Sentencia T-238A de abril 1º de 2011

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SEGUNDA DE REVISIÓN

Sentencia T-238A de 2011

Ref.: Expediente T-2.887.706

Magistrado ponente:

Dr. Mauricio Gonzalez Cuervo.

Accionante: Pedro Pablo Castro Sánchez

Accionado: Alcaldía Distrital de Santa Marta y Corpamag

Tema:

Derechos fundamentales invocados: vida, vida digna y vivienda

Conducta que causa la presunta vulneración: a juicio del demandante se le han vulnerado los mencionados derechos por virtud de unas obras de dragado realizadas por Corpamag en el río Manzanares, y por la posterior negativa de las entidades demandadas a realizar el proceso de reubicación de los habitantes de una vivienda que se encuentra en una zona con peligro de deslizamiento

Pretensión: el accionante solicita que el juez de tutela ordene la reubicación inmediata de su núcleo familiar

Fallo objeto de revisión: Sentencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, Sala Quinta de Decisión Civil y Familia del (4) cuatro de octubre de 2010, que a su vez revocó el fallo del Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Santa Marta del (20) veinte de agosto de 2010

Magistrados de la Sala Quinta de Revisión: Mauricio González Cuervo, Juan Carlos Henao Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Bogotá, D.C., primero de abril de dos mil once.

I. Antecedentes

1. Demanda y pretensión.

1.1. Fundamento de la pretensión.

El señor Pedro Castro Sánchez en nombre propio y en representación de su hijo Kevin Andrés Castro Anaya de 8 años de edad fundamentó su pretensión en las siguientes afirmaciones y argumentos(1):

1.1.1. El accionante reside con su hijo menor de edad en la ciudad de Santa Marta en el barrio Colinas del Río, a poca distancia del río Manzanares.

1.1.2. Afirmó que en los últimos meses la Corporación Autónoma Regional del Magdalena viene realizando un trabajo de dragado de los sedimentos de la cuenca baja del río Manzanares. La finalidad de dicho proyecto es conformar una sección de forma rectangular tratando de no intervenir los taludes para no desestabilizarlos, ya que en muchos sectores de la ciudad existen viviendas pegadas a las orillas con el riesgo que puedan fallar(2) (resaltado dentro del texto).

1.1.3. Sostuvo que como resultado de los trabajos mencionados y de la ola invernal de finales del año 2010, su vivienda sufrió daños pues la corriente del río se ha llevado parte del talud con el cual colinda, dejando el inmueble a pocos centímetros del barranco formado por el río.

1.1.4. Adicionalmente, señaló que “se hace evidente que Corpamag visualizó los posibles riesgos que generaría la implementación de este proyecto en las comunidades aledañas al río; lo que colocó en inminente peligro mi casa por la realización del mismo, pues el dragado ha hecho que el terreno sea inestable generando el desprendimiento y erosión de la tierra de forma abrupta, dejando así poca área entre el patio de mi vivienda y cauce del río, lo que conllevaría al desplome de mi inmueble” (sic)(3).

1.1.5. Así mismo, indicó, que como consecuencia del aumento del caudal del río Manzanares “el alcalde de la ciudad ha decretado la alerta roja, recomendando la reubicación en casas de familiares o amigos”(4).

1.1.6. Por todo lo anterior, solicitó que se le ordenara a las entidades demandadas que se dispusiera la reubicación de su núcleo familiar con el objetivo de lograr la protección de sus derechos fundamentales a la vida y vivienda dignas.

2. Respuesta de la entidad accionada.

2.1. La alcaldía distrital de Santa Marta por medio de apoderado especial contestó la presente acción de tutela con base en las siguientes afirmaciones y argumentos(5):

2.1.1. Afirmó que la alcaldía no hizo parte de “los trabajos de dragado realizados por Corpamag en la cuenca baja del río Manzanares y que estos trabajos fueron a cargo y con la responsabilidad exclusiva de la Corporación Autónoma Regional del Magdalena (Corpamag) financiados por el Ministerio de Medio Ambiente”(6). Por ello, consideró la entidad accionada, que es a Corpamag a quien corresponde dar informe sobre la planificación, desarrollo y consecuencias de las obras realizadas.

2.1.2. Adicionalmente, señaló que es deber de la administración distrital velar por el espacio público y las labores realizadas en el río Manzanares están encaminadas a recuperarlo. La protección de este bien público es un asunto de interés general y, por tanto, las obras que se realizan para su protección son prioritarias.

2.1.3. Asimismo, consideró que “la mayoría de viviendas localizadas en la margen de río, fueron construidas bordeando peligrosamente la ronda del Manzanares, con lo cual sus moradores se colocaron peligrosamente, y de manera totalmente irresponsable, en la boca del lobo de las catástrofes naturales”(7). Las soluciones de fondo de un asunto como este, requieren altísimas inversiones que el distrito no se encuentra capacitado para realizar, “por lo que se requiere que los particulares también aporten su granito de arena, evitando construir en forma ilegal en zonas de alto riesgo (ronda Hidráulica) buscando refugio temporal en casa de familiares y amigos”(8).

2.14. Finalmente, afirmó que Corpamag adelantó los trabajos de dragados ciñéndose estrictamente a los requerimientos técnicos y presupuestos hidráulicos de la ingeniería”(9).

2.2. La Corporación Autónoma Regional del Magdalena (Corpamag), por intermedio de su director general Orlando Cabrera Molinares, contestó la presente acción de tutela con base en las siguientes afirmaciones y argumentos(10):

2.2.1. La entidad demandada reconoce que la casa del accionante ha sufrido daño por la ola invernal pero no existe nexo causal entre este y las obras de dragado del río adelantadas por la corporación.

