Sentencia T-272 de marzo 23 de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PRIMERA DE REVISIÓN

Sentencia T-272 de 2004 

Ref.: Expediente T-823320

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Araújo Rentería

Acción de tutela instaurada por Franklin Enrique Martínez Ayala contra el Seguro Social, seccional Bolívar

Bogotá, D.C., marzo veintitrés dos mil cuatro.

Reiteración de jurisprudencia

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las contenidas en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente

Sentencia

En el proceso de revisión del fallo dictado por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de la ciudad de Cartagena, en el trámite de la acción de tutela iniciada por Franklin Enrique Martínez Ayala contra el Seguro Social, seccional Bolívar.

I. Antecedentes

Franklin Enrique Martínez Ayala interpuso acción de tutela, por intermedio de apoderada judicial, el día 28 de julio de 2003, solicitando que le sean protegidos sus derechos fundamentales a la igualdad, a la vida, a la salud, al trabajo y a la dignidad, derechos que considera afectados por el Seguro Social. Los hechos en que se funda su petición son los siguientes:

1. Hechos y pretensión.

1.1. El actor sufrió un accidente automovilístico el día 29 de octubre de 2000.

1.2. Al momento del accidente laboraba con “Lubricantes el Cerro”, quienes lo habían vinculado al sistema general de seguridad social a través del Seguro Social.

1.3. Con posterioridad a los procedimientos médicos y quirúrgicos a que fue sometido, el peticionario fue remitido a medicina laboral, la cual dictaminó una pérdida de su capacidad laboral de 93.25%.

1.4. Con base en el dictamen referido, el peticionario solicitó al departamento de pensiones de la entidad demandada el reconocimiento y pago de su pensión de invalidez.

1.5. Sin embargo, la entidad negó esta solicitud por cuanto el empleador “Lubricantes el Cerro” no se encontraba al día con los aportes, a más de haber realizado pagos extemporáneos sin la correspondiente sanción moratoria.

1.6. Como consecuencia de la falta de pago de la pensión de invalidez, el peticionario no ha podido acceder al sistema de seguridad social en salud.

1.7. Solicita que se ordene al Seguro Social el reconocimiento y pago de su pensión de invalidez.

2. Intervención de la entidad demandada.

El jefe del departamento de pensiones del Seguro Social, seccional Bolívar, manifestó que a pesar de que el demandante fue declarado inválido por la autoridad médica competente, con disminución en su capacidad laboral del 93.25%, le fue negado el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, por cuanto no reúne los requisitos exigidos en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993. Lo anterior, en cuanto no acredita aportes durante el año anterior al acaecimiento de su invalidez, ya que la última cotización se efectuó el 30 de septiembre de 1999.

Señaló así mismo que la alternativa con que cuenta el solicitante es continuar cotizando al sistema hasta el cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión por vejez o, en su defecto, reclamar la indemnización sustitutiva, la cual le impediría una nueva afiliación al sistema de pensiones.

3. Pruebas.

Obran en el expediente las siguientes pruebas:

3.1. Copia de la epicrisis del señor Martínez Ayala elaborada por el Hospital Universitario de Cartagena, de fecha 29 de octubre de 2000(1).

3.2. Copia de las hojas de evolución suscritas por el médico Gustavo Álvarez Ochoa, de fechas 22 de mayo y 26 de junio de 2001(2).

3.3. Copia de la remisión del dictamen de medicina laboral, de fecha 15 de agosto de 2001(3).

3.4. Copia de la Resolución 579 de 2002, mediante la cual se niega la pensión de invalidez del actor, y del anexo en el cual se especifican las razones por las cuales se tomó tal decisión(4).

3.5. Fotos del señor Martínez Ayala(5).

II. Decisión judicial objeto de revisión

El Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cartagena, en sentencia de 14 de agosto de 2003, negó el amparo de los derechos reclamados, tras considerar que la protección del derecho a la seguridad social no entraña la posibilidad de reconocimiento de los derechos pensionales a través de la acción de tutela.

Indicó seguidamente que al juez de tutela no le corresponde señalar el contenido de las decisiones que deban tomar las autoridades públicas en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, como la de reconocer una pensión.

III. Consideraciones y fundamentos de la Corte

1. Competencia.

Esta Corte es competente para conocer del fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes, así como por la escogencia del caso por la Sala de Selección.

2. Problema jurídico planteado.

¿El amparo constitucional resulta procedente para reclamar el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez cuando el empleador ha dejado de efectuar los aportes correspondientes?

