Editorial Civitas, S.A., pp. 215-264.

(56) Cabe precisar que Couture indica que la acción pauliana era eminentemente patrimonial, pero, como quiera que también perseguía el fraude, obedecía a los mismos principios que el resto de medidas enunciadas.

(57) Couture, E. “Revocación de los actos procesales fraudulentos”, op. cit., p. 49 y ss.

(58) En este sentido, puede consultarse a Fritz Schulz, quién, tras efectuar un diligente análisis de los principios del derecho romano, indicó que en ellos se comprendían ideas fundamentales del derecho y la justicia. Igualmente, expuso que estos principios no eran inmutables incluso en ese momento, pues el derecho romano era principalmente consuetudinario, diferenciándose de la noción de ley estatal. Por ello, permitía cuestionar las reglas surgidas de la costumbre en casos particulares, reconsiderándolas si en un asunto resultaban injustas. Así las cosas, según Schulz, las disposiciones codificadas por Justiniano al final del imperio debían tener modificaciones que se desprendían del uso práctico de los principios desde la República. Schulz, F. (2000). Principios del derecho romano, Madrid: Editorial Civitas S.A.

(59) Gozaíni, O. “Revisión del proceso fraudulento”, en: Segundo Montoya, CH. (Comp.), op. cit., p. 212.

(60) Art. 249, CPC.

(61) Art. 290, CPC.

(62) A continuación se exponen elementos del recurso extraordinario de revisión en materia civil. Sin embargo, vale la pena mencionar —a modo meramente enunciativo— que tal recurso también se encuentra en la legislación penal y laboral. Así, en la Ley 906 de 2004 se halla regulado en los artículos 192 y ss.; mientras que en el Código Penal Militar (L. 1407/2010) fue establecido en el artículo 355 y ss. Del mismo modo, en materia laboral, se encuentra contemplado en el literal A, numeral 5º, del artículo 15 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Finalmente, en el Código Contencioso Administrativo (D. 1/84), que perderá vigencia a partir de junio de dos mil doce (2012), también fue contemplado en los artículos 185 y ss.

(63) Las causales completas contenidas en el artículo 280 son las siguientes: “1. Haberse encontrado después de pronunciada la sentencia documentos que habrían variado la decisión contenida en ella, y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2. Haberse declarado falsos por la justicia penal documentos que fueren decisivos para el pronunciamiento de la sentencia recurrida. 3. Haberse basado la sentencia en declaraciones de personas que fueron condenadas por falso testimonio en razón de ellas. 4. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en la producción de dicha prueba. 5. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia recurrida. 6. Haber existido colusión u otra maniobra fraudulenta de las partes en el proceso en que se dictó la sentencia, aunque no haya sido objeto de investigación penal, siempre que haya causado perjuicios al recurrente. 7. Estar el recurrente en alguno de los casos de indebida representación o falta de notificación o emplazamiento contemplados en el artículo 152 (—que pasó a ser el 140—), siempre que no haya saneado la nulidad. 8. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y que no era susceptible de recurso. 9. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada, siempre que el recurrente no hubiera podido alegar la excepción en el segundo proceso por habérsele designado curador ad litem y haber ignorado la existencia de dicho proceso. Sin embargo no habrá lugar a revisión cuando en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”.

(64) Art. 381.

(65) El texto de la Ley puede ser consultado en: Leyes colombianas, expedidas por el Congreso en sus sesiones extraordinarias de 1903, Bogotá: Imprenta Nacional, Edición Oficial, 1918, pp. 58 - 66.

(66) Artículo 3º, Ley 39 de 1903.

(67) Inciso 2º, artículo 4º, Ley 39 de 1903.

(68) Mediante esta sentencia, la Corte se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad instaurada contra los artículos 1º (parcial) y 4º (numeral 3º) de la Ley 114 de 1913. El ciudadano que en ejercicio de sus derechos políticos acusó las normas, argumentó que establecían una diferencia ilegítima entre docentes de primaria, secundaria y privados de los mismos grados, pues reconocía la pensión de gracia para los primeros, al consagrar como requisito ser maestro de primaria oficial. Adicionalmente, adujo que tal normatividad excluía del beneficio a las personas que recibieran o hubieren recibido otra pensión o recompensa del orden nacional. Tras efectuar un análisis histórico, la Corte consideró que tal diferenciación, además de haber surgido con el objetivo de solventar las diferencias salariales y prestacionales de maestros de diferentes órdenes, fue superada con las subsiguientes reformas legales que se produjeron. Por ello, consideró que tal normatividad se encontraba ajustada al ordenamiento jurídico. Adicionalmente, apuntó que resultaba legítimo que el legislador, siguiendo sus competencias para determinar los requisitos necesarios para hacerse beneficiario de una pensión, estableciera como condición no recibir o haber recibido pensión o renta del orden nacional.

