Sentencia T-531 de mayo 5 de 2011

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA NOVENA DE REVISIÓN

Sentencia T-351 de 2011 

Ref.: Expediente T-2878204

Magistrado Ponente:

Dr. Luis Ernesto Vargas Silva

Acción de tutela del Instituto colombiano para el fomento de la educación superior - Icfes contra el Juzgado Quinto (5º) Administrativo del Circuito de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca

Bogotá, D.C., cinco de mayo de dos mil once.

Sentencia

Dentro del trámite de revisión de los fallos proferidos sobre el asunto de la referencia por la Sección Quinta (5ª) del Consejo de Estado, en primera instancia, el diecisiete (17) de junio de dos mil diez (2010) y la Sección Primera (1ª) del Consejo de Estado, el dieciséis (16) de septiembre de dos mil diez (2010), en segunda instancia.

I. Antecedentes

De los hechos y la demanda

Martín Bermúdez Muñoz, actuando como apoderado judicial del Instituto colombiano para el fomento de la educación superior (en adelante, el Icfes) interpuso acción de tutela contra el Juzgado Quinto (5º) Administrativo del circuito de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca (en adelante, las autoridades judiciales accionadas; el juez administrativo de primera instancia y el juez administrativo de segunda instancia; o el a quo y el ad quem administrativos) por considerar que tales autoridades desconocieron el debido proceso de la entidad al emitir las decisiones de primera y segunda instancia en proceso administrativo de reparación directa adelantado contra el Icfes y el Ministerio de Educación Nacional (en adelante, el MEN) por parte del señor Álvaro Pérez Ordóñez. A continuación se sintetizan los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda:

1. De los hechos que dieron origen al proceso de reparación directa.

1.1. La Universidad Libre - sede Popayán decidió ofrecer en 1994 un programa de “derecho en extensión” mediante Resolución 100 de 1994, sin haber tramitado ni obtenido el número de registro del programa en el Sistema nacional de información de educación superior - SNIES.

1.2. En 1998 el MEN y el Icfes iniciaron investigación administrativas contra la Universidad Libre por haber iniciado ese programa de derecho sin el registro del SNIES y a través de la Resolución 1493 de 2001, el MEN decidió (i) suspender el programa de derecho en extensión de la sede Popayán de la Universidad Libre, y (ii) imponerle a la Institución de educación superior la sanción de amonestación pública por ofrecer programas sin el cumplimiento de los requisitos legales.

La Universidad Libre interpuso recurso de reposición contra la Resolución 1493 de 2001 argumentando que al momento de creación de ese programa se encontraba intervenida y las directivas habían sido establecidas por el Ministerio de Educación Nacional y el Icfes. Al resolver el recurso de reposición (Res. 343/2002), el ministerio decidió (i) revocar la sanción de amonestación pública impuesta a la Universidad tomando en cuenta que, al momento de abrir el programa de derecho en extensión se hallaba intervenida por el propio ministerio y el Icfes; y (ii), ordenar al Icfes adoptar las medidas necesarias para que los estudiantes afectados por la suspensión del programa de derecho en extensión presentaran un examen de validación de conocimientos mínimos para continuar con sus estudios y/o obtener el título de abogados.

1.3. El señor Álvaro Pérez Ordoñez se inscribió en el programa de derecho en extensión de la sede Popayán de la Universidad Libre en 1994 y en el año 2001 —cuando se produjo la suspensión del programa— había cursado y aprobado todas las asignaturas del programa académico y solo le hacía falta presentar un examen preparatorio y la monografía para acceder al título de abogado.

2. Del proceso de reparación directa.

2.1. El veinticinco (25) de abril de dos mil dos (2002), el señor Álvaro Orlando Pérez Ordóñez interpuso demanda de reparación directa contra el MEN y el Icfes, considerando que los hechos previamente reseñados le ocasionaron un serio perjuicio en sus estudios, así como una intensa aflicción psicológica y emocional. En consecuencia, solicitó ante la jurisdicción contencioso administrativa, (i) la declaratoria de responsabilidad del MEN y el Icfes por omisión en la función de vigilancia y control sobre el funcionamiento del programa de derecho y ciencias políticas y sociales en la sede Popayán de la Universidad Libre; y (ii) la condena al pago de los perjuicios materiales e inmateriales derivados de las actuaciones y omisiones de las citadas autoridades administrativas.

2.2. El Juzgado Quinto (5º) Administrativo de Popayán, mediante fallo de primera instancia, proferido el veintinueve (29) de enero de dos mil nueve (2009), declaró responsables al Icfes y el Ministerio de Educación Nacional por los perjuicios morales ocasionados al señor Álvaro Pérez Ordóñez, y condenó a dichas autoridades, de forma solidaria y en proporciones iguales, al pago de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante por valor de setenta y tres millones doscientos diecisiete mil novecientos treinta y siete pesos ($ 63.217.937); y al pago de 100 smlmv por concepto de perjuicios morales(1).

2.3. El Icfes presentó recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo del Cauca, autoridad judicial que decidió confirmar la sentencia de primera instancia en cuanto a la declaratoria de responsabilidad por daños morales y el monto de la condena por ese concepto y revocar el fallo de instancia en lo atinente a la condena por daños materiales.

Del fallo de reparación directa dictado por el Juzgado Quinto (5º) Administrativo del circuito de Popayán en primera instancia, el veintinueve (29) de enero de dos mil nueve (2009)

3. El Juzgado Quinto (5º) Administrativo del circuito de Popayán decidió declarar la responsabilidad del Icfes y el Ministerio de Educación por el daño moral sufrido por Álvaro Pérez Ordóñez y condenarlas solidariamente, y en proporciones iguales, al pago de aproximadamente 63 millones de pesos por daño material en la modalidad de lucro cesante, y 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes por concepto de perjuicios morales. Estos son los fundamentos de su decisión:

3.1. De acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente, en abril de 1992 la Sede Popayán de la Universidad Libre fue intervenida por el Icfes, por mandato del Ministerio de Educación Nacional. En ese momento, los directivos de la Institución educativa fueron suspendidos en el ejercicio de sus funciones y se nombró como rector de intervención a un funcionario del Icfes. En 1994, el Icfes y el Ministerio de Educación Nacional nombraron los miembros de la consiliatura de intervención, con el fin de dirigir académica y administrativamente el ente universitario. Esa actuación administrativa se extendió hasta enero de 1996.

3.2. En el año 1994 las autoridades de intervención de la Universidad decidieron crear el programa de derecho en “extensión” en la sede de Popayán, el cual fue aprobado en octubre de 1994 por la consiliatura, e inició su funcionamiento en 1995.

3.3. Álvaro Pérez Ordóñez se matriculó en el programa de derecho en extensión en la sede de Popayán de la Universidad libre en 1994; aprobó las materias que integran el plan de estudios en septiembre de 2000; inició el proyecto de tesis, y presentó exámenes preparatorios “quedándole pendiente solo uno a la fecha en que fue sancionada la Universidad”.

En 1998 —finalizada la intervención sobre la universidad—, el MEN abrió investigación contra el ente educativo y en 2001, mediante resolución 1493 del mismo año decidió suspender el programa de derecho en extensión, imponer sanción de amonestación pública a la Universidad y habilitar, a través del Icfes, un examen de validación de conocimientos con el fin de solucionar la situación de los estudiantes afectados por esa decisión. Al decidir el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 1493 de 2001 por parte de la Universidad Libre, el MEN decidió revocar la sanción considerando que a la fecha de abrir el programa de derecho en extensión la universidad se hallaba intervenida y la decisión fue adoptada por los funcionarios y directivos a cargo de dicha intervención, quienes debían conocer la normatividad para el ofrecimiento de programas académicos.

3.4. Por esas razones, el Consejo Superior de la Judicatura negó a los estudiantes del programa de “derecho extensión Popayán” la certificación sobre la práctica jurídica ya realizada, y el señor Álvaro Pérez Ordóñez se vio obligado a presentar exámenes de idoneidad en febrero de 2003 para obtener el título de abogado que, finalmente, le fue otorgado el 27 de agosto de 2004.

3.5. En esos términos, consideró el a quo administrativo que el Ministerio de Educación y el Icfes incurrieron en omisión por no realizar en debida forma su labor de inspección y vigilancia respecto de la Universidad Libre de Colombia en relación con los hechos ocurridos entre 1994 y 1996, cuando la universidad estuvo intervenida y bajo la dirección de funcionarios nombrados por los citados entes estatales, quienes crearon e iniciaron un programa de extensión sin realizar los trámites de ley y el registro respectivo, lo que dio origen a que el MEN y el Icfes decidieran habilitar una prueba para convalidar lo ya cursado y aprobado.

Esa desviación en el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia por parte de las demandadas, así como la creación irregular del programa de derecho cuando se encontraban a cargo de la universidad resulta inaceptable, especialmente si se considera que los funcionarios nombrados para la intervención de la Universidad deberían conocer la normatividad que terminaron vulnerando.

“La no aplicación de estas normas (aquellas relativas a la vigilancia y control de las IES) por parte de funcionarios que representaban a las entidades demandadas en la Administración de la Universidad Libre de Colombia, provocaron la circunstancias (sic) por la(s) que se demanda hoy, iniciación de un programa de extensión sin registro. Conforme a los decretos citados, se tiene que el ministerio y el ICFES incurrieron en falla en el servicio, por incumplir sus funciones de inspección y vigilancia, ya que su deber, ante la falta de requisitos, era el de no autorizar la apertura del programa y así evitar consecuencias posteriores, como fueron el hecho de que los estudiantes, y en el caso específico el demandante, tuvieran que asumir una carga que no tenían el deber jurídico de soportar, como las de tener que presentar exámenes de idoneidad, situación que le causó perjuicios, por lo que se accederá a las pretensiones, en la forma como se indica, a cargo del Ministerio y del Instituto”.

4. La responsabilidad se atribuyó al MEN y al Icfes, y no a la Universidad Libre, debido a que las actuaciones que ocasionaron el daño ocurrieron durante el tiempo de intervención de la Universidad y fueron realizadas por funcionarios estatales designados por las autoridades citadas, razón por la cual la Universidad no conservaba su autonomía.

5. Condenas proferidas por el Juzgado 5º Administrativo del circuito de Popayán:

El a quo del trámite administrativo consideró no probado el daño emergente alegado por el peticionario por concepto de pago de matrículas, libros, fotocopias y otros gastos similares; encontró acreditado el daño por lucro cesante, en atención a las oportunidades laborales perdidas por el actor como consecuencia de la suspensión de sus estudios, y tasó el monto de la condena en aproximadamente 63 millones de pesos. Finalmente, estimó que la suspensión de los estudios y la obligación de presentar un examen de validación de conocimientos causó aflicción emocional y psicológica en el señor Orlando Pérez Ordóñez, por lo que accedió a la solicitud de perjuicios morales, los cuales tasó en 100 smlmv.

El sustento probatorio de la condena por perjuicios morales fue la declaración del señor Carlos Alberto Ordóñez Girón, de acuerdo con la cual “el demandante era un pequeño comerciante y asesor de algunas instituciones que daban solución a personas problemas (sic) de drogadicción (...) era una persona ejemplar, aspiraba graduarse y cambiar el rumbo de su vida porque tenía la posibilidad de vincularse como funcionario del municipio de Bolívar o ser asesor de las instituciones que asistía y por esa razón cayó en estado de depresión y desesperanza porque fueron seis años de esfuerzo y no pudo conseguir el título cerrándosele las puertas como profesional, manifiesta que lo vio muy triste “eso dio para que abandonara lo que estaba haciendo, por un tiempo como que se desentendió de las cosas importantes que el hacia (sic) en la vida””.

