Sentencia T-325 de mayo 2 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PRIMERA DE REVISIÓN

Sent. T-325, mayo 2/2002. Ref.: T-484 201

M.P. Jaime Araújo Rentería

Acción de tutela instaurada por Celina Miroslava Ballesteros Ayala, contra la oficina asesora de planeación municipal de Facatativá y la sociedad Toro Villamizar S.A.

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Araújo Rentería, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente,

Sentencia

Dentro del proceso de revisión de los fallos proferidos por el Juzgado Primero (1º) Penal del Circuito de Facatativá (C/marca) y la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca.

I. Antecedentes

1. Hechos.

Los accionantes representados judicialmente por la doctora Celina Miroslava Ballesteros Ayala, adquirieron viviendas de interés social de la urbanización “Cadiz” en el municipio de Facatativá, por contrato de compraventa a la sociedad Toro Villamizar Ltda.

En el mes de febrero de 1999, los inmuebles empezaron a presentar fallas en las construcciones, las cuales comenzaron a presentar fisuras, grietas, hundimientos y humedades que obedecen a problemas de cimentación del suelo en donde se encuentra construida la urbanización.

A pesar de que por intermedio del presidente de la junta de acción comunal de la urbanización se llegó a un acuerdo con la sociedad constructora Toro Villamizar para solucionar los daños, éstos continuaron apareciendo lo que obligó a los habitantes a elevar queja ante el alcalde, la oficina asesora de planeación municipal, la personería y la procuraduría provincial. Las mencionada entidades luego de realizar las visitas administrativas correspondientes concluyeron que las viviendas no habían sido construidas conforme con los planos estructurales, el estudio de suelos y las recomendaciones bajo las cuales se había expedido la licencia.

Consecuencia de lo anterior, se llegó a un acuerdo suscrito en acta de compromiso del 2 de diciembre de 1999 para la detección y reparación de las viviendas. Sin embargo estas reparaciones se mostraron insuficientes porque nuevamente empezaron a presentarse agrietamientos, hundimientos y deterioros graves que ponían en peligro la vida y la vivienda digna de los habitantes, ante el grave riesgo de derrumbe de los inmuebles.

Por otro lado, la oficina asesora de planeación municipal de Facatativá mediante Resolución 224 del 30 de octubre de 2000, revalidó la licencia de construcción y urbanismo a la sociedad Toro Villamizar, sin efectuar la citación y notificación a los vecinos de la obra que habían expresado por diferentes medios, las graves irregularidades de las construcciones que ya habían sido levantadas.

La oficina asesora de planeación municipal de Facatativá, presentó los antecedentes administrativos relacionados con la expedición de la licencia de urbanismo y construcción de la urbanización “Cádiz” y endilgó la responsabilidad de las irregularidades en la construcción de las viviendas a la sociedad constructora Toro Villamizar S.A.

A su vez, la apoderada judicial de la sociedad demandada solicitó que se desestimaran las pretensiones de la tutela por cuanto que en su criterio no existe ningún elemento que amenace o vulnere el derecho fundamental a la vida, “porque las viviendas no han matado hasta ahora a nadie – ni lo van a hacer”. Así mismo, consideró que como quiera que el derecho a la vivienda no es fundamental, se debe acudir a las acciones populares y de grupo y a las acciones ordinarias derivadas del contrato de compraventa entre las partes. Por último, señaló que la violación al debido proceso no les era endilgable a ellos.

2. Pretensiones.

Solicitó se hicieran las siguientes declaraciones:

“1. Concédase acción de tutela (como mecanismo transitorio o definitivamente como lo ha reiterado la Corte Constitucional) de los derechos a la vida, a la defensa (al debido proceso) y demás que se consideren violados.

2. Ordenar a los propietarios y/o socios o accionistas y/o representantes legales de la sociedad Toro Villamizar Ltda., trasladen por su cuenta y riesgo a los actores, mis poderdantes y demás moradores de las viviendas ubicadas en la urbanización Cádiz de esta localidad averiadas con ocasión del incumplimiento de las normas urbanísticas, hasta tanto se garanticen los estudios pertinentes para evitar que se continúen los daños, hasta cuando se dé cumplimiento a la tutela respecto al derecho a la vida e igualmente se efectúen los estudios y efectivamente se realicen las obras tendientes a detener la continuidad de la inminencia del peligro. Esto se hará conforme a la supervisión por parte del director de la oficina de planeación municipal de Facatativá, quien evaluará técnicamente el riesgo que existe entre los habitantes y supervisará las labores que se ejecuten con el objeto de terminar con el peligro que acaece sobre los habitantes del sector (demandantes).

3. Prevenir a la oficina de planeación municipal para que se abstenga de ejecutar actos y realizar conductas violatorias de los derechos fundamentales de los ciudadanos, especialmente el derecho a la defensa; es de anotar que en tutela anterior los mismos actos violatorios al derecho a la defensa se había ordenado incumplimiento nuevamente y violando este mismo derecho.

4. Dispóngase lo de ley por el derecho ante el incumplimiento de tutela anterior por incurrir en los mismos actos violatorios, específicamente por la comisión del presunto ilícito de fraude a resolución judicial.

5. Ordénese a la parte demandada asumir el pago de las cuotas que hoy soportan cancelar los demandantes a la entidad Corporación Colpatria, hasta tanto se garantice la habitación digna de las viviendas que adquirieron, ejecutando las obras que se requieran como garantes de la terminación del peligro a que se les sometió a los habitantes del sector urbanización Cádiz.

6. Sírvase ordenar la interventoría de la sociedad colombiana de ingenieros quienes con ayuda de expertos geólogos y por cuenta de la constructora determinen las condiciones del suelo, donde se encuentra ubicada la urbanización, los respectivos estudios de suelos a realizar y recomienden posibles soluciones como expertos en la materia.

