Sentencia T-365 de junio 27 de 2013

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA OCTAVA DE REVISIÓN

Ref.: Expediente T-3779309

Magistrado Ponente:

Dr. Alberto Rojas Ríos

Bogotá, D.C., veintisiete de junio de dos mil trece.

Acción de tutela interpuesta por Aníbal de Jesús Díaz Pasos contra el Banco Agrario de Colombia y otros

La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada María Victoria Calle Correa y los magistrados Luis Ernesto Vargas Silva y Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente

Sentencia

En el proceso de revisión de la decisión proferida en única instancia por el Juzgado Sexto Penal del Circuito de Conocimiento de Medellín el 11 de octubre de 2012.

I. Antecedentes

1. El señor Aníbal de Jesús Díaz Pasos afirma ser desplazado, cabeza de familia y encontrarse inscrito en el registro único de población desplazada, RUPD.

2. Mediante el amparo constitucional, solicita que el Banco Agrario de Colombia proceda a entregar de manera integral y completa, las ayudas humanitarias a las que tiene derecho, las cuales se encuentran consignadas en la entidad accionada y no le han sido transferidas debido a que no cuenta con su documento de identidad original.

3. El trámite de la acción de tutela correspondió al Juzgado Sexto Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín, que admitió la solicitud de amparo y ordenó i) correr traslado a las entidades accionadas y a la Registraduría Municipal del Estado Civil - Sede Cisneros (Antioquia) para lo pertinente; y ii) tomar declaración al señor Aníbal de Jesús Díaz Pasos.

Respuesta de las entidades accionadas

— Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas

La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en adelante Unidad de Víctimas), informó al Juzgado que adelantó un proceso de caracterización del núcleo familiar del accionante, luego del cual se le asignó una prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia por un valor de $ 975.000 (novecientos setenta y cinco mil pesos), el cual, para la fecha del escrito, se encontraba “disponible para ser cobrado a partir del 21 de septiembre de 2012 en las oficinas del Banco Agrario de la ciudad de Medellín”(1).

Por lo anterior, solicitó negar la acción de tutela impetrada, debido a que desde la Unidad de Víctimas se han adelantado las gestiones necesarias para evitar que se vulneren o pongan en riesgo los derechos fundamentales del accionante.

— Banco Agrario de Colombia

Señaló que el actor pretende que se le haga entrega de la ayuda humanitaria, exhibiendo la contraseña expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, pese a que, de conformidad con la normatividad vigente, a partir del 31 de julio de 2010 el único documento de identificación válido para las personas naturales mayores de edad, es la cédula amarilla con hologramas.

Destacó que la Corte Constitucional, en Sentencia T-069 de 2012, al conocer una situación fáctica similar, consideró que es razonable que se exija la cédula de ciudadanía para acceder al pago de las ayudas humanitarias y que ello no es desproporcionado, aun tratándose de personas en situación de desplazamiento.

Concluyó informando que, en el marco del convenio suscrito entre el Banco Agrario de Colombia y la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, se estableció que para realizar los pagos a los beneficiarios, éstos se deben identificar mediante la presentación de la cédula de ciudadanía original.

— Registraduría Municipal del Estado Civil - Sede Cisneros (Antioquia)

La entidad señaló que, de acuerdo con el procedimiento diseñado para la expedición de la cédula de ciudadanía del accionante, cumplió con todos y cada uno de los pasos establecidos a su cargo, quedando pendiente la elaboración física del documento, la cual corresponde a las oficinas centrales de la Registraduría.

II. Decisión objeto de revisión

El Juzgado Sexto Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín, encontró que es responsabilidad de la Registraduría de Cisneros (Antioquia), “agilizar la entrega del documento original del accionante”. Esto porque “la Registraduría Nacional del Estado Civil cuenta con la capacidad administrativa de hacerlo de manera prioritaria”.

Por lo anterior, decidió tutelar los derechos del accionante y ordenar a la Registraduría Municipal del Estado Civil de Cisneros (Antioquia), adelantar los trámites pertinentes para que en el término de un mes, le sea efectivamente entregada la copia del documento de identidad al actor. El citado juzgado, exoneró de responsabilidad al Banco Agrario de Colombia y a la Unidad de Víctimas.

III. Pruebas que obran en el expediente

— Certificado de consulta en línea de antecedentes judiciales del señor Aníbal de Jesús Díaz Pasos(2).

— Certificado de identificación del señor Aníbal de Jesús Díaz Pasos, donde consta que su documento de identificación es el número 71.171.892, expedido en Cisneros (Antioquia)(3).

— Certificado de antecedentes disciplinarios del señor Aníbal de Jesús Díaz Pasos(4).