El Juzgado Quinto (5º) Administrativo de Popayán consideró creíble el testimonio y apoyó su conclusión en una regla de la experiencia, de acuerdo con la cual “cualquier persona frente a circunstancias como las vividas por el demandante, se afecta no solo económicamente, sino familiar, social y moralmente, al saberse sometido, sin tener la carga de soportarlo, a las circunstancias ya descritas, que le implicaron inicialmente una situación de indefinición frente a la obtención del título y luego la prolongación en el tiempo y la realización de exámenes adicionales, para poder materializar uno de sus ideales”.

Apelación interpuesta por el Icfes contra el fallo proferido por el Juzgado Quinto (5º) Administrativo del Circuito de Popayán

6. El Icfes interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia del Juzgado Quinto (5º) Administrativo del Circuito de Popayán. Solicitó revocar el numeral primero de la decisión, concerniente a la declaración de responsabilidad, y, en su lugar, modificar la decisión absolviendo a la entidad. Los fundamentos de la apelación fueron los siguientes:

7.1. No existió un “hecho dañoso” imputable al Icfes. No se presentó un daño antijurídico, nexo causal que vincule a la entidad ni falta o falla en el servicio por omisión en la vigilancia, en primer lugar, porque el Icfes no es responsable de las actuaciones ilegales de terceros como la Universidad Libre, cuando estos deciden abrir un programa académico al margen de los requisitos legales exigidos para el efecto; y, en segundo término, porque los estudiantes tienen el deber de verificar que el programa al que se inscriben esté registrado ante el SNIES.

7.2. El examen de validación de conocimientos es una alternativa legítima, prevista por en el artículo 27 de la Ley 30 de 1992 para estudiantes inscritos en programas académicos irregulares. Mediante su presentación, pueden homologar sus conocimientos y continuar o finalizar sus estudios en otras universidades del país.

Por lo tanto, en el caso de estudio “no existió falla en el servicio por omisión por parte del (...) Icfes ya que una vez enterado de las irregularidades de la Universidad Libre de Colombia [ejerció] sus funciones de inspección y vigilancia de la educación superior adelantando la investigación correspondiente sugiriendo la clase de sanción a imponer previo informe presentado al Ministerio de Educación Nacional”, en atención a sus funciones legales pues, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 30 de 1992 el Instituto fue “un colaborador del Ministerio de educación Nacional, en el ejercicio de la facultad de inspección y vigilancia de la educación superior” la cual se radicó enteramente en el MEN a partir del a entrada en vigencia del Decreto 2232 de 2003.

7.3. Argumentó que corresponde a las instituciones de educación superior adelantar los trámites para el registro de cada programa académico y que, en el caso concreto, al momento de ofrecer el programa de derecho en extensión en la sede Popayán, la Universidad Libre no fue despojada de su autonomía pues, si bien se nombraron nuevos cuerpos directivos, la Institución siguió rigiéndose por sus propios estatutos. Agrega, en el mismo sentido, que la intervención se suspendió temporalmente mediante Resolución 1040 de 1994, “fecha por la cual aparece el la (sic) extensión de programa a Popayán”.

7.4. Finalmente, planteó: “Es claro por demás que el (...) Icfes ejerció funciones de inspección y vigilancia. También es clara como ya se dijo la culpa de los accionantes en sus desdichas al cohonestar la acción de la Universidad con su pasividad. Importante también es señalar que a las personas que desean ingresar a una Universidad (...) se les brinda la oportunidad (...) de verificar si la institución y el programa al cual pretende ingresar están debidamente autorizados y registrados (...) [por lo que no pueden] alegar su propia culpa para que se exonere del cumplimiento de la ley”.

Sentencia de segunda instancia proferida en el proceso administrativo de reparación directa iniciado por Álvaro Orlando Pérez Ordóñez contra el Ministerio de Educación y el Icfes

8. El Tribunal Administrativo del Cauca, en sentencia de segunda instancia, de nueve (9) de febrero de dos mil diez (2010), decidió confirmar el fallo administrativo de primera instancia, en cuanto a la declaración de responsabilidad del Icfes y el MEN por perjuicios morales ocasionados a Álvaro Pérez Ordóñez, y revocó la condena por daño material, considerando que no se encontraba acreditado. Estos fueron los fundamentos de la decisión:

8.1. El MEN inició investigación administrativa contra la Universidad Libre mediante Resolución 1999 de 1998; a través de la Resolución 1493 de 2001, decidió imponer sanción de amonestación pública a la universidad, por ofrecer y desarrollar el programa de derecho jornada nocturna desde agosto de 1994, sin contar con el registro en el Snies. Al resolver el recurso de reposición interpuesto contra esa decisión por la Institución de educación superior mencionada, el MEN decidió, mediante Resolución 343 de 2002, revocar la sanción, atendiendo al hecho de que la decisión de ofrecer el programa de derecho en extensión en la sede Popayán de la Universidad Libre fue adoptada durante la intervención administrativa realizada por el Ministerio y el Icfes, de manera que la responsabilidad no pudo recaer en el centro educativo, pues carecía de autonomía en ese momento.

En ese orden de ideas, confirmó la declaratoria de responsabilidad del Icfes y el MEN por el daño moral sufrido por el señor Álvaro Pérez Ordóñez, pues fue precisamente en el ejercicio de sus funciones de inspección y vigilancia que “de manera irregular, se procedió a dar apertura al programa de derecho en la ciudad de Popayán”. Consideró “inadmisible” al ad quem que los funcionarios encargados del control y vigilancia de las IES sean los causantes directos de la infracción de las normas cuyo control les está encomendado.

Consideró, así mismo, que las demandadas incumplieron obligaciones de vigilancia y control y que “en desviación de esta potestad, propiciaron el incumplimiento de las normas que rigen la educación superior y en especial el deber de inscripción en el sistema nacional de información del programa de derecho ofrecido por la Universidad Libre jornada nocturna sede Popayán, debido a que dicha decisión fue adoptada por el Rector Interventor designado por el Icfes y el Ministerio de Educación Nacional, precisamente durante el periodo de intervención decretado por estas mismas entidades sobre la mentada Universidad”, situación que desvirtúa las explicaciones del Icfes sobre una supuesta actuación diligente en materia de investigación y sanción de conductas irregulares de la Universidad Libre.

8.2. En segundo término, el Tribunal Administrativo del Cauca rechazó la solicitud de incremento de perjuicios morales a favor del afectado y el reconocimiento de la indemnización para su esposa e hijos y revocó la condena por perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, considerando que la supuesta oportunidad perdida por el señor Álvaro Pérez en el sentido de iniciar su vida laboral como abogado, no era seria y real sino meramente hipotética.

8.3. En lo atinente a los perjuicios morales, el ad quem confirmó la decisión de primera instancia, considerando que “el actor cursó seis de años (sic) que comprenden la totalidad de estudios de derecho y que presentó las pruebas de idoneidad ante la Universidad Pontificia Bolivariana de acuerdo a la Resolución 895 de 16 de mayo de 2002”, y que las declaraciones practicadas en el proceso evidencian que el trámite de validación de estudios y la imposibilidad de terminar su carrera generó aflicción en el afectado, “quien había invertido esfuerzos intelectuales y económicos en obtener su título de abogado y que sufrió desilusión al ver frustrado el proyecto de vida que había intentado construir”.

Agregó que “(e)l daño moral se traduce en la angustia que genera la presentación de nuevos exámenes y en la incertidumbre sobre la posibilidad de obtener o no el título universitario. También el daño se traduce en la exigencia de requisitos adicionales no requeridos por el resto de estudiantes cuyo programa cuenta con todos los requisitos establecidos en la ley”.

8.4. Al momento de tasar los perjuicios morales, precisó el ad quem del proceso administrativo, que estos tienen una función satisfactoria y no reparatoria, “de suerte que los medios de prueba que se alleguen al proceso, sirven para demostrar la existencia de la afectación, pero en ninguna forma constituyen una medida del dolor que de forma exacta pueda adoptarse, por ello la jurisprudencia ha establecido que con fundamento en dichas pruebas, corresponde al juez tasar de forma discrecional el valor de esta reparación. // Ha dicho el Consejo de Estado, respecto de los perjuicios morales que el petium dolores, se determina conforme al prudente arbitrio de los jueces, y que si bien esa corporación ha señalado pautas a los tribunales para facilitar la compleja tarea de determinar el perjuicio moral, aquellas no son obligatorias. Igualmente se ha determinado que es razonable que el juez ejerza su prudente arbitrio al estimar el monto de la compensación por el perjuicio moral y que para el efecto, ha de tenerse en consideración los lineamientos expresados en el artículo 16 de la Ley 446 de 1998, en virtud de los cuales, dentro de los procesos contencioso administrativos: “la valoración de daños irrogados a las personas y a las cosas, atenderá los principios de reparación integral y equidad”. // (...) entonces (...) el arbitrio judicial (es) el único sistema para realizar la tasación de los perjuicios morales y (...) el método al que debe acudirse para definir las cuantías indemnizatorias reconocidas al actor”.

Motivos de inconformidad con las decisiones judiciales

9. A juicio de la parte accionante, las autoridades judiciales demandadas desconocieron el derecho fundamental al debido proceso del Icfes, al condenar al Instituto por acciones que no corresponden a sus funciones legales. Consideró que las decisiones judiciales que pretende controvertir en sede de tutela adolecen de defectos de carácter fáctico y sustantivo, y desconocen el precedente del Consejo de Estado en materia de determinación y tasación de perjuicios morales. A continuación se presentan los argumentos centrales de la demanda de tutela:

9.1. En relación con la procedencia formal (o procedibilidad de la acción), expresó la parte acciónante que:

“(i) El asunto (...) tiene relevancia constitucional; (ii) el Icfes ha agotado los recursos judiciales ordinarios existentes, antes de acudir al juez de tutela pues interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia” el cual fue decidido por el Tribunal Administrativo del Cauca, decisión contra la que no existen recursos judiciales adicionales; “(iii) la ... solicitud cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que se interpone en un plazo razonable desde que fue proferida la sentencia de segunda instancia” si se toma en cuenta que por la misma causa se adelantan 44 acciones de reparación directa; y (iv) el Icfes alegó las razones que pretende hacer valer ante el juez de tutela, sin que sus argumentos fueran acogidos por los jueces administrativos de primera y segunda instancia.

9.2. Argumentos de fondo:

9.2.1. Las autoridades judiciales accionadas incurrieron en error ostensible al condenar al Icfes por hechos y actuaciones que no le son imputables, en tanto el Instituto no tiene funciones de inspección y vigilancia ya que, de acuerdo con la Constitución y la ley, tales atribuciones se encuentran en cabeza del Presidente de la República, quien las ha delegado en el MEN. El Icfes, en consecuencia solo ejerce actividades de apoyo al MEN, cuando el Ministerio expresamente lo solicita.

