Sentencia T-375 de junio 28 de 2013

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA NOVENA DE REVISIÓN

Ref.: Expediente T-3796009

Magistrado Ponente:

Dr. Luis Ernesto Vargas Silva

Acción de tutela instaurada por Duvier Enrique Montoya Arbeláez contra el municipio de Carolina del Príncipe.

Bogotá, D.C., veintiocho de junio de dos mil trece.

La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Luis Ernesto Vargas Silva, Mauricio González Cuervo y la magistrada María Victoria Calle Correa en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

Sentencia

Dentro del trámite de revisión del fallo dictado por el Juzgado Promiscuo Municipal de Carolina del Príncipe, en el asunto de la referencia.

I. Antecedentes

De la demanda

1. Duvier Enrique Montoya Arbeláez presentó acción de tutela en contra de la Alcaldía Municipal de Carolina del Príncipe, por considerar que el actual alcalde vulneró sus derechos a la educación, dignidad humana y mínimo vital, de acuerdo con los siguientes hechos(1) y consideraciones:

1.1. Afirmó el demandante que cursa quinto semestre de ingeniería eléctrica en la Universidad de Antioquia.

1.2. Narró que en el año 2009 obtuvo el mejor puntaje del municipio de Carolina del Príncipe en las pruebas Icfes, y como reconocimiento de esto, la alcaldía municipal decidió incentivarlo para que continuara sus estudios en el nivel superior a través de un auxilio educativo destinado a cubrir los gastos de matrícula y de sostenimiento, por el tiempo de duración del plan de estudios del programa elegido por él, siempre y cuando el promedio obtenido cada semestre no fuera inferior a 3.8(2).

1.3. Según el relato del actor motivado por dicho estímulo en el año 2010 se trasladó a la ciudad de Medellín y adelantó los trámites necesarios para ingresar al programa de ingeniería eléctrica de la Universidad de Antioquia.

1.4. Una vez admitido en la universidad, el demandante solicitó a la administración municipal demandada el reconocimiento y pago del beneficio educativo para adelantar sus estudios correspondientes al primer semestre de la carrera.

1.5. El 2 de febrero de 2011 mediante Resolución 6, la alcaldía municipal reconoció en favor de Duvier Montoya un auxilio educativo en cuantía de seis salarios mínimos legales mensuales vigentes(3) para el primer semestre de la carrera. El pago de este beneficio se efectuó el 5 de febrero de 2011.

1.6. Comoquiera que durante el primer semestre de la carrera, Duvier Montoya obtuvo un promedio de 4.86 la alcaldía de Carolina del Príncipe, mediante la Resolución 118 de 2011 reconoció en su favor un auxilio equivalente a seis salarios mínimos legales mensuales vigentes para que continuara sus estudios correspondientes al segundo semestre de la carrera.

1.7. No obstante, la administración accionada no efectuó el pago de dicho estímulo y en razón a ello Duvier Enrique Montoya radicó distintas peticiones.

1.8. El 6 de diciembre del 2011, estas solicitudes fueron resueltas por la administración municipal a través de la secretaria general y de gobierno que informó al actor que la insuficiencia de recursos propios impedía pagar el auxilio correspondiente al segundo semestre del programa, y que por lo tanto una vez el municipio tuviera este dinero le pagaría(4).

1.9. Empezando el año 2012, Duvier Montoya inició el tercer semestre de la carrera y en razón a que durante el segundo semestre obtuvo un promedio superior a 3.8, solicitó a la alcaldía accionada el reconocimiento del incentivo educativo. De la misma manera reiteró la petición respecto del pago del auxilio correspondiente al segundo semestre que para entonces aun estaba pendiente.

1.10. El 23 de mayo de 2012, la nueva administración municipal a través de la tesorera general Dorian Parra Correa, informó que el pago del auxilio educativo se haría a través de un sistema de abonos según los ingresos del municipio(5). Finalmente la administración efectuó el pago del incentivo de que trata la Resolución 118 de 2011 en dos cuotas, la primera el 3 de julio de 2012(6) y la segunda el 7 de diciembre de 2012(7) quedando pendiente el correspondiente al tercer semestre.

1.11. El 8 de agosto de 2012 el actor solicitó a la alcaldía municipal demandada el reconocimiento del auxilio educativo correspondiente al cuarto semestre pues acreditó un promedio de 4.29 al finalizar el tercer semestre de la carrera.

1.12. Mediante escrito del 27 de agosto de 2012 el alcalde municipal negó al actor el reconocimiento del incentivo correspondiente al tercer y cuarto semestre, y de la misma manera rechazó la posibilidad de reconocerlo en los semestres futuros. En este sentido señaló que “el municipio no cancelará los valores solicitados y contenidos en el Decreto 52 de 2009, por no estar amparados presupuestalmente, ni disponer de los recursos de caja para contraer dichas obligaciones, que igualmente se encuentran fenecidas”(8).

1.13. El 30 de noviembre de 2012 Duvier Enrique Montoya Arbeláez presentó acción de tutela en contra del municipio de Carolina del Príncipe, pues a su juicio, la decisión de no reconocer el auxilio educativo de que trata el Decreto 52 de 2009 amenaza su derecho a permanecer en el sistema educativo, en este sentido señaló: “la decisión administrativa de no seguir subsidiando mis estudios, constituye un comportamiento que vulnera flagrantemente mi derecho fundamental de educación, ya que por mis escasos recursos no podré seguir mis estudios universitarios, toda vez que, mi sostenimiento en una ciudad distinta a la de mi familia, es costosa y ni yo ni mi familia estamos en las condiciones económicas de sufragar los gastos en los que he tenido que incurrir por el incumplimiento del municipio”.

2. El 3 de diciembre de 2012 el Juez Cuarto Civil Municipal de Medellín rechazó por competencia la acción de tutela y remitió el expediente al Juzgado Promiscuo Municipal de Carolina del Príncipe.

