Sentencia T-235A de abril 4 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SÉPTIMA DE REVISIÓN

SENTENCIA NÚMERO T-235A DE 2002

Ref.: Expediente T-528487

Accionantes: Guillermo Naranjo Hernández

Procedencia: Juzgado Civil Municipal de Barbosa, Antioquia

Magistrado Ponente:

Dr. Eduardo Montealegre Lynett

Bogotá, D.C., Cuatro de abril de dos mil dos.

La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández y Eduardo Montealegre Lynett, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente

Sentencia

I. Antecedentes

Hechos

Guillermo Naranjo Hernández relata que el día 20 de agosto de 2001 se encontraba ejerciendo la actividad de camarógrafo y fotógrafo en la zona urbana del municipio de Barbosa, cuando fue retenido por las autoridades y llevado al comando de policía, donde se le informó que por razones de seguridad no podía ejercer dicha actividad. Señala que posteriormente acudió a la secretaría de control y apoyo comunitario donde le reiteraron la prohibición, siendo ella reafirmada también por la primera autoridad del municipio.

Por lo anterior, el señor Naranjo interpuso acción de tutela contra el alcalde municipal de Barbosa (Antioquia), Gildardo Emilio Correa Restrepo, y contra el secretario de control y apoyo comunitario, Carlos Alberto Mesa Manjarrez, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al trabajo y a la libertad de expresión. Solicitó que se ordenara a las autoridades municipales conceder el permiso para desempeñar la labor de camarógrafo y fotógrafo, que dice ejercer desde tiempo atrás.

Posición de los demandados

En escrito conjunto presentado durante le trámite de la acción, los demandados explican que el municipio de Barbosa se encuentra en estado de alerta amarilla, ante la eventualidad de tomas por parte de grupos armados al margen de la ley, razón por la cual han adoptado algunas medidas preventivas y de seguridad, con el apoyo del Ejercito Nacional, como la prohibición en zona oficial o la restricción de filmaciones y tomas fotográficas.

Consideran que la administración municipal no ha prohibido el ejercicio de la actividad, pues simplemente exige el actor que previamente informe sobre la actividad a realizar, en desarrollo de lo previsto en el artículo 91, literal b) de la Ley 136 de 1994.

De otra parte, solicitan se ordene a las directivas del periódico “El Mundo”, rectificar la información publicada en la edición del 1º de septiembre de 2001 donde dan cuenta de la presentación de una acción de tutela contra la administración municipal.

Sentencia de instancia

El Juzgado Civil Municipal de Barbosa (Antioquia), por sentencia del 12 de septiembre de 2001 denegó el amparo. En criterio del despacho, las autoridades de policía en cabeza del alcalde, obraron correctamente al tomar medidas para mantener y controlar el orden público, como la exigencia de dar a conocer la administración municipal la actividad por desarrollar. Señala entonces que si a nivel local existe alguna reglamentación para el funcionamiento de profesiones u oficios como el del actor, es preciso someterse a ella o acudir ante la jurisdicción contencioso administrativo si la considera ilegal.

Revisión por la Corte

Remitida a esta corporación, mediante auto del cuatro de diciembre de 2001, la Sala de Selección Doce dispuso su revisión por la Corte Constitucional.

II. Consideraciones y fundamentos

Competencia

1. Esta Corte competente para revisar el presente fallo de tutela, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.

El asunto bajo de revisión

2. El actor considera que la administración municipal vulneró sus derechos fundamentales al prohibirle ejercer su labor de fotógrafo y camarógrafo. Por su parte, tanto el alcalde como el secretario de control y apoyo comunitario, advierten sobre la necesidad de adoptar medidas preventivas por razones de seguridad y destacan que solamente exigen que previamente se informe a la administración de esas actividades para autorizar su desarrollo.

Según lo anterior, deberá la Corte establecer si la administración municipal puede restringir la toma de fotografías y filmaciones, o exigir autorizaciones previas en aras garantizar el orden público, o si, por el contrario ello significa una afrenta a los derechos fundamentales. Para ello, comenzará por hacer una breve referencia a la fotografía y la camarografía y su relación con los derechos fundamentales, para luego, siguiendo la jurisprudencia de esta corporación analizar la situación concreta del señor Naranjo Hernández.