9.2.2. Tampoco puede atribuirse al Icfes la ejecución de conductas que se encuentran en el ámbito de la autonomía universitaria, tales como la creación de programas académicos en Instituciones de educación superior, o el registro de los mismos en el SNIES. En ese sentido, si el estudiante sufrió algún perjuicio por la suspensión de sus estudios, ello se debe a su propia culpa, por no verificar si el programa al que se inscribió se encontrara registrado en el SNIES; o a las actuaciones de la Universidad Libre - sede Popayán, institución que abrió el programa de derecho sin realizar el registro citado.

9.2.3. La investigación iniciada contra la Universidad Libre estuvo a cargo del MEN y, en su desarrollo, el Icfes se limitó a cumplir lo ordenado por el ministerio en el sentido de habilitar la presentación de un examen de validación con el fin de garantizar los derechos de los estudiantes ante la irregularidad en que incurrió la Universidad. Los funcionarios que asumieron la dirección de la sede Popayán al momento de la intervención administrativa fueron nombrados por el Ministerio de Educación y la mencionada actuación administrativa fue levantada temporalmente cuando se abrió el programa académico de extensión en derecho.

Por lo tanto, los fallos controvertidos en sede de tutela adolecen de defecto sustantivo por interpretación errónea de las normas sobre las funciones del Icfes, y de defecto fáctico por valoración contraevidente de sus actuaciones en el caso concreto.

9.2.4. La condena al pago de perjuicios morales carece de justificación y soporte probatorio pues tuvo como única base la declaración de un compañero de estudios del demandante que actualmente adelanta un proceso por los mismos hechos y contra las mismas partes, y quien se limitó a referir “los hipotéticos perjuicios sufridos por el señor Álvaro Orlando Pérez”, de donde no se puede inferir un perjuicio moral grave susceptible de ser indemnizado.

También incurrieron en yerro probatorio las autoridades judiciales accionadas al estimar que la carga que representó para el demandante la presentación de un examen de validación de materias es asimilable a un daño ocasionado por las presuntas actuaciones u omisiones del MEN y el Icfes, las cuales se dirigieron exclusivamente a brindar alternativas a los estudiantes afectados por la suspensión del programa irregularmente ofrecido por la Universidad Libre.

9.2.5. El monto de la condena por perjuicios morales (100 smlmv) resulta irrazonable pues se estableció en la cuantía más alta que concede el Consejo de Estado por daño moral, en casos tales como la muerte de un familiar cercano por acciones u omisiones de agentes del Estado. En ese sentido, las accionadas confundieron el concepto de arbitrio judicis con la absoluta discrecionalidad del juez para tasar el daño moral, razón por la cual incurrieron en defecto fáctico, ausencia de motivación, y desconocimiento del precedente del Consejo de Estado en la materia.

Lo que ocurrió en el caso de estudio fue que el demandante debió presentar un examen de convalidación de estudios por haber cursado la carrera de derecho en una Universidad que no contaba con registro. Además, las autoridades accionadas no tomaron en cuenta que el actor no había finalizado su monografía al momento de interponer la demanda así que no podía optar por el título de abogado ni que, en agosto de 2004 recibió su grado, una vez cumplidos los requisitos académicos pertinentes. Por ello la valoración probatoria salió “de los cauces racionales” y se alejó notoriamente de la realidad, pues “resulta inverosímil que un juez considere que a una persona se le frustró su proyecto de vida y que sufrió una grave aflicción por haber tenido que presentar un examen de convalidación (...)”.

En el mismo sentido, añade que no es razonable estimar que presentar un examen de idoneidad es un hecho constitutivo de daño moral pues “lo que evidentemente puede estimarse como una molestia o (...) una carga adicional (...) no tiene el carácter de daño moral indemnizable”, el cual se caracteriza por originarse en acontecimientos graves y no en cualquier molestia, angustia o desencanto, según lo ha establecido el Consejo de Estado.

10. En ese orden de ideas, concluye el Icfes que “(l)as decisiones judiciales impugnadas mediante la presente acción (...) violan los derechos al debido proceso y a la igualdad, en la medida que constituyen decisiones judiciales totalmente apartadas del ordenamiento jurídico, de las pruebas decretadas y practicadas en el proceso y del derecho a la igualdad. Con estas decisiones se impone una condena al Icfes por seiscientos dieciocho millones de pesos ($ 618.000.000) la cual causa un grave perjuicio al patrimonio (...) de la entidad”.

Intervención de la apoderada del señor Álvaro Pérez Ordóñez en el trámite de tutela

En la medida en que la decisión del juez constitucional podría afectar los intereses del señor Álvaro Pérez Ordóñez, beneficiado con la condena dineraria establecida por las autoridades judiciales accionadas, el juez constitucional de primera instancia decidió vincular al ciudadano mencionado al trámite de tutela.

Su apoderada judicial solicitó denegar el amparo, considerando (i) que la tutela contra providencias judiciales es improcedente; (ii) que el Icfes pretende utilizar la acción como una instancia adicional para corregir su actuación negligente en el proceso administrativo; y (iii) que las sentencias atacadas no adolecen de ningún defecto y fueron adoptadas de acuerdo con los procedimientos legales y respetando el debido proceso de las partes.

De las decisiones judiciales objeto de revisión

Mediante sentencia de 17 de junio de dos mil diez (2010), la Sección Quinta del Consejo de Estado, actuando como juez constitucional de primera instancia, decidió denegar el amparo, considerando que la tutela no procede contra sentencias judiciales: “(...) en el presente caso, la Sala debe ratificar su posición de improcedencia de la tutela cuando se dirige a variar el sentido del fondo de la controversia dirimida en las providencias judiciales que se pretende se tutelen, dejándolas sin efecto”.

Impugnación y fallo de segunda instancia

El señor Martín Bermúdez Muñoz, actuando como apoderado judicial del Icfes, impugnó el fallo de primera instancia, considerando que (i) la decisión es contraria la reciente jurisprudencia del Consejo de Estado en la que se admite la procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando “por la magnitud del error contenido en la providencia judicial, esta pierde este carácter”; (ii) en el caso objeto de estudio se presenta un error protuberante y grosero por el completo desconocimiento del ordenamiento jurídico, dado que, sin configurarse un presupuesto de responsabilidad estatal se condenó al Icfes a pagar una condena superior a 618 millones de pesos; (iii) el fallo impugnado no efectuó un estudio de fondo sobre las razones por las cuales el Icfes interpuso la tutela.

Sentencia de segunda instancia

La Sección Primera (1ª) del Consejo de Estado, actuando como juez de tutela de segunda instancia, decidió confirmar la decisión del a quo del trámite constitucional, considerando que (i) la tutela contra providencias judiciales solo procede excepcionalmente cuando una providencia vulnera el derecho constitucional de acceso a la Administración de Justicia, siempre que la parte afectada no cuente con otro mecanismo para obtener la protección al derecho o los derechos conculcados. (ii) como las decisiones controvertidas son sentencias judiciales dictadas en procesos en los que las partes tuvieron la posibilidad de hacer sus valer sus derechos, el amparo es improcedente.

II. Fundamentos de la decisión

Competencia

Esta Corte es competente para conocer del fallo materia de revisión, de conformidad con lo determinado en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y, en cumplimiento del auto de treinta y uno (31) de enero de dos mil once (2011), expedido por la Sala de Selección Número uno (1) de esta corporación, que seleccionó este asunto para revisión.

Problema jurídico planteado

Corresponde a la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional determinar si el Juzgado Quinto (5º) Administrativo del Circuito de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca incurrieron en (i) defecto sustantivo al declarar responsable al Icfes por los perjuicios ocasionados a Álvaro Pérez Ordóñez a raíz de la suspensión del programa de derecho que cursaba en la sede Popayán de la Universidad Libre de Colombia, tomando en cuenta las funciones del Instituto y la autonomía universitaria; (ii) defecto fáctico al considerar comprobado el daño con base en prueba testimonial; y (iii) desconocimiento del precedente del Consejo de Estado en materia de tasación de perjuicios morales.

Para abordar el estudio del problema descrito, la Sala (i) reiterará la jurisprudencia de esta corporación en relación con los requisitos generales y especiales de procedencia de la tutela contra sentencia; (ii) efectuará una breve caracterización de las causales genéricas de procedencia conocidas como defecto sustantivo, defecto fáctico y desconocimiento del precedente. En ese marco, (iii) analizará los cargos propuestos por el demandante.

Procedencia de la acción de tutela contra sentencias judiciales. Reiteración de Jurisprudencia

1. La Corte Constitucional, como intérprete autorizado de la Constitución Política y guardiana de la integridad del texto superior ha desarrollado una doctrina bien definida sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Esta línea se basa en la búsqueda de un equilibrio adecuado entre dos elementos fundamentales del orden constitucional: la primacía de los derechos fundamentales y el respeto por los principios de autonomía e independencia judicial.

2. Para lograr este adecuado equilibrio, la Corte ha partido de los principios generales de procedencia de la acción, subsidiariedad e inmediatez, haciéndolos particularmente exigentes en el caso de que se pretenda controvertir una providencia judicial; por otra parte, ha ido determinando los eventos en los cuales es posible que una providencia judicial vulnere los derechos fundamentales, con el fin de evitar acusaciones infundadas y mantener un nivel adecuado de coherencia y entendimiento entre los diversos operadores judiciales. Por último, ha recalcado constantemente que la acción solo procede cuando se encuentre acreditada la amenaza a un derecho fundamental.

3. A continuación, se reiterará brevemente la jurisprudencia de la corporación, sistematizada por la Sala Plena en el fallo de constitucionalidad C-590 de 2005(2):

3.1 La tutela contra sentencias judiciales es procedente, tanto desde un punto de vista literal e histórico(3), como desde una interpretación sistemática del bloque de constitucionalidad(4) e, incluso, a partir de la ratio decidendi(5) de la Sentencia C-543 de 1992(6), siempre que se presenten los eventos ampliamente desarrollados por la jurisprudencia constitucional.

3.2. Así, al estudiar la procedencia de la acción, el juez debe constatar que se cumplen los siguientes requisitos formales(7), que no son más que los requisitos generales de procedibilidad de la acción, adecuados a la especificidad de las providencias judiciales: (i) que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional(8); (ii) que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios, antes de acudir al juez de tutela(9); (iii) que la petición cumpla con el requisito de inmediatez, de acuerdo con criterios de razonabilidad y proporcionalidad; (iv) en caso de tratarse de una irregularidad procesal, que esta tenga incidencia directa en la decisión que resulta vulneratoria de los derechos fundamentales; (v) que el actor identifique, de forma razonable, los hechos que generan la violación y que esta haya sido alegada al interior del proceso judicial, en caso de haber sido posible; (vi) que el fallo impugnado no sea de tutela(10).

3.3 Que se presente alguna de las causales genéricas de procedibilidad, ampliamente elaboradas por la jurisprudencia constitucional: defecto orgánico(11) sustantivo(12), procedimental(13) o fáctico(14); error inducido(15); decisión sin motivación(16); desconocimiento del precedente constitucional(17); y violación directa a la constitución(18).

3.4. Sobre la determinación de los defectos, es claro para la Corte que no existe un límite indivisible entre ellos, pues resulta evidente que la aplicación de una norma inconstitucional o el desconocimiento del precedente constitucional, pueden implicar, a su vez, el desconocimiento de los procedimientos legales o, que la falta de apreciación de una prueba, puede producir una aplicación indebida o la falta de aplicación de disposiciones normativas relevantes para la solución de un caso específico(19).

