Sentencia T-366 de septiembre 3 de 1993 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA NOVENA DE REVISIÓN

SALUBRIDAD PÚBLICA

PROTECCIÓN MEDIANTE ACCIÓN DE TUTELA

EXTRACTOS: «2.1. Las acciones populares y su relación con la acción de tutela.

Por considerar que esta corporación ya se ha ocupado en repetidas oportunidades acerca de las características y alcances de las acciones populares, debe esta Sala tan solo señalar que ellas son un mecanismo consagrado en la Constitución y en la ley para la protección de los derechos e intereses colectivos, dentro de los cuales cabe destacar el patrimonio, el espacio público, el ambiente, la moralidad administrativa, la seguridad y la salubridad pública, según los términos del artículo 88 de la Carta Política. Con todo, es importante advertir que la lista a que hace referencia la disposición constitucional mencionada, no reviste el carácter de taxativa sino, por el contrario, es meramente enunciativa, correspondiéndole al legislador asumir la tarea de definir otros derechos e intereses colectivos que podrán ser protegidos mediante la utilización de este mecanismo jurídico.

Característica principal de este tipo de acciones, es que su ejercicio supone la protección de un interés colectivo, es decir, de un interés que se encuentra en cabeza de una agrupación de individuos, lo que conlleva a la imposibilidad de enmarcarla dentro de un ámbito meramente subjetivo o particular. Sin embargo, debe señalarse que se parte del supuesto de que cualquier persona perteneciente a un grupo o a una comunidad —dependiendo del caso—, puede acudir ante los jueces para defender a la colectividad afectada, con lo cual logra, simultáneamente, proteger su propio interés. Adicionalmente, estos instrumentos jurídicos presentan como cualidad esencial, la de que su implementación debe corresponder única y exclusivamente a una finalidad preventiva; por tanto, jamás podrá intentarse una acción popular para lograr la reparación de un daño causado por la acción o la omisión de una autoridad pública o de un particular. De igual forma, quien acuda ante las autoridades judiciales con el fin de proteger un derecho colectivo, no podrá buscar un beneficio económico o pecuniario, sin que ello obste para que, de conformidad con lo establecido en las normas del Código Civil (arts. 1005 y 2359, entre otros) o en las demás disposiciones legales, se obtenga una recompensa o gratificación a título de reconocimiento por el fin altruista que motiva la preocupación de que prevalezca el interés general y se proteja el bienestar social.

Ahora bien, la sala reconoce el hecho de que en diversas ocasiones, la protección que se pretende por medio de una acción popular, abarca, además, el amparo de uno o varios derechos fundamentales de una determinada persona. Tal es el caso del medio ambiente, la salubridad o el espacio público. Conviene, entonces, remitirse a algunos de los pronunciamientos de esta corporación, con el fin de reafirmar que, a pesar de existir un medio de defensa judicial —como es el caso de las acciones populares—, es posible intentar una acción de tutela para la protección de los derechos constitucionales fundamentales que en cada caso se encuentren amenazados o vulnerados. Al respecto, ha dicho la Corte:

“Fundamental advertencia sobre este punto es aquella que señala de modo indubitable que este derecho constitucional colectivo (gozar de un ambiente sano) puede vincularse con la violación de otro derecho fundamental como la salud, la vida o la integridad física entre otros, para obtener, por vía de la tutela que establece el artículo 86 de la Constitución Nacional, el amparo de uno y otros derechos de origen constitucional, pues en estos casos prevalece la protección del derecho constitucional fundamental y es deber del juez remover todos los obstáculos, ofensas y amenazas que atenten contra éste. En estos casos, como se ha dicho, el juez al analizar la situación concreta que adquiera las señaladas características de violación de un derecho constitucional fundamental deberá ordenar la tutela efectiva que se reclama” (negrillas fuera de texto original).

En otro pronunciamiento, la corporación advirtió:

“La Constitución Nacional precisa el derecho al ambiente sano dentro de los derechos colectivos. Este derecho hace relación no a una persona en particular por lo que no se puede sectorizar o parcelar, sino que la situación ambiental es comunicante y extensiva, es decir que se va extendiendo a través del aire, sin que encuentre barreras o diques que pongan término a su propagación. Su límite está señalado por la misma fuerza que la contaminación produce. Además de ser un derecho el goce del ambiente sano, es una obligación del Estado procurar mantener la diversidad del ambiente y fomentar la integridad del mismo. Es factible ejercer la acción de tutela frente a la presunta vulneración o amenaza de un derecho fundamental que ha tenido su origen precisamente en la violación del derecho colectivo del ambiente sano” (negrillas fuera de texto original).

