Sentencia T-385 de julio 22 de 2016

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Quinta de Revisión

Ref.: exp. T-5.466.647

Magistrada Ponente:

Dra. Gloria Stella Ortiz Delgado

Asunto: Acción de tutela instaurada por Rita Eugenia Barrientos Balvin contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP).

Bogotá, D. C., veintidós de julio de dos mil dieciséis.

La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y por la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

Sentencia

En la revisión del fallo dictado en única instancia el 23 de octubre de 2015, por el Juzgado Noveno Penal del Circuito de Medellín, dentro de la acción de tutela promovida por la señora Rita Eugenia Barrientos Balvin contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP).

El asunto llegó a la Corte Constitucional por remisión de la Secretaría del juzgado de única instancia, en cumplimiento de los artículos 86 de la Constitución Política y 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991. En auto del 29 de abril de 2016, la Sala de Selección Número Cuatro de esta Corporación escogió la presente tutela para su revisión.

I. Antecedentes

Rita Eugenia Barrientos Balvin, actuando por medio de apoderada judicial, presentó acción de tutela el 16 de junio de 2015(1) en contra de la UGPP. La peticionaria considera que la entidad demandada vulneró sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida digna y a la seguridad social. En particular, la actora sostiene que dicha violación se produjo por la decisión de la entidad de suspender la mesada pensional que venía percibiendo como antigua trabajadora de la caja de Crédito Agrario, como quiera que empezó a recibir por parte de Colpensiones una pensión de vejez a partir del 6 de mayo de 2014.

1. Hechos relevantes.

1. La señora Rita Eugenia Barrientos Balvin, de 58 años de edad(2), trabajó en la caja de Crédito Agrario Industrial y Minero (una empresa en la actualidad liquidada) entre el 15 de febrero de 1978 y el 27 de junio de 1999. Por esta razón, mediante Resolución 6444 del 6 de agosto de 2008, le fue reconocida pensión de jubilación convencional por valor de $ 1,974,298 de conformidad con el artículo 41 de la Convención colectiva de trabajo vigente a la fecha. La norma en cuestión señalaba lo siguiente:

“ART. 41.—Pensión de jubilación y requisitos. A partir del dieciséis de enero de 1992, los trabajadores de la Caja Agraria, cuando cumplan veinte (20) años de servicio a la caja, continuos o discontinuos, y lleguen a la edad de cincuenta (50) años las mujeres y cincuenta y cinco (55) años los varones, tendrán derecho a que la caja les pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicios (…) El pago de las pensiones de jubilación de carácter convencional que la Carta haya reconocido o reconozca en el futuro continuará haciéndose directamente por la entidad al beneficiario”(3).

2. Como consecuencia de lo anterior, la Caja Agraria inició el pago de la prestación a partir del 27 de junio de 1999 hasta el mes de septiembre de 2008, cuando el proceso de liquidación de la entidad culminó. A partir de ese momento, y por mandato del Decreto 2721 de 2008, el Fondo del Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia —a través del Fondo de Pensiones Públicas a Nivel Nacional (Fopep)— asumió los pagos correspondientes al pasivo pensional de la extinta institución.

3. Asimismo, mediante Resolución 152479 del 6 de mayo de 2014, Colpensiones le reconoció a la peticionaria pensión de vejez por valor de $ 1,299,113, por haber reunido los requisitos del Sistema General de Seguridad Social contemplados en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003.

4. Con todo, el 5 de febrero de 2015 la entidad accionada, como quiera que asumió las funciones del Fondo del Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, remitió a la peticionaria la Resolución 284 del 6 de enero de 2015 notificada por aviso(4), por medio de la cual le informó que su mesada pensional convencional reconocida por la Caja Agraria quedaba suspendida porque la misma se compartía con la pensión de vejez otorgada por Colpensiones. En dicho acto administrativo se dispuso que, de acuerdo con la figura de la compartibilidad pensional, el Fopep asumiría el pago del mayor valor que existe entre la pensión convencional y la pensión de vejez. Además, la entidad accionada señaló que cualquier valor cobrado de más entre el reconocimiento de la pensión de vejez y la inclusión en nómina de la nueva resolución debería ser reintegrado por la actora siempre que para tal efecto existiera autorización expresa de su parte. En caso contrario, se ordenó remitir el caso al área de cobro correspondiente(5).