La fotografía y la camarografía y su relación con los derechos fundamentales

3. La fotografía y la camarografía se proyectan desde distintas perspectivas y por lo mismo tienen diferente acepciones y significados. Sin embargo en términos generales, puede afirmarse que constituyen “técnicas para recoger datos y representaciones o para ilustrar sujetos, objetos y textos de forma fija y en movimiento. También han sido definidas como arte e información”(1).

(1) Mª Jesús Buxó i Rey “...que mil palabras”, artículo publicado en: “De la investigación audiovisual, fotografía, cine, vídeo televisión”. Cuadernos A biblioteca Universitaria, Barcelona, 1999, página 8.

Lo anterior no es solamente una acotación conceptual, sino que tiene profundas implicaciones en el ámbito del derecho y específicamente de los derechos fundamentales, pues como pasa a explicarlo la Sala, tanto la fotografía como la camarografía mantienen vínculos directos con la libertad de escoger profesión u oficio, el libre desarrollo de la personalidad, la libertad de expresión, y, por supuesto, el derecho al trabajo(2).

(2) La hipervisualidad del siglo XX va unida al desarrollo de la foto, el cine, el vídeo, la televisión y el ordenador, que son extensiones tecnológicas para captar y reproducir imágenes, pero fundamentalmente, se constituyen como soportes de memoria, reactivadores de la sensoriabilidad y amplicadores del conocimiento y la imaginación. Por su parte, estas tecnologías contribuyen a modificar las formas de percibir la realidad cultural y representar el conocimiento científico y, por otra parte, crean nuevas estrategias de expresión y comunicación en todos los ámbitos de la vida social, privados y públicos, artísticos y académicos”. Ibídem. página 1.

La libertad de escoger profesión u oficio y el derecho al trabajo

4. En primer lugar, en cuanto a la libertad de escoger profesión u oficio (C.P., art. 26), la Corte ya tuvo oportunidad de pronunciarse en la Sentencia C-77 de 1999, que declaró inexequible la ley sobre el ejercicio técnico y profesional de fotografía y la camarografía. En aquella ocasión advirtió que si bien es cierto que, en tanto técnicas suponen un conocimiento mínimo para la toma, reproducción y transmisión de una imagen, ello no significa que tales conocimientos solamente puedan adquirirse mediante la formación universitaria, porque “la realidad demuestra que grandes expertos de reconocida autoridad y amplia trayectoria se han formado al amparo de su propia capacidad y experiencia y con la orientación pragmática de los expertos en estos menesteres”. En consecuencia, la fotografía y la camarografía son actividades que no generan riesgo social cierto, real y directo, por lo que su ejercicio no exige formación académica ni título de idoneidad profesional. Dijo entonces la Corte(3):

(3) Corte Constitucional, Sentencia C-77 de 1999. M.P. Antonio Barrera Carbonell.

“[P]ara la Corte no existe una justificación razonable de la limitación impuesta por la ley acusada, porque no se aprecia que el ejercicio de la actividad de la fotografía y camarografía representen peligro o riesgo social que deba ser conjurado mediante la exigencia de título académico. En estas circunstancias, se evidencia una clara desproporción entre la medida restrictiva y el fin que persigue la norma constitucional. En efecto, la referida ley no cumple con la misión que le asigne el artículo 26 de la Constitución de proteger el interés general en cuanto a la eliminación de los riesgos sociales que implica el ejercicio de las ocupaciones, la cual debe ser el objetivo de las preocupaciones reguladoras, sino que, además de limitar, sin razón, la libertad de ejercicio profesional de una ocupación, afecta consecuentemente otros principios y derechos fundamentales como el de la igualdad humana, el libre desarrollo de la personalidad y el trabajo. En cuanto a este último, es evidente que la vigencia de la regulación legal acusada restringe el ejercicio del derecho al trabajo en condiciones dignas y justas” (negrilla fuera del texto).