3. El 10 de diciembre de 2012 el Juzgado Promiscuo Municipal de Carolina del Príncipe admitió la tutela y en esta misma oportunidad corrió traslado a la Alcaldía Municipal de Carolina del Príncipe.

De la contestación de la entidad accionada.

4. El 14 de diciembre de 2012, Juan José Vásquez Cárdenas, Alcalde del municipio de Carolina del Príncipe solicitó al juez de tutela negar el amparo solicitado por el actor, ya que considera que el municipio no vulneró sus derechos constitucionales y que existe otro mecanismo de defensa judicial para reclamar el pago del auxilio educativo. Expuso las siguientes razones:

4.1. El estímulo reconocido en favor de Duvier Montoya atendió al plan de desarrollo 2008-2011 y por lo tanto, el acto administrativo que lo estipuló perdió vigencia al concluir tal programa de gobierno.

4.2. El Decreto 52 del 31 de diciembre de 2009 no tiene respaldo presupuestal, ya que la administración municipal vigente durante el periodo 2008-2011, no adelantó las gestiones necesarias para comprometer vigencias futuras.

4.3. Se superó el hecho que motivó la presente acción de tutela pues en la tesorería municipal se encuentran a disposición del demandante dos cheques girados en su favor que suman un valor de $ 3.213.600 y que corresponden al estímulo académico del segundo semestre del año 2011.

4.4. En todo caso, el Estado no tiene la obligación de garantizar el ejercicio del derecho a la educación superior, por lo tanto no puede destinar recursos públicos para que las personas puedan financiar sus estudios en este nivel.

Del fallo de tutela

5. Mediante sentencia proferida el 16 de enero de 2013, el Juzgado Promiscuo Municipal de Carolina del Príncipe resolvió negar por improcedente el amparo solicitado ya que a su juicio el incentivo educativo reconocido a Duvier Montoya es una obligación de carácter económico. Por lo tanto, el estudiante puede reclamarlo ante la jurisdicción administrativa.

6. La tutela no fue objeto de impugnación.

Actuaciones realizadas en sede de revisión

10. Mediante auto del 30 de mayo de 2013, el Magistrado Sustanciador ordenó que por secretaría, se oficiara a:

(i) La Universidad de Antioquia, para que informara si Duvier Enrique Montoya Arbeláez se encuentra matriculado en esta institución, el programa académico inscrito, los promedios obtenidos durante la carrera y en cada semestre cursado.

(ii) La tesorería general del municipio de Carolina del Príncipe a fin de que señalara las actuaciones adelantadas por esta dependencia para dar cumplimiento a la orden dada en el Decreto 52 de 2009 que establece: “ordenar a la tesorería general del municipio para que de conformidad con el presente decreto proceda a elaborar las respectivas certificaciones de disponibilidad presupuestal, hacer la liquidación y pago oportuno de las erogaciones contempladas y disponga de los mecanismos y las acciones pertinentes para incluir en el programa de proyectos de presupuesto municipal”.

(iii) El Alcalde del municipio de Carolina del Príncipe para que:

a) Relacionara las solicitudes que Duvier Enrique Montoya Arbeláez radicó en esta entidad a fin de que se le pagara el incentivo reconocido en el Decreto 52 del 31 de diciembre de 2009, informando si con cada petición acreditó los requisitos establecidos para acceder a tal beneficio.

b) Enviara copia de las resoluciones que reconocieron o negaron el incentivo solicitado por el estudiante durante cada semestre, anexando la respectiva constancia de notificación, así como los motivos para que no se expidieran tales actos.

c) Informara la manera cómo se desarrolló durante el empalme realizado con la administración anterior, la obligación contenida en el Decreto 52 del 31 de diciembre de 2009 y que para tal efecto enviara copia del acta del empalme en lo pertinente a este acto administrativo, así como todos los documentos relativos a su vigencia y a la disponibilidad presupuestal para su cumplimiento.

d) Señalara si el plan de desarrollo 2012-2015 establece el reconocimiento de algún incentivo económico en favor de los estudiantes que obtengan el mejor puntaje en las pruebas Icfes y del mejor bachiller de la Institución Educativa Presbítero Julio Tamayo, o algún beneficio similar. Se pidió que en caso de que la respuesta fuera afirmativa, explicara en qué consiste tal incentivo y certificara la disponibilidad presupuestal del mismo.

11. El jefe del departamento de admisiones y registro de la Universidad de Antioquia, mediante oficio del 31 de mayo de 2013, informó que Duvier Enrique Montoya Arbeláez: (i) se encuentra inscrito en el programa de ingeniería eléctrica y actualmente cursa quinto semestre; (ii) el promedio académico de carrera es de 4.63, el obtenido durante el primer semestre fue 4.86; en el segundo 4.74; en tercero 4.29, y que en cuarto semestre obtuvo una calificación de 4.63.

12. El 30 de mayo de 2013 Juan José Vásquez Cárdenas, actual Alcalde del municipio de Carolina del Príncipe, respondió al cuestionario formulado por el Magistrado Sustanciador. Afirmó que el plan de desarrollo municipal 2012-2015 no establece algún incentivo similar al reconocido a Duvier Montoya, debido a que “el municipio se recibió con un déficit de caja de 1.699 millones de pesos, en un presupuesto definitivo de $ 9.209.725.35, lo que respalda que el 18.44% del presupuesto de la anterior vigencia se debía atender con recursos de la vigencia 2012.