2.2.2. Sostuvo que “La verdadera finalidad del proyecto es ejecutar obras para la implementación de acciones para la mitigación de los problemas de inundaciones por aguas lluvias en el área de influencia del cauce”(11).

2.2.3. Explicó que antes de iniciar las obras se hicieron todos los estudios sobre las “secciones hidráulicas determinadas mediante modelaciones hidráulicas y siempre considerando la no intervención de los taludes del cause de este río” (sic)(12). Así se había calculado “la velocidad, el flujo y el aérea, pretendiéndose en todo momento el manejo de la velocidad del flujo”(13). Antes de iniciar las obras la corporación había realizado todos los estudios necesarios para garantizar el éxito y seguridad de los trabajos.

2.2.4. De esto concluye que el dragado del río antes de ser la causa del daño en las viviendas ribereñas, pretende evitar que la ola invernal afecte a la comunidad y así, realmente, estas obras contribuyen a proteger los derechos fundamentales a la vida y salud de los habitantes de la zona.

2.2.5. Reconoció que la alcaldía había declarado la alerta roja pero “aclara que ella obedece únicamente a los fenómenos climáticos y no a las actividades desplegadas por la corporación”(14).

2.2.6. En el mismo sentido, afirmó que el debilitamiento de los taludes no es producto de las obras de dragado sino como efecto natural del aumento drástico y acelerado de las precipitaciones.

2.2.7. Adicionalmente, sostuvo que la solicitud se fundamenta en una actuación ilegal del demandante toda vez que este se construyó en una zona de protección forestal o ronda hidráulica, de acuerdo con el Decreto 2811 de 1974 y el Decreto 1479 de 1977.

3. Fallos objeto de la revisión.

3.1 El Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Santa Marta actuando como primera instancia profirió sentencia el (20) veinte de agosto de 2010. En desarrollo de la actuación procesal la jueza ordenó la práctica de las siguientes pruebas:

La inspección judicial a la vivienda del accionante. Dicha diligencia se realizó el (13) trece de agosto de 2010 en la cual la jueza pudo constatar que la casa del demandante se encuentra “a escasos 50 centímetros del río”. Así mismo observó el estado de la vivienda y determinó que la misma se encontraba en “obra negra”.

En la misma diligencia interrogó al señor Pedro Pablo Castro Sánchez en la cual declaró que es viudo, se encuentra desempleado y a cargo de un hijo menor de edad. Señaló que a “raíz del dragado prácticamente hemos quedado en esta situación dramática”(15).

Así mismo, se recogió la declaración de Gustavo Pertuz Valdez, ingeniero catastral y geodesta, en su calidad de supervisor de las obras de dragado adelantadas por Corpamag. En dicha declaración, el interrogado indicó que “Se han hecho estudios hidráulicos sobre la cuenca del río Manzanares. Es precisamente en la cuenca baja de Manzanares donde según las estimaciones eran necesario realizar un dragado para mejorar las condiciones de este río debido a su alta tasa de cimentación a las basuras arrojadas por los moradores, colindantes y vecinos”(16). Adicionó que “los taludes no fueron tocados por el dragado, todo en base de una modelación hidráulica e hidrológica, debe entenderse que taludes es la pared que se forma entre el cauce y su parte más alta (...). Nosotros solo trabajamos el cauce del río. Y se dejó una sección de seguridad en los taludes y el río”(Sic)(17). Después de hacer unas explicaciones de orden técnico adicionó que “Existe una población que está en un estado de vulnerabilidad y existe unas amenazas que pueden ser naturales o no, la correlación de esas dos te da un nivel de riesgo en la población y del proyecto en sí, lo que busca es disminuir ese riesgo, mejorando la capacidad hidráulica del río, eso es, que el agua circule mejor, y como en invierno hay mayor cantidad de agua, el objetivo es que esta se conduzca a través del río. La idea es mitigar la inundación y prevenir un desastre”(Sic)(18). Finalmente hizo entrega de de un CD el cual contiene “Cuatro fotografías satélites (fuente Google map) de fechas junio 23 de 2006 y marzo 30 de 2003, donde consta que las viviendas de los tutelantes que hoy nos ocupan, no existían en las mencionadas fechas. (2) Informe técnico de la modelación hidráulica e hidrológica del río Manzanares para el proyecto de dragado”(19).

Una vez practicadas estas pruebas la jueza entró a estudiar el asunto. En su argumentación citó jurisprudencia de esta Corte con el objetivo de demostrar la procedibilidad de la acción de tutela para proteger derechos colectivos cuando estos representan un daño o un riesgo inminente para un derecho fundamental. Igualmente, recordó la jurisprudencia sobre procedibilidad en caso de vulneración al mínimo vital. Indicó que de la inspección judicial resultaba evidente que el derecho a la vida y vivienda digna del accionante se encontraba en un riesgo inminente, pues la casa está a menos de un metro del barranco. Resaltó el hecho de que un menor se encontrara habitando en la vivienda y la difícil situación económica por la que atraviesa desde que quedó viudo y sin empleo. Por tanto, se trata de un asunto en que están involucrados derechos de sujetos de especial protección constitucional. Así mismo, argumentó que sin importar si las obras sobre el río Manzanares tienen relación o no con la situación de peligro en la cual se encuentra el accionante y su núcleo familiar, lo cierto es que su derecho fundamental a la vida y a la vivienda digna se encuentra en peligro y es deber del Estado intervenir con el propósito de evitar que se consolide un daño.

