SENTENCIA T-297 DE ABRIL 3 DE 2008

 

Sentencia T-297 de abril 3 de 2008 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA NOVENA DE REVISIÓN

Sentencia T-297 de 2008 

Ref.: Expediente T-1728000

Magistrada Ponente:

Dra. Clara Inés Vargas Hernández

Acción de tutela instaurada por María del Carmen Florián Sanmartín contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y de Cooperación Internacional —Unidad Territorial Meta y Dirección Nacional—.

Bogotá, D.C., tres de abril de dos mil ocho.

La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araújo Rentería y Manuel José Cepeda Espinosa, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las contenidas en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente

Sentencia

Dentro del proceso de revisión de los fallos dictados por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Villavicencio y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, Sala Civil Familia Laboral, en el trámite de la acción de tutela interpuesta, por María del Carmen Florián Sanmartín contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y de Cooperación Internacional —Unidad Territorial Meta y Dirección Nacional—.

I. Antecedentes

Mediante escrito presentado el día 21 de junio de 2007, la señora María del Carmen Florián Sanmartín presentó solicitud de protección de sus derechos fundamentales de petición, igualdad y vida en condiciones dignas, presuntamente vulnerados por la entidad demandada. Como sustento de la solicitud de amparo, invoca los siguientes:

1. Hechos.

Señala que es desplazada por la violencia del municipio de Barranquillita, Guaviare, habiendo rendido declaración para ser incluida dentro del registro único de desplazados, el 14 de abril de 2005 en Villavicencio.

Precisa que en la actualidad, su núcleo familiar está conformado por tres hijos menores de edad y que su compañero se encuentra desaparecido, situación que quedó expuesta en la declaración rendida. Aclara que en la referida declaración habían quedado incluidos dentro de su grupo familiar su nuera y su hijo, situación que ha cambiado, pues estos conformaron su propio hogar.

Narra que recibió por parte de la entidad accionada ayudas consistentes en tres arriendos por valor de $ 330.000; tres mercados por parte de la Cruz Roja; así como dos mercados, colchonetas y kit de cocina en la unidad de atención y orientación.

Indica que el 9 de mayo de 2007, solicitó a Acción Social la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia, obteniendo respuesta el 4 de junio de 2007, donde se informó que una vez revisado el caso y los anexos allegados, se había encontrado que el hogar de la accionante contaba con 4 personas en etapa productiva, motivo por el cual no era viable la autorización de la prórroga de la ayuda humanitaria.

Advierte que en repetidas oportunidades ha solicitado por escrito el suministro de las ayudas humanitarias de emergencia, sobre lo cual, la entidad accionada ha señalado que las mismas ya fueron otorgadas. Frente a esta situación, expone que en diferentes pronunciamientos la Corte Constitucional ha precisado que las ayudas humanitarias deben ser atendidas hasta que las personas con desplazamiento forzoso puedan autosostenerse por sí mismas y así poder lograr el bienestar y vida digna, situación que no ocurre en su caso particular, pues es madre cabeza de familia con tres hijos menores a su cargo.

Aclara además, que la respuesta dada por la accionada resulta vacía, pues en su núcleo familiar no existen cuatro personas en etapa productiva, aclarando al respecto, que su compañero y padre de sus hijos continúa desaparecido y su hijo y nuera ya tienen un hogar independiente.

Como consecuencia de lo anterior, acude a este medio, buscando la protección de sus derechos fundamentales y por tanto solicita, se ordene a la entidad accionada que procedan a suministrar la atención humanitaria de emergencia a que tiene derecho, consistente en arriendo y alimentos.

2. Trámite procesal.

El Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Villavicencio avocó el conocimiento de la acción de tutela mediante auto de fecha 25 de junio de 2007. En ese mismo auto corrió traslado a la entidad demandada, para que se pronunciara sobre la solicitud de amparo. Por esta razón, por medio del oficio de fecha 25 de junio de 2007, notificó al director de Acción Social —Regional Meta—, quien a través de la oficina jurídica de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional emitió respuesta a la acción de amparo en los términos que se exponen a continuación.

3. Respuesta de la entidad demandada.

La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, solicitó denegar las peticiones del accionante y declarar que esa entidad no vulneró derecho fundamental alguno. Como sustento de su solicitud señala, que la asistencia humanitaria de emergencia tiene un carácter temporal; así sobre el caso particular indica, que de conformidad con la información suministrada por la unidad territorial, la accionante recibió la ayuda humanitaria respectiva, la cual se encuentra detallada así: 03/08/2005 3 mercados y kit de aseo; 19/05/2005 2 kits asistenciales; 02/01/1990 (sic) 3 mercados CICR; 10/01/2006 3 arriendos.

Así mismo, cita el artículo 15 de la Ley 387 de 1997, haciendo especial énfasis en su parágrafo, resaltando que a la atención humanitaria de emergencia, se tiene derecho por un espacio máximo de tres meses, prorrogables excepcionalmente por otros tres meses más.