12.1. Frente a las razones para negar el incentivo al actor, reiteró lo señalado en el numeral 4º de esta providencia.

12.2 Aportó copia de la Resolución 6 del 2 de febrero de 2011 mediante la cual la alcaldesa (E) Eliana María Jaramillo ordenó pagar a Duvier Enrique Montoya la suma de $ 3.114.200 como estímulo correspondiente al primer semestre del programa de ingeniería eléctrica en la Universidad de Antioquia, y de la Resolución 118 del 8 de julio de 2011 que reconoce el incentivo al accionante en un monto de $ 3.213.600 para que continúe con el segundo semestre de su carrera. Es importante señalar que en la motivación de ambos actos administrativos se hizo referencia al cumplimiento de los requisitos.

12.3. Respecto del empalme realizado con la anterior administración, anexó copia del acta de gestión en la que se dejó la siguiente anotación:

Estímulos y créditos a la educación superior: se tiene en este momento 3 beneficiarios los cuales son los jóvenes Duvier Montoya, Freyman Steven Martínez y Sadam David Patiño Vásquez, a los cuales se le deben realizar las nuevas resoluciones para lo cual los estudiantes deben presentar liquidación de matrícula, y certificado de estar matriculados para el primer semestre del año lectivo, además de presentar el certificado de las notas en la cual deben acreditar el promedio establecido por semestre (...)” (resaltado dentro del texto original).

13. Por su parte Esneda Dorian Celeny Parra Correa, tesorera general del municipio de Carolina del Príncipe, para responder el cuestionamiento realizado por el Magistrado Sustanciador, adujo que “La administración saliente a diciembre de 2011 no dejó constituida ninguna reserva para el pago de obligaciones como la que fue esencia de reclamación en la acción de tutela objeto de revisión”.

II. Fundamentos de la decisión

Competencia

Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para proferir sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 inciso 2 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y, en cumplimiento del auto del quince (15) de febrero de dos mil trece (2013), expedido por la Sala Tres de Selección de esta corporación, que escogió el presente asunto para revisión.

Problema jurídico

En el presente asunto corresponde a la Sala establecer si la Alcaldía Municipal de Carolina del Príncipe vulneró los derechos de Duvier Enrique Montoya Arbeláez, a la educación y al debido proceso, al negarle el reconocimiento del estímulo con el que cubría buena parte de los gastos educativos y de sostenimiento mientras culmina el programa de ingeniería eléctrica en la Universidad de Antioquia, bajo las siguientes razones: (i) que dicho estímulo perdió vigencia cuando expiró el plan de desarrollo aprobado para el periodo de gobierno municipal 2008-2011; (ii) que el anterior alcalde municipal no garantizó los recursos suficientes que permitan al actual pagar el incentivo reconocido al demandante.

Para abordar el problema jurídico planteado, la Sala se referirá a las reglas jurisprudenciales relativas a la protección constitucional del derecho en la educación y el carácter progresivo de las obligaciones del Estado frente al derecho a la educación superior. De la misma manera, abordará el desarrollo de la jurisprudencia en torno al respeto del acto propio como expresión del principio de buena fe y, en ese marco analizará el caso concreto.

Protección constitucional del derecho en la educación y el carácter progresivo de las obligaciones del Estado frente al derecho a la educación superior

En armonía con lo dispuesto en los artículos 67 y 68 de la Constitución, la educación es un derecho fundamental y un servicio público cuya realización está a cargo del Estado, la sociedad y la familia. Corresponde al Estado asegurar la prestación eficiente del servicio educativo a los habitantes dentro del territorio nacional, pues en términos del artículo 366 superior: “el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud,de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación”.

En igual sentido el artículo 70 superior establece que “el Estado tiene el deber primordial de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades, por medio de la educación permanente y la enseñanza científica, artística y profesional en todas las etapas del proceso de creación de la identidad nacional”.

La educación ha sido considerada “como una herramienta necesaria para garantizar la igualdad de oportunidades y el desarrollo de la comunidad, entre otras características(9), y como un instrumento indispensable para acceder al conocimiento y demás bienes que garantizan el pleno desarrollo del ser humano en la sociedad”(10).

El derecho a la educación se encuentra conformado por los siguientes aspectos: (i) disponibilidad; (ii) accesibilidad; (iii) aceptabilidad, y (iv) adaptabilidad(11).

En relación con los aspectos que conforman el derecho a la educación, la Sala considera relevante traer la definición que, de cada uno, desarrolló el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales(12) en la Observación General 13:

“a) Disponibilidad. Debe haber instituciones y programas de enseñanza en cantidad suficiente en el ámbito del Estado Parte. Las condiciones para que funcionen dependen de numerosos factores, entre otros, el contexto de desarrollo en el que actúan; por ejemplo, las instituciones y los programas probablemente necesiten edificios u otra protección contra los elementos, instalaciones sanitarias para ambos sexos, agua potable, docentes calificados con salarios competitivos, materiales de enseñanza, etc.; algunos necesitarán además bibliotecas, servicios de informática, tecnología de la información, etc.

b) Accesibilidad. Las instituciones y los programas de enseñanza han de ser accesibles a todos, sin discriminación, en el ámbito del Estado Parte. La accesibilidad consta de tres dimensiones que coinciden parcialmente:

No discriminación. La educación debe ser accesible a todos, especialmente a los grupos no vulnerables de hecho y de derecho, sin discriminación por ninguno de los motivos prohibidos (véanse los párrafos 31 a 37 sobre la no discriminación);

Accesibilidad material. La educación ha de ser asequible materialmente, ya sea por su localización geográfica de acceso razonable (por ejemplo, una escuela vecinal) o por medio de la tecnología moderna (mediante el acceso aprogramas de educación a distancia);

Accesibilidad económica. La educación ha de estar al alcance de todos. Esta dimensión de la accesibilidad está condicionada por las diferencias de redacción del párrafo 2 del artículo 13 respecto de la enseñanza primaria, secundaria y superior:mientras que la enseñanza primaria ha de ser gratuita para todos, se pide a los Estados Partes que implanten gradualmente la enseñanza secundaria y superior gratuita.

c) Aceptabilidad. La forma y el fondo de la educación, comprendidos los programas de estudio y los métodos pedagógicos, han de ser aceptables (por ejemplo, pertinentes, adecuados culturalmente y de buena calidad) para los estudiantes y, cuando proceda, los padres; este punto está supeditado a los objetivos de la educación mencionados en el párrafo 1 del artículo 13 y a las normas mínimas que el Estado apruebe en materia de enseñanza (véanse los párrafos 3 y 4 del artículo 13).

d) Adaptabilidad. La educación ha de tener la flexibilidad necesaria para adaptarse a las necesidades de sociedades y comunidades en transformación y responder a las necesidades de los alumnos en contextos culturales y sociales variados”.