Finalmente, y con relación a este mismo tema, se señaló:

“Con todo, cuando la violación del derecho a un ambiente sano, implica o conlleva simultáneamente un ataque directo y concreto a un derecho fundamental, se convierte la acción de tutela en el instrumento de protección de todos los derechos amenazados, por virtud de la mayor jerarquía que ostentan los derechos fundamentales dentro de la órbita constitucional.

Esa conexidad por razón de la identidad del ataque a los derechos colectivo y fundamental genera, pues, una unidad en su defensa, que obedece tanto a principio de economía procesal como de prevalencia de la tutela sobre las acciones populares, que de otra manera deberían aplicarse independientemente como figuras autónomas que son” (negrillas fuera de texto original).

2.2. El derecho fundamental a la salud y la salubridad pública.

En estricto sentido, el derecho a la vida es el derecho fundamental por excelencia, por cuanto en él se fundan todos los demás derechos. De nada sirve garantizarle al hombre la protección de todos los bienes jurídicos, si no se protege el que es fundamento de todos: la vida humana. Lo anterior, porque la vida humana es el acto de ser del hombre; de ahí que desde Aristóteles se expresara que la vida para el viviente es su mismo ser.

Este derecho se puede definir como un derecho fundamental —que emana directamente de la naturaleza del hombre y que representa su mismo ser integral— a ser y a existir de acuerdo con su dignidad de persona, desde el momento en que empieza la vida hasta su fin. Incluye, como extensión propia, tanto la integridad física, como la salud.

El derecho a la salud, como integrante natural de la vida humana en su calidad indiscutida de derecho fundamental, comparte la misma característica jurídica de la especie a que pertenece. Si el derecho a la vida es fundamental, de acuerdo con lo señalado en el artículo 11 del estatuto superior, lógicamente los derechos que esencialmente se derivan de aquél, como la salud, también lo serán necesariamente.

Respecto de la salubridad pública, cabe que este concepto se concreta en la salud de cada uno de los asociados. Se trata del paso de aquello que es formal —la salud— a lo que es real: vivir en condiciones saludables. Puede decirse, entonces, que salubridad significa el acto de ser de la salud, es decir, el acto por medio del cual el ser orgánico ejerce normalmente todas sus funciones. No se trata, pues, de una manifestación potencial, sino de una actual.

Ahora bien, al ser la salubridad pública una noción que implica la realización total de la salud, supone la presencia previa de la salud individual. En consecuencia, resulta aplicable el principio de que la lesión de la parte afecta la del todo; así mismo, la lesión del todo (salubridad) es necesariamente la lesión de la parte (salud individual). Si hay una vulneración grave e inminente de la sa-lubridad pública, puede suponerse que la parte tenga un interés legítimo en restablecer un derecho que, si bien es cierto es colectivo, también la afecta como singularidad, única e irrepetible. Cabe recordar que, tal como lo ha manifestado esta Corporación para el caso de la protección de derechos colectivos como el medio ambiente o el espacio público, los mecanismos de amparo de esos derechos establecidos en el artículo 88 de la Carta Política (acciones populares), no son óbice para que, en el caso de encontrarse la vulneración de un derecho constitucional fundamental de una persona en particular, pueda acudirse a los instrumentos jurídicos correspondientes, como es el caso de la acción de tutela.

Adicionalmente, debe esta Sala señalar que, al igual que en el caso del saneamiento ambiental, las autoridades competentes están en la obligación de prestar el servicio público de salud de conformidad con lo dispuesto en el artículo 49 constitucional, y los particulares se encuentran en el deber de colaborar y responder ante las situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas (art. 95-7 C.P.). La correlación armónica de estos deberes significa alcanzar el bienestar general y, por ende, un mejoramiento en la calidad de vida de los asociados, cumpliendo así con la finalidad social del Estado según los términos del artículo 366 superior. Con todo, debe recalcarse que la norma citada le asigna al Estado, como obligación primordial, la de procurar, entre otras, la solución de las necesidades insatisfechas de salud.

