Sentencia T-308 de mayo 23 de 2013

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA QUINTA DE REVISIÓN

Ref.: Expediente T-3762239

Magistrado Ponente:

Dr. Jorge Iván Palacio Palacio

Acción de tutela interpuesta por el señor Reinaldo Antonio Cuevas Velandia en contra de la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación.

Bogotá, D.C., veintitrés de mayo de dos mil trece.

La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Jorge Iván Palacio Palacio, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente:

Sentencia

Dentro del proceso de revisión del fallo de tutela emitido por el Juzgado Cuarto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Descongestión de Bogotá, en la acción de tutela instaurada por Reinaldo Antonio Cuevas Velandia en contra de la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación (en adelante Cajanal).

I. Antecedentes

El señor Reinaldo Antonio Cuevas Velandia promovió acción de tutela en contra de Cajanal por considerar vulnerado su derecho al mínimo vital y a la vida digna.

1. Hechos relevantes.

1.1. Manifiesta que trabajó en el Ministerio de Hacienda desde el 3 de septiembre de 1971 hasta el 4 de noviembre de 1974, periodo correspondiente a 1.142 días laborados y equivalente a 163 semanas cotizadas y acreditadas.

1.2. Agrega que Cajanal, a través de la Resolución 024493 del 10 de enero de 2012 le negó la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez bajo el argumento de que no había realizado cotizaciones al sistema general de pensiones con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (abr. 1º/94).

1.3. Expone que contra la precitada resolución interpuso el recurso de reposición. Sin embargo, la entidad accionada, mediante Resolución UGM 039637 del 23 de marzo de 2012, confirmó su decisión.

1.4. En este orden de ideas, solicita que se ordene a la Caja Nacional de Previsión Social el reconocimiento de la indemnización sustitutiva con el fin de solventar sus necesidades y las de su familia.

2. Trámite procesal.

El 14 de septiembre de 2012 el Juzgado Cuarto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Descongestión de Bogotá admitió la acción de tutela y ofició a Cajanal. Asimismo, vinculó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) para que ejerciera su derecho de contradicción.

3. Posición de las entidades demandadas.

3.1. Pese a haber sido notificada, Cajanal no se pronunció sobre el asunto.

3.2. El subdirector jurídico pensional de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) solicitó que se declarara la improcedencia del presente amparo por los siguientes motivos:

(i) La acción de tutela no es el medio adecuado para reclamar el reconocimiento y pago de prestaciones de carácter laboral, dada su naturaleza residual y subsidiaria.

(ii) El accionante no ha agotado la totalidad de los mecanismos judiciales ordinarios para obtener el pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.

(iii) No existe un nexo de causalidad entre la presunta violación de derechos constitucionales y el accionar de la entidad demandada.

4. Sentencia objeto de revisión constitucional.

El 13 de diciembre de 2012, el Juzgado Cuarto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Descongestión de Bogotá negó el amparo constitucional argumentando que el actor cuenta con otro mecanismo de defensa judicial para el reconocimiento de la indemnización sustitutiva. Además, no demostró que la negativa de dicha prestación le hubiere ocasionado un perjuicio irremediable.

5. Pruebas.

De las pruebas que obran en el expediente se destacan:

— Copia de la Resolución 024493 del 10 de enero de 2012, que niega la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez (cdno. original, fl. 5).

— Copia de la notificación personal de la precitada resolución (cdno. original, fl. 8).

II. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia.

Esta Sala es competente para analizar el fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema jurídico.

Con base en los hechos descritos, corresponde a esta Sala de Revisión establecer si una entidad encargada del reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez vulnera el derecho al mínimo vital, en conexidad con la vida de una persona, al argumentar que este no tiene derecho a la restitución económica porque no efectuó aportes al sistema general de pensiones antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993.

Para abordar el problema jurídico se recordará la jurisprudencia constitucional respecto de: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela para solicitar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva; (ii) el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez; y su aplicación a los afiliados que cotizaron con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Con base en ello, (iii) resolverá el caso concreto.

