Sentencia T-354 de junio 6 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: Expediente T-4.131.713

Magistrado Ponente:

Dr. Mauricio González Cuervo

Fallos de tutela objeto revisión: Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo —Sección Cuarta—, del 13 de junio de 2013, que revocó la sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo —Sección Segunda, Subsección A—, del 12 de abril de 2013.

Accionante: Elsa Marina García Arévalo.

Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Segunda, Subsección E, Sala de Descongestión—.

Magistrados de la Sala Segunda de Revisión: Mauricio González Cuervo, Luís Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Bogotá, D.C., junio 6 de 2014

I. Antecedentes

1. Demanda de tutela.

1.1. Elementos de la demanda.

1.1.1. Derechos fundamentales invocados. Debido proceso, igualdad y seguridad jurídica.

1.1.2. Conducta que causa la vulneración. La sentencia del 29 de enero de 2013 emitida por Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Segunda, Sala de Descongestión—, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido en contra del departamento de Cundinamarca, que revocó la decisión judicial del a quo, y en consecuencia, negó el reconocimiento de la bonificación por servicios prestados establecida en el Decreto 1042 de 1978.

1.1.3. Pretensión. Que se ordene al tribunal accionado proferir nueva sentencia en la que se condene al pago de bonificación por servicios prestados.

1.2. Fundamentos de la pretensión.

1.2.1. La señora Elsa Marina García Arévalo en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó las resoluciones 1221 del 9 de julio de 2010 y 384 de 4 de mayo de 2012, por medio de las cuales la Secretaría de la Función Pública del departamento de Cundinamarca negó el reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados contemplada en el Decreto 1042 de 1978; prestación que a juicio de la demandante, en virtud del Decreto 1919 de 2002, tienen derecho los empleados del orden territorial en las mismas condiciones que los del orden nacional.

1.2.2. En sentencia del 31 de mayo de 2012, el Juzgado 6º Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá accedió a las pretensiones formuladas, inaplicó en virtud del principio de igualdad, la expresión “del orden nacional” contenida en el artículo 1º del Decreto 1042 de 1978, para hacer extensiva la bonificación solicitada a los empleados del orden territorial. Decisión judicial que fue impugnada por la parte demandada.

1.2.3. Mediante sentencia del 29 de enero de 2013, la Sección Segunda, Subsección E —Sala de descongestión— del Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó el fallo del a quo y negó las súplicas de la demanda.

1.2.4. En razón a lo anterior, la señora García Arévalo interpuso acción de tutela en contra de la sentencia del tribunal mencionado, señalando en primer lugar, que se cumple con los requisitos formales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, y en segundo lugar, que la autoridad accionada incurrió en un defecto sustantivo al decidir el asunto con fundamento en normas inconstitucionales, pues si bien la expresión “del orden nacional”, prevista en el Decreto 1042 de 1978, no ha sido retirada del ordenamiento jurídico, lo cierto es que el Consejo de Estado ha reiterado la inaplicación de esa disposición por ser contraria a normas superiores. En ese sentido, alegó que el tribunal se apartó injustificadamente del precedente judicial fijado por esa corporación y por la Sección Segunda del Consejo de Estado, para lo cual citó sentencias de esas autoridades que resolvieron casos similares.

2. Respuesta de la accionada.

2.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E —Sala de descongestión—.

Adujo que no se configuró ningún defecto o causal de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, toda vez que, se indicó en la sentencia cuestionada las razones por las cuales esta corporación cambio de tesis para acceder a la inclusión de la bonificación por servicios prestados para los empleados territoriales, ello al considerar que: (i) el citado emolumento fue creado por el Decreto 1042 de 1978 para los empleados del orden nacional y extender su reconocimiento a los empleados territoriales implica un desconocimiento de las normas constitucionales y legales que consagran la competencia para fijar el régimen salarial de esos funcionarios, y además conlleva que el departamento de Cundinamarca exceda las facultades otorgadas en materia salarial; y (ii) la autorización contenida en el Decreto 1919 de 2002, frente a la aplicación de beneficios a los empleados del orden territorial, solo rige en materia prestacional, y la bonificación por servicios prestados regulada en el Decreto 1042 de 1978, fue creada con carácter de salarial.

Por otro lado, señaló que no existe un precedente judicial vinculante que imponga la obligación de proferir una decisión favorable a las pretensiones de la demandante, pues no se ha proferido sentencia de unificación o decisiones uniformes por el Consejo de Estado sobre la viabilidad de acceder al reconocimiento de la bonificación por servicios prestados.

2.2. Departamento de Cundinamarca —tercero vinculado—.

Solicitó negar la protección al derecho de igualdad porque no fue quebrantado con la expedición del fallo desfavorable a la accionante. Sostuvo que las decisiones horizontales invocadas en la demanda de tutela, no constituyen precedente constitucional, por cuanto no agotan el requerimiento funcional, es decir, no fueron emitidos por las Altas Cortes y tampoco se concretan en sentencias de unificación o exequibilidad.

Además, no fue aportada prueba alguna que demuestre la situación fáctica del actor, por lo que no es posible establecer que él y los demás funcionarios se encuentran inmersos en los mismos supuestos de hecho, ni que se hubiera dado un trato discriminatorio a la peticionaria.

3. Decisión de tutela objeto de revisión:

3.1. Sentencia de primera instancia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo —Sección Segunda, Sub sección A—, del 12 de abril de 2013.

Rechazó por improcedente la acción de tutela. Consideró que el tribunal accionado efectuó un juicioso análisis de los decretos 1042 de 1978 y 1919 de 2002, estableciendo que en virtud de este último no era plausible extender la bonificación por servicios prestados a un empleado del orden territorial como factor salarial, pues esta norma sólo autorizó aplicarles el régimen prestacional.