7. Ordenar las declaraciones extra y ultra petita que el despacho considere pertinentes al caso”.

3. Pruebas recaudadas.

3.1. Aportadas por los sujetos procesales en la demanda y en los informes solicitados por los juzgados de instancia:

• Folio de matrícula inmobiliaria Nº 156-32729 en dos folios.

• Fotocopia de planos correspondientes al archivo de planeación distrital en tres folios.

• Oficio Nº 06 de enero 5 de 2001 de la oficina de planeación municipal.

• Fotocopia del reglamento de copropiedad del inmueble residencial “Cádiz” en cuatro folios.

• Fotocopia del certificado de Cámara de Comercio de la sociedad Toro Villamizar Ltda.

• Fotocopia folio de matrícula inmobiliaria Nº 456-0032.729.

• Fotocopia escritura Nº 0252 otorgada en la Notaría 47 del Circuito de Bogotá.

• Fotocopia de estudio de suelos y análisis de cimentación —casas proyecto El Porvenir Facatativá— Cundinamarca, realizado por Manuel Toro y Belisario Duque.

• Fotocopia de la carta del 26 de julio de 1999, dirigida al jefe de la oficina asesora de planeación municipal, suscrita por el presidente de la junta de acción comunal de la urbanización “Cádiz”.

• Fotocopia del oficio CAPM Nº 692 del 10 de agosto de 1999 suscrito por el jefe de la oficina asesora de planeación municipal.

• Fotocopia del acta de diligencia de inspección ocular llevada a cabo por la personería municipal de Facatativá a la urbanización “Cádiz” el 13 de agosto de 1999.

• Fotocopia del informe técnico realizado a la construcción de la urbanización “Cadiz” por parte de la Contraloría General de Cundinamarca en el mes de noviembre de 1999.

• Fotocopia del acta de la reunión llevada a cabo en la sala de juntas de la Alcaldía Municipal de Facatativá sobre la urbanización “Cádiz”.

• Fotocopia del oficio OAPM Nº 1054 del 22 de noviembre de 1999, suscrito por el jefe de la oficina asesora de planeación municipal.

• Fotocopia de la Resolución 224 del 30 de octubre de 2000 “Por medio de la cual se concede revalidación a las licencias de construcción de obras de urbanismo y licencia de construcción ON. Nº 340 de 1997 del predio de propiedad de la sociedad Toro Villamizar Ltda., para la construcción de la urbanización Cádiz en el municipio de Facatativá”.

• Fotocopia del acta de notificación personal al representante legal de la sociedad Toro Villamizar Ltda de la Resolución 224 del 30 de octubre de 2000.

• Fotocopia del informe de evaluación técnica de la construcción de la urbanización “Cádiz” de la Alcaldía Municipal de Facatativá del 22 de noviembre de 1999.

• Fotocopia del oficio OAPM Nº 974 del 9 de noviembre de 1999 suscrito por el jefe de la oficina asesora de planeación municipal.

• Fotocopia del oficio OAPM Nº 928 del 21 de octubre de 1999 suscrito por el jefe de la oficina asesora de planeación distrital.

• Fotocopia del oficio PM Nº 894/99 del 13 de octubre de 1999 suscrito por el jefe de la oficina asesora de planeación municipal.

• Fotocopia del oficio PM Nº 892/99 del 12 de octubre de 1999 suscrito por el jefe de la oficina asesora de planeación municipal.

• Fotocopia del oficio PM Nº 891/99 del 12 de octubre de 1999 suscrito por el jefe de la oficina asesora de planeación municipal.

• Fotocopia del oficio del 11 de octubre de 1999 suscrito por la arquitecta Constanza Carrillo de Gutiérrez.

• Fotocopia del acta de visita de obra de la urbanización “Cádiz” realizada por la Alcaldía Municipal de Facatativá el 20 de agosto de 1999.

• Fotocopia de la aclaración al acta de visita de obra de la urbanización “Cádiz” de agosto de 20 de 1999.

• Fotocopia de la solicitud de renovación de licencia de construcción Nº 340/97, urbanización “Cádiz” del 12 de noviembre de 1999, suscrito por el representante legal de la sociedad Toro Villamizar S.A.

• Fotocopia de la Resolución 30 del 11 de febrero de 2000 “por medio de la cual se concede la revalidación a las licencias de urbanismo de diciembre 6 de 1997 y de construcción O.N. Nº 340/97 de diciembre 12 de 1998 del predio de propiedad de la sociedad Toro Villamizar Ltda., para la construcción de la urbanización Cadiz en el municipio de Facatativá.

• Fotocopia del acta de notificación al representante legal de la sociedad Toro Villamizar S.A del 28 de febrero de 2000.

• Fotocopia del acta de notificación personal al señor Oswaldo Duarte del 23 de febrero de 2000.

• Fotocopia del acta de notificación personal al señor Carlos Eduardo Suárez del 24 de febrero de 2000.

• Fotocopia del oficio OAPM Nº 177 del 18 de febrero de 2000, dirigido al señor Carlos Eduardo Suárez.

• Fotocopia del oficio OAPM. Nº 118 del 18 de febrero de 2000, dirigido al señor Oswaldo Duarte.

• Fotocopia del oficio OAPM Nº 995 del 12 de noviembre de 1999 suscrito por el jefe de la oficina asesora de planeación municipal.

• Fotocopia del oficio del 17 de noviembre de 1999 suscrito por el señor Manuel Enrique Toro Ortiz.

• Fotocopia del oficio OAPM Nº 1094 del 3 de diciembre de 1999 suscrito por el jefe de la oficina asesora de planeación municipal.

• Fotocopia del oficio del 9 de diciembre de 1999 suscrito por el señor Manuel Enrique Toro Ortiz.

• Fotocopia del oficio del 20 de diciembre de 1999 suscrito por el señor Gabriel Camilo Faija Maggy.