3. El caso concreto

La sala debe advertir que durante los últimos meses, los problemas ambientales de Cartagena, y en particular de los barrios de Bocagrande, Castillogrande y El Laguito, se han agravado debido a la alarmante situación vivida sobre todo en el mes de diciembre de 1992, en la época de mayor afluencia turística, cuando el rebosamiento de las aguas negras en los referidos sectores fue la principal causa del malestar comunitario y se constituyó en el motivo por el cual el actor instauró la acción de tutela que ocupa la atención de esta Sala de Revisión. De los diversos documentos que hacen parte del expediente, la Sala encuentra particularmente ilustrativo el informe técnico de la unidad de investigación y gestión ambiental del Inderena, suscrito el 4 de diciembre de 1992 (fl. 54) en el cual se manifiesta:

“Otra situación igualmente crítica, que sustenta este análisis, es precisamente la deplorable situación que presentan sectores turísticos y comerciales, como Bocagrande, Castillogrande y El Centro, que no escapan al caos de las aguas servidas, pues en casi todas las esquinas de estos barrios es ya común encontrar diariamente los registros rebozantes, que más parecen manantiales vigorosos que envidiaría cualquier cuenca de los embalses, arroyos y ríos del país, si éstas no fueran aguas negras.

Esta situación se ha agudizado en estos sectores y se ha extendido a otros barrios residenciales como El Bosque, San Isidro, Manga, etc... causando gran molestia a los transeúntes, por los malos olores, y porque unen el riesgo de ser salpicados permanentemente por los vehículos, y lo que es más grave, por el riesgo de contraer enfermedades como el cólera, el tifo, disentería, etc..., a causa de ello” (negrillas fuera de texto original).

Como puede apreciarse la situación ambiental y sanitaria de la ciudad de Cartagena, especialmente de los sectores mencionados, puede calificarse, sin hipérboles, de crítica. Si bien la sala reconoce que la administración distrital ha adoptado varias medidas con el fin de afrontar la emergencia, debe señalarse que con base en la información recibida por esta sala, el problema global está lejos de haberse solucionado y, por el contrario, se mantiene la posibilidad de que el accionante y, en general, todos los habitantes de los barrios señalados y de la ciudad se vean afectados en su salud y, en consecuencia, en su derecho constitucional fundamental a la vida y a la salubridad.

El otorgamiento descontrolado de licencias de construcción en los barrios Bocagrande, Castillogrande y El Laguito, por parte de las autoridades de la ciudad, se ha constituido en un factor que contribuye, en forma significativa, a la agravación de los problemas ambientales y a la deficiente prestación del servicio público de alcantarillado en Cartagena. Las anteriores consideraciones se fundamentan, entre otras, en el hecho de que los habitantes de la ciudad, e incluso la propia administración distrital, han reconocido que éste es uno de los factores que precipitaron la aludida situación de emergencia en diciembre de 1992, y que de no controlarse, se mantendría y se agravaría la crisis sanitaria y ecológica que se presenta en Cartagena.

La responsabilidad en el otorgamiento de una licencia de construcción, implica, por parte de las autoridades administrativas, un estudio previo y juicioso respecto de la posibilidad de garantizar la debida prestación de los servicios necesarios para gozar, por lo menos, del derecho a una vivienda digna, según los términos del artículo 51 constitucional. Por ello, la Sala encuentra censurable el hecho de que en Cartagena de Indias se otorguen licencias de construcción en forma descontrolada, afectando no sólo a los moradores de los barrios ya mencionados, sino a los habitantes de toda la ciudad, pues, según los testimonios recogidos, los servicios públicos se prestan con preferencia a las nuevas edificaciones, en perjuicio de los residentes de otros sectores de la ciudad.

Considera oportuno la sala señalar que esta situación se presenta también en otras ciudades del país, en las cuales las autoridades distritales o municipales otorgan licencias de construcción muchas veces de manera irracional, haciendo caso omiso de las insuficiencias existentes en materia de infraestructura adecuada de servicios públicos esenciales. Por ello, estima la Sala pertinente hacer un llamado de atención en general a todas las autoridades distritales o municipales del país, para que se abstengan de expedir licencias o permisos de construcción sin antes haber constatado, de manera fehaciente, que los sectores para los cuales se otorguen dichas licencias o permisos, cuentan con la adecuada infraestructura en materia de acueducto, alcantarillado, suministro de energía eléctrica, recolección de basuras y demás servicios públicos esenciales, so pena de que dicho otorgamiento incontrolado pueda suscitar la violación de derechos constitucionales como son el derecho a la salud y el saneamiento ambiental (art. 49), a la vivienda digna (art. 51), al ambiente sano (art. 79), al espacio público (art. 82), a la recreación (art. 52) y, en última instancia, al más importante de todos, el derecho a la vida (arts. 2º y 11), todos los cuales son objeto de protección constitucional y legal a través de los mecanismos jurídicos pertinentes como la acción de tutela y las acciones populares, entre otros.

