Sentencia T-268 de abril 11 de 2011

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA SEXTA DE REVISIÓN

Ref.: Expediente T-2876451

Magistrado Sustanciador:

Dr. Nilson Pinilla Pinilla

Acción de tutela instaurada por el señor Nelson Rafael Torres Vega, contra Colfondos Pensiones y Cesantías

Procedencia: Juzgado Octavo Civil del Circuito de Bogotá

Bogotá, D.C., once de abril de dos mil once.

La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto Antonio Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

Sentencia

En la revisión del fallo adoptado en segunda instancia por el Juzgado Octavo Civil del Circuito de Bogotá, dentro de la acción de tutela promovida por el señor Nelson Rafael Torres Vega, contra Colfondos Pensiones y Cesantías.

El expediente llegó a la Corte Constitucional por remisión del referido despacho judicial, en virtud de lo ordenado por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991; en noviembre 23 de 2010, la Sala Once de Selección lo eligió para revisión.

I. Antecedentes

Nelson Rafael Torres Vega instauró acción de tutela en julio 27 de 2010, contra Colfondos Pensiones y Cesantías, aduciendo conculcación a sus derechos a la vida y a la seguridad social, por los hechos que a continuación son resumidos.

A. Hechos y narración efectuada en la demanda.

1. El demandante, de 49 años de edad, manifestó que como consecuencia del cáncer terminal que padece, Colfondos Pensiones y Cesantías lo calificó con pérdida de capacidad laboral de 66.40%, de origen común, con fecha de estructuración diciembre 19 de 2006, ante lo cual solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, pero al accionado fondo, mediante escrito de junio 2 de 2010, negó dicha prestación señalando que el peticionario “en los tres años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez (...) registra un total de 334 días que equivalen a 48 semanas cotizadas, razón por la cual no cumple con el requisito de cobertura exigido por la Ley 860 de 2003” (fl. 2, cdno. inicial).

2. Agregó el actor que es padre cabeza de familia, con responsabilidades “económicas y afectivas con mi hogar, especialmente la educación y crianza de mis dos hijos y con una discapacidad mayor al 66% que cada vez me afecta en mayor grado, por lo que ganarme el pan de cada día es más difícil en la medida que pasa el tiempo. Porque la actividad que desarrollo de venta de chance me proporciona $ 200.000 (doscientos mil pesos mensuales), con los que tengo que sostener mi hogar” (f. 37 ib.).

Igualmente, aseveró que con la negativa del fondo de pensiones “se nos está causando un perjuicio irremediable, tanto para nuestra congrua subsistencia; como también el riesgo que tengo de sacar a mis hijos de estudiar porque no contamos con ningún tipo de sustento” (fl. 28 ib.).

3. Por lo expuesto, requirió la protección de sus derechos a la vida y a la seguridad social, y que se ordene a Colfondos Pensiones y Cesantías reconocer y pagar la pensión de invalidez, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, “que exigía para otorgar el derecho a la pensión de invalidez, haber aportado 26 semanas en el último año anterior a la fecha de estructuración de la invalidez”(1) (fl. 39 ib.).

Igualmente, pidió imponer los principios de progresividad y favorabilidad, y “se aplique la excepción de inconstitucionalidad al artículo 1º de la Ley 860 de 2003; y en consecuencia se me tutele el derecho fundamental a la seguridad social en conexidad con la vida con el fin de ofrecer alcances concretos a los principios constitucionales dentro de los cuales se encuentran inscritos en el bloque de constitucionalidad, sobre la protección al trabajo” (sic, fl. 39 ib.).

B. Documentos relevantes cuya copia obra en el expediente.

1. Comunicación enviada al accionante por Colfondos Pensiones y Cesantías, en junio 2 de 2010 (fls. 1 a 3 ib.).

2. Constancia de las semanas cotizadas al fondo de pensiones entre abril 1º de 1994 y junio 2 del 2010, evidenciándose la continuidad de los aportes al régimen de ahorro individual, con posterioridad a la fecha de estructuración de la invalidez (fls. 4 a 6 ib.).

II. Actuación procesal

El Juzgado Setenta y Dos Civil Municipal de Bogotá, en auto de julio 28 de 2010, admitió la acción y ofició a Colfondos Pensiones y Cesantías para que informara acerca de los hechos que dieron origen a la demanda (fl. 45 ib.).

A. Respuesta de Colfondos Pensiones y Cesantías.

El representante legal de dicha sociedad, mediante escrito de agosto 2 de 2010, informó que el señor Nelson Rafael Torres Vega suscribió formulario de vinculación con el fondo en marzo 20 de 2002, como trabajador dependiente. También señaló que como consecuencia del estado de salud del actor, remitió los documentos necesarios para la evaluación de la pérdida de capacidad laboral, a Mapfre Colombia Vida Seguros S.A., “con quien tenemos contratado el seguro previsional”, dictaminando una pérdida del 66.40%, de origen común, con fecha de estructuración diciembre 19 de 2006 (fl. 48 ib.).

Aseveró que analizando las cotizaciones realizadas por el señor Torres Vega entre diciembre 19 de 2003 y diciembre 19 de 2006, se constató que “cumple con el requisito de fidelidad”(2), pero no “con las 50 semanas mínimas exigidas por concepto de cotización al sistema general de seguridad social de pensiones, en los tres años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración, pues quedó evidenciado que en los tres (3) años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez solo registra 334 días que equivalen a 48 semanas cotizadas” (fl. 49 ib.).

Informó que para el año 2006, Colfondos Pensiones y Cesantías tenía contratada la póliza previsional con Seguros Bolívar, que al requerírsele que cubriera la suma adicional necesaria para permitir el acceso del demandante a la anhelada pensión, se negó argumentando el no cumplimiento de los requisitos exigidos por el artículo 1º de la Ley 860 de 2003, normatividad vigente y aplicable a la fecha de estructuración de la invalidez.