Carácter progresivo de los deberes del Estado en la educación superior

Frente a los aspectos que conforman el derecho a la educación superior el Estado tiene deberes de respeto, protección y garantía en todos los niveles del sistema educativo.

En relación con el aspecto de accesibilidad económica el efecto de los deberes del Estado es progresivo, esto significa que la garantía y cobertura del derecho a la educación “debe ampliarse de manera gradual, de acuerdo con la capacidad económica e institucional del Estado en cada momento histórico”(13).

En este sentido, el artículo 13 del Pidesc establece las obligaciones que tiene el Estado en los distintos niveles del sistema educativo: (i) respecto de la educación básica primaria debe garantizar el acceso a todos de manera gratuita; (ii) en la educación superior el acceso depende de las capacidades de cada persona, y la gratuidad deberá implementarse de manera progresiva.

En términos del pacto: “La enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita”.

Así mismo el carácter progresivo del derecho a la educación implica que cuando se alcanza algún nivel de disfrute no pueden las autoridades públicas adoptar medidas que conlleven a un retroceso en su realización(14). Armoniza con este argumento el artículo 4º del Pidesc, sustento normativo del principio de progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales.

En este sentido la Sentencia T-787 de 2006(15) señaló: “una vez se amplía el nivel de satisfacción de uno de estos derechos, la libertad de desarrollo del mismo por parte del legislador y de las demás autoridades públicas —incluyendo las autoridades de las entidades territoriales— se ve mermada, pues todo retroceso respecto de ese nivel se presume inconstitucional. Por tal razón, las medidas regresivas en materia de derechos económicos, sociales y culturales están sometidas a un control de constitucionalidad estricto, y deben ser justificadas plenamente por las autoridades “(...) por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de los que se disponga”(16).

Ahora bien, el carácter progresivo de las obligaciones del Estado entorno al acceso económico a la educación superior “no justifica la inactividad del Estado. Por el contrario, le exige la obligación de actuar lo más expedita y eficazmente posible para ampliar el nivel de satisfacción de los derechos, respetando el contenido mínimo previsto en los tratados, el cual le es exigible de manera inmediata”(17).

Como ejemplo de medidas adoptadas por el Estado para la promoción del acceso al nivel de educación superior, la Sala encuentra pertinente señalar el contenido del artículo 99 de la Ley 715 de 1994 que garantiza el acceso a los estudiantes con mejores puntajes en las pruebas Icfes:

“ART. 99.—Puntajes altos en los exámenes de Estado. A los cincuenta (50) estudiantes del último grado de educación media que anualmente obtengan los más altos puntajes en los exámenes de Estado realizados por el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior - Icfes, se les garantizará el ingreso a programas de educación superior en instituciones del Estado. De igual beneficio gozarán los estudiantes de último grado de educación media que ocupen los dos primeros lugares en cada uno de los departamentos, según las mismas pruebas”.

Entonces, frente al acceso económico el Estado tiene la obligación de adoptar medidas que promuevan el ingreso a la educación superior según las capacidades de cada persona, y evitar que la ausencia de recursos económicos sea un obstáculo para quien por mérito propio logró la admisión en un plantel, deba desertar antes o durante el programa académico respectivo.

Ahora bien, si bien es cierto la gratuidad en la educación superior es una obligación progresiva del Estado, una vez se haya adoptado una medida que promueva el acceso económico en este nivel educativo, no puede desplegar conductas que conlleven un retroceso, pues una vez se ha superado esta etapa primaria —acceso— es deber del Estado garantizar la permanencia en el respectivo ciclo cuando la continuidad de los estudios depende de dicha medida económica.

El derecho a permanecer en el sistema educativo

La permanencia en el sistema educativo significa que, una vez la persona ha accedido a un ciclo académico determinado tiene derecho continuar sus estudios hasta la culminación. Por ello, las conductas que conlleven a la interrupción intempestiva del ciclo académico, por razones ajenas al estudiante(18), desconocen el derecho a la educación.

En el nivel superior de educación el acceso depende de las capacidades de cada persona, no obstante acceder a un ciclo educativo también depende de los recursos económicos que permitan a una persona cubrir no solo los gastos de matricula sino muchas veces cubrir costos de sostenimiento, en razón al ubicación del plantel.

Ahora bien, en nivel superior de educación el efecto de la obligación del Estado en torno al acceso económico es progresivo, lo que significa el deber de adoptar medidas gradualmente y de acuerdo con la capacidad económica institucional para asegurar la gratuidad en la educación superior, sin embargo una vez el Estado despliegue conductas para asegurar a una persona el acceso económico a un programa de educación superior, no puede abrigarse en el principio de progresividad para tomar decisiones que impliquen la interrupción sus estudios.

En razón a lo expuesto, y en cumplimiento a las obligaciones generales que tiene el Estado en todos los niveles de educación como son respetar, proteger y garantizar(19), debe evitar y eliminar cualquier barrera que amenace el derecho a permanecer en el sistema educativo en cualquiera de sus niveles.

La Corte Constitucional ha protegido el derecho a la educación en los eventos en que se ha desconocido la permanencia en el sistema educativo, en principio a los menores de edad(20), pues en virtud de lo señalado en el artículo 67 superior “tienen derecho a permanecer en la educación básica, pública, gratuita, y en ningún caso pueden ser excluidos”(21).