• Oficio Nº DSV-460/99 del 28 de diciembre de 1999, de la Caja Colombiana de Subsidio Familiar.

• Oficio del 23 de diciembre de 1999, suscrito por Manuel Toro Ortiz.

• Oficio del 14 de enero de 2000, suscrito por Manuel Enrique Toro Ortiz.

• Fotocopia del oficio OAPM Nº 0452 del 22 de mayo de 2000, suscrito por el jefe de la oficina asesora de planeación municipal.

• Fotocopia de la Carta del 15 de mayo de 2000, suscrita por el presidente de la JAC de la urbanización “Cádiz”.

• Fotocopia de la Carta del 23 de agosto de 2000, suscrita por Manuel Enrique Toro Ortiz.

• Fotocopia de la Carta del 4 de octubre de 2000, suscrita por Manuel Enrique Toro Ortiz.

• Fotocopia del certificado de la tesorería municipal de Facatativá Nº 5989.

• Fotocopia del acto administrativo del 6 de diciembre de 1997, por medio del cual “El director de planeación municipal concede licencia de construcción de obras de urbanismo”.

• Fotocopia del Acto administrativo del 12 de diciembre de 1997, por el cual “El director de planeación municipal concede licencia de O.N Nº 340/97”.

• Fotocopia del oficio OAPM Nº 1430 del 29 de diciembre de 2000, de la oficina asesora de planeación municipal de Facatativá.

• Fotocopia del oficio OAPM Nº 498 de marzo 22 de 2001, suscrito por el jefe de la oficina asesora de planeación municipal.

• Fotocopia del oficio OAPM Nº 497 de marzo 22 de 2001, suscrito por el jefe de la oficina asesora de planeación municipal.

• Fotocopia del oficio Nº 434 del 16 de marzo de 2001, suscrito por el personero municipal.

• Oficio del 12 de marzo de 2001, suscrito por el jefe de la oficina asesora planeación municipal.

• Oficio OAPM. Nº 499 del 23 de marzo de 2001, suscrito por el alcalde cívico de Facatativá.

• Fotocopia de certificado expedido por el jefe de desarrollo urbano municipal el 15 de diciembre de 1997.

• Fotocopia de la carta del 9 de diciembre de 1999 suscrita por Manuel Enrique Toro Ortiz.

• Fotocopia del acta de compromiso suscrita ante la Defensoría del Pueblo entre los líderes de la urbanización “Cádiz” y el gerente general de la constructora Toro Villamizar S.A., del 2 de diciembre de 1999.

• Fotocopia del acta de reunión de la urbanización “Cádiz” del 16 de diciembre de 1999.

• Fotocopia del acta de reunión de la urbanización “Cádiz” del 23 de marzo de 2000.

• Dos cassettes que contienen la reunión sostenida en la sala de juntas de la Alcaldía Cívica de Facatativá el día 24 de abril de 200 (sic), con los representantes de la constructora Toro Villamizar S.A.

• Fotocopia del acta de la reunión sostenida entre la constructora Toro Villamizar S.A. y la Alcaldía Cívica de Facatativá el 24 de abril de 2001.

• Fotocopia de la Resolución 04 de 1998, “por medio de la cual se aprueba la modificación a la carrera 2B este del proyecto urbanístico de la urbanización Cádiz”.

• Fotocopia de la Resolución 014 de 1999, “por medio de la cual se modifica el plano urbanístico de la urbanización Cádiz”.

• Fotocopia de la carta del 19 de febrero de 1998, suscrito por el jefe de desarrollo urbano de la Alcaldía Especial de Facatativá.

• Fotocopia del certificado expedido por la Empresa de Energía de Cundinamarca S.A. ESP del 22 de diciembre de 1997.

• Fotocopia de la Resolución 38 de 1997 “Por medio de la cual se modifica la Resolución 17 de octubre 3 de 1997 en su artículo primero, y Resolución 032 de diciembre 4 de 1997, en considerando tercer parágrafo y en su artículo primero”.

• Fotocopia de la Resolución 032 de diciembre 4 de 1997 “por medio de la cual se concede aprobación definitiva al proyecto urbanización Cádiz”.

• Fotocopia del oficio G-715-97 de diciembre 2 de 1997 suscrito por el gerente de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Facatativá.

• Fotocopia de la Resolución 017 de 1997 “por medio de la cual se concede visto bueno al proyecto de predio “urbanización Cádiz” de Facatativá Cundinamarca”.

• Fotocopia del estudio de suelos y cálculo estructural de la urbanización “Cádiz”, del 13 de marzo de 2000.

• Fotocopia del recurso de reposición y en subsidio apelación interpuso por el apoderado de la sociedad Toro Villamizar S.A. en contra de la Resolución 01 del 23 de 2001.

• Fotocopia del acta de inspección ocular realizada por el comité de atención y prevención de desastres municipal, el 29 de marzo de 2001.

• Fotocopia de la Resolución 01 de 2001, “por medio de la cual se suspende la Resolución 224 del 30 de octubre de 2000”.

• Fotocopia del oficio del 12 marzo de 2001, suscrito por el jefe de la oficina asesora de planeación municipal.

• Fotocopia del oficio Nº 412 OAPM del 2 de marzo de 2001, suscrito por el jefe de la oficina asesora de planeación municipal.

• Fotocopia del acta de reunión en la urbanización Cádiz del 16 de diciembre de 1999.

• Hoja de vida de E y R espinosa y Restrepo y Cía. Ltda.

• Fotocopia de la evaluación geotécnica del comportamiento y las recomendaciones para el refuerzo de la cimentación de las casas construidas en la urbanización “Cádiz” de Facatativá, realizado por el ingeniero Henry Barbosa.

• Fotocopia del informe de asentamientos realizado el 3 de septiembre de 2000, por el ingeniero Jorge Barbosa.

