Sentencia T-315 de junio 25 de 1998 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA TERCERA DE REVISIÓN

CONCURSO DE MÉRITOS PARA INGRESAR AL SERVICIO

REQUISITOS MÍNIMOS QUE DEBE CUMPLIR

EXTRACTOS: «La Corte ha indicado que, en principio, la acción de tutela no procede para controvertir actos administrativos que reglamentan o ejecutan un proceso de concurso de méritos(1). Sin embargo, posteriormente la jurisprudencia constitucional encontró que existen, al menos, dos excepciones a la regla antes planteada. En primer lugar, se trata de aquellos casos en los que la persona afectada no tiene un mecanismo distinto de la acción de tutela, para defender eficazmente sus derechos porque no está legitimada para impugnar los actos administrativos que los vulneran(2) o porque la cuestión debatida es eminentemente constitucional(3). En segundo lugar, procede la tutela cuando, por las circunstancias excepcionales del caso concreto, es posible afirmar que, de no producirse la orden de amparo, podrían resultar irremediablemente afectados los derechos fundamentales de la persona que interpone la acción. Estos casos son más complejos que los que aparecen cobijados por la excepción anterior, pues en ellos existen cuestiones legales o reglamentarias que, en principio, deben ser definidas por el juez contencioso administrativo pero que, dadas las circunstancias concretas y la inminente consumación de un daño iusfundamental deben ser, al menos transitoriamente, resueltas por el juez constitucional.

(1) Cfr SU-458/93; T-209/94; T-379/94; T-400/94 y T-533/94, T-047/95.

(2) T-046/95 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

(3) Ello se presenta, por ejemplo, cuando un sujeto tiene el derecho a encabezar la lista de elegibles o acceder a un cargo público, porque ha obtenido el primer lugar en el correspondiente concurso de méritos. En estos eventos, si la autoridad nominadora se abstiene de nombrar y posesionar a quien tiene el correspondiente derecho, se produce una discriminación que compromete seriamente la confianza de los particulares en el Estado (C.P., art. 83), el derecho de acceder en igualdad de condiciones a los cargos públicos (C.P., art. 13 y 40), el debido proceso (C.P., art. 29) y el derecho al trabajo (C.P., art. 25). La cuestión a resolver, en estos casos, es puramente constitucional, pues no existe ningún asunto dudoso desde el punto de vista legal o reglamentario. De otra parte, el mecanismo ordinario que podría ser utilizado, no es plenamente idóneo para resarcir los eventuales daños. En consecuencia, siguiendo la doctrina de la sentencia T-100/94 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) la tutela se concede como mecanismo principal para evitar la lesión de los derechos fundamentales involucrados. En este sentido, consultarse, entre otras, las sentencias, T-256/95 (M.P. Antonio Barrera Carbonell); T-286/95 (M.P. Jorge Arango Mejía); T-325/95 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); T-326/95 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); T-372/95 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); T-398/95 (M.P. Fabio Morón Díaz); T-433/95 (M.P. Hernando Herrera Vergara); 475/95 (M.P. Fabio Morón Díaz); T-455/96 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); T-459/96 (M.P. Antonio Barrera Carbonell); T-083/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); SU-133/98 José Gregorio Hernández Galindo).

Requisitos mínimos esenciales para que se configure un verdadero concurso público de méritos.

8. Los regímenes constitucionales contemporáneos y, entre ellos, el que introduce la Constitución Política, han entendido que, por regla general, la vinculación al Estado debe originarse en un concurso público de méritos y dar lugar al ingreso de la persona seleccionada al respectivo régimen de carrera. En efecto, si el Estado se concibe como un aparato al servicio de los intereses generales, las personas que desempeñan las funciones públicas no pueden obedecer a imperativos distintos de los que les plantea el interés general. Por regla general, se ha definido que para el logro de este objetivo, lo más adecuado es que la vinculación de los empleados públicos al Estado se produzca en virtud de una competencia pública, libre e igualitaria, que excluya los nombramientos arbitrarios, clientelistas o, en general, fundados en intereses particulares distintos de los auténticos intereses públicos y, que dé lugar, a la selección de las personas mejor capacitadas para el ejercicio de la función pública. En este sentido, establece la Carta que el ingreso a la función pública y el ascenso en ella debe llevarse a cabo, de manera ordinaria, mediante la evaluación objetiva y rigurosa de los méritos y cualidades de los aspirantes.