3. Procedencia excepcional de la acción de tutela para solicitar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva.

La Corte ha reiterado que, en principio, la acción de tutela no procede cuando lo que se busca es alcanzar el reconocimiento de los derechos en materia de seguridad social, ya que por regla general la competencia para solucionar este tipo de controversias fue asignada a la jurisdicción laboral o de lo contencioso administrativo, dependiendo del caso, cuyo trámite requiere el análisis de aspectos litigiosos de naturaleza legal que escapan del ámbito de competencia del juez constitucional(1).

Empero, de manera excepcional este tribunal ha admitido la viabilidad de la acción, a pesar de existir otro mecanismo de defensa judicial, siempre y cuando se logre evidenciar que los otros medios no son idóneos ni expeditos para proteger de manera inmediata e integral los derechos fundamentales comprometidos, situación que debe verificarse en cada evento, teniendo en cuenta, además, si quien solicita el amparo es un sujeto de especial protección, acreedor de acciones afirmativas por parte del Estado en razón a las circunstancias de debilidad manifiesta en las que se encuentre(2).

Así que por vía de tutela es posible el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, ya que la situación especial en la que se encuentra el individuo (sujeto de la tercera edad), que ante la negativa del reconocimiento del pago de una prestación social ve transgredido su mínimo vital, y someterlo a dirimir esta controversia a través de las acciones ordinarias podría superar la expectativa de vida del accionante(3).

4. El derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.

Conforme con el artículo 10 de la Ley 100 de 1993, el sistema general de pensiones tiene por objeto garantizar el amparo contra las contingencias emanadas de la vejez, la invalidez y la muerte, a través del reconocimiento de las pensiones y prestaciones determinadas en la precitada ley(4).

La jurisprudencia constitucional ha señalado que la pensión de vejez, como derecho consagrado en el sistema, tiene una estricta vinculación con el artículo 46 de la Constitución Política, que establece una protección especial a las personas de la tercera edad debido a las circunstancias de debilidad en que se encuentran, que involucra la dificultad de acceder al mercado laboral y, en consecuencia, la presunción de que el sustento económico depende de los recursos que reciben por concepto de las mesadas pensionales(5).

Además, la pensión de vejez tiene por objeto garantizar a una persona que cumple con los criterios establecidos por ley (requisitos de edad, tiempo de servicio y/o cotizaciones) alcanzar su retiro sin que ello implique la suspensión de sus ingresos ni afecte su calidad de vida y la de su familia(6).

No obstante, en aquellos eventos en que el afiliado no cumpla con los requisitos para acceder a la prestación en mención, tiene derecho a una indemnización sustitutiva para cubrir dicha contingencia(7). Así lo definió el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, en relación con el régimen de prima media con prestación definida:

“ART. 37.—Las personas que habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales haya cotizado el afiliado”.

Se tiene, entonces, que la indemnización sustitutiva tiene por objeto “aliviar la situación” en la que se encuentra un individuo que teniendo la edad requerida para pensionarse, no cuenta con el número de semanas exigidas por ley para adquirir el reconocimiento pensional, y por distintas razones se ve imposibilitada para continuar aportando al sistema(8).

En virtud de ello, la Corte ha sostenido que la referida compensación, a pesar de no tener el mismo objetivo de la pensión (comprendida como una remuneración periódica vitalicia que protege el mínimo vital de la persona de la tercera edad), es un amparo contra las contingencias de la vejez y un aval para recuperar los aportes efectuados durante el periodo laborado(9). Así, el afiliado tiene la posibilidad, en cualquier tiempo, de aceptar o no la restitución económica, toda vez que esta corporación ha reconocido su carácter imprescriptible(10).

Igualmente, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que dicha prestación debe ser reconocida aún en aquellos casos en que los aportes al sistema se realizaron con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, ya que las normas consagradas en la precitada ley se aplican a todos los habitantes del territorio nacional y a todas las circunstancias que al momento de su expedición no se hubieren consolidado. Lo anterior obedece a que(11):

(i) El sistema general de pensiones se aplicará a todos los habitantes del territorio nacional, sin que se afecten los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos conforme a las normas anteriores a la Ley 100 de 1993(12).