3.2. Practicadas por los juzgados de instancia:

• Declaración juramentada de la señora Claudia Patricia Quinta Rodríguez ante el Juzgado Primero Penal del Circuito de Facatativá el 7 de mayo de 2001.

• Declaración juramentada de Julio César Vásquez ante el Juzgado Primero Penal del Circuito de Facatativá el 7 de mayo de 2001.

• Declaración juramentada de la señora María del Pilar Rodríguez Martínez ante el Juzgado Primero Penal del Circuito de Facatativá el 7 de mayo de 2001.

• Declaración juramentada de la señora Claudia Yaneth Ospina Caicedo ante el Juzgado Primero Penal del Circuito de Facatativá el 6 de mayo de 2001.

• Declaración juramentada del señor Rafael Humberto Bravo Torres ante el Juzgado Primero Penal del Circuito de Facatativá el 7 de mayo de 2001.

• Declaración juramentada de Pablo Emilio Malo García ante el Juzgado Primero Penal del Circuito de Facatativá el 7 de mayo de 2001.

• Diligencia juramentada judicial realizada en la urbanización “Cádiz” el 8 de mayo de 2001, por Juzgado Primero Penal del Circuito de Facatativá.

• Declaración juramentada rendida por el señor Henry Barbosa Herrera ante juzgado primero penal del circuito el 14 de mayo de 2001.

• Declaración juramentada de Carlos Jaime Restrepo García ante juzgado primero penal del circuito el 14 de mayo de 2001.

• Declaración juramentada de Juan Carlos Gabril Carreño Silva ante el juzgado primero penal del circuito el 14 de mayo de 2001.

• Acta de la diligencia de inspección judicial practicada en la urbanización Cádiz los días 21 y 22 de junio de 2001, por parte de la Juez Primero Penal del Circuito de Facatativá por comisión de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca.

3.3. Pruebas practicadas por la Corte.

Por medio de oficio OAPM 1504 recibido el 18 de diciembre de 2001, el jefe de la oficina asesora de planeación municipal, en cumplimiento de lo ordenado por esta Sala de Revisión en el auto del 13 de noviembre de 2001, informó lo siguiente:

“a) la autoridad competente para el otorgamiento y revalidación de las licencias de urbanismo y construcción es el jefe de la oficina de planeación municipal, conforme con el Decreto 2150 de 1995, la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1052 de 1998.

b) La comunicación a los vecinos se realizó conforme con el artículo 17 del Decreto 1052 de 1998 para la Resolución 30 del 11 de febrero de 2000 a los señores Carlos Alberto Suárez y Oswaldo Duarte presidentes de la junta de acción comunal de los barrios Manablanca sector II y Chicó I, respectivamente, colindantes con la urbanización Cádiz. Para la Resolución 224 del 30 de octubre de 2000 no se llevó a cabo este procedimiento.

c) La notificación de la Resolución 30 de 2000 se realizó al señor Manuel Enrique Toro Ortiz, solicitante de la revalidación y a los señores Carlos Alberto Suárez y Oswaldo Duarte presidentes de la junta de acción comunal de los barrios Manablanca sector II y Chicó I, respectivamente. La Resolución 224 de 2000 solamente fue notificada al señor Manuel Enrique Toro Ortiz, representante legal de la firma Toro Villamizar.

d) Conforme al artículo 120 de la Ley 388 del 18 de julio de 1997, para el día 15 de diciembre de 1997, fecha en la que la sociedad Toro Villamizar S.A. solicitó la autorización para la venta de las unidades de vivienda de la urbanización “Cadiz”, era aplicable dicha ley, la cual reemplaza el permiso de ventas por la “simple radicación de los documentos mencionados en los literales a, d, e, f, y g” del artículo 57 de la Ley 9ª de 1989, los cuales fueron cumplidos de acuerdo con el archivo que reposa en nuestras oficinas”.

Así mismo, mediante auto del 25 de febrero de 2002 se solicitó tanto a la demandante como a los juzgados localizados en el municipio de Facatativá (C/marca), confirmar la afirmación de la demanda según la cual con anterioridad se había adelantado una acción de tutela por los mismos hechos que hoy son objeto de revisión.

Recibidos los informes correspondientes por parte de los despachos judiciales, se estableció que no fue tramitada acción de tutela distinta a la que ahora se revisa, por lo que es procedente realizar un pronunciamiento de fondo.

II. Sentencias objeto de revisión

El Juzgado Primero Penal del Circuito de Facatativá, por medio de fallo del 15 de mayo de 2001, amparó el derecho fundamental de la vida a los accionantes Claudia Yaneth Ospina, Manuel Vásquez, Claudia Patricia Quintana Rodríguez, Carlos H. Rodríguez R., Fabio Castro, Patricia Rodríguez, María del Pilar Rodríguez, Germán Forero Rocha, Ana Ligia Cifuentes, Salomón Amim, Bettsy Bastos, Enrique Bastos, Hugo González, Maryori Berbal, Rafael Bravo, Fanny Enríquez y Boris Matusan, esgrimiendo los siguientes argumentos:

En lo relacionado con la violación al debido proceso por parte de la oficina asesora de planeación de Facatativá, observó que evidentemente se omitió la notificación a los residentes de la urbanización “Cádiz” de las resoluciones por medio de la cual se revalidó la licencia para continuar con la construcción de otras unidades de vivienda, a pesar de conocer las irregularidades en el cumplimiento de los diseños de construcción y estudio de suelos. No obstante lo anterior, como quiera que por medio de la Resolución 01 del 23 de febrero de 2001 se suspendió la revalidación de la licencia con lo cual se restableció el derecho conculcado y por ende, ya no es procedente la acción de tutela instaurada por esta causa.