Sobre este aspecto ha tenido oportunidad de manifestarse reiteradamente la Corte Constitucional(7) que ha considerado, entre otras cosas, que el diseño del régimen de carrera y de los respectivos concursos, debe responder, necesariamente, a los principios, valores y derechos que este régimen está llamado a realizar. En este sentido, para establecer si un determinado concurso se adecua a los imperativos constitucionales de la carrera administrativa o judicial, es indispensable conocer los fines que esta última pretende alcanzar y los principios que la orientan.

(7) Entre otras decisiones, pueden consultarse las sentencias C-391/93 (M.P: José Gregorio Hernández y Alejandro Martínez Caballero); C-040/95 (M.P. Carlos Gaviria Díaz); C-041/95 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-011/96 (M.P. Hernando Herrera Vergara); C-063/97 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).

9. El régimen de carrera tiene la finalidad principal de promover la selección de funcionarios públicos — judiciales y administrativos — capaces, eficientes, idóneos y profesionales, que sirvan a los intereses generales y que no permitan que el Estado se utilice para la realización de intereses particulares. En este sentido, el sistema de nombramiento por concurso público de méritos debe estar ordenado conforme a los principios constitucionales de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P. art. 209), pues sólo de esta forma se asegura la selección de los mejores candidatos para la verdadera defensa de los fines del Estado. Pero, adicionalmente, sólo una selección caracterizada por la utilización de tales principios y fundada, en consecuencia, en factores técnicos y objetivos, directamente proporcionados a las exigencias del cargo objeto de concurso, permite suponer que cada funcionario habrá de realizar, en su práctica cotidiana, los principios constitucionales que orientan, en general, toda función pública (C.P. art. 209). En este sentido la Corte ha manifestado:

“El artículo 209 dispone que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de eficacia, economía y celeridad, entre otros y añade que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.

Nada de lo dicho podría cumplirse a cabalidad sin un aparato estatal diseñado dentro de claros criterios de mérito y eficiencia, para lo cual no resulta necesario su excesivo tamaño ni un frondoso árbol burocrático, sino una planta de personal debidamente capacitada y organizada de forma tal que garantice niveles óptimos de rendimiento”.(8)

(8) Sentencia C-391 de 1993 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero).

Adicionalmente, el régimen de carrera tiende a realizar el derecho de todos los ciudadanos de acceder, en condiciones de igualdad, al desempeño de funciones y cargos públicos (C.P. art. 13 y 40-7). El numeral 7 del artículo 40 de la Carta, no otorga la facultad de ingresar, sin más, a los cargos del Estado. De lo que se trata es de garantizar que, por regla general, todo ciudadano pueda participar, sin discriminación ni privilegio alguno, en los procedimientos de selección para proveer los cargos públicos. En este sentido, tanto el artículo 13 como el artículo, 40-7 de la Carta, prohiben que los sistemas de carrera establezcan requisitos o condiciones distintos de aquellos destinados a evaluar los méritos y las capacidades reales de los aspirantes, atendiendo siempre a las funciones específicas del cargo a proveer.