Señaló que en un caso anterior, esta misma Corporación en sede de tutela amparó el derecho de un funcionario del departamento de Cundinamarca, a quien se le había negado la bonificación por servicios dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, porque el tribunal accionado no había efectuado análisis alguno respecto de uno de los argumentos centrales de la demanda, contrario a lo que ocurrió en el presente caso, donde el tribunal demandado hizo referencia a todos los presupuestos planteados en la litis, explicando por qué en su criterio no era procedente acceder a la inaplicación del aparte del Decreto 1042 de 1978 por excepción de inconstitucionalidad.

Concluyó que en el asunto bajo estudio, el tribunal cumplió con la carga de transparencia al indicar los motivos para apartarse de su propio precedente y de algunas decisiones emanadas de una de las Subsecciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que en efecto no constituyen una posición unificada sobre la materia.

3.2. Impugnación.

En esta ocasión adujo la parte actora que son múltiples y reiteradas las providencias del Consejo de Estado proferidas en sede de tutela que han inaplicado el aparte “del orden nacional” previsto en el artículo 1º del Decreto 1042 de 1978 en temas pensionales, con el fin de ampliar los efectos una norma nacional a los servidores públicos territoriales. En ese orden, citó varias sentencias del máximo tribunal administrativo con el ánimo de demostrar que es reiterada, sólida y uniforme la posición jurisprudencial respecto de la inaplicación de la expresión referida(1).

3.3. Sentencia de segunda instancia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo —Sección Cuarta—, del 13 de junio de 2013.

Revocó el fallo del a quo, y en su lugar, amparó los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de la accionante. En consecuencia, declaró sin efectos la sentencia del 29 de enero de 2013 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, así mismo, ordenó al tribunal accionado proferir una nueva sentencia en la que examine el precedente judicial de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que permite reconocer la bonificación por servicios prestados a los empleados públicos del orden territorial.

Primero, manifestó que la acción de tutela satisface los requisitos generales de procedibilidad contra providencias judiciales —relevancia constitucional, inmediatez, subsidiariedad y que no se trate de una sentencia de tutela—, en segundo lugar, hizo referencia a supuestos casos idénticos al presente, en los cuales la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, resolvió amparar el derecho fundamental al debido proceso.

De la jurisprudencia citada, concluyó que coexisten varias interpretaciones por parte de la Sección Segunda para definir si un factor salarial creado en el orden nacional podría extenderse a los empleados del orden territorial. En efecto, señaló que la jurisprudencia no ha sido uniforme al decidir si el Decreto 1919 de 2002 extendió el régimen salarial y prestacional, de los empleados nacionales a los territoriales, o si solamente extendió el prestacional.

Entonces, resaltó que la Sección Segunda del Consejo de Estado en este asunto ha determinado lo siguiente: “el hecho de que se afirme que el Decreto 1919 de 2002 no extendió el régimen salarial de los empleados del sector nacional de la rama ejecutiva a los empleados del sector territorial de la rama ejecutiva, no implica que no se pueda, en virtud de una inaplicación normativa, conceder el referido beneficio, al amparo de la jurisprudencia que parece igualmente aceptada”.

Con base en lo anterior, y en virtud de que el asunto expuesto resulta semejante al presente, el ad quem resolvió acoger el planteamiento expuesto y amparar los derechos fundamentales invocados por la accionante.

II. Fundamentos.

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones judiciales mencionadas, con base en la Constitución Política —arts. 86 y 241.9— y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 —arts. 31 a 36(2)—.

2. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

2.1. Requisitos formales.

La jurisprudencia constitucional ha indicado que al estudiar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, han de cumplirse unos requisitos formales que no son más que los requisitos generales de procedibilidad de la acción, adecuados a la especificidad de las providencias judiciales, a saber:

2.1.1. Que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional. El presente caso reviste de relevancia constitucional, en la medida que, se estudia la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, generada presuntamente por la sentencia del tribunal accionado, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que negó el reconocimiento de la bonificación por servicios prestados a un empleado público del orden territorial.

2.1.2. Legitimación activa. La accionante en calidad de titular de los derechos que fueron presuntamente lesionados con las providencias del tribunal accionado, instauró acción de tutela a través de apoderado judicial (C.P. art. 86, D. 2591/91 arts. 1º, 10)(3).

2.1.3. Legitimación pasiva. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Segunda, Subsección E, Sala de Descongestión—, es una autoridad pública y como tal, resulta demandable en proceso de tutela (C.P., art. 86; D. 2591/91, arts. 1º, 5º).

2.1.4. Inmediatez. Es un requisito para la procedibilidad de la acción, el que ésta sea interpuesta en forma oportuna, es decir que se realice dentro de un plazo razonable(4), dado que, busca la protección inmediata de los derechos fundamentales, frente a su vulneración o amenaza, debiéndose presentar de esta forma dentro de un ámbito temporal razonable desde la ocurrencia de la misma. En el presente asunto, el recurso de amparo fue instaurado el 15 de febrero de 2013(5) y, la notificación de la providencia que presuntamente causó la vulneración (sentencia del 29 de enero de 2013) se efectúo el 7 de febrero del mismo año(6), término que esta Sala considera prudente y razonable para el ejercicio de la acción.