Aunque en la demanda de tutela se expresó que el requisito de las 50 semanas es contrario a la Constitución, por lo cual el actor pidió aplicar la excepción de inconstitucionalidad, supone que ese argumento no es procedente si se tiene en cuenta que esta Corte “encontró exequible dicho requisito y por lo tanto ajustado al principio de progresividad, ya que a comparación respecto de la norma anterior, si bien exige un número mayor de semanas cotizadas, extiende el plazo para su verificación de 1 a 3 años de manera que es más benéfica y por tanto progresiva respecto de la norma anterior” (fl. 57 ib.).

Frente a la condición de asegurado del señor Nelson Rafael Torres Vega, aseveró que “su vida y su capacidad laboral son los bienes o intereses que se encuentran asegurados en caso de fallecer o de ser declarado inválido. Bajo la presentación de cualquiera de esos dos siniestros la compañía de seguros debe proceder al pago de la prestación antes mencionada, en caso que los ahorros capitalizados por nuestro afiliado se muestren insuficientes para alcanzar el capital necesario para pagar la pensión” (f. 61 ib.).

Aclaró que del aporte del afiliado, en observancia del artículo 20 de la Ley 100 de 1993, modificado por la Ley 797 de 2003, se destina un porcentaje al pago de la prima media del contrato de seguro, cotización que “actualmente asciende a un 16%” y se distribuye de la siguiente manera:

(i) Cuenta de ahorro individual: 11.5%.

(ii) Seguros y administración: 3%.

(iii) Fondo de Garantía de Pensión Mínima: 1.5%.

Agregó que del porcentaje del 3%, Colfondos Pensiones y Cesantías “paga las primas de los seguros con los cuales se cubre el riesgo de invalidez o sobrevivencia que pueda sufrir el afiliado” (fl. 61 ib.).

En resumen, con el pago de la prima media “se subroga el riesgo del afiliado que al ocurrir el siniestro de invalidez y sobrevivencia no cuente con el capital necesario para financiar una pensión para él o sus beneficiarios. En consecuencia el pago de la prima desplaza el riesgo hacia la compañía de seguros que será la encargada de pagar la suma adicional que integre el capital necesario para financiar la pensión de invalidez” (fl. 62 ib.).

Alternativamente, si se llegare a condenar al fondo de pensiones, pide tener en cuenta que corresponde a la aseguradora cubrir “el pago de la suma adicional, puesto que de no hacerse la condena de esta forma, la sentencia se apartaría de la jurisprudencia constitucional que rigurosamente debe observar el juez y frente a la cual, para separarse de ella, debe esbozar las consideraciones jurídicas suficientes para ello” (fl. 66 ib.).

Para concluir, refirió como necesario integrar el litis consorcio por pasiva, “toda vez que en el caso hipotético de condenar a Colfondos al pago de la pensión de invalidez, teniendo en cuenta que la misma es financiada por con la suma adicional de la cual es encargada la aseguradora previsional, en este caso Seguros Bolívar, es indispensable que la aseguradora sea igualmente condenada al pago de la suma adicional para que no se genere un desequilibrio financiero” (fl. 69 ib.).

A esta respuesta se anexó copia de los siguientes documentos (fls. 71 a 86 ib.):

(i) Comunicación enviada por Seguros Bolívar, en febrero 22 de 2010, al Coordinador Nacional de Pensiones de Colfondos Pensiones y Cesantías, informándole que la compañía aseguradora negó el pago de la suma adicional requerida para financiar la pensión de invalidez, pues según las certificaciones emitidas por el fondo de pensiones, se encontró que el señor Nelson Rafael Torres Vega “no cumple con el requisito de haber cotizado 50 semanas en los últimos tres años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez”, exigencia que tilda de indispensable para cubrir la referida suma.

Por lo anterior, en observancia de las normas que rigen el contrato de seguro y de la Ley 860 de 2003, se objetó el cubrimiento de la pretendida suma.

(ii) Certificado de revisión expedido por Colfondos Pensiones y Cesantías, del cumplimiento de las 50 semanas cotizadas en los últimos 3 años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez, entre 2003 y 2006, donde consta que el accionante: a) cuenta con 334 días cotizados, equivalentes a 48 semanas en los tres años anteriores a la fecha del siniestro; b) tiene 1066 días antes de diciembre 31 de 1994; c) cotizó al régimen de ahorro individual con solidaridad 1631 días; y d) cuenta con un total de 2991 días.

(iii) Formulario de dictamen para la calificación de la invalidez.

(iv) Póliza de ramos previsionales emitida por Seguros Bolívar.

B. Respuesta de Seguros Bolívar.

El Juzgado Setenta y Dos Civil Municipal de Bogotá, mediante auto de agosto 9 de 2010, vinculó a la compañía Seguros Bolívar, al estimar que la aseguradora “puede tener responsabilidad en cuanto a cualquier reconocimiento pensional del accionante”, ordenándole dar respuesta a los hechos narrados por Colfondos Pensiones y Cesantías y por el señor Nelson Rafael Torres Vega.

El 23 de los mismos, su apoderado indicó (fl. 89 ib.) que “Colfondos Pensiones y Cesantías S.A. contrató con la compañía de Seguros Bolívar S.A. el seguro previsional IS que cubre los riesgos de Invalidez y Sobrevivencia a través de la póliza Nº 5030000000202, con vigencia entre el 1º de enero de 2005 y el 31 de diciembre de 2008, que tiene como cobertura los amparos de suma adicional necesaria para completar el capital con que se financian las pensiones de invalidez y sobrevivencia por riesgo común de los afiliados a ese fondo de acuerdo con las condiciones de la póliza y las normas legales vigentes, siempre y cuando el siniestro haya ocurrido dentro de la vigencia de la póliza”.

Refirió también que Colfondos Pensiones y Cesantías, en diciembre 17 de 2009, remitió a Seguros Bolívar la solicitud de pensión de invalidez del señor Nelson Rafael Torres Vega, junto al dictamen emitido por Mapfre, que pasó a ser la sociedad aseguradora desde 2009, de la póliza de invalidez y sobrevivencia de los afiliados al fondo de pensiones.