De otra parte, la designación mediante concurso público de méritos, de la persona más capacitada para el ejercicio del respectivo cargo, apareja la realización de tres principios neurálgicos del Estado social de derecho: la participación de los ciudadanos en condiciones de igualdad; la justicia que impone designar al mejor de los concursantes para la tarea de servir a la comunidad; y, la defensa del interés general, representado en la designación de la persona más adecuada para el manejo de la cosa pública.(9)

(9) C-041/95 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

De lo dicho anteriormente, puede deducirse que todo concurso público debe girar en torno a los conceptos del mérito y capacidad personal (C.P., art. 125). En este sentido, la Corte, en reciente sentencia de unificación, manifestó:

“El concurso es el mecanismo considerado idóneo para que el Estado, dentro de criterios de imparcialidad y objetividad, mida el mérito, las capacidades, la preparación y las aptitudes generales y específicas de los distintos aspirantes a un cargo, con el fin de escoger entre ellos al que mejor pueda desempeñarlo, apartándose en esa función de consideraciones subjetivas, de preferencias o animadversiones y de toda influencia política, económica o de otra índole.

La finalidad del concurso estriba en últimas en que la vacante existente se llene con la mejor opción, es decir, con aquel de los concursantes que haya obtenido el más alto puntaje. A través de él se evalúa y califica el mérito del aspirante para ser elegido o nombrado.

Así concebida la carrera, preserva los derechos al trabajo (C.P., arts. 25 y 53), a la igualdad (C.P., art. 13) y al desempeño de funciones y cargos públicos (C.P., art. 40, numeral 7,), realiza el principio de la buena fe en las relaciones entre las personas y el Estado y sustrae la actividad estatal a los mezquinos intereses de partidos políticos y grupos de presión que antaño dominaban y repartían entre sí los cargos oficiales a manera de botín burocrático”.(10)

(10) SU-133/98 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

10. Ahora bien, conforme a lo anterior, los requisitos que se exijan para concursar pueden estar constituidos por títulos académicos, certificados de estudio, experiencia profesional o docente, trabajos, antecedentes, publicaciones, etc. A su turno, las pruebas que lo integren pueden consistir en evaluaciones orales o escritas de las aptitudes o capacidades de los participantes, como exámenes, entrevistas, confrontaciones, exposiciones orales y públicas, simulacros, etc. No obstante, la finalidad de los requisitos y pruebas debe orientarse a descubrir la formación académica o técnica para desempeñar la función respectiva, con el fin de evaluar las destrezas y la capacidad crítica y constructiva de los aspirantes, en los cargos que así lo requieran. Cada una de las exigencias debe responder a una necesidad específica en atención al cargo que se busca proveer y las puntuaciones y ponderaciones que se prevén deben basarse en criterios objetivos, públicos y confrontables, y responder a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Así, por ejemplo, sería absolutamente desproporcionado que dentro del concurso para proveer un cargo de naturaleza eminentemente técnica, se otorgue a la entrevista personal un puntaje superior al que se confiere al examen de conocimientos y aptitudes para desempeñar la respectiva función. En este caso, se estarían extraviando los principios que orientan el sistema de carrera para dar origen a un nombramiento de libre designación.

Sin embargo, podría alegarse que la mera realización de pruebas de carácter objetivo, no permite tener certeza sobre las condiciones y capacidades reales de los aspirantes y, en consecuencia, que es necesario confiar a la administración, un grado de discrecionalidad suficiente para elegir a la persona más capacitada. Contra esta tesis militan importantes argumentos que ya han sido expuestos por la Sala Plena de esta corporación y que resulta pertinente transcribir:

“Frente al concurso, la administración, carece de libertad para adoptar una solución diferente o privilegiar otra alternativa que considere sin embargo más apropiada para el interés público. Por el contrario, se parte de la premisa de que el interés público en este caso se sirve mejor acatando el resultado del concurso. La actuación administrativa en lo que respecta a estos empleos no es política y se desarrolla, por ende, de conformidad con estrictas reglas técnicas y objetivas. Si no fuera posible concebir este tipo de normas o expedidas éstas cumplirlas, la finalidad de conformar una administración eficiente y profesional a través del indicado mecanismo estaría desprovista de sentido, y el sistema ordinario de nombramiento que ha debido escoger el constituyente no habría podido ser otro que el de libre nombramiento y remoción”.(11).