5. A su vez, la peticionaria sostiene que la suspensión del pago de la pensión de jubilación convencional otorgada por la caja de Crédito Agrario afecta de manera considerable su mínimo vital ya que la misma “hace parte integral de su patrimonio familiar, el cual está compuesto exclusivamente por el valor de las mesadas pensionales”. Finalmente, la accionante señala que la pensión tiene un carácter irrenunciable, por lo que de la recepción de la notificación de la resolución de la UGPP no puede desprenderse una aceptación de la regla de compartiblidad pensional.

Así, la señora Barrientos Balvin considera que la actuación de la entidad accionada desconoció sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la salud, a la seguridad social y a la vida digna.

2. Actuaciones procesales y respuestas de las entidades demandadas.

El Juzgado Noveno Penal del Circuito de Medellín conoció de la tutela en primera instancia. Por medio de auto del 17 de junio de 2015, ordenó la notificación de la tutela a la UGPP y vinculó a Colpensiones. En la misma providencia, le otorgó a la parte accionada y vinculada un plazo de dos (2) días para que presentaran una respuesta a la tutela o allegaran información adicional que pudiera ser relevante para el examen del caso concreto. Sin embargo, las entidades guardaron silencio en el término dispuesto.

Mediante sentencia del 1º de julio de 2015, el juez de conocimiento amparó los derechos de la actora al mínimo vital y a la vida digna y, en consecuencia, ordenó que en el término de dos (2) días contados a partir de la notificación del fallo se expidiera un nuevo acto administrativo que reanudara el pago total de la pensión convencional. Para llegar a dicha conclusión, el juez señaló que: (i) la tutela es un instrumento para reconocer de manera excepcional el pago de acreencias laborales cuando se vulnere el mínimo vital; y (ii) en el caso concreto existe un desconocimiento de dicho derecho ya que a partir de la decisión de la UGPP la peticionaria no cuenta con los medios adecuados para su manutención.

El 24 de julio del mismo año, dentro del término previsto para tal fin, la UGPP impugnó la decisión y argumentó que: (i) la resolución de la Caja Agraria que reconoció la pensión convencional señaló de manera explícita que sobre la misma se aplica la regla de compartibilidad; (ii) la actora cuenta con el procedimiento ordinario para disputar cualquier controversia que surja de la decisión de la entidad; y (iii) el juez debió vincular en el proceso al Fopep como quiera que es la entidad encargada de autorizar los pagos ya que la UGPP solo actúa como administrador general de las nóminas de pago pensional.

En segunda instancia, el Tribunal Superior de Medellín, mediante auto del 26 de junio de 2015(6), decretó la nulidad de todo lo actuado a partir de la sentencia de primera instancia por considerar que el juzgado de primera instancia no vinculó al Fopep, ya que la controversia planteada se circunscribe a la compartibilidad de una mesada pensional entre Colpensiones y la UGPP, cuyos recursos son administrados por ese fondo pensional. Por esta razón, el tribunal consideró que dicha entidad debía tener la oportunidad de pronunciarse sobre las pretensiones elevadas por la actora.

En consecuencia, una vez el juez penal avocó de nuevo el conocimiento del proceso mediante auto del 16 de octubre del 2015, las entidades accionadas y vinculadas, salvo Colpensiones, dieron respuesta a la tutela en los siguientes términos:

A. Unidad administrativa especial de gestión pensional y contribuciones parafiscales.

La UGPP se opuso a las pretensiones(7) porque: (i) en abril del año 2015 reportó en la nómina de la entidad el reconocimiento de la pensión de jubilación; (ii) para el momento de la mencionada inscripción, la mesada convencional ascendía a $ 2,511,834 mientras que la de vejez correspondía a $ 1,373,795; (iii) de acuerdo con la regla de compartibilidad la UGPP, a través del Fopep, asumió el pago de la diferencia del mayor valor pagado que corresponde a $ 1,139,048; (iv) la peticionaria no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable por lo que la acción de tutela en este caso no es el mecanismo adecuado para reclamar prestaciones de carácter económico; (v) cualquier decisión judicial que no reconozca la compartibilidad de la dos pensiones iría en contra del principio de sostenibilidad fiscal del sistema general de pensiones y la prohibición constitucional de que una persona reciba del erario público dos ingresos; y (vi) la resolución que reconoció la pensión convencional dispuso que la misma se compartiría con la pensión de vejez que en su momento le fuera reconocida a la actora.