(ii) La mencionada ley, en el literal f) del artículo 13, reconoce las semanas cotizadas con anterioridad a su entrada en vigencia para efectos del cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, así:

“ART. 13.—El sistema general de pensiones tendrá las siguientes características: (…)

f. Para el reconocimiento de las pensiones y prestaciones contempladas en los dos regímenes, se tendrán en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente ley, al Instituto de Seguros Sociales o a cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos, cualquiera sea el número de semanas cotizadas o el tiempo de servicio”.

En igual sentido, el artículo 2º del Decreto 1730 de 2001(13) (norma que reglamentó los arts. 37, 45 y 49 de la L. 100/93) dispuso que para determinar el monto de la indemnización sustitutiva se deberán tener en cuenta la totalidad del tiempo cotizado, incluso con anterioridad a la Ley 100 de 1993.

(iii) Ninguna norma dispuso a su aplicación límite temporal, ni la condicionó a que la persona hubiere efectuado las cotizaciones con posterioridad a la fecha en que empezó a regir la Ley 100 de 1993.

Por lo expuesto, la Corte ha considerado como inadmisibles aquellas interpretaciones que establecen restricciones para adquirir la indemnización sustitutiva como por ejemplo haber cotizado al sistema con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, toda vez que:

(i) Contradicen directamente lo consagrado en los artículos 48, 49 y 50 de la Constitución.

(ii) Además, ello afecta el principio de favorabilidad (en el evento de duda en aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho se debe acoger la situación más beneficiosa al trabajador(14)).

(iii) La entidad a la que se realizaron los aportes incurre en un enriquecimiento sin causa(15).

Lo anterior, lo expuso este tribunal en Sentencia T-1075 de 2012, mediante la cual abordó el estudió del caso de una persona que había cotizado durante 484 semanas entre los años 1962 y 1971, quien presentó solicitud de indemnización sustitutiva ante Cajanal, entidad esta que negó dicha pretensión fundamentando su decisión en que al momento en el que se realizaron los aportes aún no había entrado en vigencia la Ley 100 de 1993. Aquí, la Corte consideró que “el no reconocimiento de la indemnización sustitutiva [trasgredía] el derecho fundamental a la seguridad social y al mínimo vital del actor, y conllevaría a un enriquecimiento injustificado. Y estimó que tal decisión ignoraba “manifiestamente la doctrina constitucional pacífica y reiterada sobre la materia, que desde el año 2006 ha venido protegiendo el derecho a disfrutar de la indemnización sustitutiva independientemente del periodo en el que se hayan realizado las cotizaciones”.

Conforme con las pautas jurisprudenciales, procede la Sala a estudiar el presente asunto.

5. Caso concreto.

5.1. El señor Reinaldo Antonio Cuevas Velandia, quien trabajó en el Ministerio de Hacienda desde el 3 de septiembre de 1971 hasta el 4 de noviembre de 1974, acreditando un total de 1.142 días laborados (163 semanas), solicitó a Cajanal el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Pretensión que le fue negada mediante Resolución UGM 024493 del 10 de enero de 2012, bajo el argumento de que no había realizado cotizaciones al sistema general de pensiones con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993. Decisión esta que según afirma el actor fue confirmada a través de la Resolución UGM 039637 del 23 de marzo de 2012.

El subdirector jurídico pensional de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) se limitó a señalar que el actor no había agotado la totalidad de los mecanismos judiciales ordinarios y que contaba con otro medio de defensa para reclamar prestaciones de carácter laboral.

Teniendo en cuenta la presunción de buena fe con la que se debe revisar los casos(16), se tendrán por cierto los hechos contenidos en la solicitud de amparo, toda vez que la entidad accionada en el escrito de contestación de la tutela no desvirtuó lo afirmado por el accionante ni se pronunció respecto de las resoluciones que negaron dicho beneficio.