(69) Otro requisito, que a la luz del derecho constitucional actual tendría un talante discriminatorio, radicaba en exigir que si se era mujer se fuera soltera o viuda.

(70) El texto de la ley puede ser consultado en: Leyes expedida por el Congreso Nacional en su legislatura de 1928, Bogotá: Imprenta Nacional, segunda edición oficial, 1940, pp. 231 - 233.

(71) Artículo 6º, Ley 116 de 1928.

(72) El texto de la ley puede ser consultado en: Leyes expedidas por el Congreso Nacional en su legislatura del año 1932, Bogotá: Imprenta Nacional, pp. 85 - 86.

(73) En esta sentencia, la Corte se pronunció sobre la demanda instaurada contra el artículo 3º (parcial) de la Ley 37 de 1993, que hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que hubieran completado los años de servicio en establecimientos de educación secundaria. El demandante argumentaba, en ese momento, que tal disposición atentaba contra la igualdad, pues solo reconocía la pensión a aquellos maestros que hubieran terminado sus servicios en escuelas secundarias y no a aquellos que todo el tiempo se hubiesen desempeñado en estas últimas. Esta corporación, tras efectuar un análisis histórico y referirse, entre otras, a la Sentencia C-479 de 1998, concluyó que tal interpretación resultaba errada, pues los maestros de secundaria también tenían derecho a recibirla, sin importar si había o no prestado sus servicios en escuelas primarias oficiales. Por ello, declaró ajustada a la Constitución la disposición acusada.

(74) El texto de la ley puede ser consultado en: Ministerio de Gobierno - Oficina jurídica, leyes de 1975, Bogotá: Imprenta Nacional, 1975, pp. 181 - 186.

(75) Este último artículo establecía lo siguiente: “En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el distrito especial, ni los municipios podrán, con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional” (resaltado fuera del original). El hecho de que los entes territoriales, previa autorización, pudieran seguir efectuando nombramientos, se desprende del parágrafo 1º del artículo 1º, que estableció lo siguiente: “El nombramiento del personal en los planteles que se nacionalizan por medio de esta ley, o se hayan nacionalizado anteriormente, continuará siendo hecho por los funcionarios que actualmente ejerzan dicha función”.

(76) En efecto, se estableció que “Los docentes (...) que por mandato de las leyes (...) tuvieran o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (...)”; fórmula que necesariamente excluye a cierto grupo de maestros, precisamente, aquellos no comprendidos por las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933.

(77) Sobre la constitucionalidad del literal “B”, numeral 2º, del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, se pronunció esta corporación mediante Sentencia C-084 de 1999. En esa ocasión se acusaba a la norma de establecer parámetros de diferenciación injustificados que acarreaban un trato discriminatorio para los docentes que hubieran ingresado con posterioridad a enero de 1981 al servicio. La Corte, tras efectuar un estudio histórico y determinar que la norma correspondía al proceso de nacionalización de la educación a que se ha hecho referencia, señaló que la pensión de gracia encontraba sustento en la existencia de regímenes prestacionales diferentes y que lo que se logró mediante las leyes 43 de 1975 y ley 91 de 1989 fue darle terminación a los mismos. Por ello, quienes hubieran ingresado con posterioridad a la nacionalización no tenían ningún derecho adquirido a la pensión de gracia, sino una mera expectativa que —además— se quedó sin sustento al momento de terminarse dicho proceso. Así las cosas, se declaró exequible la disposición acusada.

(78) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente: Nicolás Pájaro Peñaranda, Radicación S-699.

(79) En esta providencia, la Sala Plena de esa corporación se pronunció sobre un caso en el cual el Tribunal Administrativo de Antioquia había concedido las pretensiones a un maestro que mediante una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho solicitaba se ordenara a Cajanal reconocerle y pagarle la pensión de gracia. La Sala Plena del Consejo de Estado determinó que solo eran computables los años trabajados —ya fuera como maestro de primaria o secundaria— en el orden territorial y, como quiera que el demandante no alcanzaba los 20 años que establece la Ley 114 de 1913 para hacerse al derecho, revocó la sentencia consultada.