B. Fondo de pensiones públicas del nivel nacional.

El Fondo, solo anexó el historial de pago de la nómina pensional de la señora Barrientos Balvin. En el mismo(8), se puede observar que en efecto, como lo señaló la UGPP en su respuesta, a partir de abril del 2015, el Fopep empezó a consignar en la cuenta pensional de la actora el valor correspondiente a la diferencia entre su pensión convencional y su pensión de vejez, es decir $ 1,139,048.

3. Decisión objeto de revisión.

Mediante sentencia del 23 de octubre de 2015, el Juzgado Noveno Penal de Medellín amparó los derechos de la accionante y, en consecuencia, ordenó a la UGPP que en un término de dos (2) días expidiera un acto administrativo que restableciera el pago integral de la mesada pensional suspendida. Para llegar a dicha conclusión, el juez consideró que: (i) existía una afectación al mínimo vital de la accionante, ya que sostiene que no cuenta con otros medios para sufragar sus gastos personales y familiares; (ii) dicha suspensión ha sido prolongada e indefinida y se fundamenta en una lectura equivocada de la Convención Colectiva de Trabajadores vigente al momento del reconocimiento de la primera pensión ya que esta, en su artículo 41 dispone que: “el pago de las pensiones de jubilación de carácter convencional que la caja haya reconocido o reconozca en el futuro, continuará haciéndose directamente por la entidad al Beneficiario lo que implica que dicha pensión no es subrogable o compartible con la pensión de vejez”(9); y (iii) la actora no solo invocó la vulneración de su derecho fundamental al mínimo vital, sino también sus derechos a la seguridad social y a la salud, los cuales, por tener el carácter de servicios públicos, son irrenunciables.

La precitada sentencia fue notificada, según consta en el registro de correo certificado incorporado al expediente, el 5 de noviembre de 2015. La UGPP presentó el recurso de manera extemporánea el día 17 del mismo mes(10) ya que el término para impugnar la decisión venció el 10 del mismo mes. Por esa razón, mediante auto del 17 de noviembre de 2015, el despacho judicial ordenó no darle trámite al recurso(11).

Sin embargo, mediante escrito del 14 de diciembre de 2015(12), la entidad accionada invocó nulidad procesal alegando que el día 10 de noviembre de 2015, último día del término para impugnar, envió el recurso vía correo electrónico a la dirección institucional del despacho por lo que el juez desconoció su garantía al debido proceso. En su memorial de nulidad, la entidad aportó copia del correo electrónico enviado el 10 de noviembre de 2015 y la hora de recepción fue 5:09 PM. Sin embargo, el juez de tutela no resolvió la petición de nulidad y procedió a enviar el expediente a la Corte Constitucional, el 19 de enero de 2016(13).

II. Consideraciones

Competencia

1. Corresponde a la Corte Constitucional analizar, a través de esta Sala de Revisión, el fallo proferido dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

Cuestión previa: solicitud de nulidad

2. Como se explicó en el capítulo de hechos, la UGPP presentó un escrito de nulidad contra el auto que ordenó no darle trámite a la impugnación donde indica que, vía correo electrónico, había presentado la respectiva impugnación al fallo de tutela dentro del término legal. Como quiera que el juez declaró que el recurso fue presentado de manera extemporánea y procedió a enviar el expediente a la Corte Constitucional para su revisión, la accionada considera que se desconoció su garantía al debido proceso.

La Sentencia T-661 de 2014(14) recordó que los procesos de tutela pueden adolecer de vicios que afectan su validez, situación que ocurre cuando el juez omite velar por el respeto al debido proceso de las partes e intervinientes del procedimiento. Ese deber es exigible al juez constitucional, en la medida que el mismo se encuentra vinculado a los principios de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal y a la economía procesal. Asimismo, señaló que en las nulidades ocurridas en los procesos de tutela la norma aplicable y vigente es la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) en los casos en que el Decreto 2591 de 1991 no haya establecido una disposición determinada y siempre que no sea contrario al procedimiento expedito y sumario de la acción de tutela.

