Sentencia T-358 de mayo 11 de 2010

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA SEXTA DE REVISIÓN

Ref.: Expediente T-2527927

Magistrado Ponente:

Dr. Nilson Pinilla Pinilla

Acción de tutela instaurada por José del Carmen Orejarena, contra la Alcaldía de Bucaramanga y otros.

Procedencia: Juzgado Quinto Civil Municipal de Bucaramanga.

Bogotá, D.C., mayo once de dos mil diez.

La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto Antonio Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

Sentencia

en la revisión del fallo proferido por el Juzgado Quinto Civil Municipal de Bucaramanga, dentro de la acción de tutela instaurada por José del Carmen Orejarena, contra la Alcaldía de Bucaramanga, el Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de Bucaramanga, Invisbu y la Constructora e Inversiones Xogamusy S.A.

El asunto llegó a la Corte Constitucional por remisión que hizo el mencionado despacho judicial, según lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, y la Sala Segunda de Selección de Tutelas lo eligió para revisión, mediante auto de febrero 17 de 2010.

I. Antecedentes

Pese a que el señor José del Carmen Orejarena promovió la acción de tutela asegurando ser agente oficioso de su esposa, del texto de la demanda se colige que él tiene su propio interés, pues también le atañe directamente la situación que genera la posible vulneración de derechos fundamentales, que se circunscribe a reclamar como suyos, razón por la cual no se hará referencia a la aludida agencia oficiosa, tomando al señor Orejarena como actor a su nombre.

1. Hechos y relato contenido en la demanda.

1.1. El actor señaló que él y su esposa tienen más de 60 años, y residían hace aproximadamente 15 años en el barrio Villa Rosa de Bucaramanga.

1.2. Debido al invierno, empezaron a tener problemas de agrietamiento en los muros y en los pisos de su vivienda. Por tal razón, con “varias familias” decidieron instaurar una acción popular, en donde reclamaron la protección de derechos colectivos como la seguridad y la vida; además, solicitaron un estudio del terreno sobre el cual habitan.

1.3. El mencionado estudio arrojó que habitaban en una zona de alto riesgo, por lo cual no podían seguir viviendo allí.

Posteriormente, en virtud de la acción popular instaurada, “el Tribunal Administrativo de Santander, ordenó al municipio de Bucaramanga, a reubicarnos”, decisión que fue confirmada por el Consejo de Estado. Agregó el actor que, ante ello, “el Invisbu nos otorgó un subsidio de vivienda por un valor de veinte millones cuatrocientos mil pesos ($ 20.400.000)”, de lo cual se notificó en marzo 30 de 2006.

1.4. Aseguró que el 17 de octubre de 2006 suscribió contrato de promesa de compraventa con la empresa Constructora e Inversiones Xogamusy S.A., que realizaba un proyecto de vivienda de interés social, a la cual autorizó entregarle el subsidio otorgado por el Invisbu.

1.5. De acuerdo al documento suscrito, la escritura tenía que ser firmada “a más tardar en septiembre de 2007, ya que daba un plazo máximo de 10 meses contados a partir de la consignación del subsidio correspondiente al 80%” (fl. 2 ib.); el restante 20% se pagaría contra escritura y cuando se entregara en dación en pago al Invisbu la casa que habitaba en el barrio Villa Rosa.

1.6. Sostuvo que hasta la fecha no se le ha entregado formal y materialmente el inmueble, situación que le implicaba seguir viviendo en la zona de alto riesgo, viéndose obligado a tomar posesión de la casa, que “no cuenta con servicios públicos domiciliarios de agua, luz, gas y alcantarillado”.

La casa está construida “hace más de 16 meses, pero el constructor no ha querido hacer entrega… a pesar que se ha citado a conciliar en varias oportunidades, por los supuestos sobrecostos que implica desarrollar las redes de alcantarillado” (fl. 2 ib.).

Un problema adicional es la presentación contra la sociedad constructora accionada, de una demanda de “resolución de contrato de promesa de compraventa suscrito por el señor Tiberio García Salazar, propietario del lote donde se realizó el proyecto de vivienda”.

2. Pretensión.

A partir de estos hechos, el actor busca la protección del derecho a la vivienda digna, a la tercera edad, a la igualdad y a la vida. En consecuencia, pide “ordenar a la accionada constructora la entrega formal y a satisfacción del inmueble que he adquirido, ya que mi núcleo familiar está asumiendo riesgos al habitar en una zona que padece de una falla geológica”.