Frente a la sociedad privada estimó que los accionantes se encontraban en un evidente estado de indefensión, pues a pesar de haber acudido a todos los mecanismos legales ante los organismos municipales y estatales desde 1999, no han obtenido una solución eficaz. A pesar de que, en principio, es improcedente la tutela cuando se pretenden proteger derechos colectivos, se permite su ejercicio siempre que las situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos busquen evitar un perjuicio irremediable.

Luego de un análisis de la inspección judicial al predio concluyó que “con relación a los accionantes que habitan las cosas que fueron clasificadas como de afectación alta, propietario de las mismas, sí es procedente la acción de tutela para impedir un perjuicio inminente e irreparable, por el alto riesgo que corren sus vidas y las de los miembros de las familias que allí residen”. Conforme a lo anterior, ordenó a la constructora demandada que procediera a la reubicación definitiva” a sitios de habitación que presten las condiciones y garantías de las que debían gozar en las casas de su propiedad, hasta tanto se realicen las reparaciones a las viviendas y las obras necesarias que garanticen la estabilidad de las estructuras”.

Los demás demandantes deben acudir a la acción popular en los términos previstos en la Ley 472 de 1998, como quiera que no se encuentran en la angustiosa situación de los protegidos, para obtener el restablecimiento de los derechos colectivos vulnerados y no hay una inminencia de peligro de sus vidas. Así mismo, respecto de los perjuicios de orden patrimonial o contractual deben ser reclamados ante la jurisdicción ordinaria.

La parte demandante y la constructora demandada quedaron inconformes con la decisión y presentaron la correspondiente impugnación ante la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, quien mediante providencial del 5 de julio de 2001 confirmó el fallo al considerar que efectivamente está probado un daño evidente y “el perjuicio inminente de destrucción por las fallas del suelo, el cual unido a otras circunstancias o riesgos, como las lluvias, hace que amenace el derecho fundamental de la vida”.

En este orden de ideas, no es aceptable el argumento “de que si en dos años de construidas, no se han caído, ello no ocurrirá, pues, el deterioro es progresivo, basta observar que a pesar de las reparaciones, el problema subsiste y se agrava, no pudiendo esperar a que ocurra el desastre, a que sea irremediable, para adoptar soluciones, es ello, el fin primordial de esta acción”.

Aunque es cierto que la acción de responsabilidad civil es idónea para resolver el caso, “lo es sólo desde el punto de vista de la reparación e indemnización de los daños causados por la urbanizadora, no de otros aspectos como el aquí analizado, y de otro lado, dichas acciones, resultarían tardías y no lo suficientemente eficaces para brindar solución y amparo al derecho en inminente peligro”. Extendió la protección a nueve (9) propietarios más que no habían sido incluidos en la sentencia del inferior, por cuanto que no había podido verificarse el estado real de sus propiedades en la diligencia de inspección realizada en la primera instancia, pero que su condición de afectación alta pudo ser probada ante el ad quem.

III. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada, en el expediente de la referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema jurídico planteado.

El asunto objeto de revisión de tutela involucra dos temas esenciales: el primero se refiere a la viabilidad de la acción de tutela en contra de la sociedad constructora privada y, el segundo, al debido proceso administrativo en la expedición de licencias de urbanismo y construcción.

3. El Estado y la planificación urbana.

Abordando la ciudad desde un punto de vista amplio, para los fines del fallo se analizarán las relaciones simbióticas entre el Estado y los particulares frente a los procesos de planificación y desarrollo urbano y su incidencia en materia de derechos fundamentales.

Colombia es en la actualidad un país con un acentuado carácter urbano. Un importante porcentaje de la población se encuentra ubicado en las ciudades en consonancia con un fenómeno mundial de crecimiento demográfico que incide en la ampliación de los centros urbanos. Según datos de las Naciones Unidas hace diez (10) años el 42.6% de la población mundial vivía en las ciudades y se espera que para el año 2025 la proporción sea del 60.1% que equivale aproximadamente a cinco mil millones de citadinos (1) .

(1) United Nations Center for Human Sentelments (Habitat), Global Report on Human Settements, 1987, pág. 23. Citado en la obra de Glick, Curtis Robert. Desarrollo Urbano ESAP: 1992, pág. 1.

Sin perjuicio de las múltiples definiciones de ciudad y sin pretender zanjar las discusiones que giran en torno del concepto mismo, se le pueden atribuir a la ciudad, en términos generales, las siguientes características reseñadas por Curtis Robert Glick (2) .

(2) Op. cit., pág. 33.

1. La ciudad no es sólo un sitio, sino un fenómeno que crece y se modifica en forma permanente.

2. Cuando se habla de ciudad se involucran los conceptos de densidad, heterogeneidad y tamaño, a la vez que de proceso y producción.

3. La ciudad no es un fenómeno aislado sino que aparece y coexiste en un medio natural amplio.

4. Las ciudades se presentan en configuraciones o sistemas, con relaciones dinámicas entre ellas, y a veces con funciones complementarias.

5. Las ciudades tienen múltiples funciones: residencia, comercio, manufactura, gobierno, administración, educación, cultura, religión, finanzas, servicios, mantenimiento, recreo y trabajo social.

6. La ciudad funciona al interior de una malla de dimensiones espaciales.

7. La ciudad cambia y tiene procesos que no siempre tienen que ver con rumbo, crecimiento y prosperidad, sino con la experiencia humana en la ciudad.

De lo anterior, se puede concluir que la ciudad contiene manifestaciones de tipo físico, social e institucional que se relacionan, entrelazan y complementan en un proceso dinámico continuo que le entrega unas connotaciones particulares y permite su diferenciación unas de otras.

Como quiera que estos procesos urbanos pueden tornarse caóticos y originar una problemática social y de recursos en materia de infraestructura de servicios públicos por el incremento desmesurado de las ciudades con el inevitable daño ecológico (3) , el Estado por intermedio de la administración urbana o municipal interviene para controlar y encauzar adecuadamente el desarrollo físico para que exista una relación armónica con las necesidades sociales.