Afirmó que el análisis realizado por Colfondos Pensiones y Cesantías sobre la historia laboral del actor, evidenció que no completa el número de semanas cotizadas dentro de los últimos tres años inmediatamente anteriores a la estructuración de la invalidez, “habida cuenta que entre el 19 de diciembre de 2003 y el 19 de diciembre de 2006, el accionante solamente cotizó 47.71 semanas, cifra por debajo de las 50 exigidas por la norma, evidenciándose, de paso, que el señor Torres Vega, no cumple precisamente con el único requisito que la Corte Constitucional declaró exequible, cuando hizo el análisis de constitucionalidad del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, en la Sentencia C-428 del 1º de julio de 2009” (negrilla en el texto original, fl. 90 ib.). En consecuencia, Seguros Bolívar objetó al fondo de pensiones la reclamación del demandante solicitando el reconocimiento de la pensión de invalidez.

Manifestó que no obstante ser cierto que el actor cotizó en el año anterior a la fecha de estructuración de invalidez 47.71 semanas, no cumple el único requisito exigido después de la mencionada providencia judicial, “razón por la cual, mal puede señalar el señor Torres Vega que Colfondos o Seguros Bolívar le están causando un perjuicio irremediable, cuando el actuar de estas dos entidades ha sido el del apego cabal y estricto al mandato legal y constitucional vigente en esta materia” (fl. 93 ib.).

Agregó que de acuerdo a la Sentencia C-428 de 2009, que declaró exequible el requisito de semanas cotizadas al sistema general de seguridad social en pensiones, no es procedente que el juez constitucional aplique la excepción de inconstitucionalidad, en la medida en que el señor Torres Vega “en los últimos tres años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración que le fue asignada, es decir entre el 19 de diciembre de 2003 y el 19 de diciembre de 2006, solamente cotizó 47.71 semanas, lo que evidentemente está por debajo de las 50 exigidas como requisito mínimo por la norma” (fl. 100 ib.).

A la referida respuesta adjuntó (fls. 102 a 129 ib.), (i) notificación de pérdida de capacidad laboral emitida por Mapfre, en noviembre 27 de 2009, mediante la cual notificó que el accionante, como consecuencia del cáncer de próstata metástico, padece un porcentaje de 66.40%; (ii) Historia laboral del señor Nelson Rafael Torres Vega entre abril 30 de 2002 hasta abril 6 de 2009; (iii) Comunicación enviada por Seguros Bolívar, en febrero 22 de 2010, a Colfondos Pensiones y Cesantías, informándole que la compañía aseguradora negó el pago de la suma adicional requerida para financiar la pensión de invalidez.

C. Sentencia de primera instancia.

El Juzgado Setenta y Dos Civil Municipal de Bogotá, en agosto 24 de 2010, después de un análisis de la jurisprudencia constitucional, resolvió conceder la tutela al estimar que con la negativa del reconocimiento pensional “a que tiene derecho el accionante Nelson Rafael Torres Vega, se denota detrimento en la calidad de vida y subsistencia en condiciones dignas”, al no contar con los medios económicos para proveerse una vida en condiciones dignas (fl. 139 ib.).

Así, ordenó a Colfondos Pensiones y Cesantías el reconocimiento de la pensión de invalidez, en observancia del artículo 39 de la Ley 100 de 1993, otorgándole el derecho al fondo de pensiones a “reclamar ante la entidad convocada Seguros Bolívar S.A. el valor de los costos o pagos en que incurra en cumplimiento de la orden contenida en esta providencia y que por mandato legal no le corresponda asumir, el cual deberá ser desembolsado dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de esta providencia” (fl. 140 ib.).

D. Impugnación de Seguros Bolívar.

El apoderado de esta compañía de seguros, mediante escrito de agosto 27 de 2010, impugnó la decisión del a quo, concentrando su inconformidad en que no es “posible conceder por vía del principio de progresividad la pensión al señor Nelson Rafael Torres Vega, habida cuenta que aunque el requisito de fidelidad al sistema fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, este alto tribunal declaró exequible y plenamente aplicable el requisito de densidad de semanas, sobre el entendido de que este último requisito no viola el principio de progresividad, requisito este, el de la densidad, que no es satisfecho por el afiliado, por lo cual no es posible reconocer la pensión de invalidez al señor Torres Vega” (fl. 162 ib.).

Igualmente, aseveró que el reconocimiento de la pensión de invalidez es un derecho, pero es menester cumplir con los presupuestos legales establecidos; lo contrario, implicaría que las entidades encargadas del sistema general de seguridad social en Colombia, se conviertan en “instituciones de caridad pública, carácter que ni constitucional ni legalmente tienen, y que va en detrimento del financiamiento del sistema, porque disminuye los recursos para poder financiar las pensiones de aquellas personas que realmente sí tienen derecho a la pensión” (fl. 167 ib.).

Por lo anterior, solicitó revocar el fallo impugnado y desvincular a Seguros Bolívar del proceso de la referencia.

E. Impugnación de Colfondos Pensiones y Cesantías.

La apoderada general del fondo de pensiones, en agosto 30 de 2010, solicitó la revocatoria del fallo controvertido al estimar que a Seguros Bolívar debió condenársele al pago de una suma específica adicional, en la medida en que es la Ley 100 de 1993 (art. 70) la que obliga a la aseguradora a cubrir dicha suma, en el caso de los siniestros de invalidez y sobrevivencia, y no cuando a la administradora de fondos de pensiones le quede imposible cubrir ese monto, tal como fue señalado en el fallo recurrido.