Igualmente, solicita que se ordene a la Alcaldía de Bucaramanga y al Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de Bucaramanga, Invisbu, exigir el cumplimiento del contrato de promesa de compraventa a la sociedad constructora.

3. Actuación procesal.

Mediante auto de octubre 6 de 2009, después de una incidencia procesal(1), el Juzgado Quinto Civil Municipal de Bucaramanga avocó nuevamente el conocimiento de la acción de tutela y corrió traslado a la alcaldía y al secretario de planeación municipal de Girón, para que informen sobre los hechos relacionados en la acción de tutela.

A la alcaldía de Bucaramanga, al Invisbu y a Constructora e Inversiones Xogamusy S.A., les informó que sus respuestas iniciales “igual se tendrán en cuenta”.

4. Respuesta de la alcaldía de Bucaramanga.

Mediante escrito presentado en julio 2 de 2009, la apoderada del municipio se opuso a las pretensiones del actor, afirmando:

“… cumplió con lo ordenado por el fallo de la acción popular y es así como además de otorgar los recursos económicos también aportó orientación jurídica y técnica a las personas objeto de reubicación. Por ello realizó una vitrina inmobiliaria en donde se presentaron varias opciones de vivienda, allí diversas constructoras ofrecieron sus proyectos, dentro de los cuales se encontraba Construcciones e Inversiones Xogamusy S.A. quien cumplió con todos los procedimientos técnicos jurídicos y administrativos solicitados por el Inurbe en liquidación, Invisbu y el municipio de Bucaramanga, según consta en la certificación expedida por el subdirector técnico del Invisbu el día 12 de octubre del año 2006. Una vez presentados los proyectos el accionante optó por celebrar una promesa de compraventa con la referida constructora del inmueble ubicado en el lote Nº 42 y bajo las condiciones descritas en el documento de promesa de compraventa adjunto por el accionante al presente proceso” (fl. 34 ib.).

Por último, aseveró que el accionante fundamenta su petición en una promesa de compraventa que se incumplió por parte del promitente vendedor, Construcciones e Inversiones Xogamusy S.A.

5. Respuesta de Construcciones e Inversiones Xogamusy S.A.

Mediante escrito de julio 6 de 2009, el representante legal de la mencionada sociedad señaló que en todo momento ha buscado soluciones rápidas y eficientes, pero el retraso de entrega formal y escrituración que tiene el proyecto se ha originado por circunstancias de fuerza mayor.

Explicó por qué se ha generado el mencionado retraso, resaltando la acción de tutela interpuesta en el Juzgado Octavo Penal de Bucaramanga por la comunidad de San Antonio de Carrizal “con el fin de no dejar conectar los puntos de descarga de las redes de alcantarillado pluvial y sanitario en la diagonal 54, con este proceso llevamos desde noviembre de 2007 en espera de pronunciamiento por parte del Juzgado Catorce Administrativo y de EMPAS quien ya a la fecha de hoy otorgó los permisos de empalme y proyecto aprobado”.

Afirmó que las viviendas están 100% terminadas y solo falta la estabilización del talud sobre la diagonal 53 y el remate de las redes eléctricas externas.

Así, precisó que “la escrituración y entrega de la vivienda se realizará una vez se termine la obra faltante adicional de alcantarillado pluvial y sanitario próxima a terminarse una vez las prestadoras (EMPAS) reciban y así hacer los trámites de ley y adquirir los documentos para este proceso” (fl. 51 ib.).

6. Respuesta del Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana del Municipio de Bucaramanga, Invisbu.

La representante legal del Instituto demandado, se opuso a las pretensiones de la acción de tutela, señalando que dieron acatamiento a lo que ordenaba el fallo de la acción popular y que el amparo en este caso es improcedente, en la medida que los accionantes fundamentan su petición en una promesa de compraventa que incumplió Construcciones e Inversiones Xogamusy S.A., promitente vendedor, sin que exista violación de los derechos fundamentales alegados.

Agregó que “aunque no recaiga sobre este instituto responsabilidad alguna, pues no somos los encargados de la construcción ni de la entrega de la vivienda del asunto de marras, hemos colaborado con la presente comunidad y ello se refleja en el trabajo realizado, ya que hasta la fecha se han logrado reubicar sin ningún inconveniente por las entidades demandadas a más de aproximadamente quinientas familias, en aras de cumplir con el objeto social del Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana del municipio de Bucaramanga y los fallos de acción popular que así lo ordenan” (fls. 116 y 117 ib.).