No sobra señalar que el criterio sostenido en la ratio decidendi de la Sentencia C-543 de 1992 se mantiene incólume: la preservación de la supremacía de los derechos fundamentales, a través de un entendimiento sustancial de los principios de seguridad jurídica e independencia judicial(20). Por ello, el ámbito material de procedencia de la acción es la vulneración grave a un derecho fundamental y el ámbito funcional del estudio, se restringe a los asuntos de evidente relevancia constitucional.

3.5. De acuerdo con las consideraciones precedentes, lo esencial para determinar la procedencia de la acción de tutela en contra de una sentencia judicial, es la concurrencia de tres situaciones: (i) el cumplimiento de los requisitos formales de procedibilidad, (ii) la existencia de alguna o algunas de las causales genéricas establecidas por la Corporación para hacer procedente el amparo material y, (iii) el requisito sine que non, consistente en la necesidad de intervención del juez de tutela, para evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental(21).

4. El defecto sustantivo como causal de procedencia de la tutela contra sentencias. La interpretación errónea como supuesto de defecto sustantivo(22).

Esta corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las normas jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales. En tal sentido, expresó la Corte en la Sentencia T-462 de 2003:

“... una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo (i) cuando la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador(23), (ii) cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente(24) (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes(25) (irrazonable o desproporcionada), y finalmente (iii) cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva”.

En los recientes fallos T-018 de 2008 y T-757 de 2009, la Corte ha estructurado los siguientes supuestos de defecto sustantivo:

“3.2.1 Ha señalado la jurisprudencia de esta corporación que el defecto sustantivo que convierte en vía de hecho una sentencia judicial, opera cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto(26), bien sea, por ejemplo (i) porque ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento jurídico, (ii) porque ella es claramente inconstitucional y el funcionario se abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii) porque su aplicación al caso concreto es inconstitucional(27), (iv) porque ha sido declarada inexequible por la propia Corte Constitucional(28) o, (v) porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador”(29).

5. En cuanto a la interpretación errónea(30) (aspecto relevante para el problema jurídico a abordar), ha señalado la Corte que se trata de la causal más restringida de procedencia de la tutela por defecto sustantivo. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la interpretación de la ley es un campo en el que se manifiestan con especial intensidad los principios de independencia y autonomía judicial. En efecto, al aplicar los textos legales, el juez se enfrenta a diversas posibilidades hermenéuticas, y no corresponde al juez constitucional señalar cuál es la “correcta”, o la más conveniente para la resolución de un caso específico. El funcionario judicial, al administrar justicia, debe estar a salvo de injerencias indebidas que afecten su imparcialidad y la sujeción debida al orden jurídico (C.P., art. 230).

Sin embargo, es claro para la corporación que la independencia y autonomía del juez no son absolutas(31), pues el carácter normativo de la Constitución (C.P., art. 4º), la obligación de dar eficacia a los derechos fundamentales (C.P., art. 2º), y la primacía de los derechos humanos (C.P., art. 5º), comportan la vinculación de todos los poderes y autoridades públicas a las normas constitucionales(32). Finalmente, para hacer efectivo el principio de igualdad de trato en la aplicación de la ley, los jueces se encuentran ligados a la interpretación dada a las normas jurídicas por los órganos de cierre de cada jurisdicción, a menos de que argumenten de manera suficiente y razonable, una posición diferente.

Por lo tanto, la acción de tutela es procedente para controvertir la interpretación de las normas efectuada por el juez natural del conflicto si (y solo si) la opción hermenéutica escogida resulta insostenible desde el punto de vista constitucional por (i) entrar en conflicto con normas constitucionales; (ii) ser irrazonable, pues la arbitrariedad es incompatible con el respeto por el debido proceso; o (iii) devenir desproporcionada, al lesionar excesivamente los intereses de una de las partes, siempre que esa afectación ostente relevancia constitucional.

Breve caracterización del defecto fáctico(33) 

El defecto fáctico como causal genérica de procedencia de la tutela contra sentencia judicial:

6. De acuerdo con la jurisprudencia de la corporación(34), este defecto se produce cuando el juez toma una decisión sin que se halle plenamente comprobado el supuesto de hecho que legalmente la determina(35), como consecuencia de una omisión en el decreto(36) o valoración de las pruebas; de una valoración irrazonable de las mismas; de la suposición de una prueba, o del otorgamiento de un alcance contraevidente a los medios probatorios.

7. El defecto fáctico puede darse tanto en una dimensión positiva(37), que comprende los supuestos de una valoración por completo equivocada, o en la fundamentación de una decisión en una prueba no apta para ello, así como en una dimensión negativa(38), es decir, por la omisión en la valoración de una prueba determinante, o en el decreto de pruebas de carácter esencial(39).

La procedencia de la tutela para remediar un defecto fáctico obedece a que, a pesar de las amplias facultades que posee el juez natural para el análisis del material probatorio, el funcionario debe actuar de acuerdo con los principios de la sana crítica, es decir, con base en criterios objetivos y racionales(40).

8. Sin embargo, la Corporación ha sido enfática en señalar que la intervención del juez de tutela en este ámbito es extremadamente reducida, pues el respeto por los principios de autonomía judicial, juez natural, e inmediación, impide que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio(41), de manera que las diferencias de criterio en la apreciación de una prueba no constituyen errores fácticos; la procedencia de la tutela está condicionada a que el error sea ostensible y tenga incidencia directa en la decisión que se pretenda controvertir(42).

Breve caracterización de la causal genérica de procedencia de la acción de tutela contra fallos judiciales por desconocimiento del precedente constitucional

9. La Corte Constitucional ha desarrollado una sólida línea jurisprudencial sobre la posición de la jurisprudencia constitucional como fuente de derecho en el ordenamiento nacional y sobre la importancia del precedente para el ejercicio de la función judicial. En esta oportunidad, la Sala se limita a recordar los principales elementos de esta doctrina en lo que toca a la obligatoriedad del precedente constitucional para los jueces de la república, y su desconocimiento como causal de procedibilidad de la acción de tutela(43).

9.1. En primer lugar, conviene recordar que desde la Sentencia SU-047 de 1999, la Corte expresó que una sentencia se compone de tres tipos de consideraciones: (i) la decisión del caso o decisum, (ii) las razones directamente vinculadas de forma directa y necesaria con la decisión o ratio decidendi y (iii) los argumentos accesorios utilizados para dar forma al fallo judicial, conocidos como obiter dicta(44), y aclaró que solo la decisión y la ratio decidendi tienen valor normativo(45).

9.2 En segundo lugar, esta corporación ha definido el precedente judicial como “aquel antecedente del conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia” y ha señalado que una sentencia antecedente es relevante para la solución cuando presenta alguno de los siguientes aspectos (o todos ellos):

“i. En la ratio decidendi de la sentencia se encuentra una regla relacionada con el caso a resolver posteriormente.

ii. La ratio debió haber servido de base para solucionar un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante [a la que se estudia en el caso posterior].

iii. Los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia anterior deben ser semejantes o plantear un punto de derecho semejante al que debe resolverse posteriormente. En este sentido será razonable que “cuando en una situación similar, se observe que los hechos determinantes no concuerdan con el supuesto de hecho, el juez esté legitimado para no considerar vinculante el precedente”(46)”.

9.3. En relación con los pronunciamientos de la Corte Constitucional, el sentido, alcance y fundamento normativo de su obligatoriedad para los demás jueces varía según se trate de fallos de constitucionalidad o de sentencias de revisión de tutela. En los párrafos que siguen se expondrán los aspectos comunes para ambos tipos de sentencia (infra 4.3.1.) y aquellos propios de cada clase de fallos (infra 4.3.2 y 4.3.3), a partir de los cuales la Corte ha establecido que los jueces se encuentran vinculados a la jurisprudencia constitucional.

9.3.1. Como aspectos comunes se resaltan la necesidad de acatar la jurisprudencia constitucional para garantizar el carácter normativo de la Constitución y la relevancia de la interpretación autorizada que hace la Corte del texto superior como guardiana de la integridad y supremacía de la Carta, de acuerdo con la posición y misión institucional que le confiere el artículo 241 superior. El papel de homogeneizar la interpretación de la Constitución es especialmente relevante en materia de derechos fundamentales que, como se sabe, son consagrados en cláusulas especialmente abiertas e indeterminadas.

9.3.2. En lo que toca a los fallos de constitucionalidad, el carácter obligatorio de la jurisprudencia constitucional se desprende de sus efectos erga omnes y de la cosa juzgada constitucional. Además, por mandato expreso del artículo 243 superior, los contenidos normativos que la Corte declara contrarios a la Constitución no pueden ser reproducidos por ninguna autoridad. En cuanto a la parte motiva de estas sentencias, en la medida en que la ratio decidendi contiene la solución constitucional a los problemas jurídicos estudiados debe ser atendida por las demás autoridades judiciales para que la aplicación de la ley sea conforme con la Constitución, norma de normas(47).

La Corte ha considerado que una decisión judicial que desconozca los pronunciamientos que emite la Corte en el conocimiento de demandas de inconstitucionalidad, tanto en las decisiones de inexequibilidad como en la ratio decidendi de las decisiones de exequibilidad, adolece de un defecto sustantivo pues desconoce el derecho vigente, o lo interpreta y aplica de forma incompatible con las cláusulas constitucionales cuyo alcance precisa la Corte Constitucional(48).

“En el evento en que un juez desconozca abiertamente un precedente constitucional, la sentencia judicial ciertamente incurrirá en un defecto que la separa de la coherencia orgánica con la Constitución. En ese caso, la decisión judicial puede verse avocada a una acción de tutela contra providencias judiciales por defecto sustantivo, llamada genéricamente vía de hecho, en el evento en que se aparte “de las pautas de obligatorio cumplimiento fijadas por esta Corporación como su intérprete autorizado”(49).

9.3.3. En relación con las sentencias de revisión de tutela, el respeto por la ratio decidendi de estos fallos es necesario para lograr una concreción del principio de igualdad en la aplicación de las leyes, constituye una exigencia del principio de confianza legítima que prohíbe al Estado sorprender a los ciudadanos con actuaciones imprevisibles, y un presupuesto para garantizar el carácter normativo de la Constitución y la efectividad de los derechos fundamentales así como la unidad y coherencia del ordenamiento jurídico(50).

La doctrina contenida en la parte motiva de las sentencias de revisión de tutela que constituyen la ratio decidendi de tales fallos prevalece sobre la interpretación llevada a cabo por otras autoridades judiciales, en virtud de su competencia institucional como guardiana de la Corte(51). Como lo ha expresado esta corporación:

“En síntesis, la Corte ha considerado que la obligatoriedad de la ratio decidendi de los fallos de tutela se desprende del principio de igualdad y del acceso a la administración de justicia pues (de no ser así) la aplicación de la ley y la Constitución dependería del capricho de cada juez —y se habla de capricho precisamente para referirse a los casos en los que los jueces no justifican por qué se apartan de la jurisprudencia de unificación—, de manera tal que casos idénticos o similares podrían ser fallados en forma absolutamente diferente por distintos jueces e incluso por el mismo juez” y al acceso a la administración de justicia porque “... las decisiones de la Corte y su interpretación de la Constitución serían ignoradas por los jueces, en contra del derecho de los asociados a que exista una cierta seguridad jurídica acerca de la interpretación de las normas”(52).

