Sentencia T-34 de enero 22 de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA CUARTA DE REVISIÓN

Sentencia T-034 de 2004 

Ref.: Expediente T-789688

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Córdoba Triviño

Acción de tutela interpuesta por Dilis Miriam Mercado contra el municipio de Arauca.

Bogotá, D.C., enero veintidós de dos mil cuatro.

La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente

Sentencia

dentro del proceso de revisión de los fallos proferidos, al resolver sobre la acción de tutela de la referencia, por los juzgados 2 promiscuo municipal y 2 promiscuo del circuito, ambos de Arauca.

I. Antecedentes

1. La tutela instaurada.

Dilis Miriam Mercado acudió a la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos a la igualdad, al debido proceso y a la vivienda digna, los cuales consideró le fueron desconocidos por el municipio de Arauca.

Manifestó la peticionaria que desde hace 29 años ejerce la posesión sobre un lote ubicado en la calle 27 Nº 22-03 del barrio Miramar de Arauca, en el que construyó su casa en zinc y vive con su hija, su “yerna”(1) y seis nietos. Según dijo, en los últimos diez años ha venido pagando servicios públicos de agua, luz, aseo, alcantarillado y alumbrado público, además de impuesto predial.

Expresó que en cumplimiento a un fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Arauca, que ordenó la reubicación de las viviendas aledañas a la laguna “Madre Vieja”, el municipio demandado contrató con la firma “ASPA” un estudio para determinar las que resultaran afectadas y este arrojó un total de once familias a las cuales se les pagó tres meses de arriendo por un valor de $ 160.000, se les asignó un lote, un subsidio de $ 5.000.000 en materiales y se les facilitó un maestro para que dirigiera la mano de obra. Aduce que ella no fue incluida a pesar de ser una de las más afectadas por la cercanía a la laguna.

Agregó que la administración municipal inició en su contra un proceso de restitución de espacio público para desalojarla de su casa y la diligencia se practicó el 23 de mayo del año en curso.

Con fundamento en lo anterior, solicitó que se ordenara al municipio demandado brindarle los mismos beneficios otorgados a las once familias reubicadas y que la inspección de policía de Arauca suspenda el trámite de desalojo.

2. Respuesta de las autoridades comprometidas.

A pesar de que la acción de tutela se dirigió expresamente contra el municipio de Arauca, el juez de primera instancia ofició a otras autoridades para que se pronunciaran sobre los hechos narrados. Atendiendo ese requerimiento se presentaron los escritos que a continuación se relacionan:

2.1. El alcalde del municipio de Arauca manifestó que el Tribunal Administrativo de Arauca, al resolver sobre una acción popular, ordenó la recuperación del humedal “Madre Vieja”. Por tal motivo, y mediante un convenio celebrado con la gobernación del departamento y Corporinoquia, está adelantando un proyecto de reubicación de algunas familias asentadas en esa zona. Aseguró que para la ejecución del proyecto se contrató un estudio técnico con la Asociación de Profesionales de Arauca, ASPA, la cual recomendó las familias que debían ser objeto de reubicación por encontrarse dentro del “área de influencia en zona de protección ambiental”.

Señaló que la peticionaria no fue beneficiada con el programa de reubicación debido a que no está registrada como poseedora de predios en el área de influencia del humedal. Adujo que el terreno identificado por la accionante se encuentra en zona determinada por el plan básico de ordenamiento territorial, PBOT, como espacio público y por esa razón se le negó a Rubén Darío Ortiz Mercado la solicitud presentada en diciembre de 2001, destinada a obtener el título del mismo. Sostuvo que mediante oficio del 24 de abril de 2002, ratificado el 13 de marzo de 2003, se le comunicó al señor Ortiz Mercado sobre la ocupación de espacio público y el no cumplimiento de normas urbanísticas por parte del predio.

Según dijo, ante la apremiante necesidad de dar cumplimiento al fallo proferido por el aludido tribunal administrativo se expidió la Resolución 240 del 2 de abril de 2003 por la cual se ordenó la restitución del bien de uso público ocupado por el señor Ortiz Mercado, y se comisionó para tal fin a la inspección municipal de policía.

Por último, expresó que la peticionaria no ha ejercido derecho alguno ante su administración para acceder al programa de reubicación y que ella no se encuentra legitimada para incoar la acción de tutela toda vez que el verdadero poseedor es otra persona (Rubén Darío Ortiz Mercado)(2).

2.2. La inspectora de policía de Arauca informó que adelanta una querella de restitución del espacio público presentada por la alcaldía de ese municipio contra Rubén Darío Ortiz Mercado y demás personas indeterminadas, cuya diligencia de restitución está programada para el 16 de junio de 2003. Aclaró que no cursa proceso alguno de esa naturaleza contra la peticionaria(3).

2.3. El director ejecutivo de la asociación de profesionales de Arauca, ASPA, expuso que en el año 2001 se celebró un contrato con el municipio de Arauca destinado a realizar un estudio de preinversión con el objeto de generar el plan de manejo ambiental para la recuperación del “humedal la Madre Vieja”. En el estudio respectivo recomendaron al municipio reubicar diez viviendas allí localizadas en área de alto riesgo por inundaciones. Manifestó que el criterio utilizado en la selección fue “el de trazar una curva de inundación en el estudio topobatimétrico y se seleccionaron las 10 viviendas más adentradas al humedal”.

Aseguró que la vivienda de la peticionaria no fue incluida, pues a pesar de que se encuentra en la ribera de la laguna, como también lo están aproximadamente 114 predios más y el Colegio Nacional Simón Bolívar, no está ubicada dentro del humedal como las diez viviendas aludidas(4).