7. Respuesta de la alcaldía y la secretaría de planeación de Girón.

En octubre 7 de 2009, informaron sobre la expedición de la respectiva licencia a la Constructora Xogamusy S.A., la cual cumple con los requisitos de ley, habiéndose realizado el control a la obra permanentemente.

Además, el accionante posee otras vías de defensa que no ha agotado, ante la jurisdicción civil, para obtener el cumplimiento de la promesa de compraventa o su rescisión.

Aseguraron que “el inmueble cumple las normas urbanísticas y arquitectónicas vigentes, y al respecto de las obras del interceptor maestro que adelantó la EMPAS, de manera que se garantice el servicio de alcantarillado, comoquiera que el mismo ya está listo, el municipio por intermedio de planeación solicitó al constructor que presente el recibido por parte de la empresa prestadora del servicio, es decir, este asunto está en proceso de certificación” (fl. 194 ib.).

8. Sentencia única de instancia.

Mediante fallo de octubre 28 de 2009, el Juzgado Quinto Civil Municipal de Bucaramanga negó el amparo pedido, estimando que “la inactividad de la parte interesada frente al ejercicio de los medios ordinarios de defensa, por desidia, desinterés o cualquier otra consideración propia de su esfera de decisión, impide acudir posteriormente ante el juez constitucional, menos aún cuando con la tutela se pretende modificar o dejar sin valor una providencia judicial y afectar el principio de cosa juzgada que la reviste” (fls. 209 a 215 ib.).

Igualmente, afirmó que no existe vulneración de derecho fundamental alguno por parte de la alcaldía de Bucaramanga, el Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de Bucaramanga, Invisbu, la Constructora e Inversiones Xogamusy S.A., la alcaldía y el secretario de planeación municipal de Girón, advirtiendo al peticionario que en caso de considerar que las entidades accionadas han actuado contrariando la legislación, debe acudir a la vía ordinaria donde podrá hacer valer sus derechos.

II. Consideraciones de la Corte Constitucional.

Primera. Competencia.

Corresponde a la Corte Constitucional analizar, en Sala de Revisión, el fallo proferido dentro de la acción de tutela en referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

Segunda. Lo que se debate.

De acuerdo a lo expuesto en el acápite de antecedentes de la presente providencia, debe la Sala resolver si las entidades demandadas desconocen al actor y a su familia los derechos a la vida, a la dignidad y a una vivienda digna, al no haber adoptado las medidas adecuadas y necesarias para cumplir efectivamente un contrato de promesa de compraventa, por la no entrega de la vivienda de interés social adquirida por el demandante en un programa de reubicación, del cual depende su nueva vivienda.

Tercera. La protección del derecho a la vivienda digna en la jurisprudencia constitucional.

El artículo 51 de la Constitución establece como un derecho de todos los colombianos tener una vivienda digna y señala como obligación del Estado fijar las condiciones necesarias para hacerlo efectivo, promoviendo planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas.

La consagración constitucional de este derecho permite que la acción de tutela sea uno de los mecanismos para hacerlo efectivo, cuando exista conexidad con otros derechos fundamentales como la vida, la dignidad, la integridad personal y los derechos de los niños, entre otros.

Así lo señaló la Corte desde sus inicios y lo ha ratificado, últimamente en Sentencia T-079 de enero 31 de 2008, con ponencia del Magistrado Rodrigo Escobar Gil, donde se tuteló el derecho a vivienda digna de un sujeto de especial protección constitucional, para el caso una mujer cabeza de familia, analfabeta, de escasos recursos económicos, sin ingreso fijo ni expectativa de ser beneficiaria de pensión luego de haberse desempeñado como empleada de servicio doméstico, cuya casa fue demolida por encontrarse en zona de riesgo.

Igualmente se ha tutelado el derecho a la vivienda digna cuando la poseída amenaza ruina por culpa de la propia administración pública, sea por acción o por omisión; se protege especialmente a aquellos grupos familiares que habitan una casa en peligro de caerse, cuando dentro de sus miembros se encuentran sujetos de especial protección constitucional, como niños, adultos mayores o personas con discapacidad.

En Sentencia T-125 de febrero 14 de 2008, con ponencia del magistrado que ahora cumple igual función, se señaló que para el eventual amparo del derecho a la vivienda digna, es indispensable estudiar las causas materiales y jurídicas presentes en cada caso concreto, analizando los siguientes aspectos:

“(i) la inminencia del peligro; (ii) la existencia de sujetos de especial protección que se encuentren en riesgo; (iii) la afectación del mínimo vital; (iv) el desmedro de la dignidad humana, expresado en situaciones degradantes que afecten el derecho a la vida y la salud, y (v) la existencia de otro medio de defensa judicial de igual efectividad para lo pretendido. Con ello se concluirá si la protección tutelar procede.