(80) Sobre la constitucionalidad del literal “A”, numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se pronunció esta corporación mediante Sentencia C-954 de 2000. Como fundamento de la providencia, esta corporación indicó que la pensión de gracia solo debía ser reconocida a los maestros que se hubieran vinculado antes del 1º de enero de 1981 y que cumplieran con los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913, entre ellos no recibir, o haber recibido, recompensa o pensión del orden nacional.

(81) Consejero ponente: Alfonso Vargas Rincón. Número de Radicación: 70001-23-31-000-2004-00019-01(1044-09).

(82) El proyecto mencionado puede ser visto en la siguiente dirección electrónica: http://www.senado.gov.co/portalsenado/attachments/645_PL_170_09_PENSION_DE_GRACIA_MAESTROS.pdf (14.02.2011).

(83) Ley 91 de 1989, artículo 15, numeral 2º, literal “A”.

(84) Sentencia proferida el veintitrés (23) de abril de dos mil nueve (2009) por la Subsección “A”, Sección Segunda del Consejo de Estado. Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Número de Radicación: 25000-23-25-000-2005-08503-01(1848-08). En esa ocasión, el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo se pronunció sobre un caso en el cual un maestro, que nació en 1953 y prestó sus servicios como docente nacionalizado en el sector oficial desde 1975, instauró una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra Cajanal por haberle negado el reconocimiento y pago de la pensión de gracia. La entidad argumentaba que esta última prestación era incompatible con la pensión de invalidez. Sin embargo, el Consejo de Estado señaló que no lo era, dado que ambas tienen naturaleza y finalidades distintas; siendo una especial y la otra ordinaria. Por ello, confirmó la sentencia del tribunal que había favorecido la pretensión del maestro.

(85) Sentencia proferida el veintiséis (26) de marzo de dos mil nueve (2009) por la Subsección “B”, Sección Segunda del Consejo de Estado. Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve. Número de Radicación: 25000-23-25-000-2006-05328-01(1166-08). En esa ocasión, el Consejo de Estado se pronunció sobre un caso en el cual un docente del Distrito Capital, vinculado en 1974 y a quien se le había reconocido la pensión de invalidez en 2001, había demandado a Cajanal por no reconocerle y pagarle la pensión de gracia, bajo el argumento de que solo existía compatibilidad entre esta última y la pensión de jubilación. El Alto Tribunal arguyó que se tratan de regímenes diferentes que no son excluyentes, por lo que confirmó la sentencia que había concedido las pretensiones del maestro.

(86) Literal “A”, numeral 2º, artículo 15, Ley 91 de 1989.

(87) Subsección “A”, Sección Segunda del Consejo de Estado, op. cit.

(88) El artículo 17 de la mencionada ley dispuso que “(...) deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”.

(89) A dicha causa le correspondió el número de Radicación T-1.576.340 y el rango estudiado por la mentada Sala de selección comprendió los expedientes radicados entre los números T-1.570.757 y T-1.579.656.

(90) Al respecto, se pueden consultar las sentencias SU-540/07, T-601/08, T-748/08 y T-557/10.

(91) Expediente T-1576340 de marzo 14 de 2007. Cuaderno B, folio 58.

(92) Los abogados Andrés Felipe Mahecha Reyes, Alieth Sánchez Ibata y Luís Bernardo Gutiérrez Olaya, tienen otorgados los poderes de la totalidad de los peticionarios, sustituyéndolos posteriormente, solo en algunos casos, a Luis Carlos Macías Quintero. Así, los peticionarios Rosa Omaira Cifuentes de Sanabria, María Omaira Lobo Rojas, Sara López Carrillo, Ana Matilde Grimaldo Sánchez, Ricardo Augusto Mateus Ferreira, María Dora Díaz de Peñaloza, Floridalba Chávez de Nova, Francisco Antonio Tarazona Fernández y Pedro Enrique Sierra Prada, a pesar de haber otorgado el poder a los primeros abogados, no se encuentran debidamente representados por el señor Luis Carlos Macías Quintero, al no hallarse sustitución de poder alguna frente a ellos dentro del expediente. La señora Rosalba de las Nieves Camacho Caicedo, por el contrario, a pesar de haber conferido poder al abogado Luís Bernardo Gutiérrez Olaya, presenta sustitución de poder a favor de Luis Carlos Macías Quintero, empero, Andrés Felipe Mahecha Reyes, a pesar de no contar con poder otorgado por esta última actora, también sustituyó poder a nombre de ella al abogado previamente mencionado.

(93) Ver pie de página 7, donde se hace un recuento detallado de los hechos que dieron lugar a esa providencia.