En este punto indica, que la prórroga excepcional se aplica exclusivamente a hogares incluidos en el registro único de población desplazada, que cumplan con las condiciones señaladas en el artículo 21 del Decreto 2569 de 2000, las que se relacionan así:

“1. Hogares en los que uno cualquiera de sus miembros reportados en la declaración presenten discapacidad física y/o mental, parcial o total, médicamente certificada por las entidades prestadoras de salud en atención humanitaria de emergencia y que haya sido reportada en la declaración de los hechos del desplazamiento.

2. Hogares con jefatura femenina o masculina mayor de 65 años, y que dicha situación haya sido reportada en la declaración.

3. Hogares en los que cualquiera de sus miembros debidamente reportados y registrados, presenten enfermedad terminal, médicamente certificada por las entidades prestadoras de salud en atención humanitaria de emergencia.

4. Cuando a juicio de la Red de Solidaridad Social y de manera excepcional se presente una situación cuya gravedad sea de naturaleza similar a las enunciadas en los numerales 1º, 2º y 3º del presente artículo”.

En consecuencia explica que el otorgamiento de la prórroga no es un acto automático, por lo tanto resulta necesaria la verificación de las condiciones antes descritas, para que de esta manera sean estudiadas las condiciones de vulnerabilidad de cada caso particular.

II. Decisiones judiciales objeto de revisión

1. Sentencia de primera instancia.

El Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Villavicencio, mediante sentencia del diez (10) de julio de dos mil siete (2007), negó la tutela incoada por la accionante, debido a que en su entender, la señora Florián Sanmartín no cuenta con las condiciones exigidas en el artículo 21 del Decreto 2569 de 2000, en el que se establecen las situaciones de hecho excepcionales, para conceder la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia. Por tanto, entiende que el ente accionado no vulneró los derechos fundamentales de la actora.

2. Impugnación.

Inconforme con la decisión adoptada, la accionante recurrió en apelación la sentencia previamente citada, al considerar que el a quo, pasó por alto la Sentencia C-278 de 2007, que declaró inexequible parte del parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997. Advierte que en aquella oportunidad, esta Corte decidió acabar con el límite temporal de tres meses para la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia para la población desplazada, con lo cual se dejó abierta la posibilidad de prorrogarse estas ayudas hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su propio autosostenimiento.

Reitera que en la declaración rendida, expuso que su compañero y padre de sus hijos se encuentra desaparecido y su hijo y nuera ya no conviven con ella, desde hace más de un año. Advierte que es madre cabeza de familia, que no cuenta con un empleo estable, lo que no le permite brindar a su grupo familiar integrado por tres menores de edad, bienestar y una vida digna.

3. Sentencia de segunda instancia.

La Sala —Civil Familia Laboral— del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, confirmó la sentencia impugnada pues no contaban con el suficiente fundamento en el material probatorio obrante en la foliatura, para determinar si la actora cumplía con las exigencias consagradas en el artículo 21 del Decreto 2569 de 2000. En consecuencia se exhortó a la señora María del Carmen para que se dirigiera a la oficina de Acción Social, a fin de obtener información suficiente sobre los requisitos que debe llenar para que en su caso particular pueda acceder a la extensión de la ayuda de emergencia. A su vez, se requirió a la accionada, para que en cumplimiento de sus funciones brindara a la accionante todas las informaciones y ayudas pertinentes, de manera rápida y eficaz, con el fin de acceder a la prórroga de la atención humanitaria en el evento de reunir las condiciones para ello.

III. Pruebas

En el trámite de la acción de tutela en comento obran las siguientes pruebas relevantes:

• Fotocopia de la cédula de ciudadanía de la señora María del Carmen Florián Sanmartín (fl. 9, cdno. ppal. de tutela).

• Fotocopia de la respuesta expedida para la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, en atención a la solicitud radicada por la señora María del Carmen Florián Sanmartín el 9 de mayo de 2007 (fls. 10 y 1, cdno. ppal. de tutela).

• Fotocopia de la petición elevada por la señora María del Carmen Florián Sanmartín, ante la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, de fecha 9 de mayo de 2007 (fls. 12 y 13, cdno. ppal. de tutela).

IV. Consideraciones y fundamentos jurídicos

1. Competencia.

Es competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional para revisar los fallos mencionados, de conformidad con lo establecido en los artículos 86, inciso tercero, y 241 numeral noveno de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico.

La accionante arguye que la entidad demandada le ha vulnerado sus derechos fundamentales al negarle la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia, pues estima que por sus condiciones personales y familiares, no se le debe suspender dicho auxilio, debido a que aún no ha superado la situación de vulnerabilidad a la que se vio expuesta como consecuencia de su desplazamiento forzado, ni se encuentra en condiciones de asumir su propio autosostenimiento, así como el de su grupo familiar.

El ente accionado, solicita sea negada la protección constitucional, pues entiende que esta ayuda no es permanente y la única posibilidad de prórroga es que el hogar desplazado se encuentre dentro de los supuestos señalados en el artículo 21 del Decreto 2569 de 2000.

Los jueces de instancia negaron la protección, atendiendo a que la accionante no demostró estar inmersa en alguna de las causales señaladas en el artículo 21 del Decreto 2569 de 2000, por ser esta en su entender, la única posibilidad para prorrogar el auxilio de emergencia.