Con respecto a la inminencia del peligro a que se encuentre expuesta la persona, debe ser de tal magnitud y actualidad que ponga en riesgo la vida, la salud, la integridad física o la dignidad del interesado y su núcleo familiar, y que no exista otra forma de conjurar dicha situación.

Igualmente, la presencia de menores en el entorno amenazado convierte en más apremiante la situación, ya que los derechos de los niños se encuentran en un rango superior, según disposiciones internacionales y constitucionales, jurisprudencialmente desarrolladas...

Es importante resaltar, entonces, que el derecho a la vida en condiciones salubres, va también de la mano de la dignidad humana; por esto, las personas no deben estar sometidas en su morada a situaciones que afecten o pongan en peligro su salud y el normal desarrollo vital, como serían la persistencia de malos olores, humedad constante, peligro de inundación, deslizamientos, amenaza de ruina, etc. La presencia de alguno de estos factores también pondría en el ámbito de la protección constitucional por vía de tutela, el derecho a una vivienda digna”.

Dentro de este contexto, es claro que el derecho a la vivienda digna adquiere rango fundamental, por conexidad con un derecho de tal magnitud, como ante evidencia de afectación al mínimo vital, especialmente de personas que se encuentran en situación de debilidad manifiesta(2).

Como ha reiterado esta corporación, la vivienda apropiada registra máxima importancia en la realización de la dignidad del ser humano(3).

Adicionalmente, es preciso indicar que el derecho a la vivienda adecuada también se encuentra consagrado en los artículos 25 de la Declaración universal de derechos humanos de 1948(4) y 11-1º del Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales de 1966(5), al igual que en otros instrumentos internacionales(6). De tal manera, se concluye que entre las necesidades básicas que deben ser satisfechas para permitir a un individuo desarrollar en condiciones dignas su proyecto de vida, se encuentra proveerle de un lugar apropiado de habitación(7).

Cuarta. Reiteración de jurisprudencia en relación con la reubicación de personas que habitan en zonas declaradas como de alto riesgo. Responsabilidad del Estado.

En Sentencia T-036 de febrero 1º de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, la Corte precisó:

“… el legislador ha concretado en cabeza del Estado, específicamente en las autoridades locales, deberes frente a la población ubicada en zonas de alto riesgo, fijando entre otras, las siguientes reglas:

‘1) los alcaldes deben llevar a cabo un inventario de las zonas que presenten altos riesgos para la localización de asentamientos humanos, entre otros factores, por estar sujetas a derrumbes o deslizamientos;

2) los alcaldes deben adelantar programas de reubicación de los habitantes o desarrollar las operaciones necesarias para eliminar el riesgo en los asentamientos localizados en dichas zonas;

4) Cualquier ciudadano puede presentar al alcalde o intendente la iniciativa de incluir en el inventario una zona o asentamiento determinado;

5) Se pueden adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas, mediante enajenación voluntaria directa o mediante expropiación;

6) Los inmuebles y mejoras así adquiridos pueden ser recibidos en pago de los inmuebles donde fueren reubicados los habitantes;

7) El inmueble adquirido debe pasar a ser un bien de uso público bajo la administración de la entidad que lo adquirió;

8) Si los habitantes de inmuebles ubicados en sitios de alto riesgo rehúsan abandonar el sitio, el respectivo alcalde debe ordenar la desocupación con el concurso de las autoridades de policía, y la demolición de las edificaciones afectadas”.

Por tanto, es deber de las autoridades administrativas desarrollar herramientas idóneas y eficientes que permitan la reubicación de la población asentada en zonas catalogadas como de alto riesgo, ello con el fin de proteger la vida de ese grupo de personas.

Quinta. El caso bajo estudio.

En el presente asunto, atendiendo los presupuestos jurisprudenciales antes anotados y un reciente fallo adoptado por esta misma Sala de Revisión en enero 28 de 2010 (Sent. T-027, M. P. Nilson Pinilla Pinilla), en donde se plantearon hechos similares a los ahora analizados, debe la Corte adoptar similar decisión a la tomada en aquella oportunidad, en cuanto los argumentos expuestos en esa ocasión son completamente válidos ahora y, por tanto, la resolución del caso bajo estudio ha de ser coherente con lo allí decidido.