2.4. Luego de proferido el fallo de primera instancia y de que la accionante presentara su escrito de impugnación, el alcalde de Arauca allegó un memorial orientado a soportar esa decisión judicial y expresó que en atención a la sugerencia hecha por el a quo está “gestionando y dando de todo lo que está a su alcance con el objeto de aportar un lote de terreno para la construcción de una vivienda en el barrio Libertadores, a través de subsidios en especie. Igualmente, está realizando gestión ante el gobierno departamental para que aporte un subsidio en dinero por un valor aproximado de $ 4.000.000, cifra estimada para poder construir una vivienda que garantice por lo menos la seguridad de la familia de la accionante, tal como fue el objeto del convenio que se celebró para beneficiar a las 11 familias que fueron reubicadas del humedal Madre Vieja. Sin embargo, se resalta que la decisión del aporte en dinero es exclusiva de la gobernación, debiendo el beneficiario aportar la mano de obra calificada y no calificada e igualmente el relleno para el predio”(5).

3. Pruebas.

3.1. La peticionaria aportó las siguientes:

3.1.1. Fotocopias de recibos de servicios públicos del predio expedidos a su nombre, en calidad de suscriptora, por las empresas: Emserpa ESP, Empresa Municipal de Servicios Públicos de Arauca, y Enelar ESP, Empresa de Energía de Arauca, correspondientes a facturación de los meses de septiembre de 1996, mayo de 1997, marzo y abril de 2003(6).

3.1.2. Fotocopias de recibos de servicios públicos del mismo predio expedidos por Emserpa ESP, Empresa Municipal de Servicios Públicos de Arauca, a nombre de “Juan Lidarte Estupiñán”, correspondientes a facturación de los meses de julio de 1996 y enero de 1997(7).

3.1.3. Fotocopia de dos recibos de impuesto predial del inmueble localizado en la “C. 27 22 02”, a nombre del contribuyente “Juan de Dios Lidarte Estupiñán”, en donde consta que ha pagado hasta el periodo 2002-2003(8).

3.1.4. Fotocopia del “contrato de compraventa del derecho de posesión” del lote que se ha venido refiriendo, suscrito el 22 de septiembre de 1997 entre Carmen Clemencia Mercado (vendedora) y Rubén Darío Ortiz Mercado (comprador)(9).

3.2. El alcalde municipal allegó las siguientes:

3.2.1. Fotocopia del contrato interadministrativo realizado entre el departamento y el municipio de Arauca el 8 de abril de 2003 para el mejoramiento de viviendas en el sector “laguna Madre Vieja del municipio de Arauca”(10).

3.2.2. Fotocopia del convenio interadministrativo celebrado, como consecuencia del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Arauca, entre el departamento, el municipio de Arauca y la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia, Corporinoquia, el 29 de agosto de 2002, con el objeto de aunar recursos económicos para que el municipio, como ente ejecutor, lleve a cabo la recuperación del “humedal La Madre Vieja”(11).

3.2.3. Fotocopia de un fragmento del estudio adelantado por ASPA en donde aparece que solo dos de las diez viviendas beneficiadas con el programa de reubicación poseen escritura pública mientras que las restantes no tienen título alguno que acredite propiedad(12).

3.2.4. Fotocopia de la carta enviada el 13 de marzo de 2003 por el director del departamento administrativo de planeación municipal (Arauca) a Rubén Darío Ortiz Mercado en la que le comunica la imposibilidad de otorgar escrituras y licencias de construcción en el área por estar destinada a zonas verdes y de protección ambiental. Además, se le hace saber que el terreno que ocupa fue vendido al municipio por la familia Galvis que ostentaba el título de propiedad (no especifica fecha)(13).

3.2.5. Certificación expedida por el director del Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Arauca, según la cual el predio ubicado en la calle 27 Nº 22-03, de propiedad de ese Municipio, tiene como poseedor a Rubén Darío Ortiz Mercado y está ubicado en “zona de espacio público, inclusive afectando área de protección ambiental (ronda del humedal Madre Vieja)”(14).

3.2.6. Fotocopias, por demás incompletas, de las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Arauca y por la Sección Tercera del Consejo de Estado, el 6 de abril de 2000 y el 24 de agosto del mismo año, respectivamente, dentro de la acción popular promovida por Freddy Antonio López y otro. En esas decisiones se reconoció la crisis sanitaria y ecológica de la laguna “Madre Vieja” y se ordenó al municipio, al departamento de Arauca y a Corporinoquia, seccional Arauca, llevar a cabo el plan de recuperación, conservación y manejo de la laguna dentro del término de un año(15).

3.3. El juez de primera instancia recepcionó las siguientes declaraciones:

3.3.1. Carlos Alberto Anzola, presidente de la junta de acción comunal del barrio Miramar (Arauca), afirmó que la casa de la accionante colinda con la laguna “Madre Vieja”, la cual pasa por el patio de todas las demás viviendas que allí se encuentran, incluyendo las que habitan las familias que no fueron reubicadas. Afirmó que cuando la laguna crece, “se mete el agua por el patio” y que la peticionaria lleva aproximadamente diez años viviendo allí, es de escasos recursos y se dedica a lavar y planchar ropa ajena. Agregó que la señora Mercado no ha elevado solicitud alguna ante la alcaldía para su reubicación, solamente expresó su inconformidad respecto del lanzamiento(16).

3.3.2. Edgardo Galvis (vecino del lugar) indicó que la accionante vive en el predio hace aproximadamente 20 años y que no tiene conocimiento si ha presentado reclamación alguna por no haber sido reubicada. Agregó que por la parte de atrás de la casa de ella pasa la laguna “Madre Vieja”(17).