Ahora bien, en el caso de la presente nulidad no es necesario acudir a las normas procesales generales, en tanto que los artículos 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991 reglamentan con precisión el trámite de impugnación. La primera norma dispone que la sentencia de instancia podrá impugnarse dentro de los tres días siguientes a su notificación por el solicitante, el accionado o el tercero con interés. También preceptúa que las providencias que no sean impugnadas dentro de este plazo, deben ser remitidas a la Corte Constitucional para su eventual revisión. A partir de esa disposición, esta corporación ha concluido que el único requisito de procedibilidad de ese recurso se refiere a la presentación en tiempo del mismo(15). A su vez, el segundo artículo en mención señala que el juez debe remitir el expediente al superior jerárquico dentro de los dos días siguientes de la presentación de la impugnación. El juez de segunda instancia estudia el recurso de impugnación y decidirá si confirma o revoca el fallo de tutela, para luego remitir el expediente a esta corporación para que decida sobre su eventual revisión.

En caso de que el juez constitucional no observe las reglas antes descritas incurrirá en una nulidad insaneable, según los términos del artículo 136 del Código General del Proceso(16). En concreto, de acuerdo con ese artículo, el yerro procesal sucederá cuando(17): (i) no se tramitó el recurso; (ii) no se notificó el fallo de primera instancia; o (iii) se negó o rechazó la impugnación de manera indebida. En consecuencia, de conformidad con los hechos del caso, la Sala solo se pronunciará con relación a la última situación.

La Sala considera que el juez no pretermitió la segunda instancia ya que, si bien es cierto que existe un registro del envío electrónico del documento el 10 de noviembre de 2015, último día del término para impugnar, el mismo indica que se realizó por fuera del horario de servicio de la Rama Judicial(18), de ahí que resulte evidente que el documento fue radicado a las 5:09 PM, esto es, que se presentó de manera extemporánea. Por esta razón, se desestimará la argumentación presentada por la UGPP y por lo tanto se negará la nulidad elevada.

Asunto bajo revisión y planteamiento de los problemas jurídicos

3. El presente caso se trata de una mujer de 58 años de edad que en el año 2008 le fue reconocida una pensión convencional por parte de la Caja Agraria. En el año 2014, Colpensiones le reconoció pensión de vejez. Posteriormente, en abril de 2015, la UGPP aplicó la regla de compartibilidad pensional y ordenó que el Fopep asumiera el pago del valor mayor pagado, correspondiente a la diferencia entre la primera y segunda mesada pensional. El juez de única instancia reconoció el amparo constitucional por considerar que la actuación de la entidad accionada vulneró los derechos al mínimo vital, a la seguridad social y a la salud de la peticionaria, pues desconoció que la convención colectiva de trabajadores de la Caja Agraria determina que dicha pensión no es compartible.

4. La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional antes de resolver el problema de fondo debe verificar si la acción es procedente. Así, desde una perspectiva formal asociada a los requisitos generales de procedencia de las acciones constitucionales debe determinar sí:

¿Procede la acción de tutela para resolver una controversia alrededor de la aplicabilidad de la regla de compartibilidad o compatibilidad de una pensión convencional y la pensión de vejez?

5. Para eso, la Sala reiterará los elementos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra actos administrativos en materia de compartibilidad y compatibilidad pensional. El mismo incluirá una presentación de las reglas jurisprudenciales sobre el concepto de perjuicio irremediable. También, resumirá el alcance y contenido que la jurisprudencia le ha dado al derecho al mínimo vital. Finalmente, analizará el caso concreto para determinar si el mismo cumple con el examen de procedencia y así dilucidar si debe ser examinado de fondo.

Reglas generales de procedibilidad de la acción de tutela contra actos administrativos(19)

6. El artículo 86 de la Constitución(20) —refrendado por las normas procesales de la tutela(21)— establece que esta acción constitucional procede como un mecanismo para reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando quiera que resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública. Sin embargo, la misma regla constitucional establece un claro límite a la procedencia de la acción, al señalar que esta solo será admisible cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo en los casos donde la tutela sea utilizada como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable o cuando el medio judicial no sea adecuado o idóneo.