La libertad de expresión artística y la búsqueda del conocimiento como elementos de la libertad de expresión y de pensamiento

5. Según la doctrina(4) y la amplia jurisprudencia de esta corporación(5), la libertad de expresión, reconocida como el derecho fundamental en el artículo 20 de la Carta, cobra relevancia para el desarrollo autónomo del individuo, el fortalecimiento del conocimiento y de la cultura, y de la existencia de una verdadera democracia; así mismo, es aceptado que para su realización un presupuesto indispensable es la libertad de pensamiento. Según lo ha dicho la Corte, “toda vez que lo que interesa al mundo jurídico son las relaciones de alteridad, sería contrario a toda lógica admitir la existencia de la facultad jurídica de tener una propia concepción de las cosas, si esta no pudiera comunicarse a los demás. Luego, jurídicamente, pensamiento y expresión, como derechos, resultan ser una realidad inescindible”(6).

(4) Cfr. Tomas Emerson, “The sistem of freedom of expression”, Random House, New York, 1970. Ver también: Santiago Sánchez González, “La libertad de expresión”, Marcial Pons Barcelona, 1992, pág. 31.

(5) Ver, entre muchas otras, las sentencias T-609 de 1992, T-66 de 1998, C-87 de 1998, C-10 de 2000.

(6) Corte Constitucional, Sentencia C-616 de 1997. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Ver también la Sentencia T-1202 de 2000, fundamentos jurídicos 2.5 y 2.6.

En sentido similar la doctrina ha reconocido el estrecho vínculo entre libertad de pensamiento y libertad de expresión como lo ilustra, por ejemplo, la siguiente cita(7):

(7) Sigifredo Orbegoso, profesor de derecho público de la Universidad de Trujillo, Perú (1968). Citado por Ignacio Burgoa, “Las garantías individuales”, Porrúa, México, 1994, pág. 349.

“Entonces pues, en el pensamiento, las ideas adquieren un poder que puede ser inmenso en la medida que saliendo del cerebro de los pensadores e ideólogos y utilizando cualesquiera de los medios de expresión, pasan a formar parte de la conciencia de las masas y colectividades.

Individualmente que entendida así la libertad de pensamientos, ésta sólo puede subsistir en el grado en que se hagan efectivas las otras libertades. Reconocer el derecho de pensar libremente, sin reconocer el derecho de expresarlo, equivaldría a reconocer el derecho de adquirir alimentos pero no el de ingerirlos”.

6. Ahora bien, teniendo en cuenta que el artículo 93 de la Constitución establece que los derechos y deberes consagrados en la Carta deben interpretarse “de conformidad con los tratados internacionales ratificados por Colombia”, y que la Convención Americana es precisamente uno de esos tratados(8), la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos debe ser tenida en cuenta por la Sala para determinar el alcance de la libertad de expresión (C.P., art. 20), como ha ocurrido en otras oportunidades al analizar el mismo tema(9).

(8) La Convención Americana sobre derechos humanos fue suscrita en San José de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969, dentro del marco de la conferencia especializada sobre derechos humanos; adoptado internamente mediante la Ley 16 de 1972 y ratificado el 28 de mayo de 1973, pero entró en vigencia solamente el 18 de julio de 1978.

(9) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-1319 de 2001. M.P. Rodrigo Uprimy Yepes. Ver también la Sentencia C-10 de 2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero, fundamento jurídico Nº 7 en estas oportunidades la Corte reconoció que la Corte Interamericana de derechos humanos es el órgano judicial autorizado para interpretar la Convención Interamericana.

En este orden de ideas, el artículo 13 de la convención señala con claridad que el derecho a la libertad de pensamiento y expresión comprende la libertad de “buscar, recibir y difundir informaciones de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito, o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección (…)”. —negrilla no original—. En el mismo sentido lo prevé el artículo 19 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas. Y al interpretar su alcance, en la Opinión Consultiva 5 de 1985, la Corte Interamericana destacó la doble dimensión de este derecho, en los siguientes términos:

“30. El artículo 13 señala que la libertad de pensamiento y expresión “comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole…”. Esos términos establecen literalmente que quienes están bajo la protección de la convención tienen no sólo el derecho y la libertad de expresar su propio pensamiento, sino también el derecho y la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole. Por tanto, cuando se restringe ilegalmente la libertad de expresión de un individuo, no sólo es el derecho de ese individuo el que está siendo violado, sino también el derecho de todas a “recibir” informaciones e ideas, de donde resulta que el derecho protegido por el artículo 13 tiene un alcance y un carácter especiales. Se ponen así de manifiesto las dos dimensiones de la libertad de expresión. En efecto, ésta requiere, por un lado, que nadie sea arbitrariamente menoscabado o impedido de manifestar su propio pensamiento y representa, por tanto, un derecho de cada individuo; pero implica también, por otro lado, un derecho colectivo a recibir cualquier información y a conocer la expresión del pensamiento ajeno.

