Sentencia T-304 de abril 10 de 2003 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SEXTA DE REVISIÓN

Sentencia T-304 de 2003 

Ref.: Exp. T-689282

Magistrado Ponente:

Marco Gerardo Monroy Cabra

Peticionaria: María Inés Taborda

Procedencia: Juzgado 9º Laboral de Cali.

Bogotá, D.C., diez de abril de dos mil tres.

La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra quien la preside, Eduardo Montealegre Lynett y Álvaro Tafur Galvis, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente.

Sentencia

En el proceso de revisión del fallo proferido por el Juez 9º Laboral de Cali el 25 de noviembre de 2002; dentro de la acción de tutela instaurada por María Inés Taborda de Miranda contra el Instituto de Seguros Sociales, seccional Valle del Cauca.

Antecedentes

1. El 18 de julio de 2002, el Juzgado 8º Laboral de Cali profirió sentencia, en juicio ordinario, ordenándole al Instituto de Seguros Sociales, seccional Valle del Cauca, el pago de una pensión de sobrevivientes a favor de María Inés Taborda de Miranda como cónyuge supérstite del señor Víctor Miranda.

2. El Instituto de Seguros Sociales no pagó lo ordenado, motivo por el cual se instauró ante el mismo juzgado 8º laboral la ejecución de la sentencia reclamándose las mesadas pensionales causadas entre el 28 de enero de 1999 hasta el 30 de junio de 2002, en la cuantificación señalada en la sentencia. La liquidación presentada al juzgado fue aprobada por éste el 7 de octubre de 2002 por no haber sido objetada por las partes.

3. Para solucionar la omisión en el pago de la pensión, el 22 de octubre de 2002, la señora María Inés Taborda de Miranda hizo uso del derecho de petición para que el Instituto de Seguros Sociales “se sirva expedir la respectiva resolución para seguir cobrando mi pensión a partir del mes de octubre en la entidad bancaria que dicho instituto ordene”. Es decir, que reclamaba a partir del mes no cubierto por la liquidación presentada en el proceso ejecutivo. El Instituto de los Seguros Sociales no le respondió.

4. La peticionaria instaura la tutela el 15 de noviembre de 2002 para que “se obligue al Instituto de Seguros Sociales —seccional Valle del Cauca— a expedir la resolución de reconocimiento de pensión de vejez (sic), de acuerdo a la Sentencia 2570 emitida por el Juzgado Octavo laboral del Circuito de Cali”.

5. La entidad demandada fue citada, mediante oficio 3345 de 18 de noviembre de 2002; además, el juez de tutela le solicitó que en el término de dos días informara por qué no había respondido el derecho de petición ni emitido la resolución correspondiente. El Instituto de los Seguros Sociales no se hizo presente dentro de la tutela ni respondió a lo pedido por el juzgado que tramitó la tutela.

6. La pensión de sobrevivientes también cobijó a Claudia Lorena Miranda Taborda, pero, al parecer, su derecho finalizó el 5 de octubre de 2001, porque hasta tal fecha se reclamó en la ejecución de la sentencia.

Pruebas

Obran en el expediente las siguientes pruebas:

1. Copia del derecho de petición presentado por la actora:

2. Copias auténticas mandadas por el Juzgado 8º del Circuito de Cali, de todo el proceso ejecutivo laboral de mayor cuantía propuesto por María Inés Taborda de Miranda contra el Instituto de Seguros Sociales.

Sentencia objeto de revisión.

El fallo de instancia lo profirió el Juez 9º Laboral del Circuito de Cali, el 25 de noviembre de 2002, negando la acción de tutela.

Considera el juzgado que la vía adecuada es el proceso ejecutivo laboral ante el juez de trabajo respectivo.

Competencia

Esta Corte es competente para revisar los fallos de tutela de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución nacional y el Decreto 2591 de 1991; así mismo por la selección del respectivo expediente.