Ahora bien, este Tribunal, en repetidas ocasiones, ha señalado que los jueces de tutela tienen una obligación general frente a la procedencia de esta acción. Así, la Sentencia T-788 de 2013(22) recordó que es obligación del juez que estudia la tutela tener en cuenta que esta es un mecanismo sumario y preferente creado para la protección de los derechos fundamentales, que se caracteriza por ser residual, obedeciendo a la necesidad de preservar las competencias atribuidas por el Legislador a las diferentes autoridades judiciales. Por lo anterior, esta acción no es un mecanismo alternativo, sustitutivo, paralelo o complementario de los diversos procedimientos judiciales, salvo que dichas vías sean ineficaces, inexistentes o se configure un perjuicio irremediable que se configura cuando existe el riesgo de que un bien de alta significación objetiva protegido por el orden jurídico o un derecho constitucional fundamental sufra un menoscabo. En ese sentido, el riesgo de daño debe ser inminente, grave y debe requerir medidas urgentes e impostergables. De tal manera que la gravedad de los hechos exige la inmediatez de la medida de protección.

Entonces, frente a esta obligación general el juez debe: (i) determinar sí se vulnera, por acción u omisión, un derecho fundamental protegido constitucionalmente o si existe riesgo de que se vaya a actuar en detrimento del mismo; (ii) verificar que dicho riesgo sea inminente y grave, por lo que debe atenderse de manera inmediata; y (iii) comprobar que no existe otro remedio judicial o que el ordinario no es un medio adecuado o idóneo de defensa para el caso concreto, o que si lo es, la tutela procede como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

8. Más aún, con respecto a la tutela contra actos administrativos de carácter particular, como en el presente caso, la Corte ha fijado una regla de excepcionalidad aún más estricta(23). Así, el Tribunal ha fijado como regla general que el amparo es improcedente en estos casos, pues los ciudadanos pueden ejercer la acción contenciosa administrativa o la laboral ordinaria como quiera que se trata de una disputa de carácter económico.

La tutela en materia de compartibilidad y compatibilidad pensional solo procede de manera excepcional ante un perjuicio irremediable ya que el mecanismo ordinario es idóneo

9. Con la expedición del Decreto 2879 de 1985, aprobatorio del Acuerdo 49 del Instituto de Seguros Sociales, se estableció la figura de la compartibilidad para las pensiones extralegales reconocidas por los empleadores a sus trabajadores por medio de convención colectiva, pacto colectivo, laudo arbitral o de forma voluntaria a partir de la fecha de expedición del mencionado decreto. Posteriormente, dicha norma fue derogada por el Decreto 758 de 1990, vigente en la actualidad, que mantiene la figura de la compartibilidad en las mismas condiciones establecidas en la norma anterior. Así, su artículo 18 dispone lo siguiente:

“Los patronos registrados como tales en el Instituto de Seguros Sociales, que otorguen a sus trabajadores afiliados pensiones de jubilación reconocidas en convención colectiva, pacto colectivo, laudo arbitral o voluntariamente, causadas a partir del 17 de octubre de 1985, continuarán cotizando para los seguros de invalidez, vejez y muerte, hasta cuando los asegurados cumplan los requisitos exigidos por el Instituto para otorgar la pensión de vejez y en este momento, el Instituto procederá a cubrir dicha pensión, siendo de cuenta del patrono únicamente el mayor valor, si lo hubiere, entre la pensión otorgada por el Instituto y la que venía cancelando al pensionado.

PAR.—Lo dispuesto en este artículo no se aplicará cuando en la respectiva convención colectiva, pacto colectivo, laudo arbitral o acuerdo entre las partes, se haya dispuesto expresamente, que las pensiones en ellos reconocidas, no serán compartidas con el Instituto de Seguros Sociales”.

La norma citada regula la situación en la cual a un trabajador que recibe una pensión extralegal (concedida con posterioridad al 17 de octubre de 1985 como en el presente caso), le es reconocida una legal por parte del Instituto