(…).

32. En su dimensión social la libertad de expresión es un medio para el intercambio de ideas e informaciones y para la comunicación masiva entre los seres humanos. Así como comprende el derecho de cada uno a tratar de comunicar a los otros sus propios puntos de vista implica también el derecho de todos a conocer opiniones y noticias. Para el ciudadano común tiene tanta importancia el conocimiento de la opinión ajena o de la información de que disponen otros como el derecho a difundir la propia”.

7. Lo anterior lleva a esta Sala a concluir que toda persona tiene el derecho fundamental a la libre búsqueda del conocimiento, en cualquiera de sus manifestaciones, como presupuesto para la libertad de expresión y de pensamiento y que trasciende en últimas en el reconocimiento de la dignidad humana. Pues bien desde esta óptica, la fotografía y la camarografía se reflejan precisamente como componentes de la libertad de expresión, pero se concretan en otros derechos como la expresión artística y el derecho de la información.

8. En cuanto a la libertad de expresión artística, reconocida genéricamente en el primer inciso del artículo 20 superior y específicamente en el artículo 71 del mismo estatuto(10), la Sala recuerda que es también un derecho fundamental que comprende (i) la facultad de toda persona para crear y proyectar el pensamiento por medio del arte y, (ii) el derecho a difundir o dar a conocer esas creaciones al público(11). Así, en la medida que tanto la fotografía como la camarografía constituyen, cada una dentro de sus límites y posibilidades, una técnica particular de creación o proyección artística, y en tanto sean utilizadas con el propósito de reflejar un pensamiento, una idea o una imagen, es válido afirmar que son una materialización del derecho a la libre expresión artística.

(10) C.P. artículo 71: “La búsqueda del conocimiento y la expresión artística son libres. Los planes de desarrollo económico y social incluirán el fomento y las ciencias y, en general, a la cultura. El estado creará incentivos a las instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnología y las demás manifestaciones culturales y ofrecerá estímulos especiales a personas e instituciones que ejerzan dichas actividades”.

(11) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-104 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Díaz.

9. Por su parte, en cuanto al derecho a la información, la Sala también observa una estrecha relación entre los artículos 20 (inc. 2º) y 71 de la Constitución y estima oportuna la siguiente cita jurisprudencial, que ilustra la esencia del derecho a la información(12).

(12) Corte Constitucional, Sentencia C-488 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

“Es un derecho que expresa la tendencia natural del hombre hacia el conocimiento. El ser humano está abierto a la aprehensión conceptual del entorno para reflexionar y hacer juicios y raciocinios sobre la realidad. Es en virtud de esta tendencia que a toda persona se le debe la información de la verdad, como exigencia de su ser personal.

El sujeto de este derecho es universal: toda persona —sin ninguna distinción— y el objeto de tal derecho es la información veraz e imparcial, como lo consagra el artículo 20 de la Carta Política de ahí que el derecho a la información puede entenderse como aquel derecho fundamental que tiene toda persona a ser informada y a informarse de la verdad, para juzgar por sí misma sobre la realidad con conocimiento suficiente”.

Numerosas sentencia de la Corte han reiterado que este derecho es de doble vía, pues de un lado existe la facultad de difundir una información (sujeto activo), pero de otro está el derecho a recibir esa información de manera veraz e imparcial (sujeto pasivo)(13). Sin embargo, estrechamente ligado a la libertad de expresión, el derecho a la información comprende mucho más que eso, la búsqueda abierta de una verdad; y en este proceso la fotografía y la camarografía desempeñan una función importante:

(13) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia SU-1723 de 2000, T-605 de 1998, SU-56 de 1995 y T-332 de 1993, entre otras.

“Las fotos [y también el vídeo] explican, hacen sentir algo, y ordenan el conocimiento. Son tres grandes procesos de elaboración del conocimiento importantes. Suponen una forma peculiar de conocer la realidad social; pero también de crearla. (…) La idea fundamental es que la fotografía [y el vídeo] es [son] una estrategia para el conocimiento de la realidad social”(14) (negrilla fuera de texto).