Afirmó que por ley, en caso de ocurrencia del siniestro y que el afiliado no alcance “a cotizar el dinero suficiente para cubrir la prestación, la suma adicional para el reconocimiento y pago de la prestación debe ser asumida por la aseguradora con la cual se contrató la póliza previsional, en el caso que nos ocupa la fecha de estructuración de la invalidez corresponde al 19 de diciembre de 2006, fecha en la que se encontraba vigente el seguro previsional con la aseguradora Seguros Bolívar” (fl. 169 ib.).

En ese sentido, adujo no ser conveniente conceder el reconocimiento de la mencionada pensión desde la fecha en que el peticionario elevó la solicitud, puesto que la suma que debe cubrir Seguros Bolívar solo será cancelada con referencia a la fecha de la providencia del despacho judicial de instancia.

Finalmente, adujo que la vinculación y condena de la compañía aseguradora es de gran relevancia, para “garantizar la financiación de la prestación de pensión de invalidez pues como se indicó en la contestación de la acción de tutela, si se condena a Colfondos S.A. al reconocimiento y pago de una pensión aún sin que se cumplan los requisitos legales, como ocurre en este caso, es indispensable condenar a Seguros Bolívar al pago de la suma adicional, ya que ese valor hace parte del capital con el cual ha de reconocerse la pensión” (fl. 170 ib.).

F. Sentencia de segunda instancia.

El Juzgado Octavo Civil del Circuito de Bogotá, mediante providencia de octubre 4 de 2010, revocó el fallo recurrido al considerar que el accionante no cumple el número de semanas requeridas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores a la fecha de la estructuración de la invalidez, presupuesto acorde al principio de progresividad, declarado exequible por la citada Sentencia C-428 de 2009.

III. Consideraciones de la Corte Constitucional

Primera. Competencia.

Esta corporación es competente para examinar el presente asunto, en Sala de Revisión, al tenor de lo dispuesto en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

Segunda. El asunto objeto de análisis.

Corresponde a esta Sala de Revisión determinar si Colfondos Pensiones y Cesantías(3), y/u otra entidad, han vulnerado los derechos fundamentales a la vida y a la seguridad social del señor Nelson Rafael Torres Vega, a quien a pesar de padecer una pérdida de capacidad laboral del 66.40%, el fondo de pensiones accionado se negó a recocer y pagar la pensión correspondiente, argumentando que el peticionario no cumple el requisito de las semanas exigidas por la Ley 860 de 2003, sin tener en cuenta que después de la fecha de su estructuración continúo cotizando al régimen de ahorro individual, hasta el año 2009.

Tercera. Procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de la pensión de invalidez.

En reiterada jurisprudencia esta corporación ha indicado que la pretensión pensional desborda el objeto del amparo constitucional, de manera que las controversias suscitadas por su reconocimiento no son competencia del juez de tutela, debido a que el ordenamiento jurídico ha dispuesto medios judiciales específicos para la solución de este tipo de conflictos.

Sin embargo se ha resaltado, entre otras en la Sentencia T-129 de febrero 22 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, la excepción a la regla general de la improcedencia de la acción de tutela para reconocer derechos pensionales, cuando “los medios judiciales diseñados resulten ineficaces para la garantía de los derechos fundamentales en riesgo. Así pues, cuando el sujeto se encuentre ante la eventualidad de un perjuicio irremediable, de manera excepcional el juez de tutela podrá declarar la procedencia de este derecho”.

Así, a la solicitud de reconocimiento de la pensión de invalidez debe otorgársele una elevada atención, puesto que los beneficiarios de la misma son sujetos de especial protección en cuanto, por su discapacidad, la referida prestación constituye el único soporte material para la satisfacción de su mínimo vital.

Dado lo anterior, los medios ordinarios de defensa pueden resultar insuficientes para garantizar la protección de los derechos fundamentales del afectado, en cuanto el trámite usual para el reconocimiento pensional no propicie una solución expedita, o fuese decidido demasiado tarde ante el estado de indefensión en el que se encuentre la persona, que a partir de su propia circunstancia de debilidad no puede encontrar otro medio de subsistencia.

Ha de observarse entonces que si la jurisdicción común no es eficaz para proteger los derechos quebrantados o en riesgo, y si está en juego el mínimo vital, esto es, la recepción oportuna de los recursos indispensables para asegurar la subsistencia en condiciones dignas de quien, para el caso, sea posible beneficiario de la pensión de invalidez, es la acción de tutela el mecanismo idóneo para tal reconocimiento.

Cuarta. El derecho fundamental a la seguridad social y su protección por medio de la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia.

4.1. Basado en principios de solidaridad, igualdad y universalidad, el derecho a la seguridad social adquirió mayor desarrollo hacia la segunda mitad del siglo XX(4). A partir de ese momento y de la positiva evolución que ha tenido el concepto, emergió su reconocimiento a nivel internacional como uno de los derechos humanos, de manera tal que la seguridad social tiene cabida en la Declaración Universal de los Derechos Humanos(5) y en el Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales, estableciendo este último (art. 9º): “Los Estados partes en el presente pacto reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social”.

De igual forma, el artículo 16 de la Declaración americana de los derechos y deberes del hombre, estatuye: “Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la desocupación, de la vejez y de la incapacidad que, proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios de subsistencia”.

Así mismo, el artículo 9º del Protocolo adicional de la Convención americana sobre derechos humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales (“Protocolo de San Salvador”), es del siguiente tenor: “Derecho a la seguridad social. 1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de seguridad social serán aplicadas a sus dependientes. 2. Cuando se trate de personas que se encuentran trabajando, el derecho a la seguridad social cubrirá al menos la atención médica y el subsidio o jubilación en casos de accidentes de trabajo o de enfermedad profesional y, cuando se trate de mujeres, licencia retribuida por maternidad antes y después del parto”.

Reafirmando lo antes dicho, la Organización Internacional del Trabajo, OIT, en la Conferencia Nº 89 de 2001, llegó a la siguiente conclusión (no está en negrilla en el texto original): “La seguridad social es muy importante para el bienestar de los trabajadores, de sus familias, y de toda la sociedad. Es un derecho humano fundamental y un instrumento de cohesión social, y de ese modo contribuye a garantizar la paz social y la integración social”(6).