2.1.5. Subsidiariedad. Frente a este requisito en la tutela contra providencias judiciales se hace especialmente necesario, establecer que el actor haya agotado previamente los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela(7). Considera la Sala que la presente demanda de tutela supera el requisito de subsidiariredad, en la medida que, contra la decisión objeto de controversia constitucional no procede recurso alguno, y además, la accionante agotó todos los medios de defensa que tenía a su disposición en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

2.1.6. Que en caso de tratarse de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión que resulta vulneratoria de los derechos fundamentales. Este presupuesto no es aplicable, en razón a que no se están alegando irregularidades procedimentales dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la accionante.

2.1.7. Que el actor identifique en forma razonable, los hechos que generan la violación y que esta haya sido alegada al interior del proceso judicial, en caso de haber sido posible. En el trámite del proceso judicial ordinario, la accionante alegó que la negativa del departamento de Cundinamarca de reconocer y pagar a los empleados públicos del orden territorial, la bonificación por servicios prestados contenida en el Decreto 1042 de 1978, bajo el argumento que tal factor salarial solo es reconocible a los empleados del orden nacional, rompe con el principio a la igualdad.

2.1.8. Que el fallo controvertido no sea una sentencia de tutela. La accionante no pretende controvertir una decisión de tutela.

3. Problema jurídico constitucional.

La Corte resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la accionante, por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con la providencia de segunda instancia que negó el reconocimiento y pago la bonificación por servicios, al haber incurrido en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente horizontal —fijado por el mismo tribunal— y vertical —fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado— en materia del reconocimiento de la bonificación por servicios prestados a empleados públicos del orden territorial?

4. Causales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de Jurisprudencia.

Una vez verificado el cumplimiento de los requisitos formales de procedibilidad, la Corte ha advertido que se debe probar la existencia de un defecto o irregularidad procesal de tal magnitud que vulnere de forma evidente el debido proceso y que resulte determinante para el sentido del fallo o la decisión plasmada en la providencia judicial. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional estableció que los presupuestos materiales que configurarían una vulneración al debido proceso, son: defecto orgánico(8), sustantivo(9), procedimental(10) o fáctico(11); error inducido(12); decisión sin motivación(13); desconocimiento del precedente constitucional(14); y violación directa de la Constitución(15).

En efecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que cuando se comprueba la existencia de una de las causales materiales que se señalaron, se atenta contra uno o varios de los elementos constitutivos del debido proceso y por lo tanto, no sólo se justifica, sino se exige la intervención del juez constitucional.

Atendiendo a los hechos relacionados en la presente acción de tutela, la Sala estima pertinente abordar de forma breve el defecto por desconocimiento del precedente.

4.1. El desconocimiento del precedente como causal de procedencia de la tutela contra providencia judicial.

4.1.1. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional el precedente judicial es “aquel antecedente del conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia”(16).

4.1.2. En ese sentido, este Tribunal Constitucional ha sostenido que “para garantizar la confianza en las decisiones de los jueces a la luz de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima, el desconocimiento del precedente es una causal especial de procedencia de la tutela contra providencias judiciales(17).” Así mismo, ha señalado que el desconocimiento del precedente jurisprudencial “puede llevar a la existencia de un defecto sustantivo en una decisión judicial, en la medida en que el respeto al precedente es una obligación de todas las autoridades judiciales, —sea éste vertical u horizontal—, dada su fuerza vinculante y su inescindible relación con la protección de los derechos al debido proceso e igualdad.(18)

4.1.3. Los jueces en virtud del principio de la autonomía judicial —artículos 228 y 230 de la Constitución— pueden tener diferentes interpretaciones del contenido de una norma jurídica. No obstante, ese ejercicio hermenéutico encuentra límites en el ordenamiento constitucional vigente y en el derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, con lo cual se garantiza a los ciudadanos un margen de seguridad jurídica que impone al juez el deber de respetar y acoger el precedente judicial(19), el cual a sido distinguido por la jurisprudencia en precedente horizontal y precedente vertical.

4.1.4. El precedente horizontal implica que un juez —individual o colegiado— no puede separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; en contraste con el precedente vertical que supone que los jueces no se pueden apartar del precedente fijado, en el caso particular, por el máximo tribunal u órgano de cierre de la respectiva jurisdicción (ordinaria, contencioso administrativa y constitucional).

4.1.4. No obstante, a pesar de que exista un precedente —horizontal o vertical—, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el juez tiene la posibilidad de apartarse del mismo, sin vulnerar el derecho al debido proceso y a la igualdad, siempre que: (i) haga referencia expresa al precedente (requisito de transparencia)(20); y (ii) explique las razones con base en las cuales se justifica el cambio de posición (requisito de suficiencia)(21).

4.1.5. Por otro lado, cabe agregar que existen casos en los que la jurisprudencia sobre un determinado aspecto de derecho es contradictoria o imprecisa, lo que en efecto, dificulta tener claridad en cuanto al precedente aplicable al caso concreto. En esos eventos, esta Corte ha señalado que “ante falta de unidad en la jurisprudencia, los jueces deben hacer explícita la diversidad de criterios, y optar por las decisiones que interpreten de mejor manera el imperio de la ley, a partir de una adecuada determinación de los hechos materialmente relevantes en el caso”(22); pues con ello, se respetan las garantías procesales del ciudadano que acude ante la administración de justicia.

Por lo expuesto anteriormente, cabe resaltar la importancia que tienen los principios de autonomía e independencia que caracterizan la actividad judicial, ya que, estos responden a los desafíos que imponen las nuevas exigencias de la realidad y la constante evolución del derecho, permitiendo que no se petrifiquen determinadas decisiones y concepciones en el ámbito jurídico(23).

4.2. Marco normativo y precedente judicial de la bonificación por servicios prestados de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva.