3. Derecho a la seguridad social.

La Constitución Política consagra el derecho a la seguridad social en su artículo 48, cuando establece:

“ART. 48.—La seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley.

Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social.

El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley.

La seguridad social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley.

No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella.

La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante”.

Se advierte así la doble dimensión que el constituyente ha asignado a la seguridad social. Además de ser un derecho irrenunciable, es también un servicio público a cargo del Estado que puede ser prestado por particulares, sin que por ello pierda tales características. De esta manera, la legislación y las reglamentaciones que sobre la materia se han elaborado en el país, han estado orientadas de forma tal que los riesgos inherentes a la vejez, la invalidez y la muerte sean cubiertos por un sistema integral de seguridad social.

4. Derecho a la pensión de invalidez en conexidad con el mínimo vital. Excepcionalidad de su carácter fundamental.

La Corte ha sostenido reiteradamente que el derecho al reconocimiento de la pensión de aquellas personas que se encuentran en estado de invalidez asume el carácter de fundamental por estar en conexidad con el derecho a la vida(6). En efecto, tales personas se encuentran en un estado de indefensión y limitación que merece una protección especial, pues es muy difícil que alguien a quien se le ha reconocido el porcentaje de incapacidad laboral necesario para obtener el derecho a la pensión de invalidez encuentre otro medio de subsistencia, diferente a su mesada. Por tanto, las autoridades administrativas deben actuar en concordancia con tal situación de debilidad y desempeñarse con la mayor idoneidad posible frente a estos casos de reconocimiento de pensión.

Si bien este derecho, desarrollado por vía legal, constituye una garantía excepcional para aquellas personas que han sufrido una mengua significativa en su capacidad laboral y que, por ende, no están en condiciones de procurarse los medios de subsistencia, este no es strictu sensu un derecho fundamental en sí mismo considerado.

Sin embargo, la doctrina de esta corporación ha establecido que adquiere este rango por conexidad con derechos fundamentales como el derecho a la vida, la integridad física, el trabajo y la igualdad, entre otros, pues al garantizar el pago de una suma de dinero mensual, se garantiza la subsistencia de quien ha sufrido merma en su capacidad laboral.

5. Mora del empleador en el pago de aportes pensionales.

Lo establecido en líneas precedentes es relevante para efectos de determinar la procedencia de la tutela, por cuanto solo si se prueba la relación de conexidad entre la garantía del derecho prestacional y la eficacia del derecho fundamental, procede esta acción como mecanismo expedito e idóneo para alcanzar su protección.

En el caso de la transferencia oportuna de los aportes pensionales por parte del empleador, se evidencia la relación de conexidad que se da entre el derecho a la seguridad social y el mínimo vital del trabajador, pues de ello depende directamente el reconocimiento de la pensión de invalidez a que pueda eventualmente acceder, en caso de que reúna los requisitos legales para ello.

De esta manera, y con el fin de evitar que dicha mora o retardo en la transferencia de los aportes pueda afectar directamente los derechos fundamentales de quien ha visto mermada su capacidad de trabajo en el grado requerido para acceder a la pensión de invalidez, el legislador ha consagrado mecanismos para que las entidades administradoras cobren las cotizaciones y sancionen su cancelación extemporánea, como medio para corregir el funcionamiento del sistema de seguridad social integral y no desproteger al afiliado. Sobre la obligación de pago de aportes del empleador, la sanción por mora y las acciones de cobro, la Ley 100 de 1993 estableció lo siguiente:

“ART. 22.—Obligaciones del empleador. El empleador será responsable del pago de su aporte y del aporte de los trabajadores a su servicio. Para tal efecto, descontará del salario de cada afiliado, al momento de su pago, el monto de las cotizaciones obligatorias y el de las voluntarias que expresamente haya autorizado por escrito el afiliado, y trasladará estas sumas a la entidad elegida por el trabajador, junto con las correspondientes a su aporte, dentro de los plazos que para el efecto determine el gobierno.

El empleador responderá por la totalidad del aporte aun en el evento de que no hubiere efectuado el descuento al trabajador”.

“ART. 23.—Sanción moratoria. Los aportes que no se consignen dentro de los plazos señalados para el efecto, generarán un interés moratorio a cargo del empleador, igual al que rige para el impuesto sobre la renta y complementarios. Estos intereses se abonarán en el fondo de reparto correspondiente o en las cuentas individuales de ahorro pensional de los respectivos afiliados, según sea el caso.

Los ordenadores del gasto de las entidades del sector público que sin justa causa no dispongan la consignación oportuna de los aportes, incurrirán en causal de mala conducta, que será sancionada con arreglo al régimen disciplinario vigente.