Bajo este argumento la Sentencia T-826 de 2009(22) amparó el derecho a la educación de un menor de 13 años que terminó grado 7º en un plantel del municipio de Guarne, y que no pudo iniciar los estudios correspondientes al grado 8º porque la Gobernación de Antioquia terminó el contrato de cobertura escolar con el plantel en donde estudiaba.

En esta oportunidad aunque la entidad accionada había adoptado medidas para superar el hecho que motivó la acción de tutela, la Corte Constitucional revocó la sentencia que no había amparado el derecho a permanecer en el sistema educativo de los menores y advirtió “en efecto, si bien en la actualidad está superada la situación de desescolarización del niño Jorge Daniel Escobar Ríos, tanto la falta de previsión de la Gobernación de Antioquia acerca de las consecuencias que acarrearía la terminación del contrato con el plantel en el que estudiaba el niño, como su tardanza en la contratación de los nuevos docentes, son los factores que originaron la vulneración del derecho del niño a la educación”.

La doctrina constitucional que garantiza el derecho a permanecer en el nivel básico de educación, también ha permitido extender la protección al nivel superior cuando ya se ha superado la primera etapa el acceso.

Por ejemplo, la Sala Cuarta de Revisión en la Sentencia T-164 de 2012(23) amparó el derecho a permanecer en el sistema educativo de algunos estudiantes a quienes la Universidad Cooperativa de Colombia les revocó la beca otorgada por el tiempo de duración del programa académico de derecho y administración de empresas, argumentando que la relación contractual entre el plantel y la Gobernación de Arauca había terminado. En relación con el derecho a la permanencia en el sistema educativo esta Sala expresó:

“El constituyente al establecer el derecho de los estudiantes a permanecer en el sistema educativo, se refirió a la posibilidad del niño, niña o joven a no ser excluido del mismo”.

(...) “De manera que si bien las becas otorgadas, surgieron de un contrato entre la Gobernación de Arauca y la Universidad Cooperativa de la misma ciudad, válidamente terminado, ello no es excusa para que las entidades contratantes omitan su responsabilidad de implementar las acciones necesarias y que estén a su alcance, para garantizar a los estudiantes la permanencia en sus estudios”.

En conclusión se vulnera el derecho a una persona a permanecer en el nivel superior de educación a quien el Estado le reconoció un auxilio educativo a fin de facilitar el acceso económico y luego los suspende, pues este beneficio no solamente permite el ingreso a la universidad sino que además es un aspecto del que depende la continuidad en el respectivo ciclo educativo.

Desarrollo de la jurisprudencia entorno al respeto del acto propio como expresión del principio de buena fe

Las actuaciones de las autoridades administrativas deben estar orientadas por los principios establecidos en la Constitución, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Especialmente la actividad administrativa debe observar los principios “debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad”(24).

En virtud del principio de buena fe y lo establecido en el artículo 83 superior, todas las actuaciones que se adelanten entre particulares y autoridades públicas en ejercicio de sus derechos y deberes, deben guiarse por el respeto mutuo, la fidelidad y la lealtad.

A partir de los postulados del principio de buena fe, la Corte Constitucional ha desarrollado la teoría del respecto por el acto propio y la confianza legítima, según los cuales la administración está obligada a respetar las expectativas jurídicas y legítimas que el actuar de la administración haya generado a una persona, de tal forma que no puede cambiar súbitamente el sentido de sus decisiones. En este sentido la Sentencia T-618 de 2007(25) establece que: “la teoría del respeto del acto propio encuentra su fundamento en la confianza que una autoridad pública o un particular despierta en otro sujeto de buena fe en razón de una primera conducta realizada, buena fe que resultaría vulnerada si fuese admisible aceptar y dar curso a una pretensión posterior y contradictoria del primer sujeto”(26).

De la misma manera el cumplimiento del respeto al acto propio ha sido desarrollado por esta corporación como un aspecto del debido proceso. Así lo estableció en la Sentencia T-1034 de 2005(27):

“El derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución, comprende no solo las garantías propias que impone el debido proceso legal, en virtud de los procedimientos establecidos, sino también todas aquellas garantías representadas en los principios y valores jurídicos de orden constitucional con los cuales se da pleno respeto a los demás derechos para asegurar un orden justo(26).

En este contexto tiene cabida la aplicación del principio del respeto al acto propio, que tiene como finalidad que un sujeto de derecho que ha generado un acto a través del cual se crea una situación particular y concreta a favor de otro, no pueda modificar tal actuación de manera unilateral e inconsulta, pues de hacerlo violaría los principios de buena fe, confianza legítima y debido proceso”.

La administración no puede modificar los actos que expide sin que medie razón alguna y sin los procedimientos que la ley determina cuando hay lugar ello, dado que puede afectar las situaciones jurídicas que se generan de la confianza de los actos administrativos expedidos conforme a derecho.

La Corte Constitucional(28) ha aplicado el principio del respeto al acto propio en los eventos en que la administración modifica sus propias decisiones y con ello afecta situaciones jurídicas ya creadas. Para tal efecto ha señalado tres condiciones que se deben verificar: (i) la ejecución de un acto o una serie de actos jurídicamente relevantes que generen una expectativa legítima a una persona. (ii) La expedición de una actuación posterior que contradice a la anterior. (iii) La identidad de emisor-receptor en la actuación administrativa, en el sentido que ambas conductas sean ejecutadas por “la misma persona o centros de interés”.

En conclusión, una autoridad pública desconoce el principio de respeto al acto propio y, por ende, el de buena fe, cuando adelanta actuaciones contradictorias respecto de otras anteriores, emitidas por ella misma, que han creado una situación jurídica y concreta o una expectativa legítima a una persona.