Para el efecto, se retomarán algunos apartes expuestos entonces, por resultar aplicables a esta acción de tutela, en donde cambia el peticionario y algunas pequeñas circunstancias.

En aquella oportunidad se consideró que no aparecen satisfechas las exigencias para acreditar un perjuicio que hiciere viable la tutela pretendida, según puede colegirse de lo expresado en Sentencia T-129 de febrero 24 de 2009 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto):

“(i) en primer lugar, la amenaza que pretende ser reprimida mediante la acción de tutela ha de ser cierta. En esa medida, el juez de tutela debe encontrar probado que el hecho u omisión causante tiene un potencial de agresión auténtico, lo cual supone descartar aquellos daños que solo de manera eventual o contingente puedan lesionar las libertades del ciudadano. (ii) El perjuicio debe ser grave, lo cual, de acuerdo con lo expuesto en Sentencia T-1316 de 2004, implica que ha de encontrarse comprometido un bien altamente significativo, de naturaleza moral o material, para su titular. (iii) La amenaza debe ser inminente o pronta a consumarse, con lo cual la autoridad judicial se encuentra llamada a verificar que, de acuerdo con las reglas lógicas del principio de causalidad, el daño va a producirse de manera necesaria o altamente probable. (iv) Para terminar, es preciso que las dimensiones del perjuicio justifiquen la adopción de medidas urgentes para evitar su efectiva materialización” (está en negrilla en el texto original).

Así, también puede concluirse que en este caso, al señor José del Carmen Orejarena no se le está causando vulneración de ningún derecho fundamental, ni se evidencia amenaza o perjuicio irremediable que habilite la acción de tutela como instrumento amparador transitorio.

En efecto, el actor no ocupa el inmueble objeto de riesgo, pues “tomó posesión de la vivienda de interés social” (fl. 2 cdno. inicial), careciendo ahora el problema jurídico planteado de relevancia constitucional, en cuanto se busca exclusivamente la resolución de un conflicto civil, emanado del cumplimiento de un contrato de promesa de compraventa de inmueble.

Además, en esta oportunidad se vinculó a la alcaldía y a la oficina de planeación municipal de Girón, que solicitaron negar las pretensiones del accionante, pero a su vez informaron que el inmueble nuevo para vivienda de interés social cumple las normas urbanísticas y arquitectónicas vigentes, y está listo para su entrega (fl. 194 ib.).

Así, esta Sala reitera el precedente expuesto en esa Sentencia T-027 de 2010 y el fallo que ahora se revisa será confirmado, pero siendo los afectados dos adultos mayores, se adicionará la determinación con solicitud a la Procuraduría Regional de Santander, que eficazmente supervise y haga realizar lo conducente a que ciertamente se efectúe la entrega del nuevo inmueble al señor José del Carmen Orejarena y su esposa.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR la sentencia de octubre 28 de 2009, proferida por el Juzgado Quinto Civil Municipal, negando la tutela impetrada por el señor José del Carmen Orejarena.

2. SOLICITAR a la Procuraduría Regional de Santander que eficazmente supervise y haga realizar lo conducente a que ciertamente se efectúe la entrega del nuevo inmueble al señor José del Carmen Orejarena y su esposa.

3. Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.

Magistrados: Nilson Pinilla Pinilla—Jorge Ignacio Pretelt Chaljub—Humberto Antonio Sierra Porto, salvamento de voto.

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, Secretaria General.

(1) El Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bucaramanga declaró, en septiembre 22 de 2009, la nulidad de todo lo actuado, salvo las pruebas aportadas y las contestaciones realizadas, por cuanto “no se integró el litis consorcio en debida forma” (fl. 178 cdno. inicial).

(2) Cfr. T-363 de abril 22 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-756 de agosto 28 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(3) T-1165 de noviembre 6 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(4) “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad”.

(5) “Los Estados partes en el presente pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento”.

(6) Convención internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial (art. 5º, ord. e, num. 3º); Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (art. 14, párr. 2); Convención sobre los derechos del niño (art. 27, num. 3º); Declaración sobre el progreso y el desarrollo en lo social (art. 10); Declaración de Vancouver sobre los asentamientos humanos (párr. 8 de la sección III); Declaración sobre el derecho al desarrollo (art. 8º, párr. 1); y Recomendación Nº 115 de la Organización Internacional del Trabajo sobre la vivienda de los trabajadores.

(7) Cfr. T-569 de agosto 25 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.