II. Decisiones judiciales objeto de revisión

1. Primera instancia.

El Juzgado 2 Promiscuo Municipal de Arauca, en sentencia del 12 de junio de 2003, decidió denegar la tutela por considerar que el interés general prevalece sobre el particular y que es obligación del Estado velar por la integridad del espacio público y su destinación al uso común. No obstante, dada la situación económica de la accionante, le sugirió a la administración municipal que antes de proceder al desalojo busque otros mecanismos alternativos para hacer menos gravosa la situación de aquella y la de su familia, como procurar su reubicación temporal, la indemnización y el pago de las mejoras.

2. Segunda instancia.

El Juzgado 2 Promiscuo del Circuito de Arauca, en sentencia proferida el 23 de julio de 2003, decidió confirmar el fallo impugnado, por compartir los argumentos esbozados por el a quo, en cuanto los derechos invocados no tienen la calidad de fundamentales. Agregó que no sabe cuál es el “motivo de inconformidad de los accionados, pues en su escrito presentado el día 18 de junio del año en curso, no lo explica, pues en este se limita a señalar lo que en la petición de acción de tutela ya se conocía”.

III. Pruebas practicadas en sede de revisión

Para mejor proveer en el asunto de la referencia, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, mediante auto del 31 de octubre de 2003, decretó la práctica de algunas pruebas. En primer lugar, comisionó al Juzgado 2 Promiscuo Municipal de Arauca para recepcionar una declaración y realizar inspección judicial tanto al proceso de restitución de espacio público adelantado por la inspección de policía como al predio referido por la peticionaria en su escrito. En segundo lugar, ordenó oficiar al alcalde municipal y a la Asociación de Profesionales de Arauca, ASPA, con el fin de obtener mayores elementos de juicio.

En cumplimiento al proveído anterior se recibió lo siguiente:

1. El director ejecutivo de ASPA, Favián Omar Estrada, envió copia magnética (en CD) del estudio técnico “de preinversión para implementar la recuperación, conservación y el manejo del humedal “La Madre Vieja“ en el municipio de Arauca”. Manifestó que la vivienda de la accionante, a pesar de encontrarse en la ribera de la laguna, como también lo están 114 más, incluido el SENA y el Colegio Nacional Simón Bolívar, no se halla, respecto de la laguna, en iguales condiciones que los diez predios cuya reubicación se recomienda, es decir “no se encuentra muy adentro del humedal”. Asegura que la razón para haber iniciado proceso de desalojo respecto de la vivienda de la peticionaria radica en que está invadiendo espacio público, lo cual obedeció a un criterio independiente al utilizado en el estudio realizado por ASPA.

En el capítulo de reubicación que hace parte del documento aparece:

“De acuerdo al POT del municipio de Arauca, el humedal La Madrevieja(sic) se incluye dentro de las áreas de protección ambiental y establece para ella una zona de ronda para su protección de 15 m(18), sin embargo para el caso específico del humedal La Madrevieja(sic) es necesario considerar que esta regulación se establece cuando ya no existe dicha ronda. Desde hace muchos años la ronda de protección se perdió, caso específico es que el Colegio Nacional Simón Bolívar funciona hace más de 25 años en la ribera de La Madrevieja(sic), al igual que muchas viviendas del sector.

Conformar una zona de ronda implica reubicar cerca de 250 viviendas y establecimientos, incluido el SENA, y otras entidades importantes. Además esto le costaría al municipio más de $ 5.000.000.000 lo cual no es viable desde ningún punto de vista.

No obstante existen algunas viviendas que por su ubicación de alto riesgo deben ser reubicadas o desalojadas de la ribera. Estas viviendas se caracterizan por ser lotes de invasión que se rellenaron y luego fueron acondicionados para vivir. (...) deben ser reubicadas (...) por su ubicación de alto riesgo, al encontrarse dentro del humedal o muy a su orilla”.

Del aludido documento se extrae que el estudio topobatimétrico trazó una curva de inundación como criterio para determinar las viviendas que, por encontrarse más adentradas en el humedal “La Madre Vieja”, tenían mayor riesgo y las cuales fueron objeto de recomendación para ser reubicadas (diez en total). De esas familias solamente dos poseían escritura pública y las ocho restantes no enseñaron documentos que acreditaran propiedad(19).

2. El Juzgado 2 Promiscuo Municipal de Arauca practicó inspección judicial al predio identificado por la peticionaria con lo siguientes resultados(20):

— Se establecieron sus linderos. Se constató que el mismo está contiguo con la laguna “Madre Vieja” existiendo una distancia aproximada entre ambos de un metro por el lindero norte.

— La vivienda, respecto de las otras que fueron objeto de reubicación, se encuentra en diferente calle, toda vez que la de la accionante se halla en la calle 27 y las viviendas reubicadas están “al margen opuesto en otra calle, o sea la calle 28 pasando la laguna”. Estas se encuentran “pasando la laguna y el inmueble visitado se encuentra antes de comenzar la laguna al margen derecho de la calle 27 de oriente a occidente” y en invierno hay bastantes posibilidades de inundación y de riesgo en la infraestructura.

— Se trata de una casalote construida en paredes y techo de zinc, pisos de tierra y partes de cemento en mal estado y tiene servicios de agua, luz y alcantarillado.

— Las personas que habitan en el inmueble son “Dilis Mirian(sic) Mercado, Juan de Dios Lindarte Estupiñán, Mariluz Mercado, José Ever Ortiz, Héctor Geovanny Mercado, Jeyni Paola Rivera, Jair Castro y Karol Mercado”. Su actual poseedor es Dilis Miriam Mercado quien aseguró poseerlo desde tiempo atrás junto con sus hijos, entre quienes se encuentra Rubén Darío Ortiz Mercado, pero este no habita actualmente en la ciudad, pues vive en Cúcuta desde hace cuatro años.

— Uno de los vecinos del predio manifestó que la peticionaria lleva 30 años viviendo en el inmueble.

— La accionante le expresó al juzgado comisionado que a su cargo se encuentran dos nietos menores de edad y que trabaja lavando y planchando ropa.