(3) En la Sentencia SU-442 de 1997, con ponencia de Hernando Herrera Vergara, se analizó el daño a los ecosistemas que rodean la ciudad de Santa Marta por el otorgamiento de licencias de construcción sin estudio previo de las implicaciones ambientales.

La planificación urbana-municipal es una función orientada hacia el futuro, por medio de la cual los funcionarios públicos proyectan direcciones u orientaciones para la ciudad (4) . En este proceso se interviene en las expansiones, instituciones, actividades y vicios de la ciudad o municipio, con el fin de enderezar el curso de desarrollos urbanos aparentemente caóticos.

(4) Cf. Glick, Curtis Robert, pág. 112.

En Colombia la planificación es relativamente nueva. Aunque ciudades como Bogotá y Medellín han tenido planes de desarrollo desde mediados de los años 50, solamente a partir de la Ley 9ª de 1989 las ciudades menores y municipios entran a ser objeto de planes de desarrollo de carácter altamente tecnicistas. El cambio en la concepción del Estado que se produjo a partir de la Constitución de 1991, ha incidido en la revisión de la relación Estado-sociedad civil-territorio, lo que ha originado mayores responsabilidades para los gobiernos municipales. Es así como la Ley 388 de 1997 pretende promover una cultura de la planificación en la cual el Estado es un regulador de la actividad privada, para poner freno a la alocada carrera de transformación de la ciudad mediante la construcción indiscriminada de asentamientos urbanos, muchas veces en detrimento de los grupos sociales menos favorecidos.

Lo importante aquí es subrayar la importancia del Estado colombiano, para que por intermedio de la planificación estructure y organice los espacios urbanos para superar los males que aquejan sus ciudades y municipios por la migración masiva de la población campesina hacia las ciudades y municipios.

3.1. La vivienda urbana.

Una de las funciones de la ciudad es la de albergar seres humanos. Desde esta perspectiva la vivienda es uno de los elementos más importantes que integran la ciudad moderna y se erige como una problemática de primer orden para la administración en todos los niveles territoriales. En la actualidad la construcción de soluciones de vivienda para todos los estamentos sociales, generalmente se ha entregado a la iniciativa de los particulares. La construcción privada de vivienda, especialmente la dirigida al sector popular, infortunadamente se ha caracterizado por la falta de infraestructura adecuada de servicios, por condiciones precarias de construcción y por ilegalidad o extralegalidad (5) .

(5) Los términos “ilegalidad” y “extralegalidad” se emplean en el sentido utilizado por Curtis Robert Glick en su obra, significando el primero ir contra la ley en forma deliberada y el segundo, estar fuera de la ley sin ir contra ella en forma deliberada.

Es por eso que la obligación social del Estado impuesta por la Constitución Política, involucra a las autoridades de las ciudades y municipios para que actúe como contrapeso de la libre actividad privada de la construcción e impida los desafueros y abusos de ésta, mediante la reglamentación y control de los procesos de urbanización.

Es así como la Ley 9ª de 1989 primero, el Decreto-Ley 2150 de 1995 después y la Ley 388 de 1997 actualmente vigente, establecieron la licencia como requisito previo para que los particulares puedan realizar obras de construcción, ampliación, modificación y demolición de edificaciones, de urbanización y parcelación de terrenos urbanos y rurales (L. 388/97, art. 99).

Este marco general sirve de referencia para abordar el tema de la planificación urbana y las responsabilidades tanto del Estado como de los particulares que se dedican a la actividad de la construcción de vivienda y que sin duda, inciden en los derechos fundamentales de las personas, según se verá a continuación.

4. Procedencia del amparo de tutela contra la sociedad Toro Villamizar S.A.

La Sentencia SU-442 de 1997 unificó la jurisprudencia relacionada con la viabilidad de ejercer la acción de tutela cuando también procede el ejercicio de las acciones populares o las acciones de grupo para proteger los derechos colectivos amenazados o vulnerados. Sobre el tema se concluyó que la acción de tutela a pesar de su carácter eminentemente individual, puede ser utilizado para amparar los derechos fundamentales que se encuentren amenazados por un perjuicio irremediable sin detrimento de su conexidad con los derechos colectivos. Luego de recordar los antecedentes jurisprudenciales sobre el tema la Corte concluyó:

“De lo anterior, se colige que no obstante que la acción de tutela ha sido consagrada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de carácter individual, es procedente intentar ésta, cuando se trata de la presunta vulneración o amenaza de un derecho relativo al ambiente sano, pues en estos casos, en presencia de la conexidad de los derechos colectivos y fundamentales vulnerados, prevalece la acción de tutela sobre las acciones populares, convirtiéndose así en el instrumento judicial adecuado para el amparo oportuno de los derechos amenazados”.

En el caso objeto de estudio de la Sala, las casas de todos los demandantes presentaban fallas en su estructura pero como concluyeron acertadamente los despachos de primera y segunda instancia, no todos presentaban el mismo nivel de riesgo frente al derecho fundamental a la vida y por esa razón no se amparó a la totalidad de reclamantes.

De acuerdo con la inspección judicial adelantada por el a quo y el dictamen pericial producido por el ingeniero William Javier Tautiva C., que merece la plena credibilidad y no existe ningún elemento de juicio serio para descartarlo como medio de convicción para los fines de la acción de tutela, los daños observados en las viviendas provienen de dos causas principales. La primera que se extiende a todas las viviendas revisadas consistente en las fisuras y agrietamientos y hundimientos que obedecen a una causa común: la cimentación del suelo donde se levantaron las unidades de vivienda de la urbanización “Cádiz”. La segunda, proviene de las estructuras de las viviendas que no fueron levantadas conforme con los requisitos mínimos de sismoresistencia, que aunado al problema del suelo generan un peligro de derrumbamiento y, por ende, un peligro a las vidas de los que allí habitan.