Como resulta evidente de la exposición realizada, el desconocimiento de la doctrina contenida en las decisiones de revisión de tutela se traduce en una vulneración al principio de igualdad en la aplicación de la ley, de la confianza legítima, y de la unidad y coherencia del ordenamiento(53).

9.4. A partir de los elementos presentados como fundamento del carácter vinculante del precedente constitucional, esta Corte ha considerado que su jurisprudencia “puede ser desconocida de cuatro formas: (i) aplicando disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de constitucionalidad; (ii) aplicando disposiciones legales cuyo contenido normativo ha sido encontrado contrario a la Constitución; (iii) contrariando la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad; y (iv) desconociendo el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela”(54).

Sin embargo, debido a que una práctica jurisprudencial saludable no puede basarse en la petrificación de determinadas decisiones o concepciones, el principio de autonomía funcional del juez implica que este puede separarse del precedente jurisprudencial siempre y cuando “... encuentre razones debidamente fundadas que le permitan separarse de él, cumpliendo con una carga argumentativa encaminada a mostrar que el precedente es contrario a la Constitución, en todo o en parte”(55). En conclusión, para decidir sobre la procedencia de la acción de tutela por la causal estudiada es preciso:

(i) Determinar la existencia de un precedente o de un grupo de precedentes aplicables al caso concreto y distinguir las reglas decisionales contenidas en estos precedentes. (ii) Comprobar que el fallo judicial impugnado debió tomar en cuenta necesariamente tales precedentes pues de no hacerlo incurriría en un desconocimiento del principio de igualdad. (iii) Verificar si el juez tuvo razones fundadas para apartarse del precedente judicial bien por encontrar diferencias fácticas entre el precedente y el caso analizado, bien por considerar que la decisión debería ser adoptada de otra manera para lograr una interpretación más armónica en relación con los principios constitucionales, y más favorable a la vigencia y efectividad de los derechos fundamentales, de acuerdo con el principio pro homine.

9.5. Por último, es importante recordar que entre las causales genéricas de procedencia de la acción de tutela contra fallos judiciales se presentan diversos tipos de relaciones. Así, el desconocimiento del precedente puede derivar en un defecto sustantivo cuando se irrespeta la cosa juzgada constitucional establecida en sentencias con efectos erga omnes, o en la vulneración del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley (entre otros) cuando el juez se aparta de la doctrina constitucional contenida en la ratio decidendi de los fallos de revisión de tutela.

Del caso concreto

10. Análisis de procedibilidad de la acción.

A continuación procede la sala a verificar el cumplimiento de los requisitos formales de procedibilidad de la tutela contra sentencias judiciales en el presente caso, de acuerdo con lo expuesto en el fundamento 3.1 de esta decisión.

10.1. Relevancia constitucional: el asunto planteado a esta Sala de Revisión posee relevancia constitucional en la medida en que se alega la lesión al derecho fundamental al debido proceso del Icfes y la imposición de una condena que, por su cuantía, podría afectar el ejercicio de sus funciones de fomento a la educación superior, las cuales son trascendentes para nuestro orden constitucional, por disposición expresa del artículo 67 superior.

10.2. El agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios. Los hechos por los cuales fue interpuesta la acción de tutela que actualmente estudia la Sala Novena tienen origen en un proceso de reparación directa sobre el cual recayeron decisiones de primera y segunda instancia, actualmente ejecutoriadas y frente a las cuales no existen recursos ante la jurisdicción contencioso administrativa.

Es importante indicar que, contrario a lo señalado por la apoderada del señor Álvaro Pérez Ordóñez en el trámite de la acción, el Icfes sí interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia del Juzgado Quinto (5º) Administrativo de Popayán. La aclaración es imprescindible pues, si la afirmación de la profesional del derecho tuviera sustento, la tutela sería declarada improcedente.

10.3. El principio de inmediatez. Como lo ha explicado esta corporación, del principio de inmediatez, como claramente lo ha expresado esta corporación, no se desprende un plazo objetivo para la interposición de la acción de tutela. Sencillamente, surgen los parámetros para determinar si el lapso transcurrido entre la decisión judicial que se controvierte y la interposición de la acción permite concluir que (i) se pretende una protección urgente de los derechos fundamentales presuntamente amenazados o vulnerados; (ii) en caso de otorgar el amparo no se produce una lesión desproporcionada a derechos de terceros, (iii) ni se afecta irrazonablemente la seguridad jurídica; y (iv) la conducta del accionante no es negligente.

La Sala estima que, si bien en este caso la decisión del juez constitucional podría afectar los intereses de un tercero que actualmente cuenta con una decisión judicial ejecutoriada en su favor, el término de interposición de la acción de tutela contra las providencias controvertidas que en este caso es de cuatro meses(56), es razonable dada la complejidad del asunto y el hecho de que, según los antecedentes del caso, la parte accionante se encuentra actualmente inmersa en un amplio número de procesos judiciales iniciados por los mismos hechos que dieron origen a la acción de reparación directa promovida por el señor Álvaro Pérez Ordóñez contra el Icfes y el MEN.

De acuerdo con tales consideraciones, la acción estudiada se ajusta al principio de inmediatez.

10.4. Que, en caso de tratarse de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión que resulta vulneratoria de los derechos fundamentales.

El requisito no es aplicable al caso concreto pues las irregularidades que se alegan son de carácter sustantivo, fáctico y de desconocimiento de derecho jurisprudencial relevante.

10.5. Que el actor identifique, de forma razonable, los hechos que generan la violación y que esta haya sido alegada en el proceso judicial, en caso de haber sido posible.

Los hechos que, a juicio de la parte accionante dan lugar a la violación de sus derechos fundamentales son: (i) la imputación de responsabilidad al Icfes por hechos, acciones u omisiones que no le son atribuibles a la luz de sus funciones legales; (ii) la insuficiencia del material probatorio sobre el cual se estimó configurado el perjuicio moral; y (iii) la estimación irrazonable de los mencionatos perjuicios morales. Tales aspectos fueron alegados por el Icfes en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación a la sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Quinto (5º) Administrativo del Cauca, de manera que el requisito está satisfecho.

10.6. Que el fallo controvertido no sea una sentencia de tutela. Al respecto, basta señalar que la sentencia judicial que se considera vulneratoria de los derechos fundamentales de la parte demandante se produjo en un proceso administrativo de reparación directa y no en un trámite de tutela, por lo que se cumple la exigencia.

Acreditados todos los requisitos formales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, la Sala aborda el estudio de fondo, o de la procedencia material del amparo.

11. Análisis de fondo.

Previo el análisis de los cargos propuestos por la parte accionante, considera la Sala importante recalcar que la doctrina constitucional sobre tutela contra previdencias judiciales establece un equilibrio entre los principios de cosa juzgada, autonomía jurisdiccional y seguridad jurídica, de una parte; y supremacía constitucional y eficacia de los derechos fundamentales, de otra.

Ese equilibrio se logra mediante la excepcionalidad de la tutela contra decisiones judiciales, los requisitos formales de procedibilidad, las causales genéricas de procedencia de la acción, y la exigencia de que los asuntos que se pretenden discutir sean de relevancia constitucional y planteen una amenaza a intereses iusfundamentales. Por ello, en el examen constitucional de una sentencia judicial, se reduce la informalidad que caracteriza la acción de tutela y se exige una carga argumentativa mínima a partir de las causales genéricas de procedencia de la acción.

Si bien en ocasiones la Corte armoniza esa exigencia argumentativa con la necesidad de proteger sujetos vulnerables, o ciudadanos en condición de indefensión frente a las autoridades públicas, y procede entonces a ajustar argumentos plausibles en las causales genéricas, en este caso es precisamente una autoridad pública la que acude ante el juez de tutela debidamente representada por apoderado judicial, razón por la cual la Sala aplicará con rigor las subreglas jurisprudenciales que excluyen de la revisión constitucional de providencias las controversias sobre opciones interpretativas razonables, y recomiendan al juez de tutela ser prudente y respetuoso de las apreciaciones fácticas del juez natural(57).

En caso de encontrarse fundado un cargo, la Sala —siguiendo en este punto jurisprudencia constante—(58)se limitará a señalar el error constitucional y remitirá el caso nuevamente a los jueces naturales del proceso para que lo subsanen. Ahora bien, esta prevención no debe interpretarse como una formalización técnica de la acción de tutela, pues las causales genéricas previamente reiteradas distan mucho de ser un conjunto de parámetros formales de decisión, similares a las causales de casación, al punto que, como se ha explicado, tales causales no se consideran lógicamente excluyentes (como sí ocurre en el recurso de casación) sino que se encuentran permanentemente imbricadas. La carga argumentativa a la que se hace referencia consiste en mostrar con suficiente claridad que lo que se discute es un problema de derechos fundamentales a la luz de la jurisprudencia constitucional, y no un aspecto propio de los procesos litigiosos.

11.1. Defecto sustantivo por error en la interpretación de las funciones legales y constitucionales del Icfes.

En el presente caso, el Icfes plantea que las sentencias controvertidas en sede de tutela incurrieron en defecto sustantivo al imputarle responsabilidad por conductas que son ajenas a sus funciones legales y constitucionales y que, por lo tanto, no realiza. Concretamente, explicó el Icfes que no tiene a su cargo funciones de vigilancia de la educación superior y que solo presta soporte al MEN en el desarrollo de actuaciones de esa índole cuando el Ministerio expresamente le delega funciones o le imparte órdenes en ese sentido. Afirma, por último, que no tiene a su cargo ni la creación de programas académicos en instituciones de educación superior, ni su registro en el Snies, acciones que desarrollan directamente las universidades en ejercicio de su autonomía.

Para la Sala, el cargo carece de sustento, por dos razones. En primer término, por una razón formal, pues uno de los argumentos centrales del Icfes en su recurso de apelación en el trámite contencioso administrativo consistió, precisamente, en que había cumplido cabalmente sus funciones de inspección y vigilancia de la educación superior, así que no es aceptable que en sede de tutela alegue que no tiene ese tipo de funciones.

Pero, además de ello, desde el punto de vista material, el pretendido defecto no se configura, pues las sentencias controvertidas, al imputar responsabilidad al Icfes, no partieron de un análisis de las funciones legales del Icfes, sino de las acciones y omisiones que, en términos fácticos, adelantaron las entidades demandadas. En ese análisis, independientemente del supuesto error sustantivo, la base de la decisión de atribuirle responsabilidad a las autoridades estatales y no a la Universidad Libre, radica en que la Universidad se hallaba intervenida por esas autoridades al momento de abrirse el programa de derecho en extensión, por el Icfes y el MEN, y sus directivas habían sido nombradas y/o eran funcionarios de las citadas autoridades administrativas.

Por esa razón —estimaron los jueces de lo contencioso administrativo— no podría atribuirse a la Universidad Libre la responsabilidad por hechos que sucedieron cuando se hallaba privada de su autonomía por intervención estatal.

Sobre esa interpretación de los hechos y de las actuaciones del Icfes solo cabe decir que no puede considerarse irrazonable, pues parte de analizar quiénes tenían a su cargo la dirección de la universidad cuando se abrió un programa sin registro en el Snies como presupuesto para la imputación de responsabilidad.