Caso concreto

La controversia planteada en el presente caso surge por la negativa de la Alcaldía Municipal de Carolina del Príncipe de entregar a Duvier Enrique Montoya Arbeláez el incentivo educativo reconocido mediante el Decreto 52 de 2009 a partir del tercer semestre del programa de ingeniería eléctrica que cursa en la Universidad de Antioquia.

Frente a la decisión de instancia, lo primero que observa la Sala es que el juez no encontró satisfecho el requisito de subsidiaridad de la acción de tutela ya que, a su juicio, existen otros mecanismos de defensa judicial para reclamar el reconocimiento y pago de este beneficio económico. Como consecuencia, declaró improcedente la acción de tutela para reclamar el pago del incentivo que la Alcaldía municipal de Carolina del Príncipe reconoció al accionante mediante el Decreto 52 de 2009.

Contrario a esto, la Sala encuentra que se reúnen los requisitos señalados por esta corporación para que la tutela sea procedente. Toda vez que los mecanismos de defensa judicial en la jurisdicción administrativa, en razón al tiempo que tardan en resolverse, no son idóneos para garantizar el derecho a la permanencia en el sistema educativo de un estudiante quien reclama a la administración el cumplimiento de un acto administrativo para poder continuar con sus estudios, pues en el momento que culmine el trámite del medio de control judicial, el beneficiario ya los habrá interrumpido.

Podría pensarse que la pretensión del demandante tiene un simple contenido económico en el sentido de que reclama el pago de una suma de dinero reconocida en un acto administrativo. No obstante, para la Sala, la decisión de la administración municipal de Carolina del Príncipe constituye una medida que traduce la obligación progresiva del Estado en torno a la garantía del acceso económico en el nivel superior de educación y a su permanencia. Por lo tanto no constituye una mera pretensión económica que excluya la procedibilidad de la acción de tutela.

Superado el examen de procedibilidad formal de la acción de tutela, la Sala abordará los argumentos expuestos por el alcalde del municipio de Carolina del Príncipe para negar el pago del incentivo que le fue reconocido a Duvier Enrique Montoya mediante el Decreto 52 de 2009. Estos consisten en que: (i) esta decisión fue adoptada por la administración municipal anterior sin que se ejercieran las conductas necesarias para garantizar la disponibilidad presupuestal que permita al actual gobierno pagar al demandante este beneficio; y (ii) los recursos propios son insuficientes.

En el caso bajo estudio, la Sala observa que el municipio de Carolina del Príncipe a través del alcalde elegido para el periodo 2008-2011 reconoció en favor de Duvier Enrique Montoya Arbeláez un incentivo económico que consiste en el pago de seis salarios mínimos legales mensuales vigentes por cada semestre del programa académico de ingeniería eléctrica en la Universidad de Antioquia, con la condición de que su promedio académico no sea inferior a 3.8.

Dicha actuación administrativa está contenida en el Decreto 52 de 2009, que en su parte resolutiva establece:

“ART. 1º—Otorgar como estímulo al joven Duvier Enrique Montoya Arbeláez por ser el mejor bachiller en la presentación de las pruebas Icfes de la Institución Educativa Presbítero Julio Tamayo del Municipio de Carolina del Príncipe promoción 2009, un subsidio de hasta seis salarios mínimos legales mensuales vigentes semestrales por la duración de su programa académico de educación superior.

ART. 2º—El municipio de Carolina del Príncipe se compromete con el estudiante a financiarle el número de semestres o años definidos en el plan de estudios de su programa académico elegido por este.

PAR. 1º—Su promedio crédito en el semestre debe ser igual o superior a tres con ocho (3.8), caso contrario de no obtenerse este puntaje promedio dará lugar a la pérdida de dicho subsidio otorgado por el municipio.

PAR. 2º—El joven beneficiario con el subsidio monetario deberá firmar acta de compromiso con el municipio de Carolina del Príncipe, en el cual se compromete a aportar sus conocimientos académicos en el periodo de prácticas profesionales en este municipio.

PAR. 3º—El joven beneficiario con el subsidio, tendrán un plazo máximo de doce meses para hacer uso de este beneficio, a partir de la fecha del acta de grado.

PAR. 4º—El estudiante cada semestre deberá aportar la matricula académica y el promedio obtenido en el semestre anterior.

ART. 3º—Ordenar a la tesorería general del municipio para que de conformidad con el presente decreto proceda a elaborar las respectivas certificaciones de disponibilidad presupuestal, hacer la liquidación y pago oportuno de las erogaciones contempladas y disponga de los mecanismos y las acciones pertinentes para incluir en el programa de proyectos de presupuesto municipal”.

Este acto administrativo goza de la presunción de legalidad de que trata el artículo 88 del Código Administrativo y de Procedimiento Administrativo, y fue reafirmado en las resoluciones 6 y 118 del 2011 que ordenaron entregar dicho beneficio para los estudios correspondientes a los dos primeros semestres de la carrera.

Además la Sala estableció que durante los cuatro semestres cursados de la carrera, Duvier Enrique Montoya ha superado el promedio exigido para ser beneficiario del auxilio educativo. No obstante, la administración municipal accionada decidió no reconocer dicho estímulo a partir de tercer semestre, aun sin derogar el acto administrativo que lo consagra, porque considera que esta decisión no obliga al actual alcalde pues no fue adoptada durante su mandato y que en todo caso, la educación superior no es un derecho que deba garantizar el Estado.

La Sala debe comenzar por señalar que el estímulo que reconoció el municipio accionado en favor de Duvier Montoya es una medida económica que contribuyó al acceso en el nivel superior de educación, una vez el estudiante demostró el merito para ingresar al programa de ingeniería eléctrica de la Universidad de Antioquia. Por lo tanto negarle la entrega del auxilio ya reconocido para el segundo semestre, como el reconocimiento para el tercer, cuarto y quinto semestre ya cursados, y para los futuros periodos del programa académico, podría implicar un retroceso injustificado en el nivel de disfrute del derecho a la educación alcanzado en el caso del demandante.

