Sentencia T-357 de julio 15 de 1998 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA OCTAVA DE REVISIÓN

PENSIONES RECONOCIDAS POR ENTIDADES PRIVADAS

NO PUEDEN REVOCARSE SIN EL CONSENTIMIENTO DEL BENEFICIARIO

EXTRACTOS: «Por disposición del artículo 365 de la Constitución Política, los particulares pueden participar en la prestación de algunos servicios públicos y en aplicación de esta norma constitucional, la Ley 100 de 1993 permitió que sociedades anónimas o instituciones solidarias con las condiciones descritas en el artículo 91 de dicha ley, prestaran parte del servicio público de seguridad social(11) las cuales fueron denominadas sociedades administradoras de fondos de pensiones.

(11) Constitución Política, artículo 48.

Sin embargo, la dirección, coordinación, control y vigilancia de la prestación del servicio público de seguridad social, de acuerdo con los artículos 48 y 365 de la Constitución Política y por más que en ella puedan intervenir los particulares, corresponde única y exclusivamente al Estado, en vista de que la prestación de los servicios públicos es inherente a su finalidad social y sólo por concesión suya pueden los particulares desempeñar dicha actividad(12)

(12) Constitución Política, artículos 2º y 365.

La prestación de los servicios públicos dota de cierta jerarquía o supremacía o la entidad o persona encargada de ello, frente a los destinatarios o usuarios de los mismos. Es por eso que las entidades estatales, que están por regla general encargadas de la prestación de tales servicios, se encuentran sometidas a un sinnúmero de controles, para evitar que desborden la autoridad o supremacía aludida y arbitrariamente perjudiquen a los individuos con su actividad porque, en últimas, ellos se encuentran en cierto grado de inferioridad frente a quienes pueden satisfacer sus necesidades básicas.

Ni más faltaba que los particulares estuvieran fuera de control cuando se dedican a la prestación de los servicios públicos y menos sabiendo que lo hacen generalmente para cumplir con un objeto de carácter comercial; es decir, por negocio. Por ello, el constituyente reservó para el Estado la facultad de controlar la actividad pública y privada dirigida a la satisfacción de las necesidades de los habitantes del territorio colombiano, para evitar los abusos que con ella se puedan cometer.

La administración, como se sabe, responde en la prestación de los servicios públicos a los controles impuestos por el principio de legalidad y, cuando ellos no son suficientes, a los controles ejercidos por la jurisdicción. Los particulares, por su parte, responden a los controles impuestos por el orden jurídico, por la administración, en tanto destinataria de la facultad constitucional para ejercer el control, coordinación y vigilancia sobre la prestación de los servicios públicos y, finalmente, también al control de la jurisdicción cuando los anteriores no han sido suficientes.

Son palpables los controles a que están sometidas las entidades públicas y privadas encargadas de la prestación del servicio público de seguridad social. Las primeras, por ejemplo, no pueden revocar directamente los actos administrativos que han creado o modificado una situación jurídica particular y concreta, salvo que medie el consentimiento expreso y escrito de su titular. Esta exigencia contenida en el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, es un claro límite al poder de decisión de la administración en favor del administrado porque, invocando las causales dispuestas en el artículo 69 de dicho estatuto, en virtud de las cuales procede la revocatoria directa de los actos administrativos, la administración tendría un amplio margen de discrecionalidad que no solamente afectaría los derechos individuales, sino también un principio fundamental de nuestro orden jurídico: la seguridad jurídica.

Esa situación jurídica particular y concreta que está por fuera de la disposición de la administración, puede ser perfectamente una pensión de vejez o invalidez reconocida por acto administrativo, la cual solamente puede ser revocada previo el consentimiento expreso y escrito de su titular que, de no existir, obliga a la administración a ejercer la acción de lesividad para obtener la nulidad de su propio acto. En esto consiste el control: en que tomada la decisión, la posibilidad de modificarla pasa a una autoridad distinta, salvo que el beneficiario consienta en ello.