Temas jurídicos frente al caso concreto

Se trata de una pensión de sobrevivientes. Lo que se dilucidará en la presente tutela es si la beneficiada (cónyuge supérstite) tiene que someterse a continuos juicios ejecutivos porque el Instituto de los Seguros Sociales no le paga la mesada reconocida mediante sentencia judicial, o si por el contrario, dicha institución debe proceder administrativamente para incluirla en nómina.

1. La pensión de sobrevivientes.

La jurisprudencia constitucional ha considerado que el derecho a pensión de sobrevivientes es un derecho fundamental (T-827/99).

Desde la Sentencia T-173 de 1994, la Corte había dicho:

“Este derecho es cierto e indiscutible, irrenunciable; la transmisión en el sector privado fue reglada por la Ley 33 de 1973 artículo 1º. Teniendo como antecedentes el Código Sustantivo del Trabajo artículo 275, Ley 171 de 1961, artículo 12, Ley 5ª de 1969, artículo 1º, Decreto 435 de 1971, artículo 15 y la Ley 10 de 1972, artículo 10. En la Ley 100 de 1993 a esta situación se le da el calificativo de pensión de sobrevivientes (arts. 46 a 49). Se ratifica que a ella tiene derecho en forma vitalicia el cónyuge supérstite y se aclara que además son beneficiarios los hijos menores de 18 años y hasta los 25 siempre que estén incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante y mientras subsisten las condiciones de invalidez (art. 47-b).

Ese derecho, para los beneficiarios es derecho fundamental por estar contenido dentro de valores tutelables: el derecho a la vida, a la seguridad social, a la salud, al trabajo. Es inalienable, inherente y esencial. Y, hay una situación de indefensión del beneficiario respecto a quien debe pagarle la mesada” (1) .

(1) Sentencia T-173 de 1994, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.

Tanto el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 como el artículo 13 de la Ley 797 de 2003 señalan al cónyuge como beneficiario de tal pensión (2) .

(2) La Ley 797 de 2003 ratifica el derecho para la cónyuge y establece que tenga más de treinta años de edad y haya convivido con el fallecido no menos de 5 años continuos con anterioridad a su muerte.

En la Sentencia T-355 de 1995, se hizo un prolijo examen de la que antes se llamaba sustitución de pensión, en lo referente a los derechos de uno de los causahabientes laborales: cónyuge o compañera permanente. La Corte resaltó en estos casos el principio de retrospectividad laboral.

2. Términos para resolver el derecho de petición dentro de la seguridad social en pensiones.

Existen normas que fijan términos para resolver la tramitación de las pensiones: artículo 4º de la Ley 700 de 2001, 19 del Decreto 656 de 1994 (3) y 6º del Código Contencioso Administrativo. Y, específicamente, para el caso materia de la presente tutela, el artículo 1º de la Ley 717 de 2001 establece un plazo de dos meses para responder las solicitudes de pensiones de sobrevencia (4) .

(3) El Decreto 656 de 1994 no tiene como destinatario al Seguro Social porque dicho decreto fue dictado en uso de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República en el artículo 139 de la Ley 100 de 1993, entre otras cosas, para establecer el régimen jurídico y financiero de las sociedades administradoras de fondos de pensiones.

(4) Ver T-051 de 2003, T-570 de 2001, T-1238 de 2001, T-191 de 2002.

En consecuencia, aunque la Ley 700 de 2001 consagró en su artículo 4º un término de seis meses para reconocimiento y pago de mesadas, ésta es una norma general, mientras que para el caso especial de la pensión de sobrevivientes el término es el de la Ley 717 de 2001 (2 meses).

Además, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional para la resolución de recursos interpuestos ante decisiones que resuelven sobre el reconocimiento o no reconocimiento de una pensión (generalmente se interponen para agotar la vía gubernativa) “sigue vigente y le resulta aplicable (...) el término de 15 días hábiles a que hace referencia expresa el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo” (5) . Y, sobre el mismo término de quince días, la Sentencia T-01 de 2003 (6) establece:

(5) Ver sentencias T-1086 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil y T-795 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(6) M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

“El término de 15 días, consagrado en el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo, se aplica también en caso de que se presenten derechos de petición en los cuales se solicite, simplemente, información acerca del estado del trámite adelantado en materia de pensión o copias sobre documentos ya existentes dentro del expediente de la solicitud de pensión”.