En todas las entidades del sector público será obligatorio incluir en el presupuesto las partidas necesarias para el pago del aporte patronal a la seguridad social, como requisito para la presentación, trámite y estudio por parte de la autoridad correspondiente”.

“ART. 24.—Acciones de cobro. Corresponde a las entidades administradoras de los diferentes regímenes adelantar las acciones de cobro con motivo del incumplimiento de las obligaciones del empleador de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional. Para tal efecto, la liquidación mediante la cual la administradora determine el valor adeudado, prestará mérito ejecutivo” (negrillas fuera del texto).

Por su parte el Decreto 2633 de 1994, reglamentario de los artículos 24 y 57 de la Ley 100 de 1993, establece:

“(...) ART. 5º—Del cobro por vía ordinaria. En desarrollo del artículo 24 de la Ley 100 de 1993, las demás entidades administradoras del régimen solidario de prima media con prestación definida del sector privado y del régimen de ahorro individual con solidaridad adelantarán su correspondiente acción de cobro ante la jurisdicción ordinaria, informando a la Superintendencia Bancaria con la periodicidad que esta disponga, con carácter general; sobre los empleadores morosos en la consignación oportuna de los aportes, así como la estimación de sus cuantías e interés moratorio, con sujeción a lo previsto en el artículo 23 de la Ley 100 de 1993 y demás disposiciones concordantes.

Vencidos los plazos señalados para efectuar las consignaciones respectivas por parte de los empleadores la entidad administradora, mediante comunicación dirigida al empleador moroso lo requerirá. Si dentro de los quince (15) días siguientes a dicho requerimiento el empleador no se ha pronunciado, se procederá a elaborar la liquidación, la cual prestará mérito ejecutivo de conformidad con lo establecido en el artículo 24 de la Ley 100 de 1993” (negrillas fuera del texto).

Es claro, entonces, que los desarrollos legales y reglamentarios atribuyen a las entidades administradores de pensiones la función de exigir al patrono la cancelación de los aportes pensionales, no siendo posible a aquel alegar a su favor su propia negligencia en la implementación de esa atribución.

La Sentencia SU-430 de 1998 señaló en esa misma línea que una entidad administradora de pensiones no puede negar a un trabajador la pensión a que tiene derecho argumentando el incumplimiento del empleador en el pago de algunos meses de aportes, pues al trabajador se le descuentan estas sumas directamente de su salario mensual, siendo por ello el empleador quien tiene la obligación de cotizar los porcentajes equivalentes al factor prestacional a las entidades promotoras de salud y administradoras de pensiones.

El fallo concluye que la entidad administradora de pensiones no puede obstaculizar el otorgamiento de una pensión a un trabajador al que se le han descontado en forma periódica los aportes correspondientes, debido al incumplimiento de la obligación del empleador de consignar los aportes, por cuanto no es justo que el trabajador deba soportar tan grave perjuicio por una falta del empleador que, además, hubiese podido ser subsanada por la misma entidad.

En armonía con lo anterior, la Sentencia C-177 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), manifestó:

“En cuanto dice relación con el incumplimiento del pago de los aportes por los empleadores al ISS, la Corte de manera reiterada, ha sostenido que no le es endilgable al empleado y menos aún, puede derivarse contra este una consecuencia negativa, por la mora del patrono o empleador en hacer oportunamente el pago de la porción de los aportes que le corresponden, junto con la parte que para el mismo efecto ha retenido de su salario al empleado”.

“Dicho de otra forma, retenidos por el empleador, de la asignación salarial los valores que le corresponde aportar al empleado, surge para aquel la obligación de consignarlos en la oportunidad señalada por la ley y el reglamento, junto con los que son de su cargo. Por lo tanto, siendo el empleador quien efectúa los descuentos o retenciones, si elude el pago a la entidad de seguridad social, tal omisión no le es imputable al empleado, ni pueden derivarse contra este consecuencias negativas que pongan en peligro su derecho a la salud o a la vida, o a una prestación económica de tanta importancia como la que representa la pensión de invalidez”(7).

Es claro el sentido de la jurisprudencia de la Corte a este respecto, pues no es aceptable hacer recaer sobre el trabajador las consecuencias negativas que se puedan derivar de la mora del empleador en el pago de los aportes en salud o en pensiones, toda que vez que, no obstante la falta de transferencia de dichas sumas a las entidades promotoras de salud y a las entidades administradoras de pensiones, al trabajador se le hicieron las deducciones respectivas, de suerte que resulta ajeno a la situación de mora que, por otra parte, debe ser subsanada por dichas entidades mediante el uso de los instrumentos legales antes indicados.