En efecto, teniendo en cuenta que bajo la expectativa que generó el auxilio educativo reconocido por el municipio de Carolina del Príncipe, Duvier Enrique Montoya Arbeláez desplegó conductas para acceder al nivel de educación superior, tales como trasladar su domicilio a la ciudad de Medellín para luego vincularse a la Universidad de Antioquia en el programa académico de ingeniería eléctrica. Por esto, la Sala considera que este incentivo constituyen un aspecto del que depende la permanencia del demandante en el sistema educativo, toda vez que si los recursos para cubrir las necesidades básicas como vivienda y alimentación escasean, el demandante podría verse obligado a retornar al municipio de Carolina del Príncipe y por lo tanto abandonar los estudios que actualmente adelanta en la Universidad de Antioquia.

De otra parte, la Sala considera importante retomar los fundamentos jurídicos expuestos en esta misma providencia en relación con el respeto al acto propio como una expresión del principio de buena fe, para señalar que las decisiones que adoptó un alcalde municipal a través de un acto administrativo que creó una situación jurídica de carácter particular y concreto, no pueden ser desconocidas por la nueva administración bajo razones de carácter administrativo ajenas al ciudadano.

Por lo tanto, aunque la administración de un municipio se ejerza por un funcionario diferente y bajo un programa de gobierno distinto, el alcalde municipal no puede, bajo este argumento, emitir órdenes contradictorias a las de su antecesor. Menos aún, cuando tales actuaciones han generado expectativas a una persona para el ejercicio de un derecho fundamental como la educación.

Otro de los argumentos expuestos por el alcalde del municipio accionado para negar el reconocimiento del beneficio educativo al actor, es que su antecesor no garantizó la disponibilidad presupuestal para el cumplimiento de lo ordenado en el Decreto 52 de 2009. Frente a esto, es preciso señalar que la Sala constató que la tesorería general del municipio de Carolina del Príncipe desobedeció la orden dada en el Decreto 52 de 2009, pues no ejerció todas las actuaciones necesarias para garantizar la disponibilidad presupuestal para el cumplimiento de lo ordenado en dicho decreto(29). No obstante, esta razón no justifica a la actual administración para negarle a Duvier Montoya el reconocimiento de dicho estímulo pues el deber de reconocer el incentivo es de la entidad territorial independientemente de quien la represente.

Además, resalta la Sala que en el proceso de empalme(30) que se adelantó entre el anterior y el actual alcalde, se puso de presente la obligación contenida en el Decreto 52 de 2009 y no se observa que la nueva administración hubiera desplegado las conductas tendientes a que el funcionario saliente resolviera las problemáticas que, como lo expone en el trámite de la presente acción de tutela, le impiden cumplir con las órdenes de dicho decreto. Esto permite concluir a la Sala que, no existe una razón que justifique la negativa de reconocer en adelante el estímulo educativo pues, de haber existido una razón suficiente la misma no hubiera pasado inadvertidamente dentro del proceso de empalme.

Bajo lo expuesto, la Sala concluye que se cumplen los requisitos establecidos por la jurisprudencia de esta corporación para aplicar el principio del respeto al acto propio toda vez que: (i) el incentivo fue reconocido mediante un acto administrativo (D. 52/2009) que goza de presunción de legalidad y actualmente está vigente. Esta actuación fue reafirmada por actos posteriores que reconocieron este beneficio en favor del demandante durante los dos primeros semestres del programa académico de ingeniería eléctrica en la Universidad de Antioquia. (b) Contrario a esto, el actual alcalde municipal niega a Duvier Enrique Montoya el reconocimiento y pago de dicho beneficio de ahora en adelante, como consecuencia de los errores en los que incurrió la anterior administración municipal. (c) El Decreto 52 de 2009 fue expedido por el alcalde que representó a la entidad territorial durante el periodo 2008-2011 y la actuación que niega el cumplimiento de lo ordenado con lo establecido en dicho acto administrativo, es del actual alcalde. Es decir se trata de la misma persona jurídica de derecho público que no varía según el funcionario a su cargo. Por lo tanto, la identidad del sujeto o centros de interés en el reconocimiento, se cumple en el presente caso.

Tampoco considera la Sala que la insuficiencia de recursos del municipio y los problemas económicos que el actual alcalde endilga a su antecesor justifique la negativa de continuar reconociendo el estímulo educativo a Duvier Enrique Montoya, pues esta es una situación ajena al actor y no reúne las características de gravedad e imprevisibilidad que justificarían un retroceso en la protección del derecho. Por lo tanto no puede la administración imponerle al demandante la carga de asumir las consecuencias negativas de una actuación pública determinada.

En consecuencia, existe un retroceso injustificado en el nivel de disfrute del derecho a la educación alcanzado por el actor por cuanto la administración municipal desconoce la decisión adoptada en su propio acto. Esto vulnera el derecho a la educación, al debido proceso y a la buena fe de Duvier Enrique Montoya Arbeláez. Por esta razón, la Sala ordenará a la Alcaldía Municipal de Carolina del Príncipe que adelante las gestiones administrativas necesarias para que pueda reconocer en favor de Duvier Enrique Montoya Arbeláez el incentivo educativo correspondiente al tercer, cuarto y quinto semestre del programa académico de ingeniería eléctrica que cursa en la Universidad de Antioquia. De la misma manera, ordenará a la alcaldía que despliegue las actuaciones tendientes a garantizar la disponibilidad presupuestal necesaria para cumplir con lo ordenado en el Decreto 52 de 2009 hasta que el demandante complete los diez semestres del nivel educativo en que se encuentra, siempre que acredite los requisitos señalados en el parágrafo primero del artículo segundo de dicho acto administrativo.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,

RESUELVE:

1. REVOCAR la sentencia proferida el dieciséis (16) de enero de 2013 proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Carolina del Príncipe, que negó el amparo solicitado por Duvier Enrique Montoya Arbeláez. En su lugar CONCEDER la protección del derecho fundamental a la educación y al debido proceso del accionante.