4.2.1. En el presente caso, la accionante alega que la sentencia controvertida en sede de tutela incurrió en un defecto sustantivo “como quiera que decidió con base en normas que ya fueron inaplicadas por el Honorable Consejo de Estado”. Sostiene, que el tribunal accionado desconoció tanto el precedente horizontal fijado por esa misma corporación como la jurisprudencia del máximo Tribunal del lo Contencioso Administrativo, que en varias sentencias ha inaplicado por inconstitucional la frase del “orden nacional” contenida en el artículo 1º del Decreto 1042 de 1978 y en consecuencia ha reconocido la bonificación por servicios prestados a empleados públicos del orden territorial. En razón a ello, procede la Sala a presentar el marco normativo y la interpretación en términos generales que le han dado los jueces al reconocimiento de la bonificación por servicios prestados, beneficio que reclamó la accionante en calidad de funcionaria pública del orden territorial.

4.2.2. El Decreto-Ley 1042 de 1978 fue expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por la Ley 5 de 1978(24), “establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones”.

4.2.3. Uno de los temas que reglamenta esta norma y que es relevante para el presente caso, son los factores salariales(25), su procedencia, frecuencia y cuantía de cada uno de ellos. Entre esos factores, se encuentra incluida la bonificación por servicios, establecida en el artículo 45 del decreto referido, a saber:

“De la bonificación por servicios prestados. A partir de la expedición de este Decreto, créase una bonificación por servicios prestados para los funcionarios a que se refiere el artículo 1º.(26)

Esta bonificación se reconocerá y pagará al empleado cada vez que cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial.

Sin embargo, cuando un funcionario pase de un organismo a otro de los enumerados en el artículo 1º de este decreto, el tiempo laborado en el primero se tendrá en cuenta para efectos del reconocimiento y pago de la bonificación, siempre que no haya solución de continuidad en el servicio.

Se entenderá que no hay solución de continuidad si entre el retiro y la fecha de la nueva posesión no transcurrieren más de quince días hábiles.

La bonificación de que trata el presente artículo es independiente de la asignación básica y no será acumulativa.” (Resaltado fuera del original)

4.2.4. De acuerdo con el artículo 1º del decreto mencionado, los empleados públicos beneficiarios de la bonificación por servicios prestados serán los que desempeñan las distintas categorías de empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, con las excepciones que se establezcan en esa misma norma.

4.2.5. Así, es claro que el Decreto 1042 de 1978 dispuso la bonificación por servicios prestados como un factor salarial propio de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional. Empero, en contraposición a lo dictado por la norma, funcionarios del orden territorial han acudido a procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, como también a acciones de tutela, con el fin de conseguir el reconocimiento de este factor salarial. Ello, ha ocasionado que diferentes corporaciones judiciales (juzgados, tribunales y el Consejo de Estado) profieran distintas decisiones, bien sea aceptando o negando el reconocimiento de la bonificación por servicios a funcionarios del nivel territorial.

4.2.6. Por un lado, algunas autoridades judiciales han aceptado el reconocimiento de este factor salarial a funcionarios del orden territorial, bajo el entendido que, desde la entrada en vigencia del Decreto 1919 de 2002, “Por el cual se fija el Régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial”, se equiparó el régimen prestacional de los servidores públicos territoriales con los nacionales. En consecuencia, han declarado la nulidad de las resoluciones que negaron la bonificación por servicios, inaplican para el caso concreto la frase “del orden nacional” del artículo 1º del Decreto 1042 de 1978 y ordenan a la entidad demandada el reconocimiento de ese factor salarial.

4.2.7. Tesis contraria sostienen otras instancias judiciales, que han venido negando a funcionarios del orden territorial el reconocimiento de la bonificación por servicios prevista en el Decreto 1042 de 1978, al considerar que esta norma establece dicha acreencia solamente para funcionarios del orden nacional, razón por la cual extender su aplicación a los del nivel territorial, desconocería los preceptos constitucionales y legales que determinan la competencia para fijar el régimen salarial de estos empleados. Así mismo, aducen ciertos operadores judiciales que si bien el Decreto 1919 de 2002 unifica los beneficios en materia prestacional de los trabajadores del orden nacional y territorial, lo cierto es que no procede el reconocimiento de la bonificación por servicios, porque este emolumento fue creado con carácter salarial, de acuerdo con el decreto que lo regula.

4.2.8. Esta división de criterios sobre el reconocimiento de la bonificación por servicios prestados a empleados del orden territorial, se ve reflejada no solo en fallos de los juzgados y tribunales, sino también en la propia jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que en sede de tutela ha reconocido(27), al tiempo que ha negado(28), este factor salarial.

4.2.9. Resulta importante mencionar que, sobre este tema de la bonificación por servicios prestados —D. 1042/78— no existe una línea jurisprudencial que haya sido consolidada por la Corte Constitucional en ejercicio de la función de control concreto de constitucionalidad —revisión de acciones de tutela—. No obstante, en control abstracto de constitucionalidad esta Corte mediante sentencia C-402 del 3 de julio de 2013 —proferida con posterioridad a la providencia atacada del tribunal del 29 de enero de 2013—, conoció del tema al avocar conocimiento sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada contra los artículos 1º, 31, 45, 46, 50, 51, 58 y 62 (parciales) del Decreto 1042 de 1978. La demanda se fundó en considerar que los apartes acusados contradicen el literal e) del artículo 150-19 de la Constitución Política, en cuanto de él se deriva un mandato superior consistente en que el régimen salarial de los servidores públicos, tanto del orden nacional como territorial, debe ser adoptado en su integridad por el Gobierno, sin que ninguna otra autoridad pueda abrogarse esa facultad. Al respecto, la Corte determinó que la Constitución no impone una regulación uniforme del régimen salarial y prestacional de todos los servidores públicos y, en tal sentido, resolvió declarar exequibles las expresiones demandadas.

