Sentencia T-276 de mayo 14 de 2013

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SEGUNDA DE REVISIÓN

Ref.: Expediente T-3.691.598

Magistrado Sustanciador:

Dr. Mauricio González Cuervo

Accionante: Superintendencia de Industria y Comercio

Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección A

Magistrados de la Sala 2ª de Revisión: Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Fallos de tutela objeto de revisión: Sentencias proferidas por el Consejo de Estado Sección Segunda - Subsección A y Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo en primera y segunda instancia respectivamente.

Bogotá, D.C., mayo catorce de dos mil trece.

I. Antecedentes

1. Demanda de tutela.

1.1. Elementos y pretensión.

1.1.1. Derecho fundamental invocado. Debido proceso.

1.1.2. Conducta que causa la vulneración. La expedición por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del auto de aclaración de la sentencia del 10 de marzo de 2011, en la cual se resolvió el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por el señor Pedro Absalón Cifuentes Cerón contra la Nación - Ministerio de Desarrollo Económico y Superintendencia de Industria y Comercio. En el mencionado auto, el tribunal decidió modificar la parte resolutiva de la citada providencia señalando que la entidad encargada de reintegrar y pagar los sueldos dejados de percibir a favor del demandante era la Superintendencia de Industria y Comercio, y no el Ministerio de Desarrollo (ahora Ministerio de Comercio, Industria y Turismo) como inicialmente había quedado consignado.

1.1.3. Pretensión. Declarar la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Pedro Absalón Cifuentes Cerón contra la Nación - Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y la Superintendencia de Industria y Comercio a partir del fallo proferido el 10 de marzo de 2011 inclusive y el auto que lo aclara, del 14 de julio 2011. Como consecuencia de lo anterior, ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca proferir nuevo fallo.

1.2. Fundamentos de la pretensión.

1.2.1. El 1º de noviembre de 1995 el señor Pedro Absalón Cifuentes Cerón fue nombrado en el cargo de jefe de la oficina 2045-19 de la oficina de calidad de la Superintendencia de Industria y Comercio (cargo de carrera administrativa).

1.2.2. El señor Cifuentes se desempeñó en el mencionado cargo hasta el 27 de enero de 2000, fecha en la cual renunció para ser nombrado en el cargo de jefe de oficina 0137-16 de la oficina de calidad (cargo de libre nombramiento y remoción) de la misma entidad.

1.2.3. La entidad accionante alega que el 14 de julio de 2000 el funcionario presentó renuncia a su cargo a partir del 1º de octubre del mismo año.

1.2.4. Mediante Resolución del 6 de septiembre de 2000 expedida por el entonces Ministro de Desarrollo Económico se declaró “la vacancia del cargo de jefe de oficina 0137-16 de la planta global asignado a la oficina de calidad de la Superintendencia de Industria y Comercio en titularidad del doctor Pedro Absalón Cifuentes Cerón”(1). En consecuencia se nombró a otra persona en dicho cargo.

1.2.5. El señor Cifuentes Cerón presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Desarrollo Económico y la Superintendencia de Industria y Comercio, solicitando la nulidad de la resolución que declaró vacante el cargo que venía desempeñando, alegando desviación de poder. El proceso fue resuelto en primera instancia por el Juzgado Veintinueve Administrativo de Bogotá denegando las pretensiones de la demanda(2).

1.2.6. Apelada la sentencia de primera instancia, el 10 de marzo de 2011 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la decisión inicial y en su lugar, declaró la nulidad de la Resolución 854 del 6 de septiembre de 2000. Sustentó su decisión alegando que quien era competente para declarar la vacancia del cargo era el representante legal de la entidad, es decir el Superintendente de Industria y Comercio, y no el Ministro de Desarrollo. Consecuencia de lo anterior, condenó a “La Nación - Ministerio de Desarrollo, a reintegrar al accionante Pedro Absalón Cifuentes Cerón, a un cargo de jefe de oficina 0137-16 de la planta global asignado a la oficina de calidad de la Superintendencia de Industria y Comercio y otro de equivalente categoría; reconocer, liquidar y pagar los sueldos y salarios dejados de percibir, debidamente indexados mes a mes (...)”(3).