Cabe agregar que, de acuerdo con el Icfes, la intervención se hallaba suspendida o levantada al momento de abrirse el mencionado programa de derecho en extensión en la sede Popayán de la Universidad Libre. Sin embargo, las autoridades judiciales accionadas estimaron que ello no era así, con base en la Resolución 353 de 2000, por la cual se revocó la sanción de amonestación impuesta a la Universidad por la apertura del programa de derecho sin el registro del Snies, considerando, precisamente, que al abrirse ese programa la institución educativa se hallaba intervenida. Nuevamente, y considerando que la resolución es un acto administrativo cuya presunción de legalidad nunca se discutió por el Icfes, concluye la Sala que el entendimiento del caso por parte de las accionadas es razonable.

El cargo, entonces, no prospera.

11.2. Defecto fáctico y sustantivo en la decisión de hallar configurado un daño al señor Álvaro Ordóñez Pérez.

A juicio de la entidad accionante, el Icfes incurrió en un defecto fáctico por considerar que las autoridades accionadas erraron al equiparar la carga de presentar un examen de validación de conocimientos con un daño susceptible de indemnización.

El adecuado entendimiento del cargo, a juicio de la Sala, involucra algo más que la valoración probatoria, en tanto se dirige a cuestionar la forma en que las autoridades judiciales demandadas entienden el concepto de daño, aspecto normativo definido principalmente a nivel jurisprudencial; y, en segundo término, a considerar inadecuada la subsunción del caso concreto en los ese concepto normativo de daño.

Al respecto, estima pertinente la Sala recordar que esta corporación, siguiendo de cerca la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha definido el daño de la siguiente manera: “Respecto a la noción de daño antijurídico, ya esta corporación, siguiendo la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha indicado que este puede definirse como aquella lesión patrimonial o extrapatrimonial, causada en forma lícita o ilícita, que el perjudicado no está en el deber jurídico de soportar”(59).

En tal sentido, observa la Sala que en las sentencias de primera y segunda instancias proferidas en el trámite contencioso administrativo se establecieron dos conductas como causantes del daño. De un lado, (i) la creación del programa de derecho sin el registro en el Snies y el hecho de que esta —como se ha explicado— tuvo lugar cuando la universidad se encontraba bajo el manejo del Icfes y el MEN. Y (ii) la suspensión del programa, situación que implicó para el señor Álvaro Pérez Ordóñez, la correlativa suspensión de sus estudios y la obligación de presentar un examen de validación de conocimientos que no se hallaba previsto por la ley cuando inició sus estudios, carga que otros estudiantes no deben enfrentar.

A juicio de la Sala, no existe en la argumentación judicial recién reseñada una posición irrazonable en materia de interpretación del concepto de daño, ni en el ejercicio de subsunción del caso concreto en los presupuestos del daño.

En efecto, en primer término las accionadas imputaron al Icfes una omisión en funciones de inspección y vigilancia y/o el inadecuado ejercicio de esas funciones porque, en un trámite adelantado para la vigilancia y control de la Universidad Libre, las autoridades desviaron sus competencias y resultaron creando el programa de derecho en extensión que da origen a la controversia, lo que evidentemente no corresponde a las funciones del Instituto. Y, de otra parte, la presentación del examen de validación de conocimientos constituyó una carga para el señor Pérez Ordóñez que —siguiendo también la posición de las accionadas—, el demandante no estaba en la obligación de soportar.

Esa interpretación no es irrazonable pues, de acuerdo con el concepto de daño antijurídico, previamente transcrito, este se origina precisamente en cargas y en una evaluación de si el afectado por esa carga tiene o no el deber jurídico de soportarla a partir del principio de igualdad. Precisamente los jueces de lo contencioso administrativo tutelados iniciaron el análisis de si la carga reunía los elementos del daño antijurídico y, con base en los argumentos recién señalados, consideró que la respuesta era afirmativa (en tal sentido, subsumió el caso de estudio en distintos títulos de imputación del daño – falla o desviación en el servicio, e imposición de una carga que el demandante no estaba en el deber jurídico de soportar).

Lo que propone el Icfes, en sede de tutela, es otra propuesta hermenéutica, en el sentido de que carga de presentar un examen no era tan “pesada” para ser considerada como un daño indemnizable. Se trata sencillamente de otra posición sobre la interpretación del concepto de daño y la posibilidad de subsumir el caso de estudio en los títulos de imputación utilizados por las demandadas. Como es obvio, entre dos interpretaciones posibles de los hechos y los contenidos normativos de un caso contencioso, no corresponde a la Sala privilegiar la opción del accionante sino respetar la del juez natural.

Por las razones expuestas, el cargo no prospera.

11.2. (Sic) Cargo relativo al defecto fáctico por valoración contraevidente de las pruebas.

Argumenta el Icfes que las autoridades accionadas incurrieron en defecto fáctico por valoración irrazonable del material probatorio y por adoptar la decisión a la entidad responsable por daño moral y condenarla al pago de perjuicios inmateriales sin prueba suficiente para ello. Ese defecto —siguiendo lo expresado en la demanda de tutela— se habría originado en el hecho de que los jueces del proceso administrativo estimaron que se había frustrado el proyecto de vida del señor Álvaro Pérez Ordóñez con base en un único testimonio de un compañero de estudios que, actualmente, adelanta un proceso judicial contra las mismas autoridades y por los mismos hechos.

Al respecto, es posible constatar que, en efecto, el a quo del trámite administrativo se valió de la declaración de un compañero de estudios del demandante en el proceso administrativo para fundamentar su decisión. Ese testigo declaró que el peticionario sufrió una profunda aflicción por la suspensión de los estudios, y el Juzgado Quinto (5º) valoró aceptó su dicho considerando que (i) resultaba creíble, y (ii) que es un hecho conocido que una persona puede sufrir una seria aflicción cuando ve suspendidos sus estudios.

Para resolver el cargo, es preciso indicar que dada la vigencia del principio de libertad probatoria en el sistema jurídico colombiano y la consecuente ausencia de tarifa legal para que el juez considere que ha alcanzado la convicción sobre determinados hechos, no puede considerarse un defecto fáctico por insuficiencia probatoria el hecho de que las autoridades accionadas se hayan basado en un solo testimonio. Además, no encuentra la Sala que la valoración de ese testimonio sea contraevidente, pues las conclusiones de las autoridades jurisdiccionales accionadas sigue de cerca el tenor literal de la declaración.

Así, como se indicó en los antecedentes, el juez explicó que, de acuerdo con el testigo: “[el accionante] cayó en estado de depresión y desesperanza porque fueron seis años de esfuerzo y no pudo conseguir el título cerrándosele las puertas como profesional, manifiesta que lo vio muy triste “eso dio para que abandonara lo que estaba haciendo, por un tiempo como que se desentendió de las cosas importantes que el hacia (sic) en la vida””.

Como puede verse a partir del último aparte de la trascripción recién realizada el testigo en efecto habló de una seria afectación y nada diferente concluyó el juez administrativo (principalmente el de primera instancia).

Es cierto que el Juez 5º Administrativo del Circuito de Popayán se limitó a calificar como creíble el dicho del testigo, y que sería deseable una mejor motivación sobre las razones de credibilidad del mismo (T-1015 de 2010). Sin embargo, también es cierto que el juzgado apoyó su decisión en una regla de la experiencia según la cual las personas que inician estudios universitarios tienen un plan de vida basado en ellos y que la suspensión de los mismos puede generar aflicción.

Una regla de la experiencia como esa no puede pretender validez absoluta pues, por la propia naturaleza de ese tipo de reglas (generalizaciones de hechos observados en el pasado) su fuerza es solo probable. Pero sin duda, es una regla plausible y, por lo tanto, enmarca el análisis del testimonio en parámetros propios de la sana crítica. Por ello, en este caso, la lacónica afirmación de que el testimonio resultó creíble no comporta la gravedad propuesta por el Icfes en materia de valoración probatoria.

Finalmente, en relación con el argumento según el cual los jueces administrativos naturales del proceso incurrieron en error al analizar si la carga es o no un daño antijurídico, la Sala remite al análisis del anterior cargo en el que se determinó razonable la subsunción del caso concreto en el concepto de daño antijurídico y en los supuestos que la doctrina y la jurisprudencia del derecho administrativo han establecido como posibles “títulos de imputación”.

Por las razones expuestas, el cargo no prospera.

11.3. Cargo relativo a un eventual defecto sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente en la tasación de los perjuicios morales.

Este defecto, a juicio del Icfes, se configura debido a que las autoridades accionadas tasaron el perjuicio moral en el valor máximo concedido por el Concejo de Estado en materia de perjuicios morales, esto es, 100 smlmv. A juicio de la entidad demandante (i) es irrazonable que se imponga la misma condena en el caso objeto de estudio que en aquellos eventos en los que se discute la muerte de un familiar cercano por acciones u omisiones imputables a agentes del Estado; y (ii), en el asunto objeto de estudio las accionadas confundieron el arbitrio judicis con la plena discrecionalidad judicial, desconociendo el precedente del Consejo de Estado e incurriendo en violación al principio de igualdad.

Para resolver este cargo es imprescindible analizar la posición del Consejo de Estado en materia de perjuicios morales, para posteriormente evaluar si el cargo encuentra sustento al verificarse un apartamiento injustificado de los jueces administrativos del precedente del órgano de cierre.

En ese orden de ideas, es posible identificar con plena claridad, la existencia de una línea jurisprudencial consolidada en el Consejo de Estado (Sección Tercera) en materia de daño moral y tasación de perjuicios morales. Esa jurisprudencia fue sentada en fallo de 6 de septiembre de 2001(60) y ha sido reiterada en un amplio número de pronunciamientos posteriores. En esa sentencia es posible, además, identificar subreglas concretas, a partir de las cuales puede efectuarse el análisis sobre la configuración del defecto o defectos alegados por el Icfes.

En el fallo citado, la Sección Tercera recoge la forma en que se ha entendido el daño moral y se han tasado los perjuicios de carácter moral en la jurisprudencia de las jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativa en el transcurso del tiempo. A partir de ese desarrollo histórico consideró el Consejo de Estado que, en materia de daño administrativo resultaba pertinente separarse de los criterios establecidos en el ámbito penal, y dejar de lado la tasación del mismo en gramos oro para utilizar, en cambio, el salario mínimo como vía de cálculo, por razones de índole económica y, principalmente, por la conexión que se mantiene entre el salario mínimo y el costo de vida.