4.2. De lo expuesto, se colige que internacionalmente existe un reconocimiento actual de la seguridad social como un derecho fundamental; sin embargo, no siempre fue así.

Inicialmente, los derechos se clasificaron en razón a los procesos históricos que les dieron origen en: (i) los llamados derechos civiles y políticos, que buscaban principalmente proteger al individuo en su autonomía, estableciendo obligaciones negativas o de no hacer a los Estados. Por ese carácter negativo se entendió que estos derechos, por fundamentales, eran cabalmente justiciables y exigibles; de otro lado, (ii) los denominados derechos económicos, sociales y culturales, dentro de los cuales se enmarca la seguridad social, apuntaban a la protección de la sociedad frente a ciertas necesidades y contingencias de la vida humana e imponían a los Estados obligaciones positivas o de hacer (establecer la prestación del servicio de salud para todos los habitantes), implicando, entre muchas otras acciones, la asignación de partidas presupuestales para su realización, condición que les situó como derechos prestacionales, programáticos, no justiciables ni exigibles, carentes de fundamentalidad.

Así, en principio se sostuvo la tesis de la improcedencia general de la acción de tutela para la protección de los derechos sociales, al no ser ellos fundamentales; sin embargo, la Corte Constitucional reconoció que la rigidez de la clasificación presentaba dificultades, estableciendo excepciones a la procedencia de dicha acción cuando se trataba de proteger derechos económicos, sociales y culturales; “desde muy temprano, el tribunal constitucional colombiano admitió que los derechos sociales, económicos y culturales, llamados también de segunda generación, podían ser amparados por vía de tutela cuando se lograba demostrar un nexo inescindible entre estos derechos de orden prestacional y un derecho fundamental, lo que se denominó ‘tesis de la conexidad’(7)(8).

Con todo, el patrón que definía el carácter fundamental de un derecho era el tipo de obligación que imponía al Estado y su clasificación como de primera o de segunda generación.

No obstante, como se viene repitiendo, en la doctrina y la jurisprudencia constitucional nacional(9) e internacional, a través de un estudio más profundo sobre la diferencia entre los derechos civiles y políticos, y los económicos, sociales y culturales, se ha establecido que las obligaciones positivas y negativas se pueden encontrar en cualquier tipo de derecho sin importar en que categoría se sitúe(10): “... podría decirse entonces que la adscripción de un derecho al catálogo de los derechos civiles y políticos o al de derechos económicos, sociales y culturales tienen un valor heurístico, ordenatorio, clasificatorio, pero que una conceptualización más rigurosa basada sobre el carácter de las obligaciones de cada derecho llevaría a admitir un continum de derechos, en el que el lugar de cada derecho esté determinado por el peso simbólico del componente de obligaciones positivas o negativas que lo caractericen”(11)

Bajo esa línea argumentativa, esta Corte ha venido aceptando que el carácter fundamental de un derecho lo otorga su consagración en la Constitución, debido a que todos los allí consignados son fruto del desarrollo de los principios y valores en que se funda el Estado social de derecho(12), razón por la cual la distinción que otrora se realizó, hoy resulta inocua.

El derecho a la seguridad social tiene un fuerte contenido de obligaciones positivas que imponen responsabilidad a cada Estado, para realizar importantes erogaciones presupuestales con el fin de ponerlo en marcha y promover, facilitar y extender su cobertura, “esto supone que algunas veces sea necesario adoptar políticas legislativas y/o reglamentarias para determinar específicamente las prestaciones exigibles y las condiciones para acceder a las mismas, las instituciones obligadas a brindarlas y su forma de financiación, teniendo en cuenta que se debe atender, de modo prioritario, a quienes más lo necesitan”(13).

Así, el artículo 48 de la Constitución instituyó la obligatoriedad del servicio público de seguridad social, mandato desarrollado ampliamente en la Ley 100 de 1993 y disposiciones que la complementan y reforman, normatividad que establece, específicamente, las prestaciones exigibles y las condiciones para acceder a ellas. Ya ha señalado esta corporación que “una vez ha sido provista la estructura básica sobre la cual ha de descansar el sistema de seguridad social, lo cual, además de los elementos ya anotados —prestaciones y autoridades responsables—; a su vez supone el establecimiento de una ecuación constante de asignación de recursos en la cual están llamados a participar los beneficiarios del sistema y el Estado como último responsable de su efectiva prestación; la seguridad social adquiere el carácter de derecho fundamental, lo cual hace procedente su exigibilidad por vía de tutela”(14).

Entonces, creada como está esa estructura básica y determinadas las diferentes facetas que desarrollan el derecho a la seguridad social, se entiende que su protección por vía de tutela, solo se limita a la revisión de los requisitos generales de procedencia de este mecanismo constitucional.

Finalmente, reafírmese que la seguridad social no es un simple derecho prestacional o programático, sino que es además el resultado de la idea de progreso universal de las sociedades y del desarrollo internacional de valores jurídicos de gran trascendencia, como la igualdad, la dignidad humana y la solidaridad, todos ellos presentes en la carta política colombiana.

Quinta. Concepto de invalidez. Sustentos de hecho y de derecho para determinar la fecha de estructuración de la invalidez. Normatividad y jurisprudencia.

5.1. En la Recomendación 131 de la OIT, complementaria del Convenio Nº 128 sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, 1967, se determinó que “la definición de invalidez debería tomar en cuenta la incapacidad para ejercer una actividad que proporcione un ingreso apreciable”. Así mismo, para el sistema colombiano de seguridad social en pensiones, una persona es considerada inválida por enfermedad común cuando por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral (L. 100/93, art. 38).

Se estableció entonces una prestación a favor de individuos cuya disminución o pérdida de capacidad laboral sea de tal magnitud, que conlleve serias dificultades para desempeñar un empleo u otro medio que permita obtener su congrua subsistencia y la de su familia.