Conforme a lo anterior, a la Sala le corresponde establecer si en el presente asunto, la Agencia Presidencial para la Acción Social vulneró los derechos fundamentales de la accionante al negarle la prórroga de la ayuda de emergencia a la población desplazada.

A efectos de desarrollar el anterior problema jurídico, la Sala determinará las pautas de protección a la población desplazada; y temporalidad de la ayuda humanitaria de emergencia, evacuados los anteriores aspectos se resolverá lo atinente al caso concreto.

3. La protección constitucional de la población desplazada. Reiteración de jurisprudencial (1) .

Esta corporación ha afirmado insistentemente que el desplazamiento forzado es, sin duda alguna, una tragedia humanitaria de grandísimas proporciones que implica la vulneración múltiple, masiva y continua de los derechos fundamentales. En atención a tan sombrío escenario, la jurisprudencia ha llamado la atención en que la sociedad y el Estado deben corresponder a la gravedad de la situación. Al respecto, la Sala Plena de esta corporación, en la Sentencia SU-1150 de 2000, explicó lo siguiente:

“11. Desde la década de los ochenta, Colombia afronta un verdadero estado de emergencia social, que se manifiesta en el desplazamiento forzado de cientos de miles de colombianos, la mayoría de los cuales son menores de edad y mujeres. No es esta la primera vez que esto ocurre en el país. Sin embargo, a diferencia de lo ocurrido en el pasado, la consagración constitucional del Estado colombiano como un Estado social de derecho le exige prestar una atención especial a esta calamidad nacional, con el fin de aliviar la suerte de los colombianos afectados por esta tragedia política y social.

(...).

“17. En su libro sobre las crisis humanitarias que genera a nivel internacional el fenómeno del desplazamiento interno por causa de la violencia, Cohen y Deng expresan acerca de la extrema condición de debilidad de los desplazados internos: “de los grupos poblacionales del mundo en situación de riesgo, las personas desplazadas internamente tienden a estar entre los más desesperados. Ellos pueden ser reubicados por medios violentos, con base en razones políticas o étnicas, o encontrarse atrapados en medio de conflictos, de ataques armados y violencia física. Huyendo y sin documentos, ellos son blanco fácil de detenciones arbitrarias, reclutamientos forzados y asaltos sexuales. Desarraigados de sus lugares de origen y privados de sus recursos básicos, muchos de ellos sufren profundos traumas físicos y psíquicos. Ellos se encuentran privados de vivienda, comida y servicios de salud más frecuentemente que el resto de la población (...).

“El caso colombiano confirma en buena medida lo expresado por Cohen y Deng. Los connacionales obligados a abandonar sus hogares por medio de la violencia son en su mayor parte campesinos pobres, con un bajo nivel de instrucción escolar. Además, la mayoría de las personas desplazadas son menores de edad y mujeres. Ellos se trasladan principalmente a las ciudades, en las cuales tienen pocas posibilidades de acceder a una vivienda digna y a un trabajo estable. Frecuentemente, el resultado de la migración forzosa a la que se ven sometidos es el agravamiento de las ya de por sí precarias condiciones de vida que tenían en el campo.

(...).

“31. No existe discusión acerca de que el desplazamiento forzado apareja una violación múltiple, masiva y continua de los derechos de las personas obligadas a migrar. Por una parte, es claro que estas personas tienen que abandonar su domicilio en razón del riesgo que observan para su vida e integridad personal, peligro que se deriva de las amenazas directas que les son formuladas o de la percepción que desarrollan por los múltiples actos de violencia que tienen lugar en sus sitios de residencia.

“El desplazamiento forzado comporta obviamente una vulneración del derecho de los nacionales a escoger su lugar de domicilio, al igual que de su derecho al libre desarrollo de la personalidad. Asimismo, dado el ambiente intimidatorio que precede a los desplazamientos, estas personas ven conculcados sus derechos de expresión y de asociación.

“De igual manera, en razón de las precarias condiciones que deben afrontar las personas que son obligadas a desplazarse, se presenta un atropello de los derechos de los niños, de las mujeres cabeza de familia, de los discapacitados y de las personas de la tercera edad. Además, todas las personas forzadas a abandonar sus lugares de origen sufren un detrimento en sus ya de por sí muy afectados derechos económicos, sociales y culturales, y frecuentemente son sometidos a la dispersión de sus familias” (2) .

La misma sentencia abordó la evolución legal e institucional que sobre tal cuestión se ha adaptado en Colombia. Anotó que hasta hace pocos años la atención al desplazado era prácticamente inexistente y que las políticas públicas estaban regidas por la coyuntura, la deficiencia y la dispersión (3) . Frente a ello se creó el sistema nacional de atención integral a la población desplazada por la violencia definido en el Documento Conpes 2924 de 1997 a partir del cual, a su vez, se promulgó la Ley 387 de 1997 en la cual se hace un esfuerzo por organizar un patrón coherente e integral de atención a las personas afectadas por el desplazamiento. Posteriormente —indica la providencia— se llevó a cabo la evaluación de esta política gubernamental en el documento Conpes 3057 de 1999 el cual admite la dispersión de las competencias, la ausencia de mecanismos de seguimiento y el divorcio entre las diferentes estrategias planteadas en la ley y la defensa de los derechos fundamentales de la población desplazada.