— El inmueble puede ser identificado con el número 22-03 ó 22-02.

3. El Juzgado 2 Promiscuo Municipal de Arauca practicó inspección judicial al proceso de restitución del espacio público adelantado en la inspección municipal de policía de Arauca contra Rubén Darío Ortiz Mercado y demás personas indeterminadas. Dentro del proceso se verificó lo siguiente(21):

— Las diligencias se iniciaron con fundamento en la Resolución 240 del 2 de abril de 2003, proferida por el alcalde municipal de Arauca, mediante la cual se ordenó la restitución del espacio público ocupado en el humedal “La Madre Vieja” por Rubén Darío Ortiz Mercado y personas indeterminadas. Se delegó a la inspección municipal de policía de Arauca la práctica de la diligencia que permita la recuperación del predio y la notificación del acto. Se advierte que contra el mismo procede recurso de reposición.

— El director del departamento administrativo de planeación municipal certificó que el predio, cuyo poseedor es el señor Ortiz Mercado, se encuentra ubicado en zona de espacio público y afectando áreas de protección ambiental, según el plan básico de ordenamiento territorial adoptado mediante “Acuerdo 026-200” y no posee título de propiedad ni matrícula inmobiliaria.

— Factura de energía cuyo suscriptor es la accionante y recibos de pago de impuesto predial a nombre de “Juan de Dios Lindarte Estupiñán” correspondiente a los años 2001-2002-2003.

— Boleta de citación para diligencia de restitución librada a nombre de Rubén Darío Ortiz Mercado y constancia sobre imposibilidad de su notificación personal. Para la fecha de la inspección judicial todavía no se había realizado la diligencia de restitución.

4. El alcalde (E) del municipio de Arauca adujo que el estudio elaborado por ASPA determinó los asentamientos que afectaban el desarrollo del proyecto recuperación del humedal “Madre Vieja”, ordenado mediante sentencia judicial. Expresó que ASPA recomendó la reubicación de diez familias, pero como se detectó un error por parte de esa firma en la identificación de las mismas, se incluyó otra cuyo inmueble antecede a otro predio a reubicar.

Manifestó que no tiene conocimiento de la razón por la cual la peticionaria reclama reubicación pues el poseedor del predio es Rubén Darío Ortiz Mercado. Este, según dijo, inició trámites de escrituración pero fueron suspendidos por estar ubicado en espacio público. Fue por esta razón que el municipio inició las acciones tendientes a recuperar la zona, y ello fue independiente al proceso de reubicación de las familias referidas(22).

IV. Consideraciones de la Corte Constitucional y fundamentos de la decisión

1. Lo que se debate.

En el presente caso debe determinar la Corte si a la peticionaria se le vulneró su derecho a la igualdad por no haber sido reubicada tal como la administración municipal de Arauca lo hizo con once familias para dar cumplimiento a un fallo proferido por la jurisdicción contencioso administrativa, no obstante encontrarse su vivienda cercana a la laguna “Madre Vieja”. Así mismo, debe establecer si a la accionante se le desconocieron sus derechos al debido proceso y a la vivienda digna con la medida de desalojo adoptada respecto del inmueble en el que ha habitado por lapso aproximado de 29 años, y sobre el cual ha pagado servicios públicos e impuesto predial, como consecuencia de un proceso de restitución de espacio público que cursa en la inspección de policía de Arauca, cuyo querellante es la alcaldía de ese municipio.

Para resolver el problema jurídico planteado la Corte examinará aspectos tales como el derecho a la igualdad; el deber del Estado de velar por la protección del espacio público y por la diversidad e integridad del ambiente; el deber de las autoridades de adelantar los procedimientos necesarios para la recuperación del espacio público y el principio de confianza legítima del administrado frente a la administración.

2. El derecho a la igualdad.

2.1. Ha sido copiosa la jurisprudencia constitucional en torno a los alcances y proyecciones del derecho a la igualdad, plasmado en el artículo 13 de la Carta Política, que consiste en el derecho que tiene toda persona a gozar de un mismo trato y protección por parte de las autoridades, así como a tener los mismos derechos, libertades y oportunidades, sin que pueda existir discriminación alguna por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

El derecho a la igualdad se traduce en la identidad de trato que debe darse a aquellas personas que se encuentren en una misma situación de igualdad y en la divergencia de trato respecto de las que presenten características diferentes(23). De tal manera que dar tratamiento distinto a situaciones diferentes no constituye discriminación.

Así mismo, la igualdad no excluye la posibilidad de que se procure un tratamiento diferente para sujetos y hechos que se encuentren cobijados bajo una misma hipótesis, pero siempre y cuando exista una razón objetiva, suficiente y clara que lo justifique(24).

Sobre el punto la Corte ha sostenido:

“El objeto de la garantía ofrecida a toda persona en el artículo 13 de la Carta no es el de construir un ordenamiento jurídico absoluto que otorgue a todos idéntico trato dentro de una concepción matemática, ignorando factores de diversidad que exigen del poder público la previsión y la práctica de razonables distinciones tendientes a evitar que por la vía de un igualitarismo ciego y formal en realidad se establezca, se favorezca o se acreciente la desigualdad. Para ser objetiva y justa, la regla de la igualdad ante la ley, no puede desconocer en su determinación tales factores, ya que ellas reclaman regulación distinta para fenómenos y situaciones divergentes.

La igualdad exige el mismo trato para los entes y hechos que se encuentran cobijados bajo una misma hipótesis y una distinta regulación respecto de los que presentan características desiguales, bien por las condiciones en medio de las cuales actúan, ya por las circunstancias particulares que los afectan, pues unas u otras hacen imperativo que, con base en criterios proporcionados a aquellas, el Estado procure el equilibrio, cuyo sentido en derecho no es otra cosa que la justicia concreta.