— Derecho de petición radicado en agosto de 2012 por el accionante ante la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en el que solicita una prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia(5).

— Certificado expedido por la Personería Municipal de Cocorná (Antioquia), en el que consta que el núcleo familiar del señor Díaz Pasos aparece inscrito en el sistema único de registro de población desplazada(6).

— Oficio remitido por la directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas al accionante, en el que se le informa que se dará trámite a su solicitud de ayuda humanitaria(7).

Mediante auto del 15 de mayo de 2013, el magistrado sustanciador solicitó además i) a la Registraduría Nacional del Estado Civil, información sobre la expedición de la cédula de ciudadanía original del señor Aníbal de Jesús Díaz Pasos; ii) al Banco Agrario de Colombia, información sobre el pago de las ayudas humanitarias de emergencia reclamadas por el accionante; y iii) a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, información sobre el pago de la ayuda humanitaria de emergencia reconocida al señor Díaz Pasos. En respuesta al citado Auto, se recibieron en la secretaría de la Corte Constitucional los siguientes escritos:

— Banco Agrario de Colombia

Informa que una vez efectuadas las consultas correspondientes, encontró que “al señor Díaz Pasos se le han realizado dos (2) pagos, cada uno por un valor de $ 975.000, los días 21 de febrero de 2012 y 29 de noviembre de 2012 y tiene pendiente de pago un auxilio por valor de $ 645.000”(8).

— Registraduría Nacional del Estado Civil 

Informó que, “por conducto de la Registraduría Municipal del Estado Civil de Cisneros (Antioquia), se hizo entrega al señor Aníbal de Jesús Díaz Pasos, de la cédula de ciudadanía 71.171.892, el día 8 de noviembre de 2012, tal como acredita el acta de entrega de cédula suscrita por el registrador municipal y el demandante”(9). Por lo anterior solicitan que se ordene el archivo de las diligencias por la configuración de un hecho superado.

IV. Consideraciones

Competencia

1. Esta Sala es competente para revisar el expediente de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241 numeral 9º, de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. Dicho expediente fue seleccionado el 28 de febrero de 2013, por la Sala de Selección número Dos.

Asunto objeto de revisión y problema jurídico

2 .En esta oportunidad, la Sala conoce el caso del señor Aníbal de Jesús Díaz Pasos, a quien se le negó la entrega de las ayudas humanitarias de emergencia a que tiene derecho, por no presentar su cédula de ciudadanía original.

Corresponde a esta Sala establecer si el Banco Agrario de Colombia, al requerir la cédula de ciudadanía original del accionante, a efectos de hacerle entrega de la ayuda humanitaria de emergencia, desconoció sus derechos fundamentales.

3. Ahora bien, encuentra la Corte que, de acuerdo con las pruebas recaudadas en sede de revisión, el documento de identidad original del accionante fue entregado en noviembre de 2012 y el Banco Agrario realizó un desembolso de dinero después de esa fecha. Por lo anterior, esta Sala se referirá al fenómeno de carencia actual de objeto por la existencia de un hecho superado, a efectos de determinar si se configuró en el presente caso. Posteriormente, hará referencia de manera breve, al desconocimiento del derecho a la personalidad jurídica de las personas desplazadas por la violencia, por la no expedición oportuna de la cédula de ciudadanía.

Sobre la carencia actual de objeto

4. Esta corporación ha reiterado en numerosas sentencias que la finalidad de la acción de tutela es garantizar la protección del derecho fundamental de quien solicita el amparo, de modo que no tiene sentido adoptar una decisión cuando la supuesta amenaza ha desaparecido o fue superada, es decir, cuando existe una carencia de objeto, pues cualquier orden caería en el vacío.

5. La carencia actual de objeto puede configurarse por dos eventos distintos: i) hecho superado y ii) daño consumado. El primero tiene lugar cuando entre la interposición de la acción de tutela y el fallo se remedia la amenaza o vulneración respecto de la cual se solicitó protección. El segundo, cuando no se remedia la amenaza del derecho, sino que, a partir de su falta de garantía, se ocasiona el daño que se buscaba evitar(10).

En el caso concreto es claro que aquello que se pretendía fuera ordenado por el juez de amparo ya ocurrió. Por ello se ha configurado una carencia actual de objeto por hecho superado, y carece de sentido que la Corte ordene entregar la ayuda humanitaria de emergencia, cuando ello ya aconteció.