5.2. Conforme con las pruebas aportadas al expediente, la Sala evidencia que Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación hoy la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), vulneró el derecho al mínimo vital en conexidad con la vida al accionante, toda vez que su negativa en restituir los aportes al actor, sobre la base de que se realizaron antes de entrar en vigencia de la Ley 100 de 1991, desatendió lo consagrado por la ley y los lineamientos jurisprudenciales ya instituidos sobre la materia.

Lo anterior por cuanto el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 dispone que una persona tiene derecho a recibir una indemnización sustitutiva cuando: (i) tenga la edad para acceder a la pensión de vejez (60 años, si es hombre, en el régimen solidario de prima media con prestación definida), (ii) no cumpla con el mínimo de semanas exigidas en la ley para ser beneficiario de dicha prestación y (iii) se le imposibilite seguir aportando al sistema.

Además, la precitada ley consagra que al momento de reconocer la mencionada indemnización se deberán tener en cuenta la totalidad de las semanas aportadas, inclusive las efectuadas antes de la Ley 100 de 1993.

En igual sentido, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que las respectivas entidades deben tener en cuenta los aportes que se realizaron con anterioridad a dicha norma por cuanto: (i) es un derecho de carácter obligatorio e inmediato cumplimiento, en razón a la naturaleza de orden público de las disposiciones que regulan el sistema de seguridad social en pensiones; (ii) permite al trabajador recobrar los aportes realizados como producto de su esfuerzo laboral; y (iii) ayuda a la protección del mínimo vital a las personas de avanzada edad que no lograron cumplir con el requisito de semanas exigidas por ley para adquirir la pensión de vejez(17). Además, que en el evento de no reconocer esta compensación, la entidad que ha recibido los aportes del afiliado incurriría en un enriquecimiento sin justa causa.

De lo expuesto se observa que la entidad accionada desconoció el derecho del señor Reinaldo Antonio Cuevas Velandia a recuperar las cotizaciones efectuadas durante el periodo laborado en el Ministerio de Hacienda entre los años de 1971 a 1974, toda vez que el día que las reclamó, el 26 de mayo de 2011, contaba con 71 años de edad. Requisito este que le permitía acceder a la prestación económica en mención, sin importar el tiempo en que había realizado sus aportes.

5.3. Por lo anterior, el presente amparo de tutela se considera procedente ya que se trata de una persona de avanzada edad (72 años, actualmente), a quien se le dificulta acceder al mercado laboral viéndose imposibilitado de seguir cotizando al sistema para obtener la pensión de vejez, así como para satisfacer sus necesidades y las de su familia.

Por ello, estima la Sala que el accionante requiere una protección efectiva de sus derechos fundamentales y no es razonable someterlo a que espere que por vía ordinaria se resuelva de fondo su situación(18), cuando a todas luces tiene derecho al reconocimiento de la prestación sustitutiva.

5.4. Así las cosas, la Sala protegerá el derecho fundamental invocado por el accionante. Procederá a revocar el fallo de tutela de única instancia y ordenará a la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación, hoy la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia reconozca y pague la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a favor del señor Reinaldo Antonio Cuevas Velandia, pago efectivo que no podrá exceder 30 días calendario.

Se le advierte, además, que en adelante se abstenga de desconocer el contenido de la ley y las reglas jurisprudenciales que versan sobre la materia, toda vez que no es la primera vez que emplea los argumentos expuestos para negar dicha prestación económica(19).

V. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,

RESUELVE:

1. REVOCAR la sentencia proferida el 13 de diciembre de 2012 por el Juzgado Cuarto de Ejecución y Medidas de Seguridad de Descongestión de Bogotá, mediante la cual negó el amparo invocado. En su lugar, CONCEDER la protección del derecho fundamental al mínimo vital y a la vida digna a favor del señor Reinaldo Antonio Cuevas Velandia.

2. ORDENAR a la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación, hoy la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes, contadas a partir de la notificación de esta sentencia, emita acto administrativo en el que reconozca la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez al señor Reinaldo Antonio Cuevas Velandia, pago efectivo que no podrá exceder 30 días calendarios.