Por todo esto, en el fallo de primera instancia se decidió “amparar el derecho a la vida de que son titulares el señor Pedro Pablo Castro Sánchez y su menor hijo Kevin Andrés Castro Anaya (...) ORDENAR a la alcaldía distrital y Corpamag que en un término no mayor de cuarenta y ocho (48) horas sin aún no lo han hecho, procedan a realizar la reubicación temporal por cuatro (4) meses del accionante y su hijo menor, hasta tanto no cese el peligro (...) ORDENAR a la alcaldía distrital y a Corpamag que incluyan a los accionantes en el proceso de decisión e implementación de las medidas adecuadas para enfrentar el riesgo que” amenaza los derechos fundamentales invocados a través de la acción de tutela”(20).

3.2. Impugnación.

Corpamag impugnó el fallo de primera instancia argumentando que no existía ninguna prueba “que permita siquiera pensar que los dragados son los responsables de la ubicación de la vivienda máxime que primero se construyó esta, y posteriormente se efectuaron los trabajos de control de inundaciones”(21). Adicionalmente, señaló que la vivienda se encontraba construida sobre la ronda hidráulica de río, zona en la cual se encuentra prohibido construir, de acuerdo con la normatividad ambiental, por lo cual es el propio accionante quien se ha puesto en situación de peligro por su falta de buen juicio y responsabilidad. Reiteró su argumentación en torno a que las obras de dragado buscaban evitar las inundaciones que se producen cuando aumentan las precipitaciones y de esta forma proteger los derechos de la comunidad que se encuentra cerca de la ribera del río. Así mismo, insistió en que antes de iniciar las obras, la entidad realizó todos los estudios técnicos necesarios para determinar los posibles efectos nocivos de la realización de las obras y así poder evitarlos. También resaltó que las obras no involucraron los taludes con los que colinda la vivienda del accionante, por lo cual, no resulta sensato pensar que las obras son la causa de la situación en la cual se encuentra el accionante.

3.3. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, en su Sala Quinta de Decisión Civil-Familia profirió fallo de segunda instancia el cuatro (4) de octubre de 2010. La argumentación del tribunal apuntó a señalar que no existía prueba de la conexidad entre la realización de las obras de dragado del río Manzanares y la situación actual del accionante. Al respecto señaló que el accionante “ni siquiera se esforzó por demostrar, por lo menos, que exisitia(sic) una relación entre aquellos y la inestabilidad del terreno o el posible desplome de la vivienda”(22). Finalmente, afirmó que la acción de tutela no es el mecanismo judicial adecuado para buscar la protección de sus derechos, en cuanto el derecho invocado se trata de un derecho colectivo y no uno fundamental. En tal caso, la tutela resulta improcedente. Por estas razones, el tribunal revocó la decisión de primera instancia y procedió a negar el amparó invocado.

II. Consideraciones

1. Competencia.

La Sala es competente para la revisión del presente caso, con fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en cumplimiento del auto del 23 de noviembre de 2010 de la Sala de Selección de Tutela Número Once de la Corte Constitucional.

2. Cuestión de constitucionalidad.

Corresponde a esta Sala de Revisión determinar si vulnera el derecho a la vivienda en conexidad a la vida la negativa de la alcaldía distrital de Santa Marta a reubicar a los habitantes de una vivienda que se encuentra en peligro inminente de ser arrastrada por deslizamientos de tierra.

3. Protección al derecho a la vivienda.

3.1. Procedencia de la acción de tutela para proteger el derecho a la vivienda. Reiteración jurisprudencial.

El artículo 51 de la Constitución consagra el goce de la vivienda en condiciones dignas como un derecho económico, social y cultural del que son titulares todos los colombianos y colombianas: “Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna (...)”. Por su parte, numeral 1º del artículo 11 del Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales(23), señala:

“Los Estados partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento”.

A partir de los parámetros fijados en las normas previamente citadas, esta corporación ha establecido los alcances del derecho a la vivienda digna, los cuales “se han desplegado (...), entre el reconocimiento de los elementos inherentes a la naturaleza prestacional del mismo y su excepcional carácter fundamental(24)(25). Es decir, que si bien en principio el derecho a la vivienda es de carácter prestacional y, por tanto, no susceptible de ser protegido por tutela, de manera excepcional puede otorgarse la mencionada protección en aquellos casos en los que se observe el desconocimiento de otros derechos tales como la vida, el mínimo vital, y el debido proceso(26). Así pues, en virtud del factor de conexidad el derecho a la vivienda puede ser protegido por vía de tutela(27).

Para analizar la procedencia de la acción de tutela como mecanismo de protección del derecho de vivienda, debe verificarse, especialmente: “(i) la inminencia del peligro; (ii) la existencia de sujetos de especial protección que se encuentren en riesgo; (iii) la afectación del mínimo vital; (iv) el desmedro de la dignidad humana, expresado en situaciones degradantes que afecten el derecho a la vida y la salud, y (v) la existencia de otro medio de defensa judicial de igual efectividad para lo pretendido. Con ello se concluirá si la protección tutelar procede”(28).

En síntesis, la jurisprudencia de esta corporación ha indicado que por la vía de la tutela es posible amparar el derecho a la vivienda únicamente cuando de su vulneración se encuentra en conexidad con la afectación de otros derechos fundamentales(29), tal es el caso del derecho a la vida.