6. En todo caso, ante una carencia actual de objeto por hecho superado, es necesario que, tanto los jueces de instancia como la Corte Constitucional, demuestren que se ha satisfecho por completo lo que se pretendía mediante la acción de tutela, esto es, que demuestren el hecho superado, lo que autoriza a declarar en la parte resolutiva de la sentencia la carencia actual de objeto y a prescindir de otra orden, con independencia de aquellas que se dirijan a prevenir al demandado sobre la inconstitucionalidad de su conducta y a advertir las sanciones a las que se hará acreedor en caso de que se repita.

Expedición de la cédula de ciudadanía de las personas desplazadas por la violencia

7. En diferentes oportunidades esta corporación se ha referido a la importancia de la cédula de ciudadanía, por tratarse de un instrumento que cumple tres funciones en nuestro Estado de derecho, relacionadas con i) la identificación de las personas(11); ii) el ejercicio de los derechos civiles; y iii) la participación de los ciudadanos en la actividad política(12). Por esta razón, se ha solicitado a la Registraduría Nacional del Estado Civil, la adopción de “medidas necesarias para entregar a los ciudadanos su documento de identidad, dentro de estrictos términos razonables, de suerte que puedan estar plenamente identificados para ejercer los derechos que la Constitución Política les garantiza”(13).

8. Por lo anterior, en principio, resulta razonable que ciertas entidades o autoridades, en cumplimiento de sus deberes legales, exijan la presentación de la cédula de ciudadanía como medio de identificación. No obstante, dicho requisito puede admitir excepciones, de tal suerte que, aunque “en principio y como regla general, la cédula de ciudadanía funge como el documento idóneo para acreditar la identidad de su portador, en aquellas situaciones excepcionales cuando está de por medio la amenaza o violación de derechos fundamentales (…) que comprometen la existencia misma de un individuo, se vuelve impostergable el trabajo armónico entre las entidades públicas y privadas para lograr, con ayuda de los avances tecnológicos, la correcta individualización del titular del derecho y evitar que los formalismos socaven el derecho sustancial”(14).

9. En este sentido, el juez constitucional no puede pasar por alto que puede ocurrir que la cédula de ciudadanía no esté disponible porque se encuentra en trámite su expedición. Por esta razón “las Salas de Revisión, (…) se han inclinado por desformalizar los instrumentos de identificación cuando de ello depende el goce efectivo de un derecho fundamental; claro está, sin pasar por alto la necesidad de lograr la plena identidad del sujeto y precaver con ello posibles defraudaciones al sistema”(15).

10. Tratándose de personas en situación de desplazamiento, esta corporación en Sentencia T-162 de 2013 y reiterando la jurisprudencia de diferentes Salas de Revisión, estableció que “si bien es cierto la cédula de ciudadanía es el medio de identificación por excelencia, es necesario evaluar en cada caso el alcance que se le debe dar a las normas sobre su valor jurídico, pues hay ocasiones en que su aplicación estricta puede generar afectaciones al ejercicio de derechos fundamentales, más cuando se trata de población en situación de desplazamiento”. Lo anterior, en oposición a lo establecido por la Sentencia T-069 de 2012, invocada por el Banco Agrario para negar la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia.

Así, por ejemplo, en Sentencia T-561 de 2012 a pesar de que se configuraba una carencia actual de objeto, la Sala consideró que “siempre que, en el caso concreto, la demora excesiva en la entrega de recursos pueda acarrear un desconocimiento o restricción desproporcionada en los derechos de la población desplazada y, muy especialmente, cuando de ello dependa el acceso a bienes básicos de subsistencia para personas que se encuentran a cargo de menores de edad, como la peticionaria, el banco deberá efectuar la entrega de recursos una vez exista información que satisfaga de manera suficiente las necesidades de seguridad referidas”.

11. Por esta razón, la Corte Constitucional en la citada sentencia previno al Banco Agrario de Colombia para que en adelante, no negara el pago de la ayuda humanitaria de emergencia a los beneficiarios, cuando ellos no tuviesen el documento de identidad original y el banco lograra acreditar su identidad.

Análisis del caso concreto

12. Como se señaló en el apartado correspondiente a los hechos, en esta oportunidad la Sala conoce el caso del señor Aníbal de Jesús Díaz Pasos, desplazado por la violencia y a quien el Banco Agrario le negó el pago de la ayuda humanitaria de emergencia, por no haber presentado su documento de identidad original, razón por la cual se habrían desconocido sus derechos a la personalidad jurídica, al mínimo vital y la protección constitucional reforzada a las personas desplazadas por la violencia.