3. La entidad administradora de pensiones debe incluir en la nómina de pensionados a quien tiene derecho a ello.

La Sentencia T-342 de 2002 (7) se pronunció en un caso que tiene similitud con el asunto que motiva el presente fallo: La causa era una sentencia laboral y el hecho que motivó el amparo era la no inclusión en nómina. Dijo la Corte:

(7) M.P. Manuel J. Cepeda

“El acatamiento de la sentencia laboral en cuestión, comprende también la realización de algunas acciones encaminadas a que se registre el aumento del monto de la pensión, se ordene administrativamente su pago, efectúe el cálculo para determinar lo que se le debe desde el 1º de mayo de 1996 hasta el 30 de agosto de 2002 y se disponga administrativamente su pago.

Así, la pretensión del actor relativa a su inclusión en nómina, requiere de una acción, es decir que, respecto del Instituto de Seguros Sociales, involucra una obligación de hacer (8) . En varias sentencias, esta Corte ha ordenado que la inclusión en nómina se efectúe en un plazo breve para asegurar el goce efectivo de los derechos de los accionantes, en especial su derecho a gozar de manera integral, oportuna y efectiva de la pensión reconocida. Por consiguiente, se reitera lo resuelto previamente por la Corte en la Sentencia T-447 de 1993 (9) (Alejandro Martínez Caballero):

(8) “(...) es un principio procedente la tutela como mecanismo de protección de los derechos fundamentales cuando una decisión de hacer o no hacer (no de dar) por parte del Estado, consignada en una providencia judicial o acto administrativo es desconocida por una autoridad pública por ser éste un acto de trámite o ejecución que no tiene recursos judiciales alternativos en la jurisdicción contenciosa para su defensa. Por esta vía se arriba a la siguiente conclusión: el juez de tutela puede ordenar lo que la jurisdicción contenciosa no puede por la vía ordinaria: que la administración haga o no haga algo. Si se trata de un particular, por el contrario, no es procedente la tutela porque existe otro medio judicial de defensa tan efectivo como la acción de tutela, que permite incluso la práctica de medidas preventivas como el embargo y el secuestro para garantizar el cumplimiento de la obligación”. Corte Constitucional, Sentencia T-496 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(9) En este caso el actor solicitó que Cajanal, diera cumplimiento a una resolución que reliquidaba su pensión. La Corte Constitucional analizó si la falta de inclusión en nómina carecía de medios de defensa judicial, de suerte que la tutela fuera procedente.

“En la Sentencia T-135 de 1993, La Corte Constitucional sostuvo que “el pago de las pensiones se hace efectivo si previamente al mismo se realiza la inclusión en la nómina de pensionados, que es un acto de ejecución previsto en el ordenamiento administrativo y fiscal de la Nación. Según el derecho administrativo moderno, para llegar al acto administrativo definitivo se recorre un “íter administrativo” (...). Estos tres actos —preparatorios de trámite y de ejecución—, son actos instrumentales de la decisión administrativa, la preparan, la hacen posible y la ejecutan; no son susceptibles de recursos de vía gubernativa, excepto los casos previstos en norma expresa, de conformidad con el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo. La razón de lo anterior se funda en que por sí solos no producen efecto directo respecto a un sujeto de derecho, no encierran declaraciones de voluntad constitutivas en sentido exacto del vocablo, lo que es predicable tan solo de los actos administrativos. Los actos administrativos definitivos o finales, que son los que producen efectos jurídicos, si son objeto de la vía contenciosa, como lo establece el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo” 3. (...) La Corte Constitucional expresó que el acto de ejecución de inclusión en la nómina de pensionados (...) no puede ser demandado por la misma vía, esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional considera que, el único medio judicial de defensa para la protección del derecho fundamental, es precisamente la acción de tutela.