Con todo, se colige que existen diversas interpretaciones emitidas por el tribunal accionado y por el Consejo de Estado, dentro de procesos de nulidad y restablecimiento del derecho y en acciones de tutela, en materia del reconocimiento de la bonificación por servicios prestados a empleados públicos del orden territorial. En cuanto al precedente del Consejo de Estado, se evidencia que no existe una línea jurisprudencial unánime ni en procesos de acciones contencioso administrativas, ni en acciones de amparo, que impusieran al juez de inferior jerarquía la obligación de acoger determinada posición o tesis, por el contrario, quedaba a consideración de éste realizar la interpretación pertinente para que mediante razones jurídicas tome partida por uno de las posiciones definidas en la jurisprudencia del Consejo de Estado. Ello teniendo en cuenta que la sentencia de constitucionalidad que abordó el tema en estudio, se profirió con posterioridad a la fecha de emisión de la sentencia atacada —29 de enero de 2013—.

4.4. Caso concreto.

4.4.1. En el caso en estudio, el actor alega que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Segunda, Subsección E, Sala de Descongestión—, en la sentencia del 29 de enero de 2013, incurrió en un defecto sustantivo al decidir el asunto supuestamente con fundamento en normas inconstitucionales, pues si bien la expresión “del orden nacional”, prevista en el artículo 1º del Decreto 1042 de 1978, no ha sido retirada del ordenamiento jurídico, lo cierto es que el Consejo de Estado ha reiterado la inaplicación de esa disposición por ser contraria a normas superiores. Agregó que el tribunal se apartó injustificadamente del precedente judicial fijado por esa corporación, así como por la Sección Segunda del Consejo de Estado, que reconoce la bonificación por servicios a empleados públicos del orden territorial.

4.4.2. Por su parte, el tribunal accionado en oposición a lo expuesto por el tutelante, señaló que extender el reconocimiento de la bonificación por servicios a los empleados territoriales desconoce las normas constitucionales que consagran la competencia para fijar el régimen salarial de esos funcionarios, además que, conlleva a que el departamento exceda las facultades otorgadas en materia salarial. Así mismo, manifestó que la autorización contenida en el Decreto 1919 de 2002, frente a la aplicación de beneficios a los empleados del orden territorial, solo rige en materia prestacional, y la bonificación por servicios prestados regulada en el Decreto 1042 de 1978, fue creada con carácter de salarial.

4.4.3. De los elementos fácticos y probatorios que integran este proceso de tutela, se extrae que la conducta que indica el actor como constitutiva de la violación de los derechos fundamentales, consiste propiamente en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente horizontal y vertical, fijado supuestamente por el tribunal accionado y el Consejo de Estado, en materia de reconocimiento de la bonificación por servicios prestados. Lo anterior, se colige a partir de la argumentación plasmada por el actor en la demanda de tutela; la referencia que hizo de numerosos fallos judiciales emitidos por el tribunal accionado, algunos pocos de otros tribunales y otros tantos del Consejo de Estado; incluso por el hecho de haber señalado como fundamento del defecto sustantivo, que este se estructuró: “como quiera que decidió [el tribunal demandado] con base en normas inconstitucionales que ya fueron inaplicadas por el Honorable Consejo de Estado”(29).

4.4.4. De conformidad con lo anterior, le corresponde a la Sala verificar la existencia del precedente referido, con el fin de establecer si el mismo, fue desconocido de forma invalida por el operador judicial accionado, causando en efecto la vulneración de los derechos fundamentales invocados, o si por el contrario, la tesis sostenida por ese tribunal en la sentencia del 29 de enero de 2013 se motivó y apartó de manera razonada del precedente.

4.4.5. Como se indicó en párrafos anteriores (supra 4.1.3.) este Tribunal Constitucional ha reiterado que en virtud del principio de autonomía e independencia judicial, los jueces tienen la libertad de interpretar la norma a la luz de la Constitución y el ordenamiento jurídico. Sin embargo, esa libertad de interpretación encuentra límites en el derecho de igualdad de trato ante la ley, ya que este impone al operador judicial el deber de respetar el precedente. Así, se garantiza a los ciudadanos seguridad jurídica y con ella la certeza de que los jueces van a decidir los casos iguales de la misma forma(30).

Sin perjuicio de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que el precedente no puede convertirse en una restricción a la autonomía del juez, por ello el juzgador puede apartarse del mismo, siempre y cuando, cumpla con ciertos requisitos: transparencia y suficiencia.

4.4.6. En cuanto al precedente horizontal sobre el reconocimiento de la bonificación por servicios prestados a empleados públicos del orden territorial, se tiene que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro de procesos similares de nulidad y restablecimiento del derecho ha sostenido una posición favorable a los empleados públicos del nivel territorial, al considerar que se debe inaplicar la frase “del orden nacional” del Decreto 1042 de 1978 y en consecuencia conceder el beneficio salarial mencionado(31).

4.4.7. Por su parte, en la sentencia del 29 de enero de 2013, se observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en primer término, señaló que el problema jurídico consistía en definir si al actor le asiste razón o no para reclamar del demandado, el reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados dispuesta en el Decreto 1042 de 1978. En ese orden, hizo un recuento de los antecedentes normativos en materia de las competencias de los entes estatales para regular los regímenes salariales y prestacionales de los empleados públicos. Luego indicó el marco normativo de la bonificación por servicios prestados y su carácter de factor salarial (D. 1042/78 art. 42, lit. g), elementos de juicio que le permitieron entrar a resolver el caso concreto, no sin antes aclarar que, si bien en una situación anterior había reconocido la inclusión de este beneficio para empleados territoriales, en esta oportunidad, se apartaba de esa posición para adoptar una nueva tesis, siguiendo el criterio jurisprudencial fijado en la sentencia del 20 de noviembre de 2012 proferida por esa misma Sala(32).