13. Sin embargo, se ha configurado una carencia de objeto por hecho superado, pues al accionante le fue entregada su cédula de ciudadanía el 8 de noviembre de 2012, en cumplimiento de la sentencia de tutela proferida por el Juzgado Sexto Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín y, según reporta el Banco Agrario de Colombia, después de esta fecha, le fue hecho un giro de $ 975.000(16), por concepto de la ayuda humanitaria de emergencia. Lo anterior implica que se remedió la amenaza o vulneración respecto de la cual el accionante solicitó protección, de modo que, cualquier orden de la Corte en ese sentido, caería en el vacío.

14. Ahora bien, en aras de cumplir con la exigencia jurisprudencial de demostrar si hubo o no vulneración de los derechos fundamentales, incluso en los casos en que se configura una carencia actual de objeto por hecho superado, esta Sala encuentra que el juzgado que conoció la acción de tutela en primera instancia, ordenó a la Registraduría Municipal del Estado Civil de Cisneros (Antioquia), adelantar los trámites pertinentes para que le fuera efectivamente entregado el documento de identidad al actor y exoneró de responsabilidad al Banco Agrario de Colombia y a la Unidad de Víctimas.

Aunque la decisión de instancia estuvo orientada a garantizar los derechos del accionante, la Registraduría Municipal del Estado Civil de Cisneros (Antioquia), informó que había adelantado todos los trámites orientados a la expedición de la cédula de ciudadanía del actor y que su elaboración física, pendiente para el momento de la interposición de la acción de tutela, dependía de las oficinas centrales de la Registraduría. Razón por la cual, la orden impartida en su momento por el Juzgado Sexto Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín, debía estar dirigida a la Registraduría Nacional del Estado Civil, en particular a la Dirección Nacional de Identificación, instancia a la que corresponde la elaboración del documento.

15. Por otra parte, en sentencia de única instancia, se exoneró de responsabilidad al Banco Agrario de Colombia. A juicio de esta corporación, aunque la Registraduría debía agilizar la entrega de la cédula de ciudadanía, al Banco Agrario le correspondía, en virtud de la jurisprudencia de esta corporación, hacer entrega de las ayudas humanitarias, confirmando la identidad del accionante mediante otro medio de prueba y teniendo en cuenta la existencia de un procedimiento especial para el pago de ayudas humanitarias con contraseña, que de acuerdo con la Sentencia T-162 de 2013 ha sido establecido y reglado por la Unidad de Atención y Reparación Integral a Víctimas.

En efecto, dicha entidad suscribió con el Banco Agrario de Colombia el Convenio 737 de 2012, con el objeto de reglamentar la prestación del servicio bancario de pago por parte del banco, a través de su red nacional de oficinas, a los beneficiarios de los programas de la unidad. Así, al recibirse requerimientos excepcionales de cobros de atención y ayuda humanitaria por beneficiarios que cuentan con contraseña mas no con cédula original al momento del cobro, se estableció un procedimiento excepcional y expedito, que permitiera la recepción de los recursos por el beneficiario, bajo claras y determinadas circunstancias. Se dispuso de esa manera un otro sí al convenio inicial, previendo “autorizar el cobro con contraseña de giros de atención humanitaria a población desplazada y ayuda humanitaria por 2 SMMLV para víctimas de otros hechos victimizantes solamente en casos de alta vulnerabilidad previa autorización de la dirección de gestión social y humanitaria, avalado en comité operativo el 11 de septiembre de 2012”.

Este procedimiento fue puesto en conocimiento de las direcciones territoriales por medio de “Memorando 20123006572691 del 01/10/2012” en el que se pormenorizó el procedimiento y el formato que debe diligenciarse para tal fin. El proceso inicia con unas preguntas de verificación que arrojan dos supuestos: (i) si el funcionario determina que las respuestas a las preguntas de seguridad no corresponden a la información del solicitante en el sistema, le indicará al beneficiario que no pasó el procedimiento y no puede continuar con el trámite; caso en el cual, debe solicitar la expedición de la cédula y si ésta no ha sido entregada oportunamente antes de que el giro sea devuelto, tendrá que hacer una nueva petición de la atención humanitaria; (ii) si las preguntas de verificación coinciden con el sistema, deberá continuar con el trámite, que consiste en identificar la condición de extrema vulnerabilidad para lo cual en el memorando se detallan los criterios específicos (niños, niñas, adolescentes, personas mayores, discapacidades, etc.). Posteriormente el funcionario debe solicitarle al beneficiario los documentos relacionados en el memorando en mención (certificaciones del ICBF, documentos de identidad de menores y/o personas mayores, etc.) para continuar el trámite.