En consecuencia, se ordenará al Instituto de Seguros Sociales que realice esta acción dentro de los 15 días siguientes a la fecha en que el actor le presente la primera copia de la sentencia laboral correspondiente”.

Caso concreto

Antes que todo es importante aclarar que la tutela tiene como uno de sus principios básicos el ser informal. Si el peticionario emplea impropiamente algunas palabras, el juzgador debe preferenciar el contenido material de lo perseguido con el amparo.

En el presente caso, en la solicitud equivocadamente se pide el reconocimiento de la pensión de vejez. No se trata (de la relación de hechos y de la prueba aportada se colige) de pensión de vejez sino de pensión de sobrevivientes. También se pide el reconocimiento de la pensión, pero éste ya lo hizo el Juzgado 8º Laboral de Cali, de lo contrario no tendría explicación que ante el mismo despacho judicial se hubiera instaurado la ejecución de la sentencia reclamándose las mesadas propias de una pensión reconocida.

En realidad, lo que se persigue en la presente tutela, es que se disponga administrativamente, por parte de los Seguros Sociales, el pago de la pensión reconocida judicialmente, sin necesidad de acudir permanentemente a procesos ejecutivos.

En el expediente están demostradas circunstancias que implican violación a derechos fundamentales:

1. Hubo una decisión judicial en firme que determinó el pago de la pensión de sobrevivientes a la señora María Inés Taborda de Miranda; por consiguiente, el Instituto de los Seguros Sociales ha debido disponer administrativamente su pago. Hasta el instante de instaurarse la tutela no lo había hecho. Tal omisión viola el derecho a la seguridad social, en conexidad con el derecho al mínimo vital, al derecho de igualdad y al cumplimiento de las sentencias judiciales.

2. La señora María Inés Taborda de Miranda solicitó al Instituto de Seguros Sociales que se procediera a la actuación administrativa correspondiente para el pago de la mesada. Esto es lo que se conoce como inclusión en nómina. Pasaron más de dos meses desde la sentencia que ordenó la pensión de sobrevivientes y más de 15 días desde cuando la señora solicitó por escrito que se profiera el acto administrativo por los Seguros Sociales. El Instituto de los Seguros Sociales ni respondió a la petición y, al menos hasta el momento de presentación de la solicitud de tutela no había proferido actuación alguna administrativa para solucionar el problema. Es más, el juzgado le solicitó información al Instituto de los Seguros Sociales y esta entidad ni siquiera le respondió al juez de tutela. Se ha violado, por consiguiente, el derecho de petición, en conexidad con el derecho a la seguridad social.

En conclusión, se han violado derechos fundamentales, luego la tutela está llamada a prosperar y debe revocarse la providencia objeto de revisión.

Por otro aspecto, no le asiste razón al juez de instancia al decir que la solicitante debe acudir a un juicio ejecutivo. La señora reclamó por proceso ejecutivo el pago de las mesadas hasta octubre de 2002; y el procedimiento se efectuó. Pero, lo que se reclamó en el derecho de petición que formuló ante el Instituto de Seguros Sociales y lo que se pide, en concreto, en el presente amparo, es la inclusión en nómina y no el pago de mesadas mediante la acción de tutela. Su petición no hace referencia a una obligación de dar, sino a una obligación de hacer, con respaldo en una decisión judicial del juez ordinario laboral. Esto último es viable según lo ha sostenido la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

Por todas las consideraciones anteriores, se revocará la sentencia objeto de revisión.

Decisión

En mérito de lo expuesto la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Noveno Laboral de Cali, el 25 de noviembre de 2002, y en su lugar CONCEDER la tutela por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. ORDENAR que en el término de cuarenta y ocho horas (48), el Instituto de Seguros Sociales deberá proferir las actuaciones administrativas correspondientes, para el pago oportuno de las mesadas pensionales de la solicitante María Inés Taborda de Miranda, incluyéndola en nómina, si es que aún no lo ha hecho.

3. Por secretaría, LÍBRESE la comunicación prevista por el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

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