1.2.7. El 14 de julio de 2011, mediante auto de aclaración la Sección Segunda —Subsección A— del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió corregir el numeral tercero de la parte resolutiva de la mencionada providencia. El tribunal judicial consideró que se presentó un error en tanto, en la parte motiva de la sentencia se estableció que es el superintendente, en su calidad de representante legal de la entidad, el funcionario competente para la remoción y nombramiento de los jefes de control interno pero la orden de reintegro en la parte resolutiva se dirigió al Ministerio de Desarrollo. En consecuencia modificó el numeral tercero y condenó “a la Superintendencia de Industria y Comercio a reintegrar al señor Pedro Absalón Cifuentes Cerón al cargo de jefe de oficina 01317-16 de la planta global asignado a la oficina de calidad de la Superintendencia de Industria y Comercio u a otro de equivalente categoría, cancelándole todos los salarios y prestaciones sociales, debidamente indexados mes a mes (...)”(4).

1.2.8. La Superintendencia de Industria y Comercio presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al considerar que vulneró el derecho fundamental al debido proceso al configurarse un defecto sustantivo tanto en la sentencia del 10 de marzo de 2011 como en el auto de aclaración. Señaló que el tribunal profirió sentencia con base en una norma que no existía (D. 2539/2000) para el momento de los hechos. Alegó que en el auto de aclaración no se llevó a cabo una simple corrección, sino que se modificó la totalidad de la sentencia al condenar a una entidad distinta a la que inicialmente se había condenado y excluir a esta última de responsabilidad.

1.2.9. La entidad nacional resume sus argumentos en contra de las providencias del tribunal, así: (i) se profirieron con base en una norma que no existía para el momento en que proferida la resolución cuya nulidad decretó, (ii) lo hizo sin argumentación jurídica que explicara por qué aplicaba dicha norma, así como sin probar la desviación de poder que se alegó como causal de nulidad, (iii) excluyó del fallo, en la parte resolutiva, a la entidad demandada que debería haber realizado el nombramiento del actor, tras declarar la nulidad del acto que lo declaró insubsistente, (iv) ‘reformó’ de oficio la sentencia, sin estar facultado para ello, para modificar la parte resolutiva de la sentencia, excluyendo del fallo a la entidad que expidió el acto declarado nulo, es decir al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y condenado a la Superintendencia de Industria y Comercio al pago del dinero que ordenó a título de restablecimiento del derecho, sin ser la Entidad que expidió el acto declarado nulo, (vi) fundando su decisión en una norma que actualmente no está vigente, por lo que, adicionalmente se hace imposible cumplir la sentencia”(5).

2. Respuesta del accionado. Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección A(6).  

2.1. El tribunal judicial accionado afirmó que tanto la sentencia del 10 de marzo de 2011, como el auto que la aclara, fueron expedidos con sujeción al ordenamiento jurídico y en consecuencia, no se vulneró el derecho fundamental al debido proceso.

2.2. Alegó que la decisión emitida en el auto de aclaración no constituye una reforma a la sentencia, en tanto en la parte motiva de la misma se argumentó que de conformidad con el artículo 11 de la Ley 87 de 1993, la facultad nominadora de los jefes de control interno corresponde a los representantes legales de cada una de las entidades estatales. Así, no resultaba posible que en la parte resolutiva de la providencia se ordenara el reintegro del demandante a quien no tiene esa competencia, en lugar de al Superintendente de Industria y Comercio como se señaló a lo largo de la misma.

2.3. Por último, advirtió que durante el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho la entidad pública contó con todas las garantías procesales en protección de su derecho al debido proceso.

3. Pronunciamientos de terceros interesados.

3.1. Señor Pedro Absalón Cifuentes Cerón(7).  

3.1.1. Afirmó que el auto de aclaración fue proferido como consecuencia de la solicitud tanto de él en su calidad de demandante, como del Ministerio de Desarrollo Económico, por presentar un error semántico al no mencionar expresamente a la Superintendencia en la parte resolutiva de la sentencia. Alegó que el mencionado error se encuentra previsto en el artículo 309 del Código de Procedimiento Civil, aplicable al proceso contencioso administrativo, por lo tanto, aseguró que la actuación del Tribunal de Cundinamarca se ajustó a la legalidad. Agregó que la Superintendencia en todo momento fue parte del proceso y en la parte motiva jamás se excluyó del mismo.

3.2. Juez 29 Administrativo del Circuito de Bogotá - Tercero Interesado(8).  

3.2.1. Confirmó que el proceso contencioso administrativo objeto de la presente controversia fue resuelto por su despacho en primera instancia, profiriendo sentencia en la que se decidió negar las pretensiones de la demanda. Frente a los hechos adelantados por los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no realizó pronunciamiento alguno.

4. Decisiones judiciales objeto de revisión.

3.1.(sic) Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda - Subsección A del 23 de febrero de 2012(9). 

3.1.1. Denegó el amparo solicitado, argumentó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tanto en la sentencia como en el auto que la aclara, llevó a cabo “una interpretación legal, válida y razonable”. Afirmó que el accionante no demostró una vulneración al debido proceso, sino que expresó una diferencia de tesis con la establecida por el tribunal.