De allí que el mismo artículo constitucional en mención haya estatuído que la actividad estatal se orientará al logro de la igualdad real y efectiva, adoptando medidas en favor de grupos discriminados o marginados y protegiendo especialmente a las personas que por su condición económica, física o mental, se encuentran en posición de debilidad manifiesta. Esta función, que tiene fundamento en el concepto del Estado social de derecho, excluye las tendencias que pretenden hacer de la igualdad un rasero único, inmodificable y no susceptible de adaptaciones”(25).

2.2. Esta corporación también ha manifestado que para realizar el análisis del respeto del derecho a la igualdad en un caso concreto se debe establecer con anterioridad entre quiénes se está dando un trato diferenciador, en qué sentido o en virtud de qué actuación se da esa diferenciación y con base en qué criterios(26). El juez de tutela debe examinar dichas circunstancias y verificar si existe o no el trato diferente y si el mismo está o no justificado.

2.3. Ahora bien, la actuación de las autoridades públicas frente a un número plural de personas, para hacer efectivo el principio de igualdad, debe partir, como lo ha dicho la Corte, “de la previa consideración acerca de las circunstancias en que todas ellas se encuentran, con el objeto de darles el mismo trato si las situaciones son iguales y de establecer las necesarias distinciones, proporcionales a las diferencias, si existen hipótesis distintas”(27).

Por consiguiente, la medida que establezca tratos diversos debe estar razonable y objetivamente fundada, o de lo contrario se torna en discriminatoria y vulnera el derecho a la igualdad.

3. El deber del Estado de velar por la protección y conservación del medio ambiente y por la protección del espacio público.

3.1. Conforme a lo dispuesto por el artículo 79 de la Carta Política el Estado tiene el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente, de conservar las áreas de especial importancia ecológica y de fomentar la educación para el logro de esos fines.

Sobre el mandato de protección y conservación del medio ambiente, la Corte ha sostenido que en virtud del deber de protección se “obliga al Estado a adoptar medidas encaminadas a evitar o minimizar su deterioro y a que el desarrollo económico y social se realice de manera armónica con el ambiente”. Y que la conservación “impone la obligación de preservar ciertos ecosistemas. Estos no están sometidos a la obligación de garantizar un desarrollo sostenible, sino a procurar su intangibilidad. De ahí que únicamente sean admisibles usos compatibles con la conservación y esté proscrita su explotación(28)” (cursiva del texto original). Así mismo, ha destacado el régimen de protección más intenso al cual están sometidas las áreas de especial importancia ecológica.

Entratándose de humedales, ya la Corte ha sostenido la importancia que los mismos revisten no solo por ser bienes de uso público cuando no nacen ni mueren en el mismo predio, sino por tener un importante valor ecológico para el ecosistema(29).

3.2. El espacio público también está plenamente garantizado y protegido en la Constitución de 1991. Así, el artículo 82 Constitución Política establece que el Estado tiene el deber de velar por la protección de la integridad del espacio público y su destinación al uso común, el cual, reafirmando el principio fundamental consagrado en al artículo 1º ibídem, prevalece sobre el interés particular. Los preceptos 63 y 102 de la Carta se ocupan del tema del espacio público y disponen cuáles son los bienes de uso público, que pertenecen a la Nación.

En la Constitución el espacio público se plasma como un derecho de carácter colectivo que se rige por el principio de primacía del interés general, y en tal virtud está por encima del interés particular. Como derecho autónomo cuenta para su defensa con la vía judicial de la acción popular (C.P., art. 88), la cual se torna como el mecanismo adecuado para su protección desde el punto de vista de los intereses de la comunidad.

Sobre el concepto de espacio público, esta corporación ha sostenido:

“Esta compuesto por porciones del ámbito territorial del Estado que son afectados al uso común por los intereses y derechos colectivos y de algunos otros de carácter fundamental cuya satisfacción permiten; además, comprende partes del suelo y del espacio aéreo, así como de la superficie del mar territorial y de las vías fluviales que no son objeto del dominio privado, ni del pleno dominio fiscal de los entes públicos.

(...).

El espacio público comprende, pues, aquellas partes del territorio que pueden ser objeto del disfrute, uso y goce de todas las personas con finalidades de distinta índole y naturaleza, que se enderezan a permitir la satisfacción de las libertades públicas y de los intereses legítimos que pueden radicarse en cabeza de todas las personas de conformidad con el orden jurídico; en principio, en dichas partes del territorio las personas en general no pueden ejercer plenamente el derecho de propiedad o de dominio, sea privado o fiscal(30) (negrillas del texto original).

3.3. La Ley 9ª de 1989(31) define el espacio público como “el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes”. Y dispone que constituyen espacio público de la ciudad “las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo”.

Como puede verse la caracterización principal de los bienes que integran el espacio público es su afectación al interés general y su destinación al uso directo o indirecto a favor de la colectividad(32). En ese orden de ideas y dado que el espacio público está consagrado exclusivamente al uso común, tal como lo dispone la Carta Política respecto de los bienes de uso común, aquel es inalienable, imprescriptible e inembargable, lo cual conlleva a que no pueda predicarse del mismo propiedad alguna por parte de particulares e impide que estos puedan alegar derechos adquiridos y menos la posibilidad de una prescripción adquisitiva de dominio sobre los bienes que lo conforman.

3.4. En atención a que es la propia Constitución la que asigna al Estado la función de protección de la integridad del espacio público, este, a través de sus autoridades, tiene la obligación de impedir no solo todo menoscabo o disminución del mismo, sino que no pueda ser objeto de apropiación por parte de particulares.