Pues bien, ante el panorama denunciado, es decir, las anomalías detectadas en la aplicación de la Ley 387, y para mejorar la atención, se dispuso en el Decreto 489 de 1999 que la Red de Solidaridad Social sería la única entidad coordinadora del sistema y que, como consecuencia, pasaría a ordenar el Fondo Nacional de Atención a la Población Desplazada y el Registro Nacional de Atención a la Población Desplazada, marco este que serviría para, entre otros, “prestar atención humanitaria a las personas desplazadas, bajo estándares mínimos de calidad, y mejorar la provisión de estos servicios a través de la conformación de alianzas entre el Estado, las ONG y las agencias internacionales especializadas”; simplificar y reorganizar el marco institucional del sistema nacional de atención a la población desplazada” y fortalecer la red nacional de información sobre el desplazamiento, con base en un sistema de estimación global, un mejor sistema de registro con mayor cobertura y con mecanismos de seguimiento y evaluación”.

Sin embargo, pese a los ajustes mencionados, el sistema no ha logrado atender en debida forma las necesidades de la población desplazada en el país. Así se ha admitido en diferentes pronunciamientos de esta corporación, de los cuales vale la pena resaltar la Sentencia T-025 de 2004 en la cual, sobre esta problemática, declaró el estado de cosas inconstitucional e indicó, entre otras cosas, lo siguiente:

“La anterior descripción de los derechos vulnerados y de la respuesta del juez de tutela en casos que comprenden varios núcleos familiares, que se han repetido a veces hasta en nueve ocasiones y que por su extrema gravedad ameritaron la intervención de esta Corte, muestra que el patrón de violación de los derechos de la población desplazada ha persistido en el tiempo, sin que las autoridades competentes hayan adoptado los correctivos suficientes para superar esas violaciones, y sin que las soluciones puntuales ordenadas por la Corte frente a las violaciones detectadas en las sentencias dictadas hasta el momento, hayan contribuido a impedir la reincidencia de las autoridades demandadas en tutela. Inclusive, se ha llegado a agravar la situación de afectación de los derechos de la población desplazada ante la exigencia impuesta por algunos funcionarios de la interposición de acciones de tutela como requisito previo para que las autoridades encargadas de su atención cumplan con sus deberes de protección” (4) .

En el mismo sentido, vale la pena tener en cuenta que dentro del balance que sobre este asunto efectuó para Colombia (2002 a 2004) el alto comisionado de las Naciones Unidas para los refugiados (Acnur) se indicó lo siguiente:

“Lamentablemente, el desplazamiento forzado no suscita aún una atención y una respuesta conmensurada con el sufrimiento y la violación de derechos que este produce”. (...) En Colombia, el desplazamiento forzado es la manifestación más crítica de los efectos del conflicto armado sobre la población civil. Esta es una de las más graves situaciones en materia de desplazamiento interno en el mundo... La Ley 387 de 1997 ha sido y seguirá siendo fuente de inspiración del deber ciudadano y estatal de dar respuesta efectiva y definitiva al problema del desplazamiento interno forzado en Colombia” (5) .

Adicionalmente en la Sentencia T-025 citada, se hizo referencia a las especiales acciones que deben desarrollarse en procura de atender a la población desplazada, partiendo del hecho de que Colombia es un Estado social de derecho, situación que “le imprime un sentido, un carácter y unos objetivos específicos a la organización estatal en su conjunto, y que resulta —en consecuencia— vinculante para las autoridades, quienes deberán guiar su actuación hacia el logro de los cometidos particulares propios de tal sistema: la promoción de condiciones de vida dignas para todas las personas, y la solución de las desigualdades reales que se presentan en la sociedad, con miras a instaurar un orden justo” (6) .

No obstante lo anterior, teniendo en cuenta la situación de las familias desplazadas y las particularidades del derecho a la vida en condiciones dignas, se han establecido varios requisitos para la protección de la población desplazada, dentro de las que se cuentan los diversos trámites y requisitos necesarios para la ejecución de las diferentes políticas públicas y la cantidad limitada de recursos para atender cada demanda.