3.1.2. Afirmó que mediante el auto del 14 de julio de 2011, los magistrados del tribunal se limitaron a corregir un “error mecanográfico en que se incurrió al plasmar erróneamente el nombre del demandante y de la entidad condenada”, actuación que se encuentra conforme a lo estipulado en los artículos 309 y 310 del Código de Procedimiento Civil.

3.2. Impugnación(10). 

3.2.1. La entidad accionante, además de reiterar los argumentos iniciales, señaló que el a quo, al negar el amparo solicitado, desconoce que la justicia contencioso administrativa es de naturaleza rogada, por lo que el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca no podía declarar la falta de competencia para la expedición del acto administrativo objeto de controversia ya que el demandante no alegó dicha excepción.

3.2.2. En igual sentido reiteró que la sentencia del tribunal se sustentó en el Decreto 2539 de 2000, norma que entró en vigencia con posterioridad a la expedición del acto administrativo demandado en nulidad. Adicionalmente, afirmó que a partir de la entrada en vigencia del artículo 8º de la Ley 1474 de 2011, la facultad nominadora de los jefes de control interno de las entidades del orden nacional es el del Presidente de la República, por lo que alega que resulta imposible cumplir la orden del tribunal.

3.3. Sentencia del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta del 7 de junio de 2012(11).  

3.3.1. Confirmó el fallo de primera instancia. Afirmó que “la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada responde a criterios de interpretación expuestos de manera razonada, que no implican desbordamiento del orden jurídico, por lo que divergencia planteada en la presente acción de tutela, no constituye el desconocimiento del derecho al debido proceso”.

II. Consideraciones

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada, con base en la Constitución Política —arts. 86 y 241.9— y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 —arts. 31 a 36—(12).

2. Procedencia de la demanda de tutela.

2.1. Afectación de un derecho fundamental. En el caso bajo estudio se analiza la posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso.

2.2. Legitimación por activa. La demanda de tutela fue presentada a través del jefe de la oficina jurídica de la Superintendencia de Industria y Comercio, entidad descentralizada del orden nacional con personería jurídica. La jurisprudencia constitucional de forma expresa ha admitido que “las personas jurídicas de derecho público pueden ser titulares de aquellos derechos fundamentales cuya naturaleza así lo admita y, por lo tanto, están constitucionalmente habilitadas para ejercitarlos y defenderlos a través de los recursos que, para tales efectos, ofrece el ordenamiento jurídico”(13).

2.3. Legitimación por pasiva. Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección ‘A’(14).

2.4. Requisitos formales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

De forma reiterada la jurisprudencia constitucional ha admitido la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales para analizar la posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso. Así, se ha señalado la necesidad de cumplir con seis (6) requisitos formales para establecer la procedencia de la acción constitucional en cada caso particular. Mediante la Sentencia C-590 de 2005, se establecieron los siguientes; “(i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii). Que se hayan agotado todos los medios —ordinarios y extraordinarios— de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos, (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración, (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora, (iv) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela”(15).

Así, la Sala debe verificar el cumplimiento de los mencionados requisitos formales, en el caso particular.

2.4.1. Relevancia constitucional. El presente caso reviste especial importancia constitucional en tanto se está en presencia de la posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso de la Superintendencia de Industria y Comercio. Así mismo, resulta importante tener en cuenta que en el presente caso se encuentran en conflicto varios valores constitucionales de la más alta jerarquía como la correcta administración de justicia y la efectiva prestación de la actividad administrativa.

2.4.2. Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios. Tendiendo en cuenta que de los dos argumentos presentados por la entidad accionante cada uno de ellos apunta a providencias judiciales distintas, es necesario analizar el requisito de subsidiariedad de manera separada, tanto para la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca como para el auto de corrección.

En relación con la sentencia del mencionado tribunal judicial, se tiene que esta se produjo en el marco de la segunda instancia. De conformidad con el artículo 189 del Código Contencioso Administrativo —norma vigente al momento de los hechos— el recurso extraordinario de revisión solo procede bajo la ocurrencia de un número taxativo de causales, ninguna de la cuales resulta aplicable para el presente caso. Así, se concluye que la Superintendencia no cuenta con otros recursos judiciales para controvertir la citada providencia judicial.