Los alcaldes, como primera autoridad de policía de los municipios, están investidos de autoridad para rescatar el espacio público ilegalmente ocupado, es decir, para disponer su restitución y para señalar su restricción por motivos de interés general. Pero, dicha facultad no es ilimitada, pues debe ser ejercida respetando el debido proceso y el principio de la confianza legítima(33), y ante una ocupación indebida los medios otorgados para lograr su recuperación deben utilizarse acatando los demás mandatos constitucionales, en especial los que protegen derechos fundamentales de las personas e imponen a las autoridades deberes sociales de imperativo cumplimiento(34).

En efecto, cuando las autoridades van a ordenar la restitución del espacio público no pueden solo apuntar a un objetivo de carácter policivo, toda vez que ellas son por mandato constitucional también responsables de las alternativas que en ese sentido se puedan desplegar para dar solución a los problemas de sus localidades(35). De manera que no pueden buscar culpables únicamente en los que se apoderan ilegalmente de un espacio público, sino en su propia desidia y en los actos que han desplegado para permitir la permanencia de las personas y generarles expectativas sobre la posibilidad de permanecer allí.

4. La confianza legítima y la actitud de la administración.

4.1. El principio de la confianza legítima, como lo ha manifestado la Corte, “pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales casos, en función de la buena fe (C.P., art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de política”(36).

Dicho principio ha sido utilizado por la jurisprudencia como un mecanismo para armonizar y conciliar el interés general, que se concreta en el deber que tienen las autoridades para conservar y preservar el espacio público, y los derechos al trabajo e igualdad de los vendedores informales, cuando la administración ha creado expectativas favorables en su favor y de manera sorpresiva les elimina esas condiciones.

La confianza legítima se fundamenta en el principio constitucional de la buena fe (C.P., art. 83), así como en el de seguridad jurídica y respeto al acto propio, pero adquiere identidad propia en virtud de las especiales reglas que se imponen en la relación administración y administrado. La confianza en la administración no solo es éticamente deseable sino jurídicamente exigible(37).

4.2. Esa confianza que el administrado ha depositado en la administración debe protegerse, sin que ello riña en manera alguna con el deber constitucional de proteger la integridad del espacio público y con la obligación de las autoridades de propender por su recuperación, toda vez que la ocupación del espacio público no está legitimada por la Constitución. En estos eventos no se impone a la administración la limitación de adoptar modificaciones normativas o realizar cambios políticos, sino que tales cuestiones no pueden ser sorpresivas para el administrado, afectando sus derechos, quien ha actuado fundamentado en la convicción objetiva, esto es, soportado en hechos externos de la administración que dan imagen de aparente legalidad de la conducta desplegada por aquel.

4.3. La Corte ha precisado que la confianza legítima está cimentada en los siguientes supuestos: (1) necesidad de preservar el interés público, (2) desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación administración-administrados, y (3) la necesidad de adoptar medidas por un periodo transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad(38).

Lo que se ha impuesto en los casos de los vendedores ambulantes no es que la invocación del derecho al trabajo obstaculice el deber constitucional de recuperar el espacio público sino establecer una pauta de coexistencia entre los derechos e intereses en conflicto, de manera que la administración diseñe y ejecute un adecuado y razonable plan de reubicación y se concilien así los intereses en pugna.

En esos casos ha establecido la jurisprudencia que la obligación del Estado de reubicar a dichas personas tiene lugar siempre que (1) la medida se genere en la necesidad de hacer prevalecer el interés general sobre el particular, (2) sean trabajadores que estén instalados antes de la decisión de la administración de recuperar el espacio público y (3) que esa ocupación haya sido permitida con anterioridad por las autoridades respectivas a través de licencias o permisos(39). Es claro que aquí no se ampara el derecho a la posesión, el cual per se no es fundamental y ni siquiera puede ser objeto de garantía constitucional cuando de espacio público se trata, sino el debido proceso y la igualdad.

Así las cosas, no cualquier ocupación da lugar a reubicación y menos aquella que haya sido objeto de actuaciones arbitrarias, pues de aceptarse el hecho de que quien sin cumplir mínimos requisitos y sin existir autorización de ocupar espacio público, automáticamente tenga el derecho a ser reubicado en otro lugar a cargo de la administración, daría lugar a la prevalencia de la arbitrariedad, a las vías de hecho, al desconocimiento de obligaciones constitucionales y al menoscabo de la autoridad.

El principio de la buena fe impone a las autoridades mantener cierta coherencia en sus actuaciones, así como respeto por los compromisos a los que se ha obligado y garantía de estabilidad y durabilidad de situaciones que objetivamente ha respaldado. Constituyen entonces prueba de buena fe los permisos otorgados, las promesas hechas, lo tolerancia y permisión de uso de espacio público, la prestación de servicios públicos y la recepción de pago de impuestos(40).

5. Caso concreto.

Teniendo en cuenta los precedentes lineamientos entrará la Corte a resolver el caso puesto a su consideración y determinará si existió o no vulneración de los derechos fundamentales de la peticionaria.

5.1. De una parte la accionante solicitó al juez de tutela que ordenara al municipio de Arauca otorgarle los mismos beneficios que se le brindaron a las 11 familias que fueron objeto de reubicación como consecuencia de los fallos proferidos, al resolver sobre una acción popular, por el Tribunal Administrativo de Arauca y por el Consejo de Estado.

En la sentencia dictada por esta última corporación se ordenó, entre otros asuntos, al municipio de Arauca, al departamento de Arauca y a Corporinoquia, seccional Arauca, llevar a cabo, en el término de un año, el plan de recuperación, conservación y manejo de la laguna “Madre Vieja”.

Para dar cumplimiento a lo anterior el municipio de Arauca, en conjunto con el departamento de Arauca y Corporinoquia, adelantó un proyecto de reubicación de algunas familias asentadas en esa zona y contrató un estudio técnico con la Asociación de Profesionales de Arauca, ASPA, para su ejecución.