3.2. Contenido del derecho a la vivienda. Reiteración jurisprudencial.

La jurisprudencia constitucional ha entendido que el derecho a la vivienda implica contar de un espacio físico privado propio o ajeno, que les permitan a las personas, por un lado, protegerse de los rigores del medio ambiente y, por el otro, desarrollar sus actividades personales y familiares en un ambiente de intimidad, con unas mínimas condiciones de dignidad y que permita satisfacer su proyecto de vida. De manera expresa la jurisprudencia ha señalado queel contenido material del derecho a la vivienda digna implica, fundamentalmente, la satisfacción de la necesidad humana de contar con un espacio de privacidad en el que la persona y la familia puedan desarrollarse en condiciones de dignidad, sea este propio o ajeno. Así, el derecho a la vivienda digna debe involucrar elementos que posibiliten su goce efectivo, tanto en relación con la tenencia segura del inmueble habitado como en relación con el acceso a ella”(30). Igualmente, la jurisprudencia ha determinado cuales son las características que debe tener un lugar para satisfacer el derecho a la vivienda, así en la Sentencia T-585 de 2006, esta corporación indicó(31):

“En primer lugar, debe presentar condiciones adecuadas, las cuales dependen de la satisfacción de los siguientes factores, entre otros: (i) Habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con los requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio necesarios para que una persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad física y su salud. (ii) Facilidad de acceso a los servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición de sus ocupantes. (iii) Ubicación que permita el fácil acceso a opciones de empleo, centros de salud y educativos, y otros servicios sociales, y en zonas que no pongan en riesgo la salud de los habitantes. (iv) Adecuación cultural a sus habitantes. En segundo lugar, debe rodearse de garantías de seguridad en la tenencia, condición que comprende, entre otros aspectos: (i) Asequibilidad, que consiste en la existencia de una oferta suficiente de vivienda y de posibilidades de acceso a los recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia, entre otros (...). (ii) Gastos soportables, que significa que los gastos de tenencia —en cualquier modalidad— deben ser de un nivel tal que no comprometan la satisfacción de otros bienes necesarios para la garantía de una vida digna de los habitantes de la vivienda. Para satisfacer este componente, el Estado debe, por ejemplo, crear subsidios para quienes no puedan sufragar el costo de la tenencia y sistemas de financiación que permitan a las familias acceder a la vivienda sin comprometer su vida en condiciones dignas, proteger a los inquilinos contra aumentos desproporcionados en los cánones de arrendamiento y facilitar el acceso a materiales de construcción. (iii) Seguridad jurídica en la tenencia, que implica que las distintas formas de tenencia estén protegidas jurídicamente, principalmente contra el desahucio, el hostigamiento, o cualquier forma de interferencia arbitraria e ilegal” (resaltado fuera del texto).

De manera concreta, debe señalarse que la inestabilidad del terreno donde se encuentra construida una vivienda puede configurar, si así lo determinan las circunstancias del caso concreto, que el inmueble no cumpla con los requerimientos mínimos de habitabilidad y, por tanto, significando la exposición de sus habitantes a un riesgo extraordinario que compromete su derecho fundamental a la seguridad personal, incluso, a la vida y a la integridad personal y, por lo tanto, requiere la intervención del juez de tutela(32).

4. El proceso de reubicación de hogares cuando sus viviendas no cumplen los requisitos de habitabilidad.

Como respuesta estatal a las situaciones de vulnerabilidad por las condiciones del suelo cuando este es proclive a derrumbes, deslizamientos o situaciones similares, se ha desarrollado un sistema normativo, que tiene como objetivo crear una política pública para la identificación y evacuación de dichas zonas, procurando la protección de los derechos y los bienes de sus habitantes.

El artículo 56 de la Ley 9ª de 1989(33), modificado por el artículo 5º de la Ley 2ª de 1991(34), creó la obligación en cabeza de los alcaldes municipales de levantar un censo sobre las zonas de alto riego de deslizamiento y una vez obtenida esta información procedan a la reubicación de las personas que se encuentren “en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda”. Esta norma, incluso faculta a los alcaldes a realizar desalojos por la fuerza cuando las condiciones de seguridad así lo requieran. De tal suerte, los alcaldes tienen la obligación de: (i) tener una información actual y completa de las zonas de alto riesgo de deslizamientos o derrumbes que se encuentran en su municipio, y (ii) adoptar las medidas necesarias de reubicación en los casos en que personas se encuentren ubicadas en las zonas donde se ponga en riesgo sus derechos por la condiciones del terreno(35). Así, pues, cuando la vivienda se encuentra en situación que ponga en peligro la vida de las personas, es necesario quese proceda a la evacuación de las personas para proteger su vida y además será obligación del Estado efectuar los actos administrativos indispensables para que los afectados encuentren otro lugar donde vivir en condiciones parecidas a las que antes disfrutaban”(36).

A esta normatividad se adiciona la Ley 388 de 1997 cuyo objetivo era el de garantizar que la utilización del suelo “permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios y velar por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres, entre otros propósitos” (37). La ley en mención reiteró la obligación de los alcaldes de contar con información completa y actual de las zonas de riesgo. En efecto, el artículo 8º de la norma en mención establece:

“La función pública del ordenamiento del territorio local se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo. Son acciones urbanísticas, entre otras:

(...).

5. Determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda.

(...).

11. Localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística...” (resaltado fuera de texto).

Por otro parte, el artículo 13 de la misma ley prescribe que el componente urbano del plan de ordenamiento debe contener “los mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para su transformación para evitar su nueva ocupación”(38).

Por su parte la Ley 715 de 2001(39), especificó aun más las obligaciones de los municipios al señalar textualmente:

“ART. 76.—Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del sistema general de participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias:

(...).

76.9. En prevención y atención de desastres.

Los municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán:

76.9.1. Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción.

76.9.2. Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos”.

Así pues, los municipios tienen competencias específicas en la prevención y atención de desastres las cuales pueden ser financiadas con recursos propios, del sistema general de participaciones o de otros recursos. De lo anterior, se puede inferir que el legislador impuso a las autoridades locales, deberes de prevención y mitigación frente a la población localizada en zonas en donde se pueda presentar un desastre.