4. Temporalidad de la ayuda humanitaria de emergencia.

Esta corporación en Sentencia C-278 de 2007, hizo un análisis de constitucionalidad sobre la temporalidad de la ayuda humanitaria de emergencia de acuerdo a lo señalado en el parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, el que señalaba: “a la atención humanitaria de emergencia se tiene derecho por espacio máximo de tres (3) meses, prorrogables excepcionalmente por otros tres (3) más”. En aquella oportunidad, este Tribunal Constitucional decidió declarar inexequibles las expresiones “máximo” y “excepcionalmente por otros tres (3) más” y exequible el resto del parágrafo, en el entendido que el término de la atención humanitaria de emergencia previsto en esa disposición será prorrogable hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su autosostenimiento. Al respecto la el pleno (sic) de esta corporación hizo el siguiente análisis:

“En el asunto bajo la actual revisión, no se cuestiona la ayuda humanitaria de emergencia sino su temporalidad, pues se considera que el término máximo de tres meses, prorrogables excepcionalmente por otros tres más, previsto en el parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997 que se acusa, es tan corto que no permite a las autoridades atender debidamente las necesidades básicas de alimentación, salud, aseo y vivienda de la población desarraigada, lo cual en opinión de los accionantes conculca los preceptos superiores citados en el escrito de demanda, que consagran derechos fundamentales y establecen la obligación del Estado de hacerlos efectivos.

(...).

Es de reiterar que en la ampliamente citada Sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional realizó un completo examen de los componentes de la política de atención a la población desplazada, encontrando que en punto a la ayuda humanitaria de emergencia se presentan las siguientes fallas protuberantes:

a) La ayuda se presta en forma demorada y en grados de cobertura muy bajos, pues tarda hasta seis meses en llegar y cubre el 43% del 25% de hogares desplazados registrados, con un cumplimiento del 36% del nivel establecido como meta en el plan estratégico, estadísticas que son peores en los casos de desplazamiento individual;

b) El periodo de transición entre la prestación de atención humanitaria de emergencia y la estabilización socioeconómica es excesivamente demorado, lo cual lleva a que la población desplazada deba sobrellevar unas condiciones de vida muy precarias;

c) La ayuda humanitaria hace énfasis en el factor temporal, de manera que la duración de dicha prestación no depende de las condiciones objetivas de la necesidad de la población, sino del simple paso del tiempo, y

d) El término de tres meses de la ayuda humanitaria resulta demasiado rígido para atender de manera efectiva a la población desplazada y no responde a la realidad de la permanente vulneración de sus derechos.

Lo expuesto en esa providencia es suficiente para predicar la inconstitucionalidad del término de los tres meses y su exigua prórroga por otro tanto, que prevé la norma bajo examen, pues como lo afirma el representante en Colombia del alto comisionado de las Naciones Unidas para los refugiados, si la ayuda humanitaria de emergencia no se presta o se presta tardíamente, la situación de la población desplazada tiende a agravarse con el paso de los meses, por lo cual no es razonable hacer depender del factor temporal el alivio a las necesidades de los afectados y, menos aún, para liberar de responsabilidad a las autoridades comprometidas en la atención del fenómeno.

(...).

Para la Corte, el establecimiento de un término para la prestación de la ayuda humanitaria de emergencia no se opone por sí mismo a la Constitución, pues como manifiesta el representante de la comisión de seguimiento a la política pública frente al desplazamiento en su escrito de intervención, es indispensable que la ley determine un plazo para desarrollar acciones de asistencia, socorro y protección una vez se produzca el desplazamiento pues, al fin y al cabo, se trata de hacer efectiva una responsabilidad que ante todo le compete al Estado, a la luz de la Constitución y de uno de los principios rectores citados anteriormente, que proclama “La obligación y responsabilidad primarias de proporcionar asistencia humanitaria a los desplazados internos corresponde a las autoridades nacionales”.

Pero, sin perjuicio de estas consideraciones, la Corte reitera que la duración de la medida bajo revisión presenta insuperables problemas de exequibilidad:

Al tenor de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, a la atención humanitaria de emergencia se tiene derecho “por espacio máximo de tres (3) meses, prorrogables excepcionalmente por otros tres (3) más”, de modo que las acciones de asistencia, socorro y protección que adelanten las autoridades comprenderán a lo sumo ese periodo, salvo eventos extraordinarios en los que se autoriza otorgar una prórroga por tres meses adicionales, lo cual, frente a las realidades nacionales, resulta notoriamente insuficiente en la gran mayoría de situaciones y, por lo mismo, no alcanza para que puedan paliarse y, finalmente, superarse los graves quebrantamientos a múltiples derechos fundamentales de la población desplazada —15 grupos de ellos fueron relacionados en la Sentencia T-025 de 2004, antes referidos en el actual fallo—, pues según se ha explicado, su situación de vulnerabilidad es tan grave y compleja, que no puede ser encasillada en un límite temporal exiguo y rígido.

Como bien anotan la Comisión Colombiana de Juristas y la Procuraduría General de la Nación, la norma atacada, tal como está concebida, lleva en la práctica a que el término para brindar ayuda humanitaria opere en contra y no a favor de los desplazados, como debe ser, pues, se repite, conforme a lo dispuesto en la Constitución y en los instrumentos internacionales, en el Estado, en cuya contra también repercutirá el escaso tiempo otorgado, recae la responsabilidad de solucionar la situación de esas personas y, por tanto, debe llevar a cabo acciones oportunas, efectivas y suficientes en tal sentido, observando, al efecto, los principios rectores de humanidad, imparcialidad y no discriminación.

No se trata de lo que pueda aparentarse como nominal solución, en un utópico término, sino de la verdadera superación de gravísimas penurias, afrontadas como resultado del vil desarraigo.