Entonces, nos encontramos ante la presencia de tres (3) tipos de daño que es conveniente diferenciar, porque ante ellos, los mecanismos de protección son distintos: el daño individual afecta derechos patrimoniales, extrapatrimoniales y fundamentales de un solo individuo identificado o identificable; el daño de grupo afecta a una porción de individuos que forman parte de una comunidad determinada o determinable; y el daño colectivo no afecta directamente a un individuo o a un grupo de individuos, pero sí a una comunidad determinada, o determinable. Estas tres clases de daño pueden darse de manera conjunta o separadamente.

Frente a los problemas estructurales que afectan a un gran porcentaje de las viviendas de los demandantes de urbanización “Cádiz” en el municipio de Facatativá, por causa de la cimentación del suelo, se produce un daño colectivo porque afecta de manera intangible la calidad de vida de todo el conglomerado de la prenombrada urbanización, sea ésta presente o futura y ante ella la acción popular cuyo objetivo es evitar la consumación del daño es la idónea para buscar un resultado preventivo o reparador (6) . Así mismo, en caso de presentarse un daño de grupo, los individuos afectados pueden acudir a la acción de grupo la cual persigue la reparación de los daños y perjuicios ocasionados a un número plural de personas.

(6) En tal sentido puede consultarse, Consejo de Estado. Expediente 25000-23-27-000-2000-0111-01, auto del 10 de mayo de 2001. Consejero Ponente: Ricardo Hoyos Duque. Defensoría del Pueblo vs. IDU y organización Luis Carlos Sarmiento Angulo Ltda. En igual sentido se pronunció la Sentencia T-678 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara.

El daño individual patrimonial o extrapatrimonial que pueda haberse causado a cada uno de los demandantes que compraron vivienda a la sociedad demandada, indudablemente debe ser reclamado ante la jurisdicción civil ordinaria y por tanto no es la acción de tutela el medio idóneo para obtener la reparación de las viviendas o la compensación en dinero por los perjuicios causados (7) .

(7) Sentencia T-678 de 1997, M.P.Hernando Herrera Vergara.

En el asunto que ocupa la atención de la Sala, el daño individual que se busca prevenir y proteger a través del amparo excepcional de tutela se encuentra relacionado con el derecho fundamental a la vida de los individuos que se encuentran habitando los inmuebles que fueron definidos como de “afectación alta” y que amenazan un desastre inminente. El hecho de que las viviendas no se hayan derrumbado y no haya ocurrido un suceso lamentable desde 1999, no descarta la posibilidad de que ocurra en el futuro. Precisamente las labores de prevención se encaminan a evitar que ocurran desgracias si existen elementos de juicio suficientes para suponer que un movimiento telúrico puede echar por tierra fácilmente las construcciones, ¿qué fundamento lógico hace que la sociedad constructora descarte la ocurrencia del fenómeno natural en el futuro, cuando la ciencia y tecnología actual no puede pronosticar el lugar, el tiempo, ni la intensidad de los temblores?

Dentro de este marco conceptual, la decisión tomada por los despachos judiciales de instancia son en esencia correctos porque se orientaron a proteger el derecho a la vida, pero la orden impartida debió ser diversa a la adoptada por el ad quem al extender la medida transitoria “hasta cuando se realicen las reparaciones definitivas de sus viviendas” porque está reemplazando las acciones preventivas e indemnizatorias dirigidas al daño colectivo, el daño de grupo y el daño individual patrimonial y extrapatrimonial en los términos explicados en esta sentencia. La medida transitoria de protección debe concederse en los términos señalados en el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991, imponiendo a los accionantes el ejercicio de las acciones populares y de grupo dentro del término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela, so pena de que cesen sus efectos. Así mismo, la obligación de reubicación no debe restringirse a la sociedad constructora sino que debe abarcar a la oficina asesora de planeación municipal de Facatativá quien es responsable solidario en su carácter de representante del Estado en materia de planificación y desarrollo urbano, precisamente para que no ocurran situaciones lamentables como las que hoy se revisan.

La oficina asesora de planeación municipal de Facatativá debe responder, en la medida en que fue la autoridad que autorizó la construcción de la urbanización y estaba encargada de vigilar el cumplimiento de las normas de construcción conforme con el proyecto aprobado, lo que no hizo. Además porque a pesar de conocer los reclamos de los demandantes y constatar las irregularidades que presentaban las viviendas, renovó injustificadamente las licencias de urbanismo y construcción.

Al proteger el derecho fundamental a la vida, naturalmente se involucra a aquellos demandantes que están efectivamente ocupando los inmuebles denominados de “afectación alta”, porque ninguna vulneración o amenaza pueden reclamar los que no se encuentran viviendo de manera permanente. En este sentido las sentencias revisadas acertaron al denegar la tutela a William García Malagón propietario de la casa localizada en la calle 6A Nº 1C-08 E, Juan Flórez y Brigit Rojas propietarios de la casa de la calle 6A Nº 1C-12 E y el señor Wilson Villalba propietario del inmueble de la calle 6A Nº 1C-16 E, porque como quedó demostrado en el plenario no residen en los predios, sino que los tienen arrendados.

Para finalizar este punto, se debe aclarar que los señores Miguel Jaramillo Rafael Forero y Wilson Rodríguez arrendatarios de los inmuebles especificados en el párrafo anterior, no son amparados por la acción de tutela, no porque no tengan derecho a la protección al derecho a la vida como lo indica el juez de primera instancia. Está probado que corren un riesgo para su vida y lo incrementan con su decisión de permanecer en las viviendas. Tampoco se le debe denegar el amparo por tener acciones civiles y de terminación unilateral del contrato ante el mal estado de la cosa (C.C., art. 1990); lo anterior, sin perjuicio de la facultad de los arrendatarios de dar por terminado el contrato de arrendamiento. La razón por la cual no es posible para los jueces de instancia ordenar la protección de tutela se encuentra en que no se están legitimados por activa en el presente proceso. En efecto, luego de esta Sala revisar los poderes conferidos a la doctora Celina Miroslava Ballesteros se establece que ninguno de los tres (3) arrendatarios figura como mandante dentro de la causa.