Frente a estos deberes la jurisprudencia constitucional ha fijado las siguientes reglas:

“1) los alcaldes deben llevar a cabo un inventario de las zonas que presenten altos riesgos para la localización de asentamientos humanos, entre otros factores, por estar sujetas a derrumbes o deslizamientos;

2) los alcaldes deben adelantar programas de reubicación de los habitantes o desarrollar las operaciones necesarias para eliminar el riesgo en los asentamientos localizados en dichas zonas;

(...).

4) Cualquier ciudadano puede presentar al alcalde o intendente la iniciativa de incluir en el inventario una zona o asentamiento determinado;

5) Se pueden adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas, mediante enajenación voluntaria directa o mediante expropiación;

6) Los inmuebles y mejoras así adquiridos pueden ser recibidos en pago de los inmuebles donde fueren reubicados los habitantes;

7) El inmueble adquirido debe pasar a ser un bien de uso público bajo la administración de la entidad que lo adquirió;

8) Si los habitantes de inmuebles ubicados en sitios de alto riesgo rehúsan abandonar el sitio, el respectivo alcalde debe ordenar la desocupación con el concurso de las autoridades de policía, y la demolición de las edificaciones afectadas; (...)”(40).

Así pues, de las normas transcritas y su desarrollo jurisprudencial indican que es deber del Estado determinar cuáles zonas representan peligro para la habitabilidad y adoptar las medidas necesarias para evitar que estos riesgos se conviertan en desastres. De manera específica, el legislador entregó especialmente esta responsabilidad a las autoridades locales, las cuales tienen la obligación de contar con información completa y actual de las condiciones de seguridad y estabilidad del terreno y de adoptar las medidas para evitar la consolidación de un daño en la población. Estas medidas incluyen la reubicación de la población con el propósito de evitar que siga poniéndose en riesgo la seguridad de las personas.

En síntesis, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado que por la vía de la tutela es posible amparar el derecho a la vivienda cuando de su vulneración se desprende también afectación a otros derechos fundamentales, como por ejemplo el derecho a la vida. De manera particular, este derecho suele quedar comprometido cuando está comprometida la habitabilidad de la vivienda por ser próxima una situación de riesgo extraordinario. En estos casos, las normas constitucionales y legales establecen un marco de acción, sirviendo de fundamento del deber de reubicación de la administración. Estas normas pueden hacerse valer en sede de tutela, si las autoridades administrativas han sido reticentes en su aplicación por los caminos procesales administrativos ordinarios.

5. Análisis del caso concreto.

En el caso que nos ocupa se observa que el accionante solicita la reubicación de su núcleo familiar al considerar que en estos momentos corre riesgo su vida y la de su hijo menor de edad debido a la cercanía de su vivienda con un talud del río Manzanares. Considera que en las condiciones en que se encuentra la vivienda no cuenta con condiciones de seguridad que le permitan garantizar su derecho a la vida. De tal suerte, si bien en este asunto se estudia una solicitud de protección al derecho a la vivienda, por lo cual en principio no debería proceder la tutela, el mismo tiene conexidad con un derecho fundamental como la vida. En segundo lugar, está probado en el expediente que en este asunto están involucrados los derechos de un sujeto de especial protección constitucional, toda vez que en el inmueble habita un menor de edad(41). Adicional a esto el accionante afirmó que carece de medios económicos para el sostenimiento propio y de su núcleo familiar. Con estos elementos se puede constatar que la intervención del juez constitucional se hace pertinente, para evitar la posible consolidación de daño en los derechos del accionante y su hijo menor de edad.

Por otra parte, no se encuentra en el expediente alguna prueba que pueda llevar a determinar que la zona ha sido declarada como de alto riesgo o que se haya realizado algún concepto técnico que permita determinar que tan inestable es el terreno y que probabilidad existe de que el mismo ceda y se produzca un deslizamiento que arrastre la vivienda.

No obstante, el demandante aportó tres (3) fotografías(42) tomadas a la vivienda en las que se observa que la casa del accionante se encuentra a menos de un metro de un talud de aproximadamente tres metros de altura, lo que resulta ser un indicio de que la vivienda está ubicada en un terreno altamente inestable. En dos de las fotografías se evidencia que los desprendimientos de tierra no son nuevos y han sido progresivos. Así mismo, en un CD(43) aportado por el accionante es posible apreciar que la vegetación ha ido cayendo al río y en estos momentos ha desaparecido(44) del terreno. Tanto en el material fotográfico como filmográfico aportado por el actor se observa que el inmueble está ubicado muy cerca de un barranco de tierra que ha venido presentando múltiples deslizamientos. En el mismo sentido, en desarrollo de la inspección judicial realizada por la jueza de primera instancia, esta dejó constancia de que la vivienda “se encuentra a escasos 50 centímetro del río” y que su habitación se encuentra “en obra negra. Con piso de cemento, así mismo se observa la humedad en el levante de la vivienda (...)”. Se aprecia, entonces, que el inmueble, aparentemente, corre peligro de ser arrastrados en otro deslizamiento.

Por todo esto, si bien hoy el sector en que se localiza la vivienda no está declarado como zona de alto riesgo, las evidencias indican que el accionante y su hijo menor se encuentran abocados a un peligro inminente. Las fotografías y videos(45) que reposan en el expediente demuestran que la vivienda se halla en un riesgo apremiante de derrumbarse y, en consecuencia, la vida de sus ocupantes se encuentra en peligro. Siendo esto así, esta situación representa un riesgo extremo para los habitantes de la vivienda, por lo cual el inmueble no cuenta con las condiciones de seguridad necesarias para su habitabilidad. Por tanto, el derecho a la vida del accionante y su hijo menor de edad está en peligro debido al estado de riesgo de su vivienda ocasionado por la inestabilidad del terreno.