(14) Jesús M. de Miguel. “Fotografía”, artículo publicado en: “De la investigación audiovisual, fotogarfía, cine vide y televisión”. Cuadernos A biblioteca Universitaria, Barcelona, 1999 páginas 27 y 31.

En efecto, si la fotografía y la camarografía son técnicas para conocer una realidad (ya sea social o material), toda persona puede ejercer dichos oficios y exigir del Estado la protección para su desempeño como parte del derecho a la información, pues si la Constitución protege la libertad de informar, hace lo propio necesariamente, con la posibilidad de acceder a ella. Empero, la facultad de acceder al conocimiento no sólo es un elemento del derecho a la información, sino, más que ello, un presupuesto de la libertad de expresión.

La anterior precisión, aunque no parece relevante, es sin embargo muy significativa, pues como ya ha tenido ocasión de precisarlo la Corte, “las libertades de información y expresión tienen un trato distinto, y la Constitución admite mayores limitaciones a la primera. En efecto, mientras que la emisión de opiniones no tiene en principio límites, la transmisión de datos fácticos está protegida sólo si se trata de información veraz e imparcial”(15). De esta manera, aun cuando la búsqueda del conocimiento, como potestad autónoma del individuo, no admite criterios de veracidad o imparcialidad, su difusión sí lo hace y, por tal motivo, debe sujetarse a dichas exigencias mínimas.

(15) Corte Constitucional, Sentencia C-10 de 2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero, fundamento jurídico Nº 4.

10. En síntesis, la fotografía y la camarografía constituyen elementos de la libertad de expresión, bien sea como forma de expresión artística, (en tanto técnicas de creación o proyección de un pensamiento, una idea o una imagen), ya como un medio para la búsqueda del conocimiento (como estrategias para la aprehensión de una realidad). Sin embargo, teniendo en cuenta que no hay derechos absolutos, en uno y otro caso pueden ser también susceptibles de restricciones válidas constitucionalmente, tema sobre el cual la Sala abordará un breve análisis.

Limitaciones constitucionales a los derechos fundamentales, específicamente a la libertad de expresión

11. La vida en comunidad, la existencia del Estado y la presencia misma del derecho, implican necesariamente limitaciones a las libertades individuales, aun cuando no siempre ello suponga la violación de derechos fundamentales, ya sea porque el ámbito de un derecho fundamental no incluye esa libertad, o bien por que la relatividad de los derechos exige su armonización frente a valores y principios constitucionales para hacer posible la convivencia social y el desarrollo institucional, estando de más reiterar que ningún derecho es absoluto(16).

(16) Sobre este punto ver, entre muchas otras, las sentencias C-475 de 1997, C-45 de 1996, C-578 de 1995, C-292 de 1995.

Fruto de las revoluciones liberales, especialmente la francesa, surgió la necesidad de establecer exigencias mínimas para regular el ejercicio de los derechos. Así, con el surgimiento del Estado de derecho, la ley adquiere marcada relevancia y se convierte en el mecanismo idóneo para restringir esas libertades civiles, porque ni siquiera en aquella época se concibió el carácter absolutista de los derechos(17); desde entonces, el gobierno y la administración pierden su poder hegemónico(18). Sin embargo, las funciones que históricamente correspondieron a las autoridades administrativas de policía (seguridad, salubridad, moralidad y tranquilidad públicas), heredadas en buena parte del estado absolutista, sumadas al surgimiento del Estado social de derecho, demostraron que esas instituciones administrativas no podían ser ajenas a la necesidad de asegurar unas condiciones mínimas para el ejercicio de las libertades ciudadanas. Y más recientemente ha sido adoptada una nueva visión, según la cual los particulares también desempeñan un papel trascendente para el ejercicio de los derechos fundamentales, ya no desde una perspectiva vertical (Estado vs. ciudadano) sino en términos de horizontalidad (entre particulares).

(17) Cfr Corte Constitucional, Sentencia SU-476 de 1997. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(18) En la doctrina puede consultarse, por ejemplo, Luis Prieto Sanchís, “Estudio sobre los derechos fundamentales”, Debate, Madrid, 1990, página 167 y ss. Ver también, Eduardo García de Enterría, “la lengua de los derechos”,...pág. ...