Por su parte, la Sala encuentra que la entidad accionante no cuenta con otros mecanismos judiciales para controvertir la decisión adoptada mediante el auto del 15 de noviembre de 2011 en tanto, de conformidad con lo establecido por el artículo 309 del Código de Procedimiento Civil “el auto que resuelva sobre la aclaración no tiene recursos”. Por su parte, el artículo 310 del Código de Procedimiento Civil, señala que los autos de corrección de las sentencias tienen los mismos recursos de esta, excepto el de casación y revisión. Teniendo en cuenta lo señalado en torno a la sentencia del tribunal, se encuentra que bajo la interpretación del artículo 310 del Código de Procedimiento Civil, la entidad pública tampoco cuenta con otros recursos judiciales.

2.4.3. Inmediatez. La sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, fue proferida el 10 de marzo de 2011. El auto de aclaración de la sentencia objeto de la presente controversia cobró fuerza ejecutoria el 15 de noviembre de 2011(16) y la acción de tutela fue presentada el 9 de diciembre de 2011, cumpliendo con el presente requisito.

2.4.5. Que en caso de tratarse de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión que se alega como vulneradora de los derechos fundamentales. Teniendo en cuenta que en el caso particular no se alega la existencia de un defecto procedimental, el presente requisito no resulta aplicable.

2.4.6. Que no se trate de sentencias de tutela. Se discuten sentencias de naturaleza contenciosa administrativa y por lo tanto, se satisface el último de los requisitos formales de procedencia.

3. Problema jurídico constitucional.

¿Se vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la Superintendencia de Industria y Comercio por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por la presunta configuración de un defecto sustantivo por: (i) sustentar su fallo con base en una norma jurídica que no se encontraba vigente al momento de la ocurrencia de los hechos; y (ii) modificar la entidad inicialmente obligada por la sentencia a realizar el reintegro laboral del entonces accionante mediante auto alegando que no se presenta una reforma a la sentencia sino una aclaración de la misma con base en los artículos 309 y 310 del Código de Procedimiento Civil?

4. Vulneración al debido proceso por la presunta configuración de un defecto sustantivo al sustentar la sentencia condenatoria en una norma jurídica que no se encontraba vigente al momento de la ocurrencia de los hechos y al modificar la entidad responsable de resarcir los daños ocasionados mediante auto de aclaración (cargo único).

4.1. Requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

4.1.1. Una vez superados los requisitos generales de procedibilidad, la Corte ha advertido que se debe probar la existencia de un defecto o irregularidad procesal de tal magnitud que vulnera de forma evidente el debido proceso y que resulte determinante para el sentido del fallo o la decisión plasmada en la providencia judicial. Se ha establecido que los presupuestos materiales que configurarían una vulneración al debido proceso, son:

a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

h. Violación directa de la Constitución(17).

4.1.2. Teniendo en cuenta las consideraciones del caso particular, resulta relevante ampliar y reiterar la jurisprudencia constitucional en relación con la causal relacionada con el defecto sustantivo. Mediante providencia T-213 de 2012, esta corporación afirmó que se configura el mencionado defecto cuando “se decide con base en normas inexistentes, inconstitucionales o que claramente son inaplicables al caso concreto”.

Bajo la misma dirección, se han señalado diferentes causales para declarar la ocurrencia de un defecto sustantivo; “(i) Cuando la interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática, (ii) cuando la norma aplicable al caso concreto es desatendida y por ende inaplicada o (iii) cuando a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó”(18), (iv) la ocurrencia de un grave error en la interpretación de la norma, (v) cuando se presenta una insuficiente sustentación o justificación de la actuación(19) que afecte derechos fundamentales; (vi) cuando se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación, que hubiese permitido una decisión diferente(20) o (vii) cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución siempre que se solicite su declaración por alguna de las partes en el proceso(21).

4.1.3. En relación con la errónea interpretación de las normas jurídicas, la Corte Constitucional ha reiterado que se configura dicha causal cuando “a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada)”(22). De esta manera, se ha reconocido que el juez natural cuenta con un nivel de interpretación de las normas jurídicas amplio y por lo tanto, le corresponde al juez constitucional realizar un estudio cuidadoso y detallado para determinar que efectivamente se llevó a cabo una interpretación irrazonable y no vulnerar los límites del principio de la autonomía judicial.

5. Caso concreto.

5.1. Corresponde a la Sala analizar la posible configuración de un defecto sustantivo tanto en la sentencia de segunda instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como en el posterior auto de aclaración de la misma, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por el señor Pedro Absalón Cifuentes Cerón en contra de la Nación - Superintendencia de Industria y Comercio. La entidad accionante alega dicho defecto como consecuencia de (i) la presunta aplicación de normas sin vigencia al momento de la ocurrencia de los hechos y (ii) la errónea interpretación de los artículos 309 y 310 del Código de Procedimiento Civil relacionados con la posibilidad de aclarar y corregir sentencias judiciales.