Las normas reseñadas en la parte motiva de esta providencia indican que son las autoridades locales las encargadas de adoptar las medidas necesarias para evitar la consolidación de un daño originado en una emergencia por inestabilidad del terreno. Por tanto, la alcaldía distrital de Santa Marta es la encargada de asumir las obligaciones para la prevención de desastres en su jurisdicción. Corresponde, entonces, a la alcaldía tomar las medidas necesarias para evitar la vulneración de los derechos fundamentales de los que puedan resultar afectados, es decir, proceder a la reubicación provisional de los habitantes del inmueble.

No comparte la Sala el argumento de las entidades accionadas según el cual no procede la protección por cuanto el accionante construyó en la“ronda del río”, es decir(46), en “la franja o alrededor de los cuerpos de agua, medida a partir de la línea de máximas, de 30 metros de ancho destinadas principalmente al manejo hidráulico”(47)(sic). Como lo planteó con correcto criterio constitucional la jueza de primera instancia, si bien el accionante, aparentemente, no actuó conforme a los procedimientos establecidos en la ley para construir su vivienda, lo que se encuentra en juego en este asunto no es la convalidación de una actuación contra la ley, sino la protección a la vida del demandante y su hijo menor de edad. Ahora, en la vivienda habita un menor de edad que aparte de ser un sujeto de especial protección constitucional no es responsable de la situación jurídica del inmueble donde habita. No puede negarse la protección de un derecho fundamental a un sujeto de especial protección constitucional con base en el aparente incumplimiento de los requisitos legales de construcción En consecuencia, la protección que debe ofrecer esta providencia no es la aprobación de la construcción de la vivienda en la ronda del río, sino una medida dirigida a evitar un daño inminente en el derecho a la vida del menor de edad. Si resulta que el accionante construyó su vivienda en una zona prohibida, no puede ser esta una conducta avalada por el Estado, no obstante, este acto no implica que la administración no deba velar por el derecho a la vida de un niño. Adicional a ello, la acción de tutela no es el escenario para discutir la legalidad e idoneidad de títulos del accionante sobre su vivienda, sino de evaluar el peligro a sus derechos fundaméntales y adoptar medidas conducentes a protegerlos.

En consecuencia, con el objetivo de proteger el derecho a la vida del niño hijo del accionante la alcaldía distrital de Santa Marta debe proceder a reubicar a los habitantes del inmueble. Como se trata de una medida para evitar un perjuicio inminente, esta reubicación debe ser transitoria. Así mismo, con el fin de que los derechos del menor sean respetados durante y después de la vigencia de la medida adoptada en esta providencia, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar deberá hacer seguimiento a su situación de seguridad.

Por otra parte, no se observa en el expediente prueba alguna que permita pensar que existe un nexo de causalidad entre las obras adelantadas por Corpamag para el dragado del lecho del río Manzanares, y la situación actual de la vivienda del accionante. En efecto, no existe evidencia que indique que las obras en mención son la causa efectiva o por lo menos que contribuyen a que la vivienda del demandante se encuentre en peligro. Siendo esto así, la Sala desestima las afirmaciones del accionante en torno a la responsabilidad de Corpamag en este asunto.

4. Razón de la decisión.

La Sala pudo verificar que si bien no existe prueba en el expediente de que la zona haya sido declarada como de alto riesgo, las evidencias indican que la casa del accionante se encuentra abocada a un peligro inminente de desplomarse con un próximo deslizamiento de tierras, por tanto, la vida del accionante y su hijo menor de edad se encuentra en riesgo. Siendo esto así, corresponde que la alcaldía distrital de Santa Marta proceder a la reubicación temporal del demandante y su hijo menor de edad con el propósito de proteger su derecho a la vida. Por este motivo la Sala revocará la sentencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, Sala Quinta de Decisión Civil y Familia (4) cuatro de octubre de 2010 que revocó el fallo del Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Santa Marta del (20) veinte de agosto de 2010 y, en su lugar, protegerá el derecho fundamental a la vivienda con conexidad a la vida del accionante y su hijo menor de edad.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución

RESUELVE:

1. REVOCAR la Sentencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, Sala Quinta de Decisión Civil y Familia (4) cuatro de octubre de 2010 que revocó el fallo del Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Santa Marta del (20) veinte de agosto de 2010 y, en su lugar, TUTELAR el derecho fundamental a la vivienda en conexidad con la vida del señor Pedro Castro Sánchez.

2. ORDENAR al alcalde distrital de Santa Marta que en el término de las cuarenta y ocho horas (48) siguientes a la notificación de esta providencia, si aun no lo ha hecho, proceda a la reubicación temporal por un periodo de cuatro (4) meses del señor Pedro Castro Sánchez y a su hijo Kevin Andrés Castro Anaya. Esta reubicación puede hacerse por alguno de los programas de reubicación temporal en los casos de atención de desastres con que cuente la alcaldía.

3. ORDENAR al alcalde distrital de Santa Marta que en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia proceda a informar de manera completa y detallada al accionante sobre la existencia y procedimientos necesarios para acceder a los programas de solución de vivienda ofrecidos en el distrito por autoridades públicas o personas privadas.

4. ORDENAR al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, que en el ejercicio de sus funciones, realice seguimiento a la situación del niño Kevin Andrés Castro Anaya con el propósito de que garantice sus condiciones de seguridad incluso después de vencido el término de reubicación provisional de que trata esta providencia.

5. Líbrese por secretaría general la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Mauricio Gonzalez CuervoJuan Carlos Henao PérezGabriel Eduardo Mendoza Martelo.

Martha Victoria Sachica Méndez. Secretaria general.

(1) Acción de tutela presentada el 6 de agosto de 2010. Folios 1-6 del cuaderno 1 del expediente.