En dicho trabajo, tal como consta en el expediente, se trazó una curva de inundación en el estudio topobatimétrico y de acuerdo a ello se seleccionaron las diez viviendas más adentradas al humedal para recomendar su reubicación. La vivienda en la que habita la accionante no fue incluida pues, según allí se consignó y fue ratificado por el director ejecutivo de ASPA, si bien es cierto se encuentra en la ribera de la laguna, como también lo están otras 114, incluido el SENA y el Colegio Nacional Simón Bolívar, su localización, respecto de la laguna, es distinta, es decir “no se encuentra muy adentro del humedal”(41).

Así las cosas y luego de verificadas las pruebas obrantes en el expediente, la Corte encuentra que la vivienda donde habita la peticionaria no se hallaba en las mismas circunstancias de las otras once (diez incluidas en el estudio realizado y otra introducida posteriormente) que fueron objeto de reubicación, razón por la cual no era obligatorio para la administración darle el mismo tratamiento. Es más, cerca a la vivienda de la accionante existe otro gran número de inmuebles que a pesar de ubicarse en la zona aledaña a la laguna “Madre Vieja” tampoco fueron reubicados por no haber sido considerados como de alto riesgo, según el estudio practicado. No existe, entonces, violación del derecho a la igualdad.

Lo anterior no excluye la posibilidad de que la administración municipal, en cumplimiento del deber de proteger el medio ambiente, adelante con posterioridad y reunidos los requisitos necesarios, así como verificada la partida presupuestal correspondiente, los procedimientos destinados a recuperar esa área ecológica y determine la necesidad de reubicar los inmuebles que allí se encuentren.

5.2. De otro lado, la accionante también pidió que se ordenara a la inspección de policía del municipio de Arauca suspendiera el trámite de la diligencia de desalojo, la cual fue decretada dentro del proceso que allí se adelanta para la recuperación del espacio público y en donde es querellante la alcaldía de Arauca.

En el presente caso la situación objeto de estudio es algo diferente a las ya analizadas por la Corte en donde el asunto se ha referido a vendedores ambulantes o recicladores, toda vez que la petente no alega encontrarse en uno de esos eventos.

En efecto, conforme a lo obrante en el expediente se trata de una señora de 53 años de edad, de escasos recursos económicos, cuyo sustento lo deriva de lavar y planchar ropa a sus vecinos, que habita, junto con su núcleo familiar, en un predio respecto del cual ha pagado servicios públicos e impuesto predial y que intempestivamente, luego de residir en el inmueble por más de 20 años, se le sorprendió con un proceso de restitución de espacio público que la va a desalojar del lugar.

Antes de verificar si existió o no violación de algún derecho fundamental, debe pronunciarse la Corte sobre el argumento esgrimido por la administración municipal, según el cual la accionante no está legitimada para incoar la acción de tutela por cuanto no es la titular de la posesión del predio. Al respecto debe decirse que la Sala no comparte tal planteamiento toda vez que ella ejerció la acción por considerar afectados sus derechos, no los de otros; fue quien aportó los recibos de pago de servicios públicos e impuesto predial y es quien, conforme a la inspección judicial practicada por el juzgado comisionado y las declaraciones recepcionadas, habita allí desde hace aproximadamente 20 años. Además, en este proceso preferente y sumario no se habrá de determinar si le asiste a ella algún derecho sobre el terreno, sino si independientemente de la calidad que tenga, se le violó o no un derecho y si como residente en el inmueble, que en efecto lo es, merece ser objeto de reubicación.

Ahora bien, es claro que en el asunto analizado la administración municipal ha permitido que el predio en cuestión haya sido habitado durante largos años y ha generado una expectativa a sus habitantes de que dicha ocupación no es arbitraria y de que su conducta era jurídicamente aceptada. Existen recibos de servicios públicos extendidos a nombre no solo de la peticionaria sino de un tercero, pero aportados por ella. Así mismo, la administración ha recibido el pago del impuesto predial, el cual es un gravamen que se genera a favor de aquellas personas que tienen propiedad sobre algún inmueble, sin embargo no se había inmutado ante ello. Solamente y luego de proferido el fallo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo decide iniciar el proceso de restitución de espacio público con el fin de sacarla del predio sin siquiera proponerle una solución para vivienda, para que pueda seguir viviendo en condiciones dignas. Esa actuación a pesar de estar enmarcada en un deber constitucional de preservar el espacio público es totalmente reprochable y desconoce los derechos del administrado.

En efecto, se generó a favor de la peticionaria, quien actualmente habita el inmueble, la convicción de que su permanencia en él estaba permitida, por tanto esa confianza que el administrado depositó en la estabilidad de la actuación de la administración merece ser respetada y protegida a través del mecanismo de la acción de tutela. Ya ha señalado la Corte que el principio de la confianza legítima se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre el interés público y el privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones(42).

Conforme a lo anterior, esta corporación encuentra que en atención a que en el presente caso se halla gravemente comprometido el derecho a la vivienda digna(43), en conexidad con el derecho al mínimo vital de la accionante, así como su dignidad humana al estar próxima a ser desalojada de la vivienda en la cual ha residido y que se desconoció el principio de la confianza legítima, el cual está fundamentado en el derecho constitucional a la buena fe, se revocarán los fallos proferidos por los juzgados 2 Promiscuo Municipal de Arauca y 2 promiscuo del circuito de la misma ciudad que denegaron el amparo, para en su lugar conceder la tutela incoada.

Se ordenará al alcalde municipal de Arauca que, antes de proceder al desalojo de la accionante, realice un acuerdo con ella para lograr su reubicación y, en todo caso, le reconozca las mejoras que se hubiesen efectuado.