5.2. La Superintendencia de Industria y Comercio argumenta que el tribunal judicial sustentó su decisión con base en el Decreto 2539 del 4 de diciembre de 2000, norma que “entró en vigencia exactamente 3 meses después de haberse expedido la mencionada Resolución 854 del 6 de septiembre de 2000 expedida por el entonces Ministro de Desarrollo Económico, lo que evidencia un absurdo en el fundamento del tribunal para adoptar su sentencia, pues el mencionado decreto no existía cuando se expidió la resolución atacada (...)”(23).

La Sala encuentra que si bien dicha norma no se encontraba vigente al momento en que se expidió el acto administrativo objeto de controversia, en tanto solo fue proferida cerca de 3 meses después, este decreto no fue el sustento jurídico con el cual el tribunal de Cundinamarca tomó la decisión. La sentencia expresamente señaló:

“El Decreto 2539 de 2000, artículo 8º, preceptuaba que esa competencia administrativa estaba adscrita en el Presidente de la República pero, esta norma fue declarada nula por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en sentencia de fecha 9 de octubre de 2008.

Como consecuencia de la nulidad en referencia, recobró plena vigencia el artículo 11 de la Ley 87 de 1993, que estatuye que la designación del jefe de la unidad u oficina de coordinación del control interno, entre otros cargos, es de competencia del representante legal o máximo directivo del organismo respectivo. Es claro, que el jefe de la entidad demandada, es el Superintendente, por lo que será ese servidor público el competente para designar o retirar del servicio al jefe de control interno de esa entidad pública y no el ministro o el Presidente de la República, como en efecto se hizo. Por consiguiente, es evidente que se estructuró la causal de nulidad de falta de competencia para la expedición del acto acusado (...)”(24).

Se evidencia que si bien el tribunal no descartó la aplicación del Decreto 2539 de 2000 por no encontrarse vigente al momento de los hechos, sino por la declaratoria de nulidad del mismo por parte del Consejo de Estado en el año 2008, este no fue el fundamento normativo de la decisión. La corporación judicial sustentó la causal de falta de competencia con base en el artículo 11 de la Ley 87 de 1993, el cual expresamente señalaba que “el asesor, coordinador, auditor interno o quien haga sus veces será un funcionario de libre nombramiento y remoción, designado por el representante legal o máximo directivo del organismo respectivo, según sea su competencia y de acuerdo con lo establecido en las disposiciones propias de cada entidad”.

Para Sala, resulta de especial relevancia realizar un breve comentario en relación con los contenidos normativos del artículo 1º de Decreto 1172 de 1999(25) y el artículo 20 del Decreto 2145 de 1999(26), los cuales fueron citados por el entonces Ministro de Desarrollo Económico, como sustento jurídico para la expedición del acto administrativo que declaró vacante el cargo que venía desempeñando el señor Pedro Absalón Cifuentes Cerón. De conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado —máximo órgano de la jurisdicción contencioso administrativa— dichas normas no implicaron una derogatoria del artículo 11 de la Ley 87 de 1993, ni modificaron la competencia en cabeza de los representantes legales de cada entidad para el nombramiento o retiro de los jefes de control interno. Así el mencionado tribunal afirmó:

“El Decreto Reglamentario 2145 de 1999 y el Decreto 1172 de 1999, reglan la Ley 489 de 1998 y esta norma no derogó expresamente la Ley 87 de 1993 (art. 121) y la creación del Sistema Nacional de Control Interno (arts. 27 a 29), no implica necesariamente un desplazamiento de la facultad nominadora del jefe de la oficina de control interno en favor del Presidente de la República”(27).

En igual sentido, es importante mencionar que el artículo 11 de la Ley 87 de 1993 estuvo vigente hasta la expedición del artículo 8º de la Ley 1474 de 2011, el cual de manera expresa lo modificó y trasladó dicha competencia al Presidente de la República. Es decir, que la norma con base en la cual el tribunal encontró probada la ausencia de competencia para la expedición del acto en el que se declaró la vacancia del cargo, estaba vigente al momento de los hechos.

De conformidad con lo anterior, la Corte encuentra que la Ley 87 de 1993 era la norma aplicable al caso particular al momento de estudiar a cargo de quien se encontraba la competencia de nombrar y remover al jefe de control interno de la Superintendencia de Industria y Comercio. De esta manera, no se encuentra probada la configuración de un defecto sustantivo por la supuesta incorrecta aplicación de la norma vigente.