Recolectada la documentación, se remitirá el caso por correo electrónico a la dirección territorial adjuntando los documentos para tal fin, descritos en el Memorando 20123006572691 del 01/10/2012, e indicarle al beneficiario que pueden pasar dos (2) días hábiles para darle respuesta. En cada dirección territorial habrá un funcionario de la UARIV encargado de tramitar dichas solicitudes, y una vez reciba por correo electrónico la petición, hará las verificaciones pertinentes y realizará los trámites indicados con el fin de que la dirección de gestión social y humanitaria envíe por correo el certificado de cobro con contraseña al Banco Agrario.

Luego de expedido este certificado, el funcionario en la dirección territorial deberá contactar al beneficiario e informarle que puede pasar por el certificado; cuando el solicitante tenga su certificado debe acercarse a la sucursal donde inicialmente hizo la reclamación y el funcionario del banco “deberá verificar el CCC que recibió por correo electrónico del nivel central de banco con la copia que le entregue el beneficiario en posesión. Estos dos documentos con sus números de radicado tienen que coincidir, de lo contrario no se podrá cobrar el giro”. Todas las actuaciones deben realizarse de manera expedita, en tanto el procedimiento debe ser realizado en dos (2) días hábiles.

16. De acuerdo a las consideraciones expuestas, encuentra la Corte que fue desproporcionada la negativa del Banco Agrario de entregar la ayuda humanitaria de emergencia aduciendo que el accionante no presentó el original de su cédula de ciudadanía. Por ello, se prevendrá al Banco Agrario para que en lo sucesivo se abstenga de negar de plano el pago de la ayuda humanitaria de emergencia cuando medien condiciones como las expuestas en esta providencia e igualmente se le advertirá sobre la obligación de informar a los beneficiarios de la ayuda humanitaria de emergencia, la posibilidad de acceder a ella presentando su contraseña e indicándoles las diligencias que deben agotar para tal efecto.

V. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. DECLARAR la carencia actual de objeto en el asunto de la referencia, por la existencia de un hecho superado. CONFIRMAR la decisión del Juzgado Sexto Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín en el sentido de tutelar los derechos del accionante, por las razones expuestas en la presente sentencia.

2. PREVENIR al Banco Agrario de Colombia, para que en lo sucesivo se abstenga de negar el pago de la ayuda humanitaria de emergencia a los beneficiarios cuando tenga suficiente prueba de su identidad, de conformidad con la parte motiva de esta sentencia.

3. ADVERTIR al Banco Agrario de Colombia, sobre la obligación de informar a los beneficiarios de la ayuda humanitaria de emergencia la posibilidad de acceder a ella presentando su contraseña e indicándoles las diligencias que deben agotar para tal efecto.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

Magistrados: Alberto Rojas Ríos—Luis Ernesto Vargas Silva—María Victoria Calle Correa, ausente en comisión.

Martha Victoria Sáchica Méndez, Secretaria General.

(1) Reverso del folio 17 del cuaderno principal. En adelante se entenderá que se hace referencia al cuaderno principal, a menos que se señale expresamente lo contrario.

(2) Folio 5.

(3) Folio 6.

(4) Folio 7.

(5) Folio 8.

(6) De acuerdo con dicha certificación, el núcleo familiar del señor Aníbal de Jesús Díaz Pasos, está compuesto por Emilce Soto Hernández, María Camila Urrego Soto y Sebastián de Jesús Hoyos Soto. Ver folio 9.

(7) Folios 11 y 12.

(8) Folio 16, cuaderno constitucional.

(9) Folio 29, cuaderno constitucional.

(10) De acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, “en estos casos resulta perentorio que el juez de amparo, tanto de instancia como en sede de revisión, se pronuncie sobre la vulneración de los derechos invocados en la demanda, y sobre el alcance de los mismos. Igualmente, debe informar al demandante o a los familiares de éste, sobre las acciones jurídicas de toda índole, a las que puede acudir para la reparación del daño, así como disponer la orden consistente en compulsar copias del expediente a las autoridades que considere obligadas a investigar la conducta de los demandados cuya acción u omisión causó el mencionado daño”. Sentencia T-170 de 2009.

(11) “La ley le otorga a la cédula el alcance de prueba de la identificación personal, de donde se infiere que sólo con ella se acredita la personalidad de su titular en todos los actos jurídicos o situaciones donde se le exija la prueba de tal calidad. En estas condiciones, este documento se ha convertido en el medio idóneo e irremplazable para lograr el aludido propósito”. Sentencia T-964 de 2001.

(12) Ver: sentencias C-511 de 1999, T-056 de 2006, T-964 de 2001 y T 174 de 2010.

(13) Sentencia T-056 de 2006.

(14) Sentencia T-1000 de 2012.

(15) Ibídem.

(16) Folio 16, cuaderno constitucional.