Por su importancia, transcribe la Sala, in extenso, las consideraciones sentadas en el fallo de 6 de septiembre de 2001 de la Sección Tercera del Consejo de Estado sobre el daño moral y la tasación de los perjuicios correspondientes:

“La reparación, en efecto, conforme a nuestro sistema legal, solo debe atender a la entidad del daño mismo; debe repararse todo el daño causado, y solo el daño causado, independientemente de la culpabilidad de su autor, o de la existencia de circunstancias de agravación o atenuación punitiva, y este es un principio común a todos los casos, al margen de que la reparación se efectúe en un proceso penal, civil, laboral, contencioso administrativo o de otra índole. Este postulado básico (...) fue consagrado de manera expresa por el artículo 16 de la Ley 446 de 1998, en los siguientes términos: “Artículo 16. Valoración de los daños. Dentro de cualquier proceso que se surta ante la Administración de Justicia, la valoración de daños irrogados a las personas y a las cosas, atenderá los principios de reparación integral y equidad y observará los criterios técnicos actuariales”. No puede perderse de vista el principio de equidad, también previsto en la norma transcrita para ser tenido en cuenta en la labor de valoración del daño. Su importancia resulta mayor cuando se trata de la indemnización de un perjuicio que, por la naturaleza de este, no puede ser restitutoria ni reparadora, sino simplemente compensatoria. En efecto, la suma establecida no se ajustará nunca al monto exacto del perjuicio, pero buscará, de alguna manera, restablecer el equilibrio roto con su ocurrencia. Se impone al juez, entonces, el ejercicio de una cierta discrecionalidad, que, sin embargo, debe encontrarse suficientemente razonada y fundada en las probanzas que, en el proceso, obren sobre la existencia del perjuicio y su intensidad. No se trata, en efecto, de una facultad arbitraria; por ello, en su desarrollo, debe buscarse también la garantía del principio de igualdad, lo que hace necesaria la comparación de la situación debatida con otras ya decididas, con fundamento en el análisis de los diferentes aspectos que determinan aquella y estas, dentro de los cuales deberá tomarse en cuenta, por supuesto, el valor real de la indemnización. Ahora bien, el artículo 16 de la Ley 446 de 1998 es de obligatoria observancia para todas las jurisdicciones. En cuanto a la jurisdicción contencioso administrativa, ha quedado clara su sujeción directa al artículo 16 de la Ley 446 de 1998, que, conforme a lo expresado, hace no solo innecesario, sino improcedente, el recurso a la analogía, para aplicar el Código Penal vigente, a fin de decidir aspectos relativos a la valoración del daño moral. Considera esta Sala que debe abandonarse el criterio adoptado por ella desde 1978, conforme al cual, para efectos de la indemnización del perjuicio moral, se daba aplicación extensiva a las normas que, al respecto, traía el Código Penal. (...) Se afirma, entonces, la independencia del juez contencioso administrativo para fijar, en cada caso, con sustento en las pruebas del proceso y según su prudente juicio, el valor de la indemnización del perjuicio moral. (...) Considerando que el salario mínimo mensual en Colombia se fija atendiendo fundamentalmente la variación del índice de precios al consumidor, se considera que el valor del perjuicio moral, en los casos en que este cobre su mayor intensidad, puede fijarse en la suma equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales (...) cantidad que servirá de directriz a los jueces y tribunales de la misma jurisdicción”.

De la jurisprudencia del Consejo de Estado se desprenden, al menos, las siguientes conclusiones: el daño moral puede probarse por cualquier medio probatorio. Sin embargo, la prueba solo atañe a la existencia del mismo, pero no permite determinar de manera precisa el monto en que deben reconocerse los perjuicios morales que, por su naturaleza (no puede intercambiarse la aflicción por un valor material) no tienen un carácter indemnizatorio sino compensatorio (en alguna manera intentan recomponer un equilibrio afectado). Para la tasación del daño, el juez se debe guiar por su prudente arbitrio, pero está obligado a observar, por expreso mandato legal los principios de equidad y reparación integral. El Consejo de Estado ha decidido establecer las condenas por perjuicios morales en términos de salarios mínimos, considerando que es un parámetro útil en tanto el salario mínimo se fija de acuerdo con el IPC, y de esa forma mantiene un poder adquisitivo constante (o al menos se acerca a ese ideal). Para la alta Corporación es útil establecer el máximo de 100 smlmv como tope, con el fin de que exista un parámetro que evite el desconocimiento al principio de igualdad. Sin embargo, esa suma no vincula de forma absoluta a los jueces quienes, como ya se explicó, deben tomar en cuenta consideraciones de equidad al tasar ese tipo de condenas.

En ese marco, el último cargo que aborda la Sala plantea asuntos de especial trascendencia para el derecho constitucional en tanto (i) deja abierta la duda de la vinculación de los jueces administrativos a la jurisprudencia del Consejo de Estado; (ii) formula el problema de si, en la materia, debe aceptarse una discrecionalidad plena del juez, lo que, en principio, podría afectar el derecho al debido proceso y el derecho a la motivación de los fallos judiciales; y (iii) plantea la inquietud de qué debe entenderse por equidad y/o si existen parámetros racionales para que la tasación del daño sea objeto de una justificación susceptible de ser ilustrada intersubjetivamente, y por lo tanto, de control legal y constitucional.

A juicio de la Sala, la jurisprudencia del Consejo de Estado en materia de daño y perjuicios morales sí establece parámetros vinculantes para los jueces administrativos. En efecto, estos deben seguir la libertad probatoria y utilizar su prudente arbitrio en el marco de la equidad y la reparación integral para tasar los perjuicios morales. Además, al establecer un tope —al menos indicativo— de 100 smlmv, el Consejo de Estado hizo referencia al principio de igualdad, lo que significa que ese tope, unido a análisis de equidad, debe permitir que cada juez no falle de forma caprichosa sino a partir de criterios de razonabilidad, a partir del análisis de casos previos, y de sus similitudes y diferencias con el evento estudiado. El límite, sin embargo, es indicativo porque si, a partir de los criterios y parámetros indicados, el juez encuentra razones que justifiquen separarse de ese tope y las hacen explícitas en la sentencia de manera transparente y suficiente, su decisión no se apartaría de la jurisprudencia del Consejo de Estado, ni sería ajena a la obligación constitucional de motivar los pronunciamientos judiciales.

En ese orden de ideas, el cargo elevado por el Icfes encuentra sentido constitucional, en tanto se dirige a cuestionar que, sin que medie ninguna consideración en materia de equidad, no resulta razonable que, en el caso concreto, el monto de la indemnización sea exactamente el mismo que concede el Consejo de Estado para casos de grave aflicción. Ello comporta una falencia en la justificación del fallo y, por tanto, una situación que se enmarca en la causal de ausencia de motivación.

A pesar de ello, es preciso aclarar que el cargo parece originarse en un presupuesto erróneo según el cual si el Consejo de Estado ordena “pagar” 100 smlmv por la muerte de un ser querido originada en hechos entonces no se puede ordenar esa suma por la presentación de un examen.

Aunque así planteado el argumento es sugestivo, en realidad resulta profundamente problemático. Es problemático porque por esa vía se establece la muerte de una persona como el parámetro de “cambio” en la tasación del daño moral. Ello implica instrumentalizar al ser humano, lo que se encuentra plenamente proscrito de un estado constitucional que respete la dignidad humana. En segundo término porque constituye una interpretación errónea de la jurisprudencia del Consejo de Estado. Lo que la alta corporación ha sentado es una presunción (por cierto desvirtuable), de que la muerte de un ser querido causa profunda aflicción y, en consecuencia, procede el pago del monto más alto de perjuicios morales como compensación por la intensidad de la aflicción.

Lo que indica esta aclaración es que el monto máximo no está ligado inescindiblemente a la muerte de un ser querido, pues por las razones expuestas, no se “paga” a ese ser humano. Ese monto está ligado a la consideración de que, en el caso concreto, se presenta una grave aflicción, conclusión a la que puede llegar el juez mediante cualquier tipo de argumento práctico racional que se enmarque en parámetros de equidad y razonabilidad, como presupuesto de la vigencia del principio de igualdad de trato a los ciudadanos por parte de las autoridades judiciales.

Por las razones expuestas, considera la Sala que, el hecho de que en el caso objeto de estudio se establezca el monto máximo previsto por el Consejo de Estado (aun a manera indicativa) como condena por perjuicios morales, sin dar ninguna razón para ello diferente al ejercicio del arbitrio judicis y, más aún, sin establecer por qué este caso produce una aflicción emocional de similar intensidad a la que se produce en aquellos eventos en que la alta corporación citada ha aplicado la presunción de intensa aflicción, resulta abiertamente irrazonable.

En consecuencia, la Sala concederá el amparo al debido proceso del Icfes, únicamente, en tanto las sentencias controvertidas adolecen de una ausencia de motivación en materia de tasación de perjuicios morales, lo que impide el control legal y constitucional del fallo; amenaza el principio de igualdad de trato por parte de las autoridades judiciales para todos los ciudadanos, y puede llevar a un grave detrimento del erario.

III. Decisión

Con fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Revocar las sentencias de tutela proferidas sobre el asunto de la referencia por la Sección Quinta (5ª) del Consejo de Estado, en primera instancia, el diecisiete (17) de junio de dos mil diez (2010), y la Sección Primera (1ª) del Consejo de Estado, el dieciséis (16) de septiembre de dos mil diez (2010), en segunda instancia, en tanto denegaron el amparo al derecho fundamental al debido proceso del Instituto colombiano de fomento para la educación superior y, en su lugar, conceder el amparo al debido proceso de la entidad accionante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia y, explícitamente, en consideración a la ausencia de motivación en materia de tasación del daño moral.

2. Dejar sin efecto la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, en el proceso administrativo de reparación directa iniciado por Álvaro Ordóñez Pérez contra el Ministerio de Educación Nacional y el Icfes, el nueve (9) de febrero de dos mil diez (2010), en lo concerniente a la tasación de los perjuicios morales; y ordenar a la citada autoridad judicial que, en su lugar, dicte sentencia de reemplazo observando los parámetros y criterios sentados en la parte motiva de esta providencia sobre la obligación de motivar la decisión sobre la cuantía de la condena por perjuicios morales con base en los principios de equidad, razonabilidad y reparación integral (la Sala remite, expresamente, al considerando 11.3 del acápite relativo a “el caso concreto”).

3. Por secretaría general librar las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto-Ley 2591 de 1991.

5. (sic) Dése cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

(1) En efecto, aunque en el numeral primero de la decisión solo se hace referencia a perjuicios morales, en el numeral tercero se incorpora la condena por “perjuicios materiales, modalidad lucro cesante”.

(2) Se trata de una exposición sintetizada de la Sentencia C-590 de 2005.

(3) “En la citada norma superior (C.P., art. 86) es evidente que el constituyente no realizó distinciones entre los distintos ámbitos de la función pública, con el fin de excluir a alguno o algunos de ellos de la procedencia de ese mecanismo de protección de los derechos fundamentales. Precisamente por ello en la norma superior indicada se habla de “cualquier” autoridad pública. Siendo ello así, la acción de tutela procede también contra los actos que son manifestación del ámbito de poder inherente a la función jurisdiccional y específicamente contra las decisiones judiciales, pues los jueces y tribunales, en su cotidiana tarea de aplicación del derecho a supuestos particulares, bien pueden proferir decisiones que se tornen constitucionalmente relevantes por desbordar el estricto marco de aplicación de la ley y afectar derechos fundamentales”. Cfr. Sentencia C-590 de 2005.

(4) “La procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales está legitimada no solo por la Carta Política sino también por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y por la Convención Americana de Derechos Humanos”. Ibíd.

(5) Sobre los conceptos de ratio decidendi y obiter dicta, consultar la Sentencia SU-047 de 1999.

(6) “Al proferir la Sentencia C-593-92, la decisión de la Corte no fue excluir la tutela contra decisiones judiciales”. Cfr. Sentencia C-590 de 2005.

(7) Siempre, siguiendo la exposición de la Sentencia C-590 de 2005.

(8) Ver Sentencia T-173 de 1993, C-590 de 2005.