5. Notificación de las licencias de urbanismo.

En las decisiones que se revisan se consideró que evidentemente existía una violación al debido proceso porque la Resolución 224 del 30 de octubre de 2000 por medio de la cual se revalidaron las licencias de construcción y de urbanismo no fueron notificadas en debida forma se omitieron las comunicaciones y notificaciones que en la ley ordena a los vecinos para que se constituyeran en parte dentro del trámite administrativo y ejercieran los recursos de vía gubernativa en contra de la decisión de la administración.

No obstante lo anterior, se consideró que la vulneración del derecho fundamental había cesado con la suspensión del acto administrativo, a través de la Resolución 01 del 23 de febrero de 2001 contra la cual el representante judicial de la sociedad Toro Villamizar S.A. interpuso los recursos de reposición y en subsidio apelación. Sobre el particular esta Sala observa que los demandantes no son vecinos colindantes y por tanto, carecen de legitimación legal para invocar la vulneración al debido proceso.

En efecto, los actos administrativos por medio de los cuales se resuelva sobre licencias de urbanismo y construcción, el artículo 22 del Decreto 1052 de 1998 impone la notificación personal a los vecinos:

“ART. 22.—Notificación de licencias. Los actos de los curadores y los actos administrativos que resuelvan sobre las solicitudes de licencias, serán notificados a los vecinos personalmente por quien haya expedido el acto o por la persona a quien éste delegue para surtir la notificación. En el evento que el solicitante de la licencia sea un poseedor, se deberá notificar personalmente el acto que resuelve la solicitud al titular de los derechos reales del bien objeto de la licencia.

Si no hay otro medio más eficaz de informar a los vecinos y al titular de los derechos reales, para hacer la notificación personal se le enviará por correo certificado una citación a la dirección que aquel haya anotado para intervenir por primera vez en la actuación, o en la nueva que figure en comunicación hecha especialmente para tal propósito. La constancia del envió de la citación se anexará al expediente. El envío se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto.

Al hacer la notificación personal al cabo de cinco (5) días del envío de la citación, se fijará edicto en lugar público del respectivo despacho, por el término de diez (10) días, con inserción de la parte resolutiva de la providencia” (negrilla fuera del texto).

A su vez el artículo 10-5 de Decreto 1052 de 1998, explica que el término “vecinos” como “las personas titulares de los derechos reales, poseedoras o tenedoras de los inmuebles colindantes con el predio o predios sobre los cuales se solicita la licencia de urbanismo o construcción o algunas de sus modalidades” (negrilla). En este orden de ideas, no es cualquier clase de vecino al cual debe notificarse el acto administrativo, sino únicamente a los que se encuentren continuos al predio en cuestión, porque son ellos los que eventualmente pueden ser afectados por la construcción o el desarrollo urbano al desestabilizar o perturbar las estructuras de sus inmuebles.

En el asunto sub judice, por un lado se encuentra el reconocimiento expreso de la apoderada de los demandantes quien en la demanda de tutela señaló: “... a pesar de tener conocimiento la oficina de planeación municipal sobre el riesgo y peligro que corrían los habitantes de la urbanización Cádiz, omite hacer la notificación personal de la nueva licencia a los propietarios de las viviendas de la urbanización Cádiz, los afectados, y a cambio si lo hizo con los vecinos colindantes o de otras urbanizaciones aledañas como el Chicó: señor Oswaldo Duarte y Manablanca; señor Carlos Eduardo Suárez, representante de la junta de acción comunal...” (fl. 3, exp. de tutela. Negrilla fuera del texto).

De otro lado, la oficina asesora de planeación municipal de Facatativá, en el informe presentado a esta Corte, si bien reconoce haber notificado la Resolución 224 del 30 de octubre de 2000 únicamente al representante legal de la sociedad Toro Villamizar S.A. al igual que la demandante, deja en claro que los vecinos colindantes del predio al cual se le renovaba la licencia de construcción y urbanismo son los barrios Manablanca sector II y Chicó I.

En este orden de ideas, los demandantes representados por la doctora Ballesteros Ayala no estaban legitimados para reclamar la protección del derecho fundamental al debido proceso (art. 29), simplemente porque no son vecinos colindantes. De tal suerte que fue equivocado el razonamiento realizado por los juzgados de instancia al considerar que estaban ante un hecho superado, cuando realmente no existe conculcación del derecho invocado respecto de los demandantes.

En consecuencia, se revocarán parcialmente las decisiones revisadas y se harán las modificaciones en los términos expuestos en este proveído.

IV. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. REVOCAR parcialmente las sentencias del juzgado primero (1º) penal del circuito del 15 de mayo de 2001 y de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca del 5 de julio de 2001, de acuerdo con las consideraciones expuestas.

2. En consecuencia de lo anterior, MODIFICAR el numeral segundo (2º) del fallo proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca el 5 de julio de 2001, extendiendo la orden de reubicación a la oficina asesora de planeación municipal de Facatativá y restringiendo los efectos del fallo al derecho a la vida. Los demandantes deberán acudir al ejercicio de las acciones populares y/o de grupo dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de este fallo, en los términos y condiciones establecidos en el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991 y de todas las demás acciones civiles.

3. NO TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso de los demandantes, pero por las razones explicadas en esta sentencia.

4. CONFIRMAR las demás determinaciones de las sentencias revisadas.

5. Por secretaría general, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Jaime Araújo Rentería—Alfredo Beltrán Sierra—Manuel José Cepeda Espinosa.

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, Secretaria General.

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