5.3. Adicionalmente, la accionante alega la existencia de un defecto sustantivo como consecuencia del auto de aclaración del 14 de julio de 2011, en el cual se resolvió corregir la sentencia del 10 de marzo del mismo año específicamente en el numeral 3º de la parte resolutiva, en el cual se condenó y ordenó al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo al reintegro del entonces demandante, cuando en realidad se pretendió dar dicha orden al Superintendente de Industria y Comercio. A juicio de la entidad tutelante, la decisión establecida en dicho auto excede los límites permitidos por los artículos 309 y 310 del Código de Procedimiento Civil, en tanto no se presentó una aclaración o corrección a la sentencia, sino una modificación total de la misma al cambiar la entidad condenada y obligada a realizar el reintegro laboral.

Los artículos 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento Civil, se presentan como una oportunidad para que una vez proferidas las sentencias —y sin que sean considerados recursos propiamente dichos— la autoridad judicial pueda de oficio o solicitud de parte aclarar, corregir o adicionar su providencia. Las dos primeras normas referenciadas constituyen parte del eje central de la presente controversia, los cuales textualmente expresan:

ART. 309.—Aclaración. La sentencia no es revocable ni reformable por el juez que la pronunció. Con todo, dentro del término de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte, podrán aclararse en auto complementario los conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o que influyan en ella

La aclaración de auto procederá de oficio dentro del término de su ejecutoria, o a petición de parte presentada dentro del mismo término. El auto que resuelva sobre la aclaración no tiene recursos.

ART. 310.—Corrección de errores aritméticos y otros. Toda providencia en que se haya incurrido en error puramente aritmético, es corregible por el juez que la dictó, en cualquier tiempo, de oficio o a solicitud de parte, mediante auto susceptible de los mismos recursos que procedían contra ella, salvo los de casación y revisión.

Si la corrección se hiciere luego de terminado el proceso, el auto se notificará en la forma indicada en los numerales 1º y 2º del artículo 320.

Lo dispuesto en los incisos anteriores se aplica a los casos de error por omisión o cambio de palabras o alteración de estas, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva o influyan en ella.

En el caso particular, se encuentra que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca luego de declarar la nulidad de la resolución que declaró vacante el cargo del entonces demandante debido a la ausencia de competencia por parte del Ministro de Desarrollo Económico para nombrar o retirar al jefe de control interno de la SIC, en el numeral 3º de la parte resolutiva de la sentencia ordenó:

Tercero. Como consecuencia de las anteriores declaraciones, condenar a la Nación —Ministerio de Desarrollo— a reintegrar al accionante Pedro Absalón Cifuentes Cerón, a un cargo de jefe de oficina 0137-16 de la planta global asignado a la oficina de calidad de la Superintendencia de Industria y Comercio u otro de equivalente categoría; reconocer, liquidar y pagar los sueldos y salarios dejados de percibir, debidamente indexados mes a mes, conforme a las consideraciones de esta sentencia. El reintegro se encuentra sujeto a que el cargo no se encuentre provisto en propiedad. En este caso, solo procederá el pago de los sueldos y prestaciones sociales causadas, debidamente indexadas desde la fecha del retiro del servicio y hasta que se haga el reintegro.

Posteriormente, tanto el Ministerio como la parte demandante dentro del proceso contencioso administrativo, solicitaron aclaración y complementación de la sentencia debido a que si bien en la parte motiva se expresa que quien es competente para remover y nombrar al jefe de control interno es el representante legal de la respectiva entidad, en la parte resolutiva de la sentencia se ordena el reintegro al ministro quien de acuerdo con la propia providencia no cuenta con dicha facultad.

Ante la solicitud el 14 de julio de 2011, el tribunal profirió auto de “aclaración de sentencia”, en el cual estableció que “la ordenación de restablecimiento del derecho consecuente de la declaratoria de nulidad será a la Superintendencia de Industria y Comercio y no al Ministerio de Desarrollo Económico, como quedó consignado de manera equivocada”(28). En la misma providencia y acudiendo al artículo 310 del Código de Procedimiento Civil, la corporación judicial corrigió una letra en el nombre del demandante y además, señaló que la limitación de reintegro que había establecido relacionada con que el cargo no estuviera ocupado en propiedad, no era adecuada en tanto este era de libre nombramiento y remoción. En síntesis, el tribunal decidió corregir el numeral 3º de la parte resolutiva de la sentencia, así:

“Como consecuencia de las anteriores declaraciones, condenar a la Superintendencia de Industria y Comercio a reintegrar al señor Pedro Absalón Cifuentes Cerón al cargo de jefe de oficina 0137-16 de la planta global asignado a la oficina de calidad de la Superintendencia de Industria y Comercio u a otro de equivalente categoría, cancelándole todos los salarios y prestaciones sociales, debidamente indexados mes a mes, junto con los aumentos que se hayan producido desde la fecha de sus desvinculación hasta el día en que efectivamente sea reintegrado al empleo”(29).