En esa Sentencia T-025 de 2004 la Corte reconoció la necesidad de seguir proveyendo ayuda humanitaria más allá de esos tres meses y hasta el momento en el cual se supere la situación de emergencia, en casos de “urgencia extraordinaria” o cuando los afectados “no estén en condiciones de asumir su autosostenimiento a través de un proyecto de estabilización o restablecimiento socioeconómica” como sucede, por ejemplo, con los niños que no tienen acudientes, las personas de la tercera edad y las mujeres cabeza de familia (negrillas fuera del texto original).

Con el mismo fundamento, ya bajo la actual perspectiva del control abstracto de constitucionalidad, la Corte estima que la ayuda humanitaria no puede estar sujeta a un plazo fijo inexorable. Si bien esconveniente que la referencia temporal exista, debe ser flexible,sometida a que la reparación sea real y los medios eficaces y continuos, de acuerdo a las particularidades del caso, hasta salir de la vulnerabilidad que atosiga a la población afectada, particularmente en esa primera etapa de atención, en la cual se les debe garantizar condiciones de vida digna que hagan viable parar el agravio, en tránsito hacia una solución definitiva mediante la ejecución de programas serios y continuados de estabilización económica y social (negrillas fuera del texto original).

Teniendo en cuenta, entonces, que el estatus de desplazado no depende del paso del tiempo sino de una condición material, dichos programas solo pueden iniciarse cuando exista plena certeza de que el desplazada tiene satisfecho su derecho a la subsistencia mínima, al haber podido suplir sus necesidades más urgentes de alimentación, aseo personal, abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas, aspectos a los que apunta este componente de atención de acuerdo con lo estipulado en el artículo 15 de la Ley 387 de 1997.

En lo que respecta a que el término de la ayuda humanitaria de emergencia sea de tres meses, la Corte lo encuentra corto mas no necesariamente contrario a la Constitución Política, en la medida de su acople y flexibilidad, frente a las características propias del hecho concreto, además ante la posibilidad de adicional ayuda solidaria, por ejemplo proveniente del sector privado o del exterior, o si las correspondientes instituciones oficiales cumplen con su deber en forma integrada, pronta y acuciosa.

Lo definitivamente inconstitucional, y así lo declarará la Corte, son las expresiones “máximo” y “excepcionalmente por otros tres (3) más”, del parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, pues le imprimen rigidez al plazo para la provisión de la ayuda humanitaria de emergencia a los desplazados, impidiendo que estas personas puedan seguir recibiendo atención del Estado por un tiempo mayor, mientras logran superar definitivamente su situación de vulnerabilidad”.

Así entendió la Corte que no es posible establecer un límite temporal estricto para prestar la ayuda humanitaria de urgencia, la cual tiene como objetivo primordial, brindar una estabilidad inicial a las víctimas de los desplazamientos forzados, para que una vez superado el impacto inicial y hayan alcanzado los medios necesarios para su autosostenimiento, puedan continuar con su vida en condiciones adecuadas, o a su vez permitir la inclusión en programas adicionales establecidos por el Estado, para no desproteger a la población desplazada. Es por ello que para casos particulares como es el de las mujeres cabeza de familia que deban dedicar todo su tiempo y esfuerzos a cuidar a niños menores o adultos mayores bajo su responsabilidad, la jurisprudencia de esta corporación ha entendido que se justifica que el Estado continúe proveyendo la ayuda humanitaria requerida para la subsistencia digna de los afectados, hasta el momento en el cual la circunstancia en cuestión se haya superado, es decir, hasta que la urgencia extraordinaria haya cesado, o hasta que los sujetos que no estén en posibilidad de cubrir su propio sustento adquieran las condiciones para ello (7) .

5. Caso concreto.

La señora María del Carmen Florián Sanmartín, a través de la acción de tutela solicita se protejan sus derechos fundamentales y como consecuencia de ello, se ordene a la entidad accionada, suministre la atención humanitaria de emergencia, consistente en ayudas para arriendos y alimentos, atendiendo a que no ha superado la situación de vulnerabilidad a la que se vio expuesta como consecuencia de su desplazamiento forzado, ni se encuentra en condiciones de asumir su propio autosostenimiento, así como el de su grupo familiar. A efectos de sustentar su solicitud, manifiesta que es madre cabeza de familia con tres hijos menores de edad a cargo.

La entidad accionada señala que la prórroga de la atención humanitaria de emergencia, se da en circunstancias especiales como las consagradas en el artículo 21 del Decreto 2569 de 2000, y advierte que dicha prórroga no puede exceder de 3 meses, de acuerdo a lo estipulado en el parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997. Por tanto aclara que dicho ente no vulneró los derechos fundamentales de la actora, pues otorgó la atención humanitaria de emergencia y las circunstancias personales que rodean a la peticionaria no permiten su prórroga.

Por su parte, el juez de primera instancia negó la solicitud de amparo, acogiéndose a los argumentos expuestos por la entidad accionada. A su vez el juez de segunda instancia confirmó la decisión impugnada, señalando que no contaba con elementos de juicio necesarios para establecer si era procedente o no la prórroga del auxilio solicitado.