Decisión

Con base en las expuestas consideraciones, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. REVOCAR los fallos proferidos por los juzgados 2 Promiscuo Municipal de Arauca y 2 promiscuo del circuito de la misma ciudad, que denegaron el amparo deprecado por Dilis Miriam Mercado, para, en su lugar, CONCEDER la tutela incoada.

2. ORDENAR al alcalde municipal de Arauca que, antes de proceder al desalojo de la accionante, y dentro del término máximo de sesenta (60) días hábiles siguientes a la notificación de esta sentencia, realice un acuerdo con aquella para lograr su reubicación y, en todo caso, le reconozca las mejoras que se hubiesen efectuado.

3. Por secretaría, LÍBRESE la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

(1) Así lo expresa textualmente la accionante en su escrito (fl. 1 del cdno. ppal.).

(2) Folios 33 a 35 y 51 y 52 del cuaderno principal.

(3) Folios 25 y 59 del cuaderno principal.

(4) Folios 26 y 27 del cuaderno principal.

(5) Folios 6 y 7 del cuaderno de segunda instancia.

(6) Folios 4 a 7 del cuaderno principal.

(7) Folios 9 y 10 del cuaderno principal.

(8) Folios 8 y 11 del cuaderno principal.

(9) Folio 12 del cuaderno principal.

(10) Folios 36 a 41 del cuaderno principal.

(11) Folios 42 a 47 del cuaderno principal.

(12) Folio 48 del cuaderno principal.

(13) Folio 49 del cuaderno principal.

(14) Folio 50 del cuaderno principal.

(15) Folios 61 a 69 del expediente.

(16) Folios 28 a 30 del expediente.

(17) Folios 31 y 32 del expediente.

(18) POT del municipio de Arauca, pág. 233.

(19) Folios 95 a 103 del cuaderno principal.

(20) Folios 116 a 118 del cuaderno principal.

(21) Folios 119 a 122 del cuaderno principal.

(22) Folios 132 a 136 del cuaderno principal.

(23) Sobre el tema de la igualdad se ha pronunciado la Corte en múltiples sentencias, entre las cuales se pueden consultar la T-597 del 15 de diciembre de 1993, C-230 del 13 de mayo de 1994 y C-461 del 12 de octubre de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

(24) Al respecto se ha pronunciado la Corte en las sentencias C-445 del 4 de octubre de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-590 del 7 de diciembre de 1995 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) y T-173 del 29 de abril de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).

(25) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-094 del 27 de febrero de 1993 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

(26) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-022 del 23 de enero de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).

(27) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-115 del 16 de marzo de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

(28) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-666 del 15 de agosto de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).

(29) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-572 del 9 de diciembre de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).

En el estudio topográfico y batimétrico elaborado por la firma ASPA se precisó la situación del humedal “La Madre Vieja” en los siguientes términos:

“El denominado “humedal la Madre Vieja”, corresponde a una de las difluencias del río Arauca que quedó represada por la construcción de un dique vía, perimetral al casco urbano del municipio de Arauca.

El crecimiento urbano desordenado, ocasionó el relleno de por lo menos un 30% de su longitud al costado occidental. Alrededor del área restante (5.6 Ha), se originó un asentamiento con los consecuentes problemas para su desarrollo urbano, comprometiendo con ello la seguridad de las viviendas, la infraestructura y equipamiento (...).

Existen muchas definiciones sobre lo que son los humedales. La definición más utilizada en la de Ramsar, que es la convención sobre los humedales, cuyo nombre oficial es Convención relativa a los humedales de importancia internacional especialmente como hábitat de aves acuáticas, la cual fue firmada en la ciudad de Ramsar, en el país de Irán el 2 de febrero de 1971 (...).

Dentro de la clasificación de Ramsar, se puede afirmar que La Madrevieja(sic) es un humedal palustre. Palustre está referido a pantanos. Estos humedales son cuerpos de agua dulce y, generalmente están dominados por vegetación terrestre y acuática como: lodazales, marismas, pantanos, bosques pantanosos de agua dulce y ciénagas.

Sin embargo, según pobladores, y estudios anteriores sobre la Madrevieja(sic), su origen fue de humedal riberino. Estos humedales están asociados a río y arroyos, cubren amplias áreas formando llanuras de inundación. Pueden ser temporales o permanentes. Los esteros de la sabana pueden ser un ejemplo de este tipo de humedal. La Madrevieja(sic) se originó como humedal riberino, pues se formó del río Arauca.

El humedal, debido a su estado de eutroficación, ha venido sufriendo un proceso de terrificación donde especies semiacuáticas colonizan las riberas, hecho que generalmente se confunde erróneamente con colmatación, sin descartar que existe un proceso avanzado de sedimentación por entrada de arenas y otros materiales al humedal. Este proceso de transición agua-tierra, caracteriza toda la topografía del ecosistema, pues a lo largo y ancho se presentan muchas deformaciones e irregularidades”.

(30) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-508 del 28 de agosto de 1992 (M.P. Fabio Morón Díaz).

(31) Artículo 5º.

(32) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia SU-360 del 28 de julio de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).

(33) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-364 del 20 de mayo de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).

(34) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-772 del 4 de septiembre de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

(35) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia SU-360 de 1999, ya citada.

(36) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-478 del 9 de septiembre de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).

(37) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia SU-360 de 1996, ya citada.

(38) Ídem.

(39) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-160 del 29 de abril de 1996 (M.P. Fabio Morón Díaz).

(40) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-364 de 1999, ya citada.

(41) Así lo manifestó el director ejecutivo de ASPA.

(42) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-364 de 1999, ya citada.

(43) Ya ha sostenido la Corte que el derecho a la vivienda digna no es un derecho fundamental y que por sí solo no puede ser amparado por vía de acción de tutela, salvo que se encuentre en conexidad con uno que sí ostente la categoría de fundamental a la luz de los postulados constitucionales.

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