12. Todo lo anterior refleja que los derechos pueden ser objeto de restricciones o limitaciones desde diferentes ámbitos y en diferente grado, hecho este reconocido en la Constitución, y desarrollado ampliamente por la Corte como guardiana de aquélla. Sin embargo, la Sala considera útil reseñar la forma en que el Estado puede establecer dichas restricciones:

a) Toda restricción o limitación al ejercicio de un derecho fundamental, que tenga que ver con su núcleo esencial o elemento estrechamente ligados a él, requiere a la aprobación de una ley estatutaria, en los términos del artículo 152-1de la Constitución. Así lo ha explicado la Corte en numerosas oportunidades, como en la Sentencia C-425 de 1994, donde reiterando sus planteamientos señaló(19):

(19) En el mismo sentido puede verse la Sentencia C-384 de 2000. M.P. (sic).

“Ha preferido la Corte, entonces, inclinarse por una interpretación estricta, en cuya virtud, cuando de la regulación de un derecho fundamental se trata, la exigencia de que se realice mediante una ley estatutaria debe entenderse limitada a los contenidos más cercanos al núcleo esencial de ese derecho. (Cfr. C. Const. S. Plena. Sent. C-408, sep. 15/94. M.P. Dr. Fabio Morón Díaz).

(…) La regulación de aspectos inherentes al ejercicio mismo de los derechos y primordialmente la que signifique consagración de límites, restricciones, excepciones y prohibiciones, en cuya virtud se afecte el núcleo esencial de los mismos, únicamente procede, en términos constitucionales, mediante el trámite de ley estatutaria” (negrilla fuera del texto).

Criterio este reafirmado también en la Sentencia C-251 de 1998 cuando dijo:

“La reserva de la ley estatutaria para las leyes que regulan derechos fundamentales se justifica en el propósito constitucional de su protección y defensa; busca garantizarlos en mayor medida; no se trata de elevar a rango estatutario toda referencia a tales derechos, y menos de afectar, para hacer rígida o inmodificable la normatividad referente a otras materias que, por motivos no relacionados con su núcleo esencial, aluda a ellos”.

b) Las restricciones a un derecho fundamental que no estén relacionadas con su núcleo esencial, tienen reserva de ley (ordinaria), como ocurre, por ejemplo, en el caso de leyes destinadas a reglamentar el ejercicio de profesiones(20), o las que establecen reserva para el acceso a documentos públicos. Esto responde a la herencia y principio básico del Estado liberal democrático “de que la regulación del estatuto de las libertades es materia del legislador y sustraída a la injerencia del gobierno”(21), como lo ha entendido también la jurisprudencia constitucional(22);

(20) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-251 de 1998. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Según la sentencia, no se requiere de una ley estatutaria para la reglamentación de la carrera de optometría.

(21) Antonio E. Pérez Luño, “Los derechos fundamentales”. Tecnos, Madrid 7ª edición, 1998, página 70.

(22) “La reserva de ley en materia de regulación de derechos fundamentales, como el derecho al trabajo o el derecho a escoger profesión u oficio, constituye una de las primordiales garantías de estos derechos, frente a posibles limitaciones arbitrarias de otros poderes públicos o de particulares. Así, las materias reservadas no puede ser objeto de transferencia, pues con ello se estaría vulnerando la reserva de ley establecida por la propia constitución”. Corte Constitucional, Sentencia C-606 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barón.

c) El legislador no ésta obligado a agotar todas las hipótesis de restricción a un derecho, pues no sólo es imposible hacerlo sino que, además, correría el riesgo de desplazar a las demás autoridades y despojarlas de competencias atribuidas constitucionalmente. Pero sí debe señalar, al menos, los criterios esenciales para imponer una restricción, de manera tal que sean determinados o determinables tanto para la autoridad que la imponga como para los miembros de la colectividad;

d) Toda restricción a un derecho fundamental no sólo debe ser adecuada para el fin propuesto, sino también necesaria y proporcionada, pues resultan insuficientes las invocaciones genéricas del interés general para limitar el alcance de un derecho(23).

(23) Cfr. Corte Constitucional, sentencias T-532 de 1992, SU-467 de 1997 y C-268 de 2000, entre otras.