Y ¿cómo puede pensarse que los particulares no estén sometidos a control frente a la expedición de sus actos, es decir que puedan revocarlos directamente, si la administración, como antes se dijo, está sometida a él y no puede hacer tal cosa? Una respuesta afirmativa a esta pregunta supone una ruptura grave del principio de igualdad, pues los beneficiarios de una pensión reconocida por una entidad pública, por ejemplo, estarían protegidos frente a la posibilidad de que ésta la revoque directamente y sin su consentimiento, pero no lo estarían aquellos que hubieran obtenido dicho reconocimiento por parte de una entidad privada. Serían estos últimos sujetos de discriminación, en tanto que no habría una justificación objetiva y razonable para tratar de forma diferente a personas en la misma situación: la de pensionados.

Afortunadamente, así como el legislador sacó del ámbito de disposición de la administración las situaciones jurídicas concretas por ella reconocidas, particularmente en cuanto se refieren a las decisiones tomadas con ocasión de la prestación del servicio público de seguridad social, también excluyó del ámbito de disposición de las entidades de derecho privado sus decisiones sobre la materia y que significan para el individuo (usuario) una situación jurídica particular y concreta. En otras palabras, las decisiones de las entidades de derecho privado encargadas de la prestación del servicio público de seguridad social y adoptadas con ocasión del mismo, cuando crean una situación jurídica particular y concreta para un usuario, no pueden ser revocadas por la entidad que las adoptó, sino que ella debe someter el conflicto surgido por la decisión tomada, a consideración de la autoridad administrativa o judicial competente para dirimirlo, sin afectar los derechos de los individuos beneficiarios, en tanto que ellos no forman parte del ámbito de disposición de las entidades prestatarias del servicio público mencionado, de acuerdo con la consideración anteriormente hecha en este proveído.

En cuanto al régimen de pensiones que regula la Ley 100 de 1993, particularmente en lo referente a los conflictos surgidos por la vinculación múltiple de usuarios(13) el legislador fue muy claro en otorgar competencia para dirimirlos a la Superintendencia Bancaria, dejando en manos de las sociedades administradoras de fondos de pensiones, solamente la posibilidad de establecer sistemas de control para evitar tales eventos(14). La decisión en cuanto a este conflicto en particular, está igualmente sometida al control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en vista de que la controversia deberá decidirse por un acto administrativo de la superintendencia.

(13) Prohibida de acuerdo con el artículo 17 del Decreto 692 de 1994.

(14) Ibídem, parágrafo.

En conclusión, el control establecido por el legislador para las entidades de derecho privado prestatarias del servicio público de seguridad social, es similar al prescrito para las entidades públicas con el mismo objeto, en la parte correspondiente a sus decisiones que creen o modifiquen situaciones jurídicas de carácter particular y concreto o derechos subjetivos de los usuarios. Específicamente, los conflictos surgidos por su vinculación múltiple, son de competencia privativa de la Superintendencia Bancaria y en manera alguna, motu proprio, pueden ser resueltos por las sociedades administradoras de fondos de pensiones; menos pueden ellas revocar sus actos cuando hayan dado lugar a la materialización de una situación jurídica particular y concreta o a un derecho subjetivo, como una pensión, por ejemplo, alegando la ilegalidad de dicho acto, pues esta declaración, se repite, únicamente le compete a la Superintendencia Bancaria y, agotada la vía gubernativa, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Sólo de esta forma se cumple un postulado de nuestro Estado social de derecho, según el cual ninguna decisión puede estar exenta de control, pues esta característica está reservada para los regímenes dictatoriales. En cuanto a la prestación de los servicios públicos, aun los particulares están sometidos a los controles propios del derecho público y más las decisiones tomadas por ellos, en tanto creen, modifiquen o extingan situaciones jurídicas concretas de los usuarios».

(Sentencia T-357 de julio 15 de 1998. Magistrado Ponente: Dr. Fabio Morón Díaz).

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