Ha resaltado esta corporación, por ejemplo en la Sentencia T-561 de julio 7 de 2010, con ponencia de quien ahora cumple igual función, que “una persona es inválida cuando no puede seguir ofreciendo su fuerza laboral, por la disminución sustancial de sus capacidades físicas e intelectuales para desarrollar una actividad laboralmente remunerada”.

Igualmente, desde antaño la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia advirtió que una persona es declarada inválida “desde el día en que le sea imposible procurarse los medios económicos de subsistencia”(15). También explicó, “como la invalidez es un estado que tiene relación directa con el individuo y con la sociedad en la cual se desenvuelve, el criterio de evaluación debe tener patrones científicos que midan hasta qué punto el trabajador queda afectado para desempeñar la labor de acuerdo con las características del mercado laboral”(16).

Se colige de lo expuesto que un elemento definidor del estado de invalidez, radica en que la persona por sí misma no pueda procurarse los medios de subsistencia que le posibiliten vivir de manera digna y decorosa, específicamente cuando tales medios emanan de una actividad laboral remunerada; se presume, en principio, que el momento clave de la estructuración de la invalidez está directamente ligado a aquel en que la persona no pudo seguir laborando, al sobrevenirle disfunciones físicas o mentales(17).

La fórmula que indica cómo definir la invalidez se encuentra en el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, que consagró: “el estado de invalidez será determinado de conformidad con lo dispuesto en los artículos siguientes y con base en el manual único para la calificación de la invalidez, expedido por el gobierno nacional”. La misma ley previó que los dictámenes que adopten las juntas de calificación deben “contener expresamente los fundamentos de hecho y de derecho que dieron origen a esta decisión”.

5.2. El gobierno nacional expidió el manual único para la calificación de la invalidez, Decreto 917 de 1999(18), que en su artículo 3º señaló que “el momento de estructuración de la invalidez de una persona es la fecha en que se genera en el individuo una pérdida en su capacidad laboral en forma permanente y definitiva. Para cualquier contingencia, esta fecha debe documentarse con la historia clínica, los exámenes clínicos y de ayuda diagnóstica, y puede ser anterior o corresponder a la fecha de calificación”.

Frente a este planteamiento, es evidente que quien ha perdido su capacidad laboral, entendida como el conjunto de habilidades, destrezas, aptitudes o potencialidades de todo orden, que le permiten desarrollar un trabajo habitual y percibir por él una retribución económica, no podrá en consecuencia seguir cotizando al sistema general de seguridad social, ni en salud ni en pensiones.

Por lo mismo, salvo que exista una prueba concreta y fehaciente de que la situación invalidante se configuró en un momento cierto y anterior, la fecha de estructuración de invalidez suele ubicarse en época relativamente próxima a aquella en la que se emite el respectivo dictamen de calificación, hipótesis en la cual el trabajador puede incluso haber alcanzado a realizar algunas cotizaciones adicionales, mientras se produce tal calificación.

5.3. La Corte en reiteradas ocasiones ha revisado casos en los cuales la fecha de estructuración de la invalidez ha sido erróneamente definida, repercutiendo en vulneración de derechos fundamentales de algunos ciudadanos. Así puede constatarse en la Sentencia T-710 de octubre 6 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez, al estudiar la situación de un portador de VIH: “a pesar del carácter progresivo y degenerativo de la enfermedad que padece el señor (...) se advierte que este pudo conservar sus capacidades funcionales y continuó trabajando y aportando al sistema de seguridad social por dos años y cuatro meses después de la fecha señalada como de estructuración de la invalidez”.

Análogo resulta el enfoque contenido en la Sentencia T-699A de septiembre 6 de 2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil, en la cual se precisó que una persona portadora de VIH, a quien se estableció de manera retroactiva la fecha de estructuración de su invalidez, en realidad conservó sus funciones y capacidades laborales por una parte importante de ese tiempo anterior, al punto de seguir trabajando y aportando al sistema de seguridad social hasta la época en que se practicó el examen de calificación de invalidez, razón por la cual se decidió que fuera esta la fecha tomada como referente.

En ese sentido, en la ya referida Sentencia T-561 de 2010 se planteó, respecto de la calificación de una persona con enfermedad mental: “... atendida la evolución del estado de salud de la señora (...) el cual ha pasado por periodos críticos pero también por otros de relativa estabilidad o equilibrio, pero cuya posibilidad de mejoría total o significativa estaría médicamente descartada(19), para la Corte resulta poco verosímil asumir que luego de pasar por una situación clínicamente difícil en 1983, que habría justificado la retroactiva estructuración de su invalidez desde esa época, ella hubiese podido seguir laborando, así como cotizando por espacio de más de 21 años a pensiones, teniendo en cuenta que según quedó dicho, la invalidez es una situación en que la que la persona ve drásticamente disminuidas sus destrezas físicas y mentales, lo que le impide desarrollar cualquier actividad laboral económicamente productiva”.

De igual modo, ha de observarse lo decidido en la Sentencia T-509 de junio 17 de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo, frente a enfermedades de carácter degenerativo, como VIH y SIDA que, sin embargo, son médicamente controlables y permiten seguir desarrollando “una actividad económicamente productiva”, paralelamente a la cual se continúa aportando al sistema pensional, en periodos que pueden extenderse hasta por varios años, de manera que “no solo verá garantizado su derecho a la vida y a la salud, sino que también, podrá ver protegido su derecho a la dignidad, en tanto persona que puede valerse por sí misma y que es productiva para la sociedad”. Por ello, “la condición de invalidez de una persona no siempre corresponde o coincide con el relato histórico de la ocurrencia de un suceso médico o un episodio clínico, sino con el momento en que sus condiciones físicas, síquicas o mentales le impiden seguir siendo económicamente productiva”.

Sexta. Análisis del caso concreto.