3. PREVENIR a la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación, hoy la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) que en adelante se abstenga de desconocer el contenido de la ley y las reglas jurisprudenciales que versan sobre la materia, toda vez que no es la primera vez que emplea los argumentos expuestos para negar dicha prestación económica.

4. LÍBRESE la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.

Magistrados: Jorge Iván Palacio Palacio—Nilson Pinilla Pinilla—Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

Martha Victoria Sáchica Méndez, Secretaria General.

(1) Sentencia T-829 de 2011.

(2) En Sentencia T-829 de 2011 el actor interpuso acción de tutela solicitando la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social, toda vez que Cajanal negó el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez con el argumento de que el accionante no acreditó cotizaciones al sistema general de pensiones con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. La Sala Quinta de Revisión amparó los derechos incoados y ordenó a dicha entidad el reconocimiento y pago de la mencionada prestación.

(3) Sentencia de T-099 de 2008.

(4) “ART. 10.—El sistema general de pensiones tiene por objeto garantizar a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en la presente ley, así como propender por la ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de población no cubiertos con un sistema de pensiones”.

(5) Sentencia T-829 de 2011. Cfr. Sentencia T-597 de 2009.

(6) Cfr. Sentencias T-597 de 2009, T-1088 de 2007, T-1049 de 2006 y C-375 de 2004.

(7) Sentencias T-1075 de 2012 y T-180 de 2009, entre otras.

(8) Sentencia T-1075 de 2012.

(9) Sentencia T-829 de 2011. Cfr. Sentencias T-597 de 2009, T-972 de 2006, T-523 de 2005 y C-375 de 2004.

(10) Sentencia T-180 de 2009. En igual sentido, la Sentencia T-972 de 2006 señaló: “El derecho a la indemnización sustitutiva, como las demás prestaciones consagradas en el sistema general de pensiones, es imprescriptible, en el sentido de que puede ser reclamada en cualquier tiempo. Así, la indemnización sustitutiva, sólo se sujeta a las normas de prescripción desde el momento en que ha sido reconocida por la entidad responsable, previa solicitud del interesado, quien, como se anotó, puede libremente optar por elevar el requerimiento para el reconocimiento de esta prestación, o bien por continuar cotizando hasta cumplir los requisitos para acceder a la pensión de vejez”.

(11) Sentencias T-385 de 2012, T-829 de 2011 y T-180 de 2009.

(12) Ley 100 de 1993. “Artículo 11. El sistema general de pensiones consagrado en la presente ley, se aplicará a todos los habitantes del territorio nacional, conservando y respetando, adicionalmente todos los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos y establecidos conforme a disposiciones normativas anteriores, pactos, acuerdos o convenciones colectivas de trabajo para quienes a la fecha de vigencia de esta ley hayan cumplido los requisitos para acceder a una pensión o se encuentren pensionados por jubilación, vejez, invalidez, sustitución o sobrevivientes de los sectores público, oficial, semioficial en todos los órdenes del régimen de prima media y del sector privado en general”.

(13) “ART. 2º—(…) Para determinar el monto de la indemnización sustitutiva se tendrán en cuenta la totalidad de semanas cotizadas, aún las anteriores a la Ley 100 de 1993”.

(14) Sentencia T-1075 de 2012.

(15) En Sentencia T-829 de 2011, se revisó una acción de tutela interpuesta por una persona que había trabajado entre el 2 de marzo de 1978 y el 25 de julio de 1984, término cuya sumatoria acumula 2.304 días laborados, quien solicitó el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, pero Cajanal le negó su petición argumentando que el actor no acreditó cotizaciones al sistema general de pensiones con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993. En esta ocasión, este tribunal tuteló los derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social, a la vida digna y a la igualdad; y ordenó a la entidad accionada que expidiera un nuevo acto administrativo en el que se le reconociera y pagara la prestación en mención.

(16) Constitución Política. “Artículo 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas”.

(17) Sentencia T-1075 de 2012.

(18) Sentencia T-461 de 2012.

(19) Sentencia T-1075 de 2012.