(2) Ver folio 1 del cuaderno 1 del expediente.

(3) Ver folio 1 del cuaderno 1 del expediente.

(4) Ver folio 2 del cuaderno 1 del expediente.

(5) Ver folio 23-27 del cuaderno 1 del expediente.

(6) Ver folio 28 del cuaderno 1 del expediente.

(7) Ver folio 24 del cuaderno 1 del expediente.

(8) Ver folio 24 del cuaderno 1 del expediente.

(9) Ver folio 24 del cuaderno 1 del expediente.

(10) Ver folios 34-38 del cuaderno 1 del expediente.

(11) Ver folio 34 del cuaderno 1 del expediente.

(12) Ver folio 35 del cuaderno 1 del expediente.

(13) Ver folio 35 del cuaderno 1 del expediente.

(14) Ver folio 35 del cuaderno 1 del expediente.

(15) Ver folio 32 del cuaderno 1 del expediente.

(16) Ver folio 39 del cuaderno 1 del expediente.

(17) Ver folio 39 del cuaderno 1 del expediente.

(18) Ver folio 39 del cuaderno 1 del expediente.

(19) Ver folio 42 del cuaderno 1 del expediente. El CD reposa en el folio 43 del expediente.

(20) Ver folio 81 del cuaderno 1 del expediente.

(21) Ver folio 96 del cuaderno 1 del expediente.

(22) Ver folio 28 del cuaderno 2 del expediente.

(23) Incorporado al ordenamiento interno colombiano mediante la Ley 74 de 1968.

(24) La Corte Constitucional ha reconocido el carácter fundamental del derecho a la vivienda digna para el caso de las familias desplazadas por la violencia. Sobre este asunto Cfr. sentencias T-585 de 2006 y T-966 de 2007, entre otras.

(25)Ver Sentencia T-473 de 2008.

(26) Ver. T-1091 de 2005 “El derecho a la vivienda puede ser protegido por el juez de tutela, cuando dadas las circunstancias particulares de debilidad manifiesta en que se encuentra quien la posee, es o puede ser injustamente despojado de ella y con ello se afecta su mínimo vital o el de su familia, o cuando adquiere el rango de fundamental por el factor de conexidad con otro derecho fundamental. Las anteriores circunstancias pueden ser consideradas por el juez de tutela, para otorgar una protección bien definitivamente o de manera transitoria, aún tratándose de relaciones contractuales entre particulares, cuando por la acción o la omisión de quien abusando de su posición dominante y vulnerando el principio de confianza legítima, coloca a quien se encuentra en estado de debilidad manifiesta en condiciones de poder la propiedad de la vivienda en la que habita”. En el mismo sentido se pueden consulta entre otras sentencias: T-011 de 1998, T-585 de 2008 y T-569 de 2009.

(27) Ver Sentencia T-719 de 2003 F.J. 4.2.2. “No cabe duda entonces que existe una consolidada jurisprudencia sobre la procedencia de la acción de tutela para la protección del derecho a la vivienda digna, cuando se afectan las condiciones de habitabilidad del inmueble y adicionalmente resultan amenazados los derechos a la vida y a la integridad personal de sus ocupantes. Ahora bien, las amenazas a la vida y a la integridad personal han sido caracterizadas por la jurisprudencia reciente de esta corporación como una vulneración del derecho fundamental a la seguridad personal, a partir de la sentencia T-719 de 2003. Se trata de un derecho fundamental identificado por la jurisprudencia constitucional a partir del bloque de constitucionalidad, de distintos mandatos constitucionales y de la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte”.

(28) Ver T-203 de 1999. En el mismo sentido se pueden consultar, entre otras, las sentencias: T-125 de 2008, T-432 de 2009, T-569 de 2009, T-027 de 2010, T-323 de 2010 y T-657 de 2010.

(29) Ver T-190 de 2010 “existe una consolidada jurisprudencia sobre la procedencia de la acción de tutela para la protección del derecho a la vivienda digna, cuando se afectan las condiciones de habitabilidad del inmueble y adicionalmente resultan amenazados los derechos a la vida y a la integridad personal de sus ocupantes. Ahora bien, las amenazas a la vida y a la integridad personal han sido caracterizadas por la jurisprudencia reciente de esta corporación como una vulneración del derecho fundamental a la seguridad personal, a partir de la Sentencia T-719 de 2003. Se trata de un derecho fundamental identificado por la jurisprudencia constitucional a partir del bloque de constitucionalidad, de distintos mandatos constitucionales y de la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional”.

(30) Ver T-1017 de 2007.

(31) Esta posición ha sido reiterada en las sentencias: T-408 de 2008, T-036 de 2010, T-472 de 2010 y T-495 de 2010.