(11) Sentencia C-041 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

Y, en la misma sentencia, más adelante la Corte indicó:

“En todo caso, igual que el ideal de la justicia perfecta, tampoco existen sistemas de concurso y pruebas que sean absolutamente perfectos y omniscientes y que sean capaces de auscultar hasta el último resquicio de la personalidad del aspirante, lo que aparte de imposible resulta indeseable. Las imperfecciones en esta materia no se resuelven apelando a la voluntad del nominador y sustituyendo el sistema de carrera o concurso por el de libre designación. Los mecanismos del concurso deben permanentemente afinarse y mejorarse, incorporando cambios y ajustes de acuerdo con la experiencia nacional y extranjera, de suerte que se incremente su capacidad de acierto. Los sistemas de carrera, de otro lado, no ignoran las eventuales fallas del mecanismo del concurso, que en ningún momento puede asegurar de manera axiomática que el funcionario seleccionado indefectiblemente será un funcionario ejemplar una vez se incorpore en la planta de personal.(12)

(12) Sentencia C-041 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

Conforme los principios mencionados, debe afirmarse que el sistema de carrera administrativa o judicial, sólo se ajusta a la Constitución, si se orienta a evaluar, exclusivamente, factores relacionados con el mérito y la calificación profesional de los distintos competidores”.(13)

(13) Cfr Sentencia C-391 de 1993 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero).

11. En suma, una verdadera carrera — administrativa o judicial — y un auténtico concurso de méritos, deben articularse en torno a los valores, principios y derechos que inspiran el estatuto constitucional de la función pública. En este sentido, puede afirmarse que todo concurso debe someterse, cuando menos, a las siguientes directrices: (1) la convocación debe ser pública y ampliamente difundida; (2) las reglas del concurso —denominación de los cargos a proveer, requisitos para participar, pruebas o evaluaciones, términos y lugares de realización y entrega de requisitos, documentos exigidos, criterios de ponderación, puntajes etc.— deben ser claras y expresas y la administración deberá someterse a ellas estrictamente(14); (3) las condiciones generales exigidas para participar deben ser proporcionadas —necesarias, útiles y estrictamente proporcionales— a la finalidad perseguida por el concurso; (4) las pruebas a las que han de someterse los competidores deben ser, además de razonables y proporcionadas, congruentes con la misma finalidad; (5) los factores de evaluación deben responder fundamentalmente de manera prioritaria a criterios técnicos, objetivos y públicos, que puedan ser controlados y que desplacen la posibilidad de imponer discriminaciones o privilegios para que todos los aspirantes puedan, realmente, competir en igualdad de condiciones; (6) debe existir una estricta relación de proporcionalidad en la ponderación de los distintos factores a evaluar, de manera tal que prevalezcan los criterios objetivos, a fin de que no ocurra, por ejemplo, que tenga un mayor valor ponderado la prueba que evalúe la condición objetivamente menos necesaria para el ejercicio del cargo.

(14) Cfr T-256/95 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).

En efecto, se busca seleccionar, no al candidato que el nominador considere el más apropiado, sino aquien objetivamente demuestre sus méritos y calidades. La carrera no busca proveer cargos de un alto grado de confianza jerárquica o de alta responsabilidad política—pues de ser así serían cargos de libre nombramiento o de elección—. Por consiguiente, al momento de proveerlos, deben predominar los factores objetivos sobre los subjetivos, de suerte que la persona que resulte escogida responda a las exigencias derivadas del cargo para cuya eficiente ejecución se requieren condiciones y méritos previamente definidos y, hasta donde ello sea posible, objetivamente confrontables».

(Sentencia T-315 de junio 25 de 1998. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).

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