6.1. Se estudia la situación del señor Nelson Rafael Torres Vega, quien a pesar de padecer una pérdida de capacidad laboral del 66.40%, Colfondos Pensiones y Cesantías se negó a reconocerle y pagarle la pensión correspondiente, argumentando que no acreditó el número de semanas exigidas por la Ley 860 de 2003, sin tener en cuenta que después de la fecha de estructuración de la invalidez, diciembre 19 de 2006, siguió cotizando al régimen de ahorro individual, hasta el año 2009.

6.2. El Juzgado Setenta y Dos Civil Municipal de Bogotá, en agosto 24 de 2010, concedió la tutela al estimar que con la negativa del reconocimiento pensional “a que tiene derecho el accionante Nelson Rafael Torres Vega, se denota detrimento en la calidad de vida y subsistencia en condiciones dignas”, al no contar con otros recursos.

Impugnada tal decisión, en octubre 4 de 2010 el Juzgado Octavo Civil del Circuito de Bogotá revocó el fallo, al considerar que el accionante no completó el número de semanas requeridas, presupuesto que estima acorde al principio de progresividad y declarado exequible por la Sentencia C-428 de 2009.

6.3. Retomando lo expuesto en la consideración tercera de esta providencia, frente a la procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de la pensión de invalidez, ha de indicarse que los derechos del actor, presuntamente conculcados, son susceptibles de protección por esta vía, atendiendo a que: (i) la pensión de invalidez hace parte del derecho fundamental a la seguridad social; (ii) la agravación de su vulnerabilidad, que si bien es permanente en el tiempo, exhibe la novedad de la acentuación por el transcurso agobiante de los días y sentir cada vez más frustránea cualquier posibilidad de sustento económico distinta a la tan anhelada pensión; y (iii) la palmaria afectación del mínimo vital del demandante y de su núcleo familiar.

6.4. Del estudio de los hechos y de las pruebas allegadas al expediente, se colige que: (i) en noviembre de 2009 Mapfre determinó al señor Torres Vega, una pérdida de capacidad laboral de 66.40%, de origen común, con fecha de estructuración diciembre 19 de 2006; (ii) el accionante con posterioridad a la fecha establecida por el equipo interdisciplinario de Mapfre, continuó cotizando al régimen de ahorro individual hasta marzo de 2009; y finalmente, (iii) el fondo de pensiones, en junio 2 de 2010, negó el reconocimiento de la pensión de invalidez aduciendo que el actor dentro de los tres últimos años anteriores a la fecha de estructuración tan solo cotizó 48 semanas.

6.5. Frente a esta situación, es pertinente aclarar que, si bien el juez de tutela debe analizar aspectos como la fecha de la estructuración y de la notificación de la invalidez, no es procedente dejar de lado la situación de especial protección que merecen las personas que padecen algún tipo de discapacidad y que, a pesar de dicha limitación, han seguido contribuyendo a pensiones después de estructurada la invalidez, puesto que una interpretación diferente contraría los principios rectores del sistema general de seguridad social y acarrea una conculcación de derechos fundamentales.

6.6. La negativa de Colfondos Pensiones y Cesantías a reconocer la pensión de invalidez, emana de que la fecha de estructuración de la invalidez del actor se fijó con una retroacción a casi 3 años antes de la suspensión de las cotizaciones, a pesar de que el accionante acreditó otra notable cantidad de semanas cotizadas con posterioridad, pues para la época señalada aún era apto para procurarse los ingresos que posibilitaban su congrua subsistencia.

Teniendo en cuenta la fecha para la cual, efectivamente, el señor Torres Vega perdió su capacidad para ejercer la actividad laboral, cortando el ingreso económico que servía de sustento a él y a su familia, se tendrá como fecha de estructuración marzo 13 de 2009, momento para el cual el actor acredita una cotización al sistema general de seguridad social en pensiones de 155 semanas en los tres últimos tres años anteriores al referido término, superándose sustancialmente el requisito de semanas exigidas por la Ley 860 de 2003.

6.7. Por lo expuesto, esta Sala de Revisión revocará el fallo que negó el amparo pedido por el señor Nelson Rafael Torres Vega contra Colfondos Pensiones y Cesantías, proferido en octubre 4 de 2010 por el Juzgado Octavo Civil del Circuito de Bogotá, que en su momento revocó el dictado en agosto 24 de 2010 por el juzgado setenta y dos civil municipal de la misma ciudad.

En su lugar, serán tutelados los derechos a la vida digna y a la seguridad social del actor y se ordenará a Colfondos Pensiones y Cesantías, por conducto de su representante legal o quien haga sus veces, que si aún no lo ha efectuado, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, reconozca y empiece a pagar la reclamada pensión de invalidez al señor Nelson Rafael Torres Vega, con cubrimiento de todo lo que se haya causado desde la fecha de solicitud de la referida prestación.

6.8. La responsabilidad que pueda corresponderle a Seguros Bolívar, como compañía aseguradora de los riesgos de invalidez y muerte al momento de la ocurrencia del siniestro, es tema que atañe a las empresas involucradas en el caso y entre ellas se resolverá, estando la acción que ahora se decide circunscrita al amparo de derechos fundamentales de un ser humano, merecedor de especial protección.

IV. Decisión.

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. REVOCAR el fallo que negó el amparo pedido por el señor Nelson Rafael Torres Vega, contra Colfondos Pensiones y Cesantías, proferido en octubre 4 de 2010 por el Juzgado Octavo Civil del Circuito de Bogotá, que en su momento revocó el dictado, en agosto 24 de 2010, por el juzgado setenta y dos civil municipal de la misma ciudad; en su lugar, se dispone TUTELAR los derechos fundamentales a la vida digna y a la seguridad social del actor.

2. ORDENAR a Colfondos Pensiones y Cesantías, por conducto de su representante legal o quien haga sus veces, que si aún no lo ha efectuado, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, reconozca y empiece a pagar la reclamada pensión de invalidez al señor Nelson Rafael Torres Vega, con cubrimiento de todo lo que se haya causado desde la fecha de solicitud de la referida prestación.

3. Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que alude el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.

Magistrados: Nilson Pinilla Pinilla—Jorge Ignacio Pretelt Chaljub—Humberto Antonio Sierra Porto.

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, secretaria general.

(1) El artículo 39 original de la Ley 100 de 1993 contemplaba: “Tendrán derecho a la pensión de invalidez, los afiliados que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sean declarados inválidos y cumplan alguno de los siguientes requisitos:

a. Que el afiliado se encuentre cotizando al régimen y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas, al momento de producirse el estado de invalidez.

b. Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado de invalidez.

PAR.—Para efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo se tendrá en cuenta lo dispuesto en los parágrafos del artículo 33 de la presente ley”.

(2) En Sentencia C-428 de julio 1º de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo, la Corte Constitucional declaró inexequible el requisito de fidelidad al sistema general de seguridad social en pensiones y, así, lo que antes se inaplicaba por excepción de inconstitucionalidad fue directamente expulsado del ordenamiento jurídico, por contrariar el principio de progresividad de los derechos prestacionales, en la medida en que, injustificadamente, introdujo un requisito más gravoso que el contemplado originalmente en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993.

(3) Sociedad de naturaleza privada encargada de la prestación del servicio público de la seguridad social en pensiones y, por tanto, pasible de ser demandada en acción de tutela (C.P., arts. 48 y 86; D. 2591/91, 5º y 42).

(4) “La seguridad social, para Jambu-Merlin, nace a partir de 1941 de los siguientes factores: a) Una terminología. En 1935 es votada, en Estados Unidos, la Social Security Act. Esta expresión se introdujo rápidamente en los países angloparlantes y después se extendió al mundo entero. b) Un acontecimiento político y militar. La guerra de 1939 a 1945 (...) los gobiernos saben que una de las condiciones de un esfuerzo bélico y un esfuerzo de reconstrucción será la implementación de una sociedad más justa, más segura y de una democracia más social (...) la Carta del Atlántico del 12 de agosto de 1941, contiene, resultante de la petición de Churchill, un parágrafo sobre la necesidad de extensión de la seguridad social a todos. Lo mismo en la declaración de Filadelfia de la OIT, de 10 de mayo de 1944. c) Una necesidad social (...) las necesidades más vivas en materia de seguridad y de salud (...) hacen posible que aparezca una idea completamente ignorada a principio de siglo: la protección social debe extenderse a todos (...) d) Un documento británico (...) es, en cierta medida, la conjunción de los tres elementos precedentes, la que conduce al gobierno británico a confiar, en mayo de 1941, a Sir William Beveridge la misión de estudiar la transformación de las instituciones de protección social”. Carrillo Prieto, Ignacio. Introducción al Derecho Mexicano. Derecho de la Seguridad Social. Edit. Universidad Autónoma de México. México, 1981, pág. 27.

(5) Artículo 22: “Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad”.

(6) Seguridad Social. Un nuevo consenso, Conferencia Nº 89 de la OIT, 2002.

(7) Posición planteada desde la Sentencia T-406 de junio 5 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón.

(8) T-122 de febrero 18 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

(9) Cfr. T-760 julio 31 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda; T-122 de febrero 18 de 2010, T-016 enero 22 de 2007 y T-585 de junio 12 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, entre otras.

(10) El ejercicio de derechos civiles y políticos suele generar obligaciones prestacionales, por ejemplo, la protección de las libertades de opinión, prensa e información (art. 20 superior) conlleva el establecimiento de diferentes organismos y sistemas para su debida realización y sostenimiento, con la consiguiente asignación de recursos. Así mismo, en el desarrollo de derechos económicos, sociales y culturales, emerge el cumplimiento de obligaciones negativas, como la prohibición a los estados de realizar reformas regresivas a la seguridad social.

(11) Abramovich, Víctor. Courtis, Christian. Los derechos sociales como derechos exigibles. Edit. Trotta S.A., Madrid, 2002, pág. 37.

(12) “La historia del nacimiento de los Estados sociales es la historia de la transformación de la ayuda a los pobres motivada en la caridad y en la discrecionalidad de la autoridad pública, en beneficios concretos que corresponden a derechos individuales de los ciudadanos”, ib.

(13) T- 122 de 2010, ya citada.

(14) T-580 de julio 30 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

(15) Sentencia de agosto 17 de 1954, citada en Constaín, Miguel Antonio. Jurisprudencia del Trabajo, volumen II, ed. Temis, Bogotá, 1967, pág. 725.

(16) Sala de Casación Laboral, sentencia en Radicación 17.187, noviembre 27 de 2001, M.P. Germán Valdés Sánchez.

(17) Cfr. T-710 de octubre 6 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez y T-561 de julio 7 de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

(18) Modificatorio del Decreto 692 de 1995.

(19) “Información médica relacionada con la expectativa de mejoría de la esquizofrenia, extraída de la dirección electrónica http://www.nlm.nih.gov/medlineplus/spanish/ency/article/000928.htm, página de la Biblioteca Nacional de Medicina y los Institutos Nacionales de la Salud de Estados Unidos de América, consultada el 21 de junio de 2010: ‘La mayoría de las personas con esquizofrenia encuentran que sus síntomas mejoran con los medicamentos y algunas obtienen un buen control de los síntomas con el tiempo. Sin embargo, otras experimentan discapacidad funcional y están en riesgo de episodios repetitivos, especialmente durante las etapas iniciales de la enfermedad. Para vivir en comunidad, las personas con esquizofrenia pueden necesitar apoyo en el hogar, rehabilitación ocupacional y otros programas de apoyo comunitario. Las personas que sufren las formas más severas de este trastorno pueden estar demasiado discapacitadas para vivir solas y pueden necesitar hogares comunitarios u otros lugares estructurados a largo plazo para vivir’”.