La aclaración y corrección de las sentencias pueden ser catalogadas como dos instituciones procesales diferentes en tanto no solo están reguladas por normas distintas, responden a supuestos de hechos disímiles, sino además en el primer caso no existe la posibilidad de recurso alguno, mientras que para los autos de corrección se establece la oportunidad de interponer los mismos recursos que procedían contra la sentencia, salvo los de casación y revisión. No obstante lo anterior, estas figuras no pueden constituirse en una opción para modificar o reformar las sentencias en tanto se encuentra expresamente prohibido por el artículo 309 del Código de Procedimiento Civil y además, no son consideradas como recursos propiamente dichos en los cuales se puedan controvertir las decisiones establecidas.

A juicio de la Sala, la corrección determinada en el auto del 14 de julio de 2011, en la cual se cambió la entidad encargada de cumplir la orden de reintegro no puede ser considerada como una modificación sustancial o reforma de la sentencia del 10 de marzo de 2011.

Al analizar la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se observa que de forma clara en la parte motiva se afirma que el funcionario competente para nombrar y remover al jefe de control interno es el Superintendente y no el Ministro. El sustento jurídico principal a lo largo de la providencia para encontrar la causal de nulidad basada en la ausencia de competencia fue, como ya se mencionó, el artículo 11 de la Ley 87 de 1993.

Teniendo presente que el argumento básico era la ausencia de competencia del Ministro y la afirmación de que dicha función solo la tenía el Superintendente, resultaba natural e inherente que la orden de reintegro estuviera dirigida a quien tenía la facultad. La Corte considera que al realizar la modificación de la entidad, el tribunal no llevó a cabo ninguna reforma a la sentencia en tanto no se presentaron nuevos argumentos jurídicos que dieran lugar a dicha modificación. Es decir, la razón de la decisión no fue alterada por lo resuelto mediante el auto del 14 de julio de 2011 y por lo tanto, no podría ser considerada como una reforma a la sentencia.

La corrección resultaba necesaria para que la providencia judicial no solo guardara coherencia entre la parte motiva y la resolutiva, sino además, para que existiera un efecto práctico y una verdadera posibilidad de realización de la orden judicial. De esta manera, se encuentra que los magistrados del tribunal no interpretaron equivocadamente ni sobrepasaron los límites establecidos en el ordenamiento jurídico para aclarar o corregir las providencias judiciales.

Respecto de la supuesta imposibilidad por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio para cumplir con la orden judicial debido a la modificación presentada por el artículo 8º de la Ley 1474 de 2011 en relación con la competencia para designar a los jefes de las oficinas de control interno, dejándola en cabeza del Presidente de la República, la Sala considera que este alegato carece de relevancia para resolver el caso concreto, toda vez que mediante verificación realizada a través de la página web de la entidad(30), se constató que el señor Cifuentes Cerón fue vinculado como jefe de la oficina de control interno desde el mes de enero del año 2012 y actualmente desempeña el mencionado cargo.

6. Razón de la decisión.

6.1. Conclusión del caso.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca no vulneró el derecho al debido proceso de la Superintendencia de Industria y Comercio en tanto no resulta posible alegar la configuración de un defecto sustantivo en la sentencia ni el posterior auto de aclaración que resolvió en segunda instancia el proceso contencioso administrativo iniciado contra dicha entidad por la declaratoria de vacancia del cargo del jefe de control interno de la misma. En primer lugar, se debe afirmar que la mencionada autoridad judicial sustentó la posición expresada en la sentencia del 10 de marzo de 2011, con base en la norma jurídica que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado se encontraba vigente al momento de los hechos.

Por su parte, la decisión tomada mediante el auto del 14 de julio de 2011 en la que se cambia la entidad obligada a realizar el reintegro laboral del entonces demandante, no vulneró los límites establecidos en los artículos 309 y 310 del Código de Procedimiento Civil, debido a que no se llevó a cabo una modificación sustancial o reforma de la sentencia en tanto el sustento jurídico se mantuvo exacto e inalterado. Ordenar a la Superintendencia de Industria y Comercio adelantar el reintegro era una decisión que permitía el correcto, adecuado y efectivo goce de la administración de justicia, ya que de lo contrario se presentaría una imposibilidad jurídica para ejecutar la decisión del tribunal.