13. En cuanto tiene que ver con la libertad de expresión, y para el caso que ocupa la atención de la Sala, esta corporación ha señalado que la libertad de expresión puede ser objeto de ciertas limitaciones, para lo cual es preciso acudir a los tratados internacionales que se integran al bloque de constitucionalidad(24). En la ya referida Sentencia C-10 de 2000, siguiendo la doctrina de la Corte Interamericana de Derechos Humanos dijo al respecto:

(24) “La Corte Constitucional considera que esos contenidos normativos de los instrumentos internacionales de derechos humanos, ratificados por Colombia, son relevantes para resolver casos como el presente, en la medida en que, como se explicará a continuación, hacen parte del bloque de constitucionalidad, en virtud del mandato del inciso segundo del artículo 93, según el cual, los derechos y deberes constitucionales deben ser interpretados de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia”. Sentencia T-1319 de 2001, M.P. Rodrigo Uprimy Yepes.

“4. (…) conforme a los artículos 13 de la Convención Interamericana y 19 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas, este derecho puede ser limitado para asegurar (i) el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o para (ii) la protección de la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas. Por ello, esta corporación ha también admitido en numerosas decisiones, ciertas restricciones a la libertad de expresión a fin de proteger y asegurar, en ciertos casos concretos otros bienes constitucionales, como el orden público o los derechos a la intimidad o al buen nombre (ver entre otras las sentencias C-179 de 1994, T-293 de 1994 y C-586 de 1995)”. (negrilla fuera del texto).

Y agregó luego que una restricción de esa naturaleza debe ser, además de legal y previa, clara, y taxativa y necesaria:

“7. (…) Según esa doctrina, una restricción es conforme a la Convención Interamericana si consiste en una forma de responsabilidad posterior, pues la censura previa se encuentra prohibida. Además, debe tratarse de una causal que se encuentre previamente prevista en la ley, de manera clara y taxativa, y que sea necesaria para proteger los fines previstos por la propia convención, a saber, el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o la protección de la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas” (negrilla fuera de texto).

Ahora bien, la conservación del orden público, esto es, “las condiciones mínimas de seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad que deben existir en el seno de la comunidad para garantizar el normal desarrollo de la vida en sociedad”(25), no implica en sí mismo la restricción de los derechos, sino que supone el ejercicio razonable de las libertades civiles(26). Se trata de una función que para el caso del municipio fue atribuida directamente a los alcaldes (C.P., art. 315-2) y corresponde a una competencia constitucional directa que demanda herramientas mínimas para el cumplimiento de esa tarea.

(25) Corte Constitucional, Sentencia SU-467 de 1997. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(26) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-45 de 1996.

Desde esta perspectiva, la libertad de expresión puede ser objeto de limitaciones cuando resulta indispensable para garantizar el orden público en un municipio. Sin embargo, en ningún caso es válida una restricción genérica e indeterminada, no sólo del legislador sino de cualquier otra autoridad, pues los criterios de adecuación, necesidad y proporcionalidad exigen supuestos fácticos apreciables en concreto. Si bien es cierto que puede haber una autorización relativamente amplia (limitación a la libertad de expresión por razones de seguridad u orden público), también lo es que ella solamente puede materializarse cuando media otra norma de carácter específico que desarrolla esa autorización en forma previa, clara y explícita (ordenanza, acuerdo), que responda además a los parámetros anteriormente señalados.

14. En esta oportunidad los demandados invocan las facultades de la Ley 136 de 1994 para adoptar medidas preventivas de seguridad relacionadas con el orden público:

“ART. 91.—Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo.

Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes:

(…).

B) En relación con el orden público:

1. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones del Presidente de la República y del respectivo gobernador. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante.

2. Dictar para el mantenimiento del orden público o su restablecimiento de conformidad con la ley, si fuere del caso, medidas tales como:

a) Restringir y vigilar la circulación de las personas por vías y lugares públicos;

b) Decretar el toque de queda;

c) Restringir o prohibir el expendio y consumo de bebidas embriagantes;

d) Requerir el auxilio de la fuerza armada en los casos permitidos por la Constitución y la ley;

e) Dictar dentro del área de su competencia, los reglamentos de policía local necesarios para el cumplimiento de las normas superiores, conforme al artículo 9º del Decreto 1355 de 1970 y demás disposiciones que lo modifiquen o adicionen”.