(32) Sentencia T-719 de 2003 “Es este nivel el de los riesgos extraordinarios, que las personas no están jurídicamente obligadas a soportar, por lo cual tienen derecho a recibir protección especial de las autoridades frente a ellos. Para determinar si un riesgo tiene las características y el nivel de intensidad suficiente como para catalogarse de extraordinario y justificar así la invocación de un especial deber de protección estatal, es indispensable prestar la debida atención a los límites que existen entre este tipo de riesgo y los demás. Así, el riesgo en cuestión no puede ser de una intensidad lo suficientemente baja como para contarse entre los peligros o contingencias ordinariamente soportados por las personas; pero tampoco puede ser de una intensidad tan alta como para constituir un riesgo extremo, es decir, una amenaza directa contra los derechos a la vida e integridad personal de quien se ve sometido a él. En esa medida, los funcionarios estatales ante quienes se ponga de presente la existencia de determinados riesgos, deberán efectuar un importante ejercicio de valoración de la situación concreta, para establecer si dichos riesgos son extraordinarios. Para establecer si un riesgo puesto en conocimiento de las autoridades tiene una intensidad suficiente como para ser extraordinario, el funcionario correspondiente debe analizar si confluyen en él algunas de las siguientes características: (i) debe ser específico e individualizable, es decir, no debe tratarse de un riesgo genérico; (ii) debe ser concreto, es decir, estar basado en acciones o hechos particulares y manifiestos, y no en suposiciones abstractas; (iii) debe ser presente, esto es, no remoto ni eventual; (iv) debe ser importante, es decir, que amenace con lesionar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto, por lo cual no puede tratarse de un riesgo menor; (v) debe ser un riesgo serio, de materialización probable por las circunstancias del caso, por lo cual no puede ser improbable; (vi) debe tratarse de un riesgo claro y discernible, no de una contingencia o peligro difuso; (vii) debe ser un riesgo excepcional, en la medida en que no es uno que deba ser soportado por la generalidad de los individuos; y (viii) debe ser desproporcionado, frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo. En la medida en que varias de estas características concurran, la autoridad competente deberá determinar si se trata de un riesgo que el individuo no está obligado a tolerar, por superar el nivel de los riesgos sociales ordinarios, y en consecuencia será aplicable el derecho a la seguridad personal; entre mayor sea el número de características confluyentes, mayor deberá ser el nivel de protección dispensado por las autoridades a la seguridad personal del afectado. Pero si se verifica que están presentes todas las citadas características, se habrá franqueado el nivel de gravedad necesario para catalogar el riesgo en cuestión como extremo, con lo cual se deberá dar aplicación directa a los derechos a la vida e integridad personal, como se explica más adelante. Contrario sensu, cuandoquiera que dicho umbral no se franquee —por estar presentes solo algunas de dichas características, mas no todas— el riesgo mantendrá su carácter extraordinario, y será aplicable —e invocable— el derecho fundamental a la seguridad personal, en tanto título jurídico para solicitar la intervención protectiva de las autoridades”.

(33) “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”.

(34) “Por el cual se modifica la Ley 9ª de 1989”. ART. 5º—"Los alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia procederán a levantar, en el término máximo de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley, presenten altos riesgos para sus habitantes, en razón a su ubicación en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda, y reubicarán a estos habitantes en zonas apropiadas, con la participación del Instituto de Crédito Territorial. Además, tomarán todas las medidas y precauciones necesarias para que el inmueble desocupado no vuelva a ser usado para vivienda humana.

Se podrán adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas, mediante enajenación voluntaria directa o mediante expropiación, en los términos de la presente ley. Cuando se trate de la enajenación voluntaria directa, se podrá prescindir de las inscripciones en el folio de matrícula inmobiliaria de que trata el artículo 13 de esta ley. Los inmuebles y mejoras así adquiridos podrán ser recibidos en pago de los inmuebles donde fueren reubicados los habitantes. Adquirido el inmueble, pasará a ser un bien de uso público bajo la administración de la entidad que lo adquirió.

Si los habitantes de inmuebles ubicados en sitios de alto riesgo rehusan (sic) abandonar el sitio, corresponderá al alcalde o al Intendente de San Andrés y Providencia ordenar la desocupación con el concurso de las autoridades de policía, y la demolición de las edificaciones afectadas (...)”.

(35) Sentencia T-1094 de 2002.

(36) Ver T-1094 de 2002 “La Corte ha interpretado el artículo 56 precitado a la luz del “deber de protección y de garantía de efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, en el sentido de hacer imperativa la evacuación de los inquilinos en situación de alto riesgo, así como la adquisición del respectivo inmueble, sea por negociación voluntaria o expropiación, de forma que el antiguo propietario pueda suplir el que tenía como solución al riesgo que corre la sociedad y en especial el particular que lo habitaba”.

(37) Ver Sentencia T-585 de 2008.

(38) Artículo 5º de la Ley 388 de 1997: “El componente urbano del plan de ordenamiento territorial es un instrumento para la administración del desarrollo y la ocupación del espacio físico clasificado como suelo urbano y suelo de expansión urbana, que integra políticas de mediano y corto plazo, procedimientos e instrumentos de gestión y normas urbanísticas. Este componente deberá contener por lo menos:

(...).

5. La estrategia de mediano plazo para el desarrollo de programas de vivienda de interés social, incluyendo los de mejoramiento integral, la cual incluirá directrices y parámetros para la localización en suelos urbanos y de expansión urbana, de terrenos necesarios para atender la demanda de vivienda de interés social, y el señalamiento de los correspondientes instrumentos de gestión; así como los mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para su transformación para evitar su nueva ocupación”.

(39) “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (A.L. 01/2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.

(40) Sentencia T-1094 de 2002.

(41) Ver folio 8 del cuaderno 1 del expediente.

(42) Ver folios 10 y 11 del cuaderno 1 del expediente.

(43) Ver folio 9 del cuaderno 1 del expediente.

(44) Ver folio 49 del cuaderno 1 del expediente. En este CD se encuentran numerosas fotografías y dos videos.

(45) Código de Procedimiento Civil. “ART. 251.—Distintas clases de documentos. Son documentos los escritos, impresos, planos, dibujos, cuadros, fotografías, cintas cinematográficas, discos, grabaciones magnetofónicas, radiografías, talones, contraseñas, cupones, etiquetas, sellos y, en general, todo objeto mueble que tenga carácter representativo o declarativo, y las inscripciones en lápidas, monumentos, edificios o similares”.

(46) ART. 83.—Salvo derechos adquiridos por particulares, son bienes inalienables e imprescindibles del Estado:

d) Una faja paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, hasta de treinta metros de ancho;(sic)