6.2. Regla de decisión.

Acorde con los artículo 309 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, un cambio en la entidad obligada a llevar a cabo una orden judicial —mediante un auto de aclaración— no constituye una reforma a la sentencia inicial, cuando este no altera el sustento jurídico de la providencia y cuando la entidad señalada como obligada a través del auto, haya sido parte del proceso. En estos términos, no se configura un defecto sustantivo.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR las sentencias proferidas por Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda - Subsección A del 23 de febrero de 2012 que negó en primera instancia la presente acción constitucional y de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma alta corporación del 7 de junio de 2012 que confirmó la mencionada providencia.

2. LIBRAR, por secretaría general, la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Mauricio González Cuervo—Luis Guillermo Guerrero Pérez—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, secretaria general.

(1) Copia de la Resolución 854 del 6 de septiembre de 2000. Folio 28 del cuaderno 1.

(2) Copia de la sentencia del 21 de mayo de 2010 del Juzgado 20 Administrativo de Bogotá. Folios 29 a 53 del cuaderno 1.

(3) Copia de la sentencia del 10 de marzo de 2011 del Tribunal Administrativo, Sección Segunda —Subsección A—. Folios 54 a 60.

(4) Copia del auto de aclaración del 14 de julio de 2011 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Segunda —Subsección A—, folios 61 a 65.

(5) Escrito de acción de tutela. Folio 16 y 17 del cuaderno 1.

(6) Escrito de contestación de la acción de tutela. Folios 96 a 99 del cuaderno 1.

(7) Escrito del señor Pedro Absalón Cifuentes Cerón. Folios 90 y 91 del cuaderno 1.

(8) Escrito del Juzgado 29 Administrativo del Circuito de Bogotá. Folio 89 del cuaderno 1.

(9) Sentencia de primera instancia. Folios 102 a 114 del cuaderno 1.

(10) Escrito de Impugnación. Folios 121 a 135 del cuaderno 1.

(11) Sentencia de segunda instancia. Folios 145 a 158 del cuaderno 1.

(12) En auto del veintidós (22) de noviembre de 2012 de la Sala de Selección de tutela número 11 de la Corte Constitucional, se dispuso la revisión de la providencia en cuestión y se procedió a su reparto.

(13) Sentencia SU-447 de 2011.

(14) De conformidad con el artículo 5º del Decreto 2591 de 1991, “La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2º de esta ley”.

(15) Sentencia C-590 de 2005.

(16) Oficio 2-001585 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el que certifica la fecha de ejecutoriedad de las decisiones proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Folio 68 del cuaderno 1.

(17) Ibídem.

(18) Ver Sentencia T-213 de 2012.

(19) Ver Sentencia T-1285 de 2005.

(20) Ver Sentencia T-292 de 2006.

(21) Ver Sentencia T-172 de 2012.

(22) Sentencia T-295 de 2005. Posición reiterada en la Sentencia T-094 de 2012.

(23) Escrito de la demanda de tutela. Folios 17 y 18 del cuaderno 1.

(24) Sentencia de Segunda Instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Segunda —Subsección A— del 10 de marzo de 2011. Demandante: Pedro Absalón Cifuentes Cerón. Demandado: Nación - Ministerio de Desarrollo Económico y Superintendencia de Industria y Comercio. Folio 58 del cuaderno 1.

(25) ART. 1º—El nombramiento de los jefes de control interno de todas las entidades y organismos públicos del orden nacional, se efectuará por parte de la autoridad competente conforme a la delegación prevista en las disposiciones vigentes. Sin embargo, el Presidente de la República reasumirá, en cualquier momento, su facultad nominadora en los casos que lo considere conveniente.

(26) ART. 20.—Nombramiento de los jefes de control interno. El nombramiento de los jefes de control interno de las entidades y organismos públicos del orden nacional, se efectuará por parte de la autoridad competente conforme a la delegación prevista en las disposiciones vigentes. En los casos en que se encuentren integrados los sectores administrativos, el nombramiento de los jefes de control interno o de quienes hagan sus veces en las entidades adscritas y vinculadas, será efectuado por el ministro o director del Departamento Administrativo responsable de la orientación y coordinación de cada sector administrativo.

(27) Consejo de Estado en la sentencia del 9 de octubre de 2008. Expediente 11001-03-25-000-2002-00253-01 (5242-02). Sección 2ª. Actor: Jairo Villegas Arbeláez. Ponente: Jesús María Lemos Bustamante. Afirmación reiterada en la sentencia del Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. 24 de marzo de 2011. C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.

(28) Auto de aclaración del 14 de julio de 2011. Folio 62 del cuaderno 1.

(29) Auto de aclaración del 14 de julio de 2011. Folio 64 del cuaderno 1.

(30) Ver: http://www.sic.gov.co/oficina-de-control-interno.