4.4.8. Como fundamento de esa tesis, señaló el ad quem que la demandante en calidad de empleada pública del orden territorial no se encuentra en el supuesto de hecho que consagra el artículo 45 del Decreto 1042 de 1978, es decir, ser empleada pública del orden nacional. Por lo tanto, consideró que no se puede extender este beneficio, pues ello, “implica un desconocimiento de las previsiones del orden constitucional y legal que regulan la competencia para fijar y regular el régimen salarial de los servidores públicos del orden territorial (…)”. En ese sentido, resaltó que ese beneficio económico fue destinado por mandato del legislador únicamente a funcionarios del orden nacional.

4.4.9. También indicó que si bien el Decreto 1919 de 2002 unificó los beneficios en materia prestacional de los empleados públicos del orden nacional y territorial de la Rama Ejecutiva, lo cierto es que no se puede reconocer la bonificación pretendida, debido al carácter salarial que le atribuye el decreto que la regula. Agregó que no se daban las condiciones para inaplicar por inconstitucional la expresión “del orden nacional” contendida en el artículo 1º del Decreto 1042 de 1978, por cuanto, “no se evidencia(ba) que el aparte censurado (…), por sí mismo sea violatorio del derecho a la igualdad”. Adicionalmente, señaló que la accionante como funcionaria del nivel territorial, no se encuentra en idénticas circunstancias a los empleados del orden nacional(33).

Finalmente, precisó que no existe un pronunciamiento unificado emanado del Consejo de Estado, pues la decisión a la que acudió el a quo para fundamentar su providencia, es la posición asumida sólo por una Subsección de la Sección Segunda de dicha Corporación, lo que no le imponía al Colegiado adoptar ese criterio.

4.10. A partir de todo lo anterior, concluye la Sala de Revisión que el operador judicial accionado cumplió con la carga de transparencia y de suficiencia para motivar su decisión, pues expuso las razones jurídicas que lo llevaron a apartarse de las decisiones anteriores en las que se había reconocido por parte del tribunal accionado la bonificación por servicios y, resolvió a cabalidad los cargos que propuso la demandante en el curso del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. De ahí que, no se evidencie una conducta arbitraria constitutiva de un defecto que torne procedente la acción de tutela contra la providencia judicial cuestionada, en tanto, se reitera, el tribunal accionado se apartó del precedente, justificando de forma razonable los argumentos que lo llevaron a tal distanciamiento.

4.11. Ahora bien, respecto del cargo por desconocimiento del precedente vertical del Consejo de Estado, advierte la Sala que no existe una sentencia de unificación de jurisprudencia proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda de esa Corporación en torno al asunto objeto de debate, ni mucho menos una línea jurisprudencial uniforme en la materia, que vincule obligatoriamente a los jueces de inferior jerarquía a seguir un criterio determinado. Si bien en la demanda del caso que nos ocupa, el actor citó numerosos fallos de tutela de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que concedieron el amparo y reconocieron la bonificación por servicios, también se encuentra en la jurisprudencia de ese alto tribunal varias sentencias de tutela que niegan el amparo y el reconocimiento de ese beneficio salarial (supra 4.2.8.).

4.12. Como se señaló en la parte motiva (supra 4.1.5.), ante la falta de unidad en la jurisprudencia sobre un determinado tema le corresponde el juez exponer en su providencia la diversidad de criterios y, tomar partida sobre la decisión que interprete mejor el imperio de la ley. En el asunto bajo estudio, si bien el tribunal accionado no hizo explícita la diversidad de criterios, considera la Sala que ello no tiene la entidad ni la trascendencia para constituir una violación del precedente vertical, por cuanto: (i) esbozó de manera integral los argumentos que defienden una de las posiciones que el Consejo de Estado ha adoptado sobre el tema; e (ii) hizo referencia parcial a la diversidad de criterios, en la medida que citó providencias del alto tribunal de lo contencioso administrativo que respaldaban su tesis(34). Por lo tanto, se concluye que no se configuró la causal por desconocimiento del precedente vertical, en la medida que, el tribunal accionado en ejercicio de su autonomía e independencia judicial, por medio de una interpretación razonada y justificada, tomó partida de la posición que sostiene una parte de la Sección Segunda del Consejo de Estado, para negar el reconocimiento de la bonificación por servicios a empelados del orden territorial.

4.13. Con todo, se colige que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no vulneró los derechos fundamentales invocados por la accionantes, en tanto, reconoció la existencia del precedente horizontal que dicha Corporación ha mantenido respecto al reconocimiento de la bonificación por servicios prestados a empleados públicos del orden territorial, no obstante, decidió apartarse del mismo bajo razones jurídicas que atienden a disposiciones constitucionales y legales. Tampoco existe un desconocimiento del precedente vertical fijado dentro de procesos de tutela por el Consejo de Estado, pues no existe una línea jurisprudencial uniforme que lo vinculara obligatoriamente, además, aunque no hizo referencia específica a la diversidad de criterios, de su argumentación se desprende que tomó partida de una de las posiciones defendida por el alto tribunal.

4.14. Por las razones expuestas, la Sala niega el amparo al debido proceso y a la igualdad. En consecuencia, la Sala de Revisión revocará la sentencia de segunda instancia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo —Sección Cuarta—, del 13 de junio de 2013, que revocó el fallo del a quo, y en su lugar, confirmará la sentencia de primera instancia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo —Sección Segunda, Sub sección A—, del 12 de abril de 2013, sólo por las razones expuestas en esta providencia.