6. Caso concreto.

Teniendo en cuenta los desarrollos legales y jurisprudenciales sobre el tema, y de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, se pueden extraer las siguientes conclusiones:

6.1. El señor Franklin Martínez sufrió un accidente automovilístico que le ocasionó una pérdida de la capacidad laboral correspondiente al 93.25%. Sin embargo, al solicitar a los Seguros Sociales el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez a que tiene derecho, esta le fue negada por la mora de su empleador “Lubricantes el Cerro”, en los aportes de varios meses.

6.2. Como se señaló en líneas precedentes, quien tiene derecho a gozar de su pensión de invalidez, al perder la capacidad laboral en el porcentaje requerido para ello, no puede asumir las consecuencias negativas de la falta de transferencia por parte de su empleador de los aportes a la entidad administradora de pensiones, menos aun cuando se hacen las respectivas deducciones de su salario(8).

6.3. Siendo así, al presentarse una irregularidad en el pago, como ocurrió con la empresa “Lubricantes el Cerro”, el Seguro Social tenía a su disposición los mecanismos jurídicos arriba citados que le permitían regularizar el funcionamiento del sistema, y pese a ello, no los utilizó para subsanar la irregularidad en que incurrió el patrono.

6.4. Es clara la afectación del mínimo vital del accionante, pues difícilmente podría él encontrar otra fuente de ingresos con las limitaciones que padece. De esto se deriva, además, la afectación de sus derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, a la salud, a la igualdad y al trabajo, entre otros, pues está siendo sometido a unas condiciones infrahumanas por la falta del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez a que tiene derecho.

En conclusión, en el presente caso esta corporación procederá a reiterar la jurisprudencia que se ha relacionado, según la cual cuando el empleador no efectúa el pago de los aportes a la entidad administradora de pensiones, la Corte ha ordenado a esta última que, en caso de que el peticionario reúna los requisitos legales, reconozca y pague la pensión que le ha sido solicitada, sin perjuicio de su deber de repetir contra el empleador moroso por las sumas adeudadas(9).

En consecuencia, se revocará la sentencia de instancia para conceder la protección reclamada por el solicitante, reiterando la jurisprudencia sostenida por esta misma Sala en la Sentencia T-904 de 2002.

IV. Decisión

Con fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. REVOCAR la sentencia proferida el 14 de agosto de 2003 por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cartagena y, en su lugar, CONCEDER la tutela del derecho a la seguridad social en conexidad con el derecho al mínimo vital, en la acción instaurada por el señor Franklin Enrique Martínez Ayala contra el Seguro Social, Seccional Bolívar.

2. ORDENAR al Seguro Social, seccional Bolívar, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, proceda a tomar las medidas legales y administrativas necesarias para que el patrono que aparece como moroso en los hechos de este caso cancele los aportes pensionales que le adeuda en relación con el señor Franklin Enrique Martínez Ayala, siempre y cuando no hayan sido transferidos.

3. ORDENAR al Seguro Social, seccional Bolívar, que dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de este fallo proceda a reconocer y pagar la pensión de invalidez al señor Franklin Enrique Martínez Ayala, si este reúne los requisitos legales.

4. LÍBRESE por secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

(1) Cfr. folios 4 y 5.

(2) Cfr. folios 6 y 7.

(3) Cfr. folio 9.

(4) Cfr. folios 10 y 11.

(5) Cfr. folio 17.

(6) Al respecto se pueden consultar, entre otras, las sentencias T-056 de 1994, T-209 de 1995, T-292 de 1995, T-627 de 1997, T-143 de 1998, T-888 de 2001 y T-771 de 2003.

(7) En este sentido se puede consultar, entre otras, las sentencias T-334 de 1997 y T-553 de 1998.

(8) Al respecto, ver entre otras, la Sentencia T-771 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(9) Sentencia T-363 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz. Así mismo, en la Sentencia SU-430 de 1998 la Corte manifestó: “No puede entonces la entidad administradora de pensiones (EAP) obstaculizar el otorgamiento de una pensión de vejez a un trabajador al que se le han descontado en forma periódica los aportes correspondientes, debido al incumplimiento del empleador de consignar algunos aportes a la EAP. No es justo que el trabajador deba soportar tan grave perjuicio por una falta del empleador, como aconteció en el caso sub judice, en donde la entidad administradora Caxdac no reconoció su pensión al señor Sierra por haber dejado Aerocóndor de cotizar algunos meses”.

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