Sin embargo, revisado el contenido de esas facultades, la Corte no observa que el legislador haya autorizado en forma clara una limitación a la libertad de expresión, según la cual pueden los alcaldes prohibir la fotografía y la camarografía, o exigir autorizaciones a todo aquél que pretenda ejercer dicho oficio en cualquier ligar público. Y si esa facultad no existe no pueden los alcaldes, aduciendo razones de seguridad, imponer restricciones en forma genérica, vaga e indeterminada. Eventualmente podrían hacerlo si una norma previa ha definido con claridad los supuestos para ello, atendiendo los parámetros de proporcionalidad y razonabilidad. No es necesario entrar a analizar esos criterios, pues la ausencia de elementos normativos que fundamenten la actuación del alcalde, hace innecesario su estudio. Más aun, ni siquiera en el Código Nacional de Policía están autorizadas ese tipo de restricciones, y aunque los concejos municipales y las asambleas departamentales, estas últimas con competencia residual, tiene poder de policía, lo cierto es que como ese no fue el fundamento invocado, no podría la Corte entrar a analizar tales cuestiones, so pena de vulnerar el principio de legalidad.

15. Por lo demás, la Corte estima oportuno recordar que las calles y vías públicas “son foros de acceso colectivo por excelencia, circunstancia que les atribuye un plus de garantía y de neutralidad por parte del Estado en relación con quienes pueden o no, como ciudadanos, hacer uso de ellos(27)”. Por tal motivo, prohibir o restringir que se elabore un retrato, que se tome una fotografía o que se haga un filme, por ejemplo, en un ámbito de esa naturaleza debe responder a necesidades suficientemente claras y razonables. Es por ello que la Corte ha admitido la posibilidad de fotografía a quien participa en una manifestación pública, porque considera que lo hace renunciando a su privacidad, con la intención de ser visto y escuchado por quienes allí se encuentran(28). Pero solamente en uso desproporcionado, irrazonable y atentatorio de derechos de terceros está prohibido en la Constitución y debe ser controlado por la administración(29).

(27) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-268 de 2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(28) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-34 de 1995. M.P. Fabio Morón Díaz.

(29) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-268 de 2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero.

16. Finalmente, la Corte llama la atención y advierte que en esta oportunidad la situación difiere sustancialmente de la que fue tratada en la Sentencia T-32 de este año(30), donde la Corte analizó la medida adoptada por el alcalde mayor de Bogotá, en el sentido de restringir la circulación de vehículos de transporte público. En aquella ocasión la Corte encontró que efectivamente existían normas legales previas según las cuales podía imponerse una limitación de esa naturaleza; además, se cuestionaba un acto administrativo general, impersonal y abstracto que no vulneraba derechos fundamentales, susceptible de ataque ante la jurisdicción contencioso administrativa.

(30) Sala Cuarta de Revisión, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

17. En conclusión, teniendo en cuenta los argumentos señalados, la Sala concluye que la sentencia proferida por el Juzgado Civil Municipal de Barbosa debe ser revocada para, en su lugar, tutelar los derechos a la libertad de expresión y a la libertad de escoger oficio. La orden consistirá, sin embargo, en un llamado a prevención para que en lo sucesivo se obtengan de imponer esta clase de restricciones sin fundamento constitucional y legal para ello.

18. Por último, la Sala considera que no es éste el escenario adecuado para analizar la situación expuesta muy brevemente por los demandados sobre la divulgación de una noticia en el periódico “El Mundo” relacionada con esta acción de tutela, pues los hechos objeto de estudio fueron totalmente diferentes y las partes no son las mismas en uno y otro caso.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en el nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado Civil Municipal de Barbosa (Antioquia) el 12 de septiembre de 2001, dentro de la acción de tutela de la referencia. En su lugar, CONCEDER al señor Guillermo Naranjo Hernández la tutela de los derechos fundamentales a la libertad de expresión y a la libertad de escoger oficio.

2. PREVENIR al alcalde municipal de Barbosa y al secretario de control y apoyo comunitario del mismo municipio, para que en lo sucesivo se abstengan de prohibir o exigir autorizaciones a quienes ejerzan la fotografía y camarografía, sin que exista previamente facultad legal para ello.

LÍBRESE por secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

Magistrados: Eduardo Montealegre Lynett—Álvaro Tafur Galvis—Clara Inés Vargas Hernández.

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, Secretaria General.

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