III. Conclusiones.

1. Síntesis del caso.

Se niega el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la señora Elsa Marina García Arévalo, en razón a que el tribunal accionado no incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, por cuanto, cumplió con la carga de transparencia y suficiencia al esbozar en la sentencia atacada las razones por las cuales se distanciaba de la decisión anterior en la que había reconocido la bonificación por servicios prestados a un empleado público del orden territorial. Además, no existe un desconocimiento del precedente vertical del Consejo de Estado, por: (i) la ausencia de una línea jurisprudencial unánime o un criterio uniforme del alto tribunal de lo contencioso administrativo que vinculara de forma obligatoria al tribunal accionado para que fallara en determinado sentido; y (ii) aunque no hizo referencia específica a la diversidad de criterios existentes sobre la materia, de la argumentación plasmada en la sentencia, se deriva que tomó partida de manera justificada por una de las posiciones que defiende parte de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

2. Razón de la decisión.

No se configura un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente horizontal y vertical, cuando el juez cumple con los requisitos fijados por la jurisprudencia constitucional para apartaste del mismo: transparencia y suficiencia; así mismo, no se desconoce el precedente vertical, cuando no existe una línea jurisprudencial unánime que vincule obligatoriamente al juez para que falle en un determinado sentido. Sin embargo, en esos casos donde no exista claridad sobre el precedente aplicable, le corresponde al juez hacer explícito la diversidad de criterios y escoger la decisión que interprete mejor el imperio de la ley.

IV. Decisión.

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

Resuelve

1. Revocar la sentencia de segunda instancia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo —Sección Cuarta—, del 13 de junio de 2013, que revocó el fallo del a quo, y en su lugar, confirmar la sentencia de primera instancia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo —Sección Segunda, Sub sección A—, del 12 de abril de 2013, sólo por las razones expuestas en esta providencia.

2. Líbresepor Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Mauricio González Cuervo—Luis Guillermo Guerrero Pérez—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

Martha Victoria Sáchica Méndez—Secretaria General.

(1) Folios 164 a 172. En adelante siempre que se cite un folio se entenderá que hace parte del cuaderno principal, a menos que se diga expresamente otra cosa.

(2) En Auto del catorce (14) de noviembre de 2013 de la Sala de Selección de Tutela Nº 11 de la Corte Constitucional, se dispuso la revisión de las providencias en cuestión y se procedió a su reparto, el cual le correspondió a la Magistrada María Victoria Calle, a quien le fue aceptado impedimento.

(3) Poder judicial. fl. 1.

(4) De conformidad con la Sentencia SU-961 de 1999: “la razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción. En jurisprudencia reiterada, la Corte ha determinado que la acción de tutela se caracteriza por su ‘inmediatez’. (...) Si el elemento de la inmediatez es consustancial a la protección que la acción brinda a los derechos de los ciudadanos, ello implica que debe ejercerse de conformidad con tal naturaleza. Esta condiciona su ejercicio a través de un deber correlativo: la interposición oportuna y justa de la acción”.

(5) Folio 12.

(6) Ver sistema de consulta de procesos de la rama judicial, Expediente 11001-33-31-706-2011-00175.

(7) Ver Sentencia T-1049 de 2008, sobre agotamiento de recursos o principio de residualidad y su relación con el principio de subsidiariedad cuando se ejerce la acción de tutela contra providencia judicial.

(8) Carencia absoluta de competencia por parte del funcionario que dicta la sentencia.

(9) Cuando la decisión se fundamenta en normas inexistentes o inconstitucionales o en fallos que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. Sentencia C-590/05.

(10) Se presenta cuando el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido. Al respecto ver sentencias T-008/98, SU- 159/02, T-196/06, T-996/03, T-937/01.

(11) Se refiere a la producción, validez o apreciación del material probatorio. En razón de la independencia judicial, el campo de intervención del juez de tutela por defecto factico es bastante restringido.

(12) Conocido también como vía de hecho por consecuencia, la cual hace de referencia al evento en el cual, a pesar de una actuación razonable y ajustada a derecho por parte del funcionario judicial, se produce una decisión violatoria de derechos fundamentales, bien sea porque el funcionario es víctima de engaño, por fallas estructurales de la Administración de Justicia por ausencia de colaboración entre las ramas del poder público. Ver sentencias SU-214/01, T-1180/01, y SU-846/00.

(13) La motivaciones como deber de los funcionarios públicos, es la fuente de la legitimidad en un ordenamiento democrático. Ver Sentencia T-114/02.

(14) Se presenta cuando habiendo la Corte Constitucional establecido el alcance de un derecho fundamental, el juez ordinario aplica una ley limitando dicho alcance. Ver sentencias SU-640/98 y SU-168/99.

(15) Cuando el juez da un alcance a una disposición normativa abiertamente contrario a la Constitución. Ver sentencias SU-1184/01, T-1625/00, y T-1031/01, o cuando no se aplica la excepción de inconstitucionalidad a pesar de ser evidente y haber sido solicitada por alguna de las partes en el proceso. Ver Sentencia T-701/04.

(16) Sentencia T-1317 de 2001.

(17) Sentencia T-441 de 2010.

(18) Sentencia T-086 de 2007.