De acuerdo a la jurisprudencia referida y el caudal probatorio obrante, la Sala entrará a determinar, si en el presente asunto se cumplen los presupuestos jurisprudenciales para otorgar la prórroga de la atención humanitaria de emergencia a favor de la accionante y su grupo familiar.

En primer término, se debe hacer referencia a la posibilidad de prorrogar la atención humanitaria de emergencia hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su autosostenimiento, lo anterior es claro si se parte de la base que dicho auxilio busca socorrer, asistir y proteger a la población desplazada y atender sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas. Es por ello, que dicha atención no puede ser suspendida de manera abrupta, pues no se estaría cumpliendo con los objetivos para los cuales fue diseñada esta atención especial a la población desplazada, si se tiene en cuenta que de acuerdo con la realidad nacional, en múltiples ocasiones, la atención inicial resulta insuficiente para atenuar y finalmente superar los graves quebrantamientos a múltiples derechos fundamentales de este grupo marginado. Lo expuesto obedece a que se debe procurar por la verdadera superación de las penurias que afrontan las personas que son víctimas del desarraigo.

En consecuencia no resulta aceptada la argumentación expuesta por la Agencia Presidencial, al señalar que el plazo máximo para otorgar el auxilio obedece a tres meses, los cuales solo frente a circunstancias especiales solo pueden ser prorrogados por un periodo igual, pues olvidó tener en cuenta lo señalado por esta corporación en la Sentencia C-278 de 2007, donde se dispuso eliminar dicha condición temporal por resultar lesiva a los intereses de estos grupos especiales, por ser es (sic) un deber mínimo del Estado satisfacer las necesidades básicas y proporcionar una subsistencia digna a las personas desplazadas.

Ahora bien, como ha sido señalado por la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, corresponde analizar frente a cada caso individual, si resulta procedente la prórroga de este auxilio, pues así como no puede el Estado suspender abruptamente la ayuda humanitaria de quienes no están en capacidad de autosostenerse, tampoco pueden las personas esperar que vivirán indefinidamente de dicha ayuda.

Respecto de este aspecto Acción Social, indicó en relación con la situación particular de la señora Florián Sanmartín, que no era posible la prórroga de la atención humanitaria de emergencia, por existir en su grupo familiar “cuatro personas en etapa productiva” (8) . Al respecto, la accionante manifestó, que en la actualidad su compañero y padre de sus hijos se encuentra desaparecido, situación que fue puesta en conocimiento ante las autoridades respectivas, en la declaración rendida donde expuso su condición de desplazada; aunado a ello, ha sido enfática al señalar que su hijo y nuera, quienes hacían parte inicialmente de su grupo familiar, ya no conviven con ella, en consecuencia advierte que en la actualidad su grupo familiar está constituido por ella y sus tres hijos menores, por lo que ha adquirido la condición de mujer cabeza de familia.

Acerca de esta situación, Acción Social no hizo ningún pronunciamiento al respecto, ni aclaró quiénes eran las personas en etapa productiva que integraban el grupo familiar de la accionante, en consecuencia, de acuerdo a la solicitud elevada por al actora, era deber de la entidad accionada verificar las condiciones socioeconómicas que rodean su grupo familiar, para de esta manera establecer si cumplía o no, con los requisitos establecidos por la jurisprudencia para lograr la prórroga de la atención humanitaria de emergencia.

Sin embargo, Acción Social mostró una actitud displicente frente a su obligación de verificar la situación particular de la actora, lo que se evidencia en la respuesta a la petición elevada por la peticionaria, donde como se dijo, se limitó a señalar que existían cuatro personas con capacidad productiva, sin aclarar a quienes se refería, lo cual resulta lesivo, frente a los derechos fundamentales de la señora Florián Sanmartín. Correspondiéndole a la Agencia Presidencial de cara a la solicitud elevada, comprobar y corroborar si aún se encontraban latentes las condiciones de vulnerabilidad generadas como consecuencia del desplazamiento forzado; así como la verificación de la condición de madre cabeza de familia de la accionante, aspecto este que resulta de vital importancia para el caso particular, pues de acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, es procedente la prórroga en la atención humanitaria de emergencia, para las personas que ostentan esta calidad. Así fue establecido en la Sentencia T-025 de 2004, ratificada posteriormente por la Sentencia C-278 de 2007, donde se indicó:

Ahora bien, dado que el plazo señalado en la ley obedece principalmente a las dos razones indicadas, debe la Corte precisar que existen dos tipos de personas desplazadas que, por sus condiciones particulares, son titulares de un derecho mínimo a recibir ayuda humanitaria de emergencia durante un periodo de tiempo mayor al que fijó la ley: se trata de (a) quienes estén en situación de urgencia extraordinaria, y (b) quienes no estén en condiciones de asumir su autosostenimiento a través de un proyecto de estabilización o restablecimiento socioeconómica, como es el caso de los niños que no tengan acudientes y las personas de la tercera edad quienes por razón de su avanzada edad o de sus condiciones de salud no están en capacidad de generar ingresos; o las mujeres cabeza de familia que deban dedicar todo su tiempo y esfuerzos a cuidar a niños menores o adultos mayores bajo su responsabilidad. En estos dos tipos de situación, se justifica que el Estado continúe proveyendo la ayuda humanitaria requerida para la subsistencia digna de los afectados, hasta el momento en el cual la circunstancia en cuestión se haya superado —es decir, hasta que la urgencia extraordinaria haya cesado, o hasta que los sujetos que no estén en posibilidad de cubrir su propio sustento adquieran las condiciones para ello—. Ello deberá evaluarse, necesariamente, en cada caso individual. Advierte la Corte que así como el Estado no puede suspender abruptamente la ayuda humanitaria de quienes no están en capacidad de autosostenerse, tampoco pueden las personas esperar que vivirán indefinidamente de dicha ayuda.

En consecuencia, a Acción Social le correspondía verificar la situación particular de la actora, para que una vez establecida su condición socioeconómica, así como su posible condición de madre cabeza de familia, con tres menores de edad a cargo, para que de esta manera pudiera prestar una especial protección, de acuerdo a su situación particular, por encontrarse en un grado de marginalidad, adicional a las ya precarias condiciones que deben afrontar las personas que son obligadas a desplazarse de sus hogares. En concordancia con esta situación, esta corporación reconoció la necesidad de seguir proveyendo ayuda humanitaria más allá de esos tres meses y hasta el momento en el cual se supere la situación de emergencia, en aquellos casos denominados de urgencia extraordinaria, es decir, que existan condiciones objetivas que indican que tales personas no están en capacidad de asumir su autosostenimiento, por lo que se justifica la continuación de la ayuda humanitaria (9) .

Así, una vez verificada la situación socioeconómica de la accionante, corresponde a la Agencia Presidencial, incluir a la señora Florián Sanmartín, dentro de la lista de beneficiarios de la atención humanitaria de emergencia, atendiendo a la prioridad que le otorga el hecho de ser madre cabeza de familia, al igual que corresponde proporcionar las condiciones necesarias para que una vez suministrada la atención humanitaria de emergencia, se prevea el acceso a los demás programas de atención para la población desplazada, pues de lo contrario dicha atención carecería de efectividad y no se estaría solucionando de fondo la problemática que aqueja a este grupo especial de personas, por lo que se debe acceder a soluciones eficientes, eficaces y proporcionales a los daños causados, ya que de lo contrario se estaría liberando de responsabilidad a las autoridades comprometidas en la atención del fenómeno.

En consecuencia, de cara al caso particular, le corresponde a Acción Social iniciar las gestiones necesarias para verificar, las condiciones socioeconómicas del grupo familiar de la señora María del Carmen Florián Sanmartín, para que una vez evacuado dicho procedimiento determine si se hace merecedora de la prórroga estipulada para este tipo de ayuda, incluyendo a la accionante dentro de la lista de personas a otorgar la atención humanitaria de emergencia, dentro con la prioridad que otorga la especial protección que envuelve a la mujer cabeza de familia, hasta que la urgencia extraordinaria haya cesado o hasta que esté en la posibilidad de cubrir su propio sustento, mientras se prevé el acceso a otros programas de atención para la población desplazada.

V. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,

RESUELVE:

1. Revocar las decisiones adoptadas por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Villavicencio y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio —Sala Civil Familia Laboral— quienes negaron la solicitud de amparo, para en su lugar tutelar el derecho fundamental a la vida en condiciones dignas de la señora María del Carmen Florián Sanmartín.

2. Ordenar a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta sentencia, adelante las gestiones necesarias para verificar las condiciones socioeconómicas de la señora María del Carmen Florián Sanmartín, una vez verificada dicha situación determine si corresponde conceder la prórroga en la atención humanitaria de emergencia, por no haber superado las condiciones de vulnerabilidad generadas por el desplazamiento forzado, para lo cual deberá tener en cuenta la condición especial de madre cabeza de familia, mientras se prevé su acceso a otros programas de atención para la población desplazada.

3. Por secretaría general líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Clara Inés Vargas Hernández—Jaime Araújo Rentería, con aclaración de voto—Manuel José Cepeda Espinosa.

Martha Victoria Sáchica Méndez, Secretaria General.

(1) La Sala Novena de Revisión se pronunció acerca de esta materia en la Sentencia T-966 de 2007. Posición que será reiterada en esta sentencia por existir similitudes con el caso a evacuar.

(2) M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(3) Sentencia bajo cita, argumento jurídico 26.

(4) Sala Tercera de Revisión, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(5) UNHCR, Acnur, Julio Roberto Meier, Balance de la política pública de prevención, protección y atención al desplazamiento interno forzado en Colombia, agosto 2002-agosto de 2004, Bogotá D.C.

(6) Corte Constitucional, Sentencia T-772 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(7) T-025 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(8) Respuesta a la solicitud radicada por la señora María del Carmen Florián Sanmartín (fls. 10 y 11, cdno. ppal. de tutela).

(9) Cfr. Sentencia T-025 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Sentencia C-278 de 2007, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

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