Conclusión

La práctica de las pruebas en la ciudad de Cartagena, así como los conceptos de la comunidad, han corroborado de manera fehaciente que la situación de crisis sanitaria y ecológica del distrito se mantiene. Por las razones expuestas en esta providencia, la Sala considera que, si bien en el presente caso puede existir otro medio de defensa judicial como es el de las acciones populares, la amenaza en que se encuentran los derechos constitucionales fundamentales de la vida y de la salud del peticionario y, en general, de todos los habitantes de los barrios El Laguito, Bocagrande y Castillogrande, constituyen fundamento jurídico para que, por medio de la acción de tutela, se tomen las medidas preventivas encaminadas a evitar que surjan nuevas causas que agraven aún más la difícil situación del sector y de la ciudad. La sala debe recalcar que, adicionalmente, esas medidas deben contribuir a que las autoridades administrativas empleen todos sus esfuerzos en la solución definitiva y satisfactoria de una serie de problemas —como es el caso del rebosamiento de las alcantarillas y los preocupantes niveles de contaminación de los cuerpos de agua— que pasaron de ser inconvenientes de orden coyuntural, para convertirse en problemas de orden estructural.

Igualmente, los elementos de juicio estudiados por la sala y las pruebas practicadas en la ciudad de Cartagena, permiten establecer que la decisión adoptada por la Sala Penal de la H. Corte Suprema de Justicia, en el sentido de congelar el otorgamiento de las licencias de construcción en los barrios Bocagrande, Castillogrande y El Laguito, constituye un aporte significativo a la búsqueda de soluciones definitivas al asunto que la motivó, y obliga a que las autoridades locales se ocupen de garantizar la debida prestación de los servicios públicos, en particular el de alcantarillado en todo el distrito, el cual hoy en día es insuficiente. Además deben ellas procurar el desarrollo armónico de otros sectores del distrito, logrando así que toda la ciudad, y no sólo una parte de ella, se convierta en verdadero distrito turístico y cultural, conforme con el espíritu del artículo 328 de la Constitución Política.

La sala considera pertinente reiterar su llamado a todos los municipios, distritos y capitales del país, con el fin de que adquieran un verdadero compromiso de planeación y desarrollo urbanísticos con la comunidad, particularmente en lo que se relaciona con la concesión de licencias para la construcción de nuevas edificaciones y la prestación de los servicios públicos necesarios. El desarrollo armónico requiere el compromiso previo de las autoridades de cumplir con las finalidades sociales del Estado. Por ello, resulta reprochable el hecho de que, en aras de un supuesto progreso, se desconozcan las necesidades mínimas del resto de habitantes de una determinada localidad.

Finalmente, debe advertirse, no sin extrañeza, que, según diversas informaciones, en la ciudad de Cartagena se seguían otorgando licencias de construcción para los sectores de Bocagrande, Castillogrande y El Laguito, con posterioridad al fallo de la Sala Penal de la H. Corte Suprema de Justicia. Por tanto, estima la sala pertinente remitir copia de la presente providencia al señor Procurador General de la Nación, con el fin de que se sirva investigar la veracidad de las acusaciones recibidas por esta sala.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia del 31 de marzo de 1993, proferida por la Sala Penal de la H. Corte Suprema de Justicia, que revocó el fallo del 12 de febrero del mismo año, mediante el cual el Tribunal Superior de Cartagena denegó la tutela impetrada por el ciudadano Miguel Yacamán Yidi.

2. MODIFICAR el numeral segundo de la parte resolutiva de la Sentencia del 31 de marzo de 1993, proferida por la Sala Penal de la H. Corte Suprema de Justicia, en el sentido de TUTELAR los derechos constitucionales fundamentales a la vida y a la salud del peticionario Miguel Yacamán Yidi y, en consecuencia, ordenar al alcalde distrital de Cartagena para que, a partir de la notificación de esta providencia, disponga lo conducente para que la administración a su cargo mantenga la suspensión de las solicitudes de licencias de construcción en los barrios Bocagrande, Castillogrande y El Laguito, durante el término de tres (3) años, mientras se adoptan las medidas necesarias que garanticen la prestación adecuada del servicio de alcantarillado en el sector.

3. COMISIONAR a la Sala Penal del H. Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena de Indias y a la Procuraduría General de la Nación para que velen por el cumplimiento de esta providencia».

(Sentencia T-366 de septiembre 3 de 1993. Magistrado Ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).

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