2. ORDENAR al Alcalde Municipal de Carolina del Príncipe que dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de esta sentencia, si no lo ha hecho, reconozca y pague el incentivo educativo en cuantía de seis salarios mínimos legales mensuales vigentes en favor de Duvier Enrique Montoya Arbeláez correspondientes al tercer, cuarto y quinto semestre del programa de ingeniería eléctrica que cursó en la Universidad de Antioquia.

3. ORDENAR al Alcalde Municipal de Carolina del Príncipe que a partir de la notificación de esta sentencia, despliegue las gestiones necesarias para garantizar el pago del incentivo reconocido a Duvier Enrique Montoya Arbeláez mediante el Decreto 52 de 2009, de ahora en adelante siempre que acredite los requisitos señalados en el artículo segundo de este acto administrativo.

4. Por secretaría, líbrese la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Luis Ernesto Vargas Silva—María Victoria Calle Correa—Mauricio González Cuervo.

Martha Victoria Sáchica Méndez, Secretaria General.

(1) Para abordar la situación fáctica se sigue la exposición de la accionante. La Sala igualmente, complementará la narración con los hechos relevantes que se desprenden de la prueba documental aportada por el peticionario y la entidad accionada.

(2) Folio 11.

(3) Folio 19 cuaderno principal.

(4) Folio 15.

(5) Folio 17.

(6) Folio 34.

(7) Folio 35.

(8) Folio 18.

(9) Sentencia T-746 de 2007.

(10) Sentencias T-734 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, C-376 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

(11) Clasificación propuesta por la anterior relatora especial de las Naciones Unidas Katarina Tomasevsky. Informe anual presentado 13 de enero de 1999.

(12) Intérprete autorizado del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

(13) Sentencia T-428 de 2012, M.P. María Victoria Calle.

(14) Sentencia T-698 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

(15) M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(16) Cfr. Observación General 3 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

(17) Sentencia C-376 de 2010 ver entre otras T-787 de 2006 M.P.(sic); C-251 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-671 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; T-025 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-038 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, y T-1318 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-698 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

(18) En la Sentencia T-188 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio la Corte estableció que el derecho a la permanencia en el sistema educativo no es un derecho absoluto “Lo anterior, significa que por tratarse de un derecho-deber, está de cierto modo determinado por los derechos y las obligaciones que tiene como estudiante, uno de los cuales es someterse y cumplir el reglamento establecido por el plantel educativo, o por el Estado en los exámenes de calidad de la educación o similares. Su inobservancia permite a las autoridades tomar las decisiones que correspondan, siempre que se observe y respete el debido proceso del estudiante, para corregir situaciones que estén por fuera de la Constitución o la ley”.

(19) Sistema de seguimiento y evaluación de la política pública educativa a la luz del derecho a la educación Defensoría del Pueblo.

(20) La Sala Plena de esta corporación en la Sentencia C-376 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, precisó las reglas sobre la edad que señala el artículo 67 superior, de la siguiente manera: “(i) que la edad señalada en el artículo 67 de la Constitución, interpretado a la luz del artículo 44 ibídem, es solo un criterio establecido por el constituyente para delimitar una cierta población objeto de un interés especial por parte del Estado; (ii) que el umbral de 15 años previsto en la disposición aludida corresponde solamente a la edad en la que normalmente los estudiantes culminan el noveno grado de educación básica, pero no es un criterio que restrinja el derecho a la educación de los menores de edad, pues de afirmar lo contrario, se excluirían injustificadamente del sistema educativo menores que por algún percance —de salud, de tipo económico, etc.— no pudieron terminar su educación básica al cumplir dicha edad , y (iii) que las edades fijadas en la norma aludida no puede tomarse como criterios excluyentes sino inclusivos”.

(21) Sentencia T-698 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.

(22) M.P. Juan Carlos Henao.

(23) M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

(24) Artículo 3º Ley 1437 de 2011.

(25) M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(26) Sentencias T-295 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-345 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-618 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(27) M.P. Jaime Córdoba Triviño En el mismo sentido se pueden consultar las sentencias T-207 de 2006, M.P. Humberto Sierra Porto; T-248 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-850 de 2010, M.P. Humberto Sierra Porto; T-878 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

(28) Sentencia T-295 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Reiterada en las sentencias T-1034 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-850 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra.

(29) Folio 55 cuaderno principal.

(30) Para este proceso se deben seguir las reglas señaladas en el artículo 10 de la Ley 951 de 2005 que establece: (...) 1. El informe resumido por escrito de la gestión del servidor público saliente. 2. Detalle pormenorizado sobre la situación de los recursos materiales, financieros y humanos así como los bienes muebles e inmuebles a su cargo, debidamente actualizados a la fecha de la entrega. 3. Detalle de los presupuestos, programas, estudios y proyectos. 4. Obras públicas y proyectos en proceso. 5. Reglamentos, manuales de organización, de procedimientos, y 6. En general, los aspectos relacionados con la situación administrativa, desarrollo, cumplimiento o en su caso desviación de programas y demás información y documentación relativa que señale el reglamento y/o manual de normatividad correspondiente. PAR. 1º—El informe a que se refiere el numeral 1º del presente artículo deberá contener una descripción resumida de la situación del despacho a la fecha de inicio de su gestión. También describirá las actividades emprendidas y resultados obtenidos durante la misma, señalando especialmente los asuntos que se encuentran en proceso, y por último la situación del despacho en la fecha de retiro o término de su gestión”.