(19) Al respecto, la Corte en la Sentencia T-1130 de 2003 señaló: “(…) El respeto al precedente es presupuesto necesario para garantizar la seguridad jurídica, postulado que permite la estabilidad de la actividad judicial, permitiendo con ello que los asociados tengan cierto nivel de previsibilidad en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico y, de este modo se asegure la vigencia de un orden justo. La realización del principio de seguridad jurídica, además, está relacionada con la buena fe (C.P., art. 83) y la confianza legítima, en el entendido que las razones que llevan a los jueces a motivar sus fallos determinan el contorno del contenido de los derechos y las obligaciones de las personas, la forma de resolución de las tensiones entre los mismos y el alcance de los contenidos normativos respecto a situaciones de hecho específicas, criterios que hacen concluir que la observancia del precedente jurisprudencial constituye un parámetro válido para efectuar un ejercicio de control sobre la racionalidad de la decisión judicial.”

(20) Sentencia T-688 de 2003. Además, en esta oportunidad se sostuvo: “El ciudadano tiene derecho a que sus jueces tengan en mente las reglas judiciales fijadas con anterioridad, pues ello garantiza que sus decisiones no son producto de apreciaciones ex novo, sino que recogen una tradición jurídica que ha generado expectativas legítimas. Proceder de manera contraria, esto es, hacer caso omiso, sea de manera intencional o por desconocimiento, introduce un margen de discrecionalidad incompatible con el principio de seguridad jurídica, ahora sí, producto de decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada y que han definido ratio decidendi, que los ciudadanos legítimamente siguen”.

(21) Ver entre otras, las sentencias T-014 de 2009, T-777 de 2008, T-571 de 2007, T-049 de 2007, T-440 de 2006, T-330 de 2005, T-698 de 2004, T-688 de 2003 y T-468 de 2003.

(22) Sentencia C-836 de 2001.

(23) Al respecto, ver la Sentencia T-292 de 2006 en la cual se sistematiza la jurisprudencia constitucional sobre el papel del precedente en el orden jurídico colombiano. La línea comprende los fallos C-104 de 1993, C-113 de 1993, C-131 de 1993, T-123 de 1995, C-038 de 1995, C-836 de 2001, C-036 de 1997, C-447 de 1997, SU-047 de 1999 y SU-1219 de 2001.

(24) Ley 5ª de 1978, “por el cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para modificar escalas de remuneración, revisar sistemas de clasificación y nomenclatura de empleos, y dictar otras disposiciones en materia de administración de personal.”

(25) Decreto 1042 de 1978, artículo 42. De otros factores salariales. Son factores de salario: incrementos por antigüedad, gastos de representación, prima técnica, auxilio de transporte, auxilio de alimentación, prima de servicio, bonificación por servicios prestados, y viáticos percibidos por los funcionarios en comisión

(26) El texto subrayado fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-402 del 3 de julio de 2013.

(27) Por medio de estas sentencias de tutela la Sección Segunda del Consejo de Estado ha inaplicado el artículo 1º del Decreto 1042 de 1978 para reconocer factores salariales como la bonificación por servicios y la prima de servicios a empleados públicos del orden territorial: Radicado interno 0176-2004; 7528-05; 4327-2005; 0507-2006; 5200-2005; 6494-05, entre otras.

(28) Por medio de estas sentencias de tutela la Sección Segunda del Consejo de Estado negó el reconocimiento de la bonificación por servicios: Sentencia de 23 de octubre de 2008 M.P. Gerardo Arenas Monsalva, Radicado 0730-2007; Sentencia del 13 de septiembre de 2012, M.P. Víctor Armando Álvaro Ardila, Radicado 2510-2011; Sentencia de 21 de marzo de 2013 M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, Radicado 2013-00136; Sentencia del 12 de abril de 2013, Radicado 2013-00303, Sentencia del 22 de abril de 2013, Radicado 2013-00487, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; Sentencia del 25 de abril de 2013, Radicado 2013-00493, Bertha Lucía Ramírez de Páez; Sentencia del 23 de abril de 2013, Radicado 2013-00299 M.P. Guillermo Vargas Ayala.

(29) Numeral 17 de la demanda de tutela (fl. 6). En el mismo sentido, en el numeral 19, el actor señaló: “Con la sentencia se procedió con desconocimiento del precedente jurisprudencial pues el Consejo de Estado ya en vari(a)s sentencia[s] ha manifestado que la expresión del ‘orden nacional’ contendida en el Decreto 1042 de 1978 es inconstitucional y procede su inaplicación, luego el Tribunal aplicó una ley limitando sustancialmente el alcance de un derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado”.

(30) Sobre el particular se pueden consultar las sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-808 de 2007, T-766 de 2008 y T-014 de 2009.

(31) El actor citó en la demanda de tutela diecinueve (19) casos relacionados con el tema objeto de estudio, además aportó copias de ocho (8) providencias de la Sección Segunda, Subsecciones A, B y D, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en las cuales se acepta el reconocimiento de la bonificación por servicios a empleados públicos del orden territorial. Folios 13 a 84.

(32) Sentencia del 29 de noviembre de 2012, Expediente: 11001-33-31-008-2011-00430-01, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, M.P. Lilia Aparicio Millan.

(33) En ese orden de ideas, el tribunal accionado argumentó que: “para el caso de los empleados territoriales es evidente que existe una regulación especial que se expide de acuerdo con las competencias que fije el ordenamiento constitucional según lo expuesto en párrafos anteriores, y que determina que las condiciones de los empleados pertenecientes a dicho orden sean diferentes, además de las condiciones de naturaleza presupuestal, que inciden sobre tal aspecto y que varían de un nivel a otro”.

(34) El tribunal accionado citó en la providencia atacada, la Sentencia del 23 de octubre del 2008 del Consejo de Estado, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, Expediente 08001-23-31-000-2001-00881-01(0730-07). Folio 112.