(9) Sobre el agotamiento de recursos o principio de residualidad y su relación con el principio de subsidiariedad cuando se ejerce la acción de tutela para controvertir un fallo judicial, ver Sentencia T-1049 de 2008.

(10) Esta regla se desprende de la función unificadora de la Corte Constitucional, ejercida a través de sus salas de selección. Así, debe entenderse que si un proceso no fue seleccionado por la Corte para su revisión, se encuentra acorde con los derechos fundamentales.

(11) Hace referencia a la carencia absoluta de competencia por parte del funcionario que dicta la sentencia.

(12) Cuando se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o en los fallos que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. (Ver, Sent. C-590/2005); igualmente, los fallos T-008 de 1998 y T-079 de 1993.

(13) El defecto procedimental absoluto se presenta cuando el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido. Al respecto, ver sentencias T-008 de 1998, SU-159 de 2002, T-196 de 2006, T-996 de 2003, T-937 de 2001.

(14) Referido a la producción, validez o apreciación del material probatorio. En razón a la independencia judicial, el campo de intervención del juez de tutela por defecto fáctico es supremamente restringido.

(15) También conocido como vía de hecho por consecuencia, hace referencia al evento en el cual, a pesar de una actuación razonable y ajustada a derecho por parte del funcionario judicial, se produce una decisión violatoria de derechos fundamentales, bien sea porque el funcionario es víctima de engaño, por fallas estructurales de la Administración de Justicia o por ausencia de colaboración entre los órganos del poder público. Ver, principalmente, sentencias SU-014 de 2001, T-1180 de 2001 y SU-846 de 2000.

(16) En tanto la motivación es un deber de los funcionarios judiciales, así como su fuente de legitimidad en un ordenamiento democrático. Ver T-114 de 2002.

(17) “(se presenta cuando) la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance”. Ver sentencias SU-640 de 1998 y SU-168 de 1999.

(18) Cuando el juez da un alcance a una disposición normativa abiertamente contrario a la constitución, sentencias SU-1184 de 2001, T-1625 de 2000 y T-1031 de 2001, o cuando no se aplica la excepción de inconstitucionalidad, a pesar de ser evidente y haber sido solicitada por alguna de las partes en el proceso. Ver, Sentencia T-522 de 2001.

(19) Ver Sentencia T-701 de 2004.

(20) Es decir, que las sentencias judiciales deben tener un mínimo de justicia material, representado en el respeto por los derechos fundamentales.

(21) Sentencia C-590 de 2005. En el mismo sentido, Sentencia T-701 de 2004.

(22) El defecto sustantivo, como causal genérica de procedencia de la acción de tutela ha sido ampliamente estudiado por la Corte. Para una exposición completa del tema, ver los fallos T-159 de 2002, C-590 de 2005, T-462 de 2003, T-018 de 2008, T-757 de 2009. En esta oportunidad se sigue de cerca la exposición efectuada por esta Sala en Sentencia T-079 de 2010.

(23) Cfr. Sentencia T-573 de 1997.

(24) Cfr. Sentencia T-567 de 1998.

(25) Cfr. Sentencia T-001 de 1999.

(26) Sobre el particular, además de la ya citada Sentencia C-231 de 1994, pueden consultarse, entre varias, las sentencias T-008 de 1998 y C-984 de 1999.

(27) Cfr. Sentencia SU-1722 de 2000. Tal es el caso por ejemplo de todas las decisiones judiciales en las que se viola el principio de no reformatio in pejus.

(28) Cfr. la Sentencia C-984 de 1999.

(29) Sentencia SU-159 de 2002.

(30) En este aparte, la Sala seguirá el esquema expositivo del fallo T-1031 de 2001. En el caso, un miembro de grupos armados al margen de la ley que se hallaba fuera del país, ofreció colaboración a la FGN a cambio de los beneficios previstos por la Ley para este tipo de asuntos. La Fiscalía consideró que no podrían otorgarse tales beneficios sino una vez se entregara a la justicia. La interpretación fue considerada irrazonable, pues no existía norma que prohibiera otorgar los beneficios en las condiciones descritas. La Sala de Revisión recalcó que los jueces son independientes, pero que su independencia no es absoluta. La falta de una razón jurídica para negar una interpretación penal más favorable, fue considerada suficiente para otorgar el amparo.

(31) Sentencias T-1031 de 2001 y T-1001 de 2001.

(32) Cfr. Además, ha sostenido este Tribunal que entender la Constitución como un cuerpo armónico, supone concebir la estructura del Estado (parte orgánica), en función de la eficacia de los derechos constitucionales, los principios y los fines del estado (parte dogmática). T-1001 de 2001.

(33) En esta oportunidad sigue la Sala la exposición presentada en el fallo T-1016 de 2010, recientemente proferida por la Sala Novena de revisión.

(34) Ver, entre otras, las sentencias T-231 de 1994, T-442 de 1994, T-567 de 1998, T-008 de 1998, SU-159 de 2002, T-025 de 2001, T-109 de 2005, T-639 de 2006, T-737 de 2007 y T-458 de 2007.

(35) Así, por ejemplo, en la Sentencia SU-159 de 2002, se define el defecto fáctico como “la aplicación del derecho sin contar con el apoyo de los hechos determinantes del supuesto legal a partir de pruebas válidas”.

(36) Cabe resaltar que si esta omisión obedece a una negativa injustificada de practicar una prueba solicitada por una de las partes, se torna en un defecto procedimental, que recae en el ejercicio del derecho de contradicción.

(37) Cfr. Sentencias SU-159 de 2002, T-538 de 1994 y T-061 de 2007.

(38) Ver sentencias T-442 de 1994, T-567 de 1998, T-230 de 1996 y SU-159 de 2002, T-244 de 1997.

(39) Cfr. Sentencia SU-159 de 2002.

(40) Así, en la sentencia T-442 de 1994, la Corte señaló: “(…) si bien el juzgador goza de un gran poder discrecional para valorar el material probatorio en el cual debe fundar su decisión y formar libremente su convencimiento, inspirándose en los principios científicos de la sana crítica (…), dicho poder jamás puede ser arbitrario; su actividad evaluativa probatoria supone necesariamente la adopción de criterios objetivos, racionales, serios y responsables. No se adecua a este desideratum, la negación o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba, que se presenta cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración o sin razón valedera alguna no da por probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente”.

(41) Así, la Corte Constitucional, en Sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Ver también la Sentencia T-008 de 1998.

(42) Ibídem.

(43) Al respecto, ver la Sentencia T-292 de 2006 en la cual se sistematiza la jurisprudencia constitucional sobre el papel del precedente en el orden jurídico colombiano. La línea comprende los fallos C-104 de 1993, C-113 de 1993, C-131 de 1993, T-123 de 1995, C-038 de 1995, C-836 de 2001, C-036 de 1997, C-447 de 1997, SU-047 de 1999 y SU-1219 de 2001.

(44) Sentencias SU-047 de 1999 y T-292 de 2006.

(45) Ver sentencias SU-047 de 1999, y las sentencias C-131 de 1993 y C-037 de 1996. En los primeros pronunciamientos, la Corte se refirió a la ratio decidendi como cosa juzgada implícita.

(46) Sentencia T- 1317 de 2001.

(47) Al respecto, resulta particularmente ilustrativo el concepto de cosa juzgada material en el que se evidencia la necesidad de acudir a las razones consignadas en los fallos de la Corte para determinar si una nueva disposición reproduce un contenido normativo retirado del ordenamiento jurídico por la Corte, y en cuanto a la importancia de la interpretación constitucional en las sentencias de exequibilidad puede pensarse en la relevancia absoluta que poseen las consideraciones constitucionales en las sentencias condicionadas en las que la corporación determina la interpretación conforme con la constitución de las disposiciones legales.

(48) En efecto, la Sentencia C-131 de 1993 que estudió la constitucionalidad del artículo 23 del Decreto Ley 2067 de 1991[1], concluyó en materia de cosa juzgada constitucional, que los fallos de control abstracto tienen fuerza obligatoria, en la medida en que: i) tienen efectos erga omnes y no simplemente inter partes, conforme al artículo 243 de la Carta; ii) tales efectos resultan obligatorios, en principio, hacia el futuro, aunque no necesariamente, porque depende de la Corte, como se dijo, fijar autónomamente tales efectos; iii) que frente a las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada no se puede juzgar la misma norma nuevamente por los mismos motivos, a fin de respetar la seguridad jurídica; iv) que las sentencias de la Corte sobre temas de fondo o materiales, en especial las de inexequibilidad, no pueden ser objeto nuevamente de controversia por las mismas razones, y v) que todos los operadores jurídicos están obligados a respetar el efecto de la cosa juzgada material de las sentencias de la Corte Constitucional.

(49) Corte Constitucional. Sentencias T-292 de 2006 y T-468 de 2003.

(50) Sentencia T-292 de 2006: “por las razones anteriores, puede concluirse que en materia de tutela —cuyos efectos ínter partes eventualmente pueden llegar a hacerse extensivos en virtud del alcance de la revisión constitucional—, la ratio decidendi sí constituye un precedente vinculante para las autoridades. La razón principal de esta afirmación se deriva del reconocimiento de la función que cumple la Corte Constitucional en los casos concretos, que no es otra que la de “homogeneizar la interpretación constitucional de los derechos fundamentales” a través del mecanismo constitucional de revisión de las sentencias de tutela (C.P., art. 241). En este sentido, la vinculación de los jueces a los precedentes constitucionales resulta especialmente relevante para la unidad y armonía del ordenamiento como conjunto, precisamente porque al ser las normas de la Carta de textura abierta, acoger la interpretación autorizada del tribunal constituye una exigencia inevitable. De no aceptarse este principio, la consecuencia final sería la de restarle fuerza normativa a la Constitución, en la medida en que cada juez podría interpretar libremente la Carta, desarticulando el sistema jurídico en desmedro de la seguridad jurídica y comprometiendo finalmente la norma superior, la confianza legítima en la estabilidad de las reglas jurisprudenciales y el derecho a la igualdad de las personas”.

(51) Cfr, la citada T-292 de 2006 y, en el mismo sentido, la Sentencia C-386 de 1996.

(52) Sentencias T-566 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes, C-104 de 1993, reiteradas también en la T-292 de 2006.

(53) Sentencia C-036 de 1997, T-292 de 2006 y SU -1184 de 2001.

(54) Sentencias T-086 de 2007 y T-292 de 2006), T-158 de 2006, SU-1184 de 2001, T-462 de 2003, T-1625 de 2000, SU-640 de 1998 y SU 168 de 1999, entre otras.

(55) Sentencia T-292 de 2006.

(56) La tutela fue interpuesta el 6 de mayo de 2010 y la sentencia de segunda instancia es de 18 de mayo de 2010. Dado que la Sala estima razonable el término, no hace falta verificar cuál fue la fecha de notificación del fallo.

(57) Ello, sin perjuicio de las subreglas sentadas en aquellos eventos en que la calificación de los hechos es irrazonable o carece por completo de justificación, aspectos sobre los que cabe consultar el fallo T-1015 de 2010, de esta Sala de revisión.

(58) Ver, por todas, la Sentencia C-590 de 2005, en la que se encuentra la doctrina constitucional vigente en materia de tutela contra providencias judiciales.

(59) Ver, por todas, la Sentencia C-100 de 2001.

(60) Radicación: 66001-23-31-000-1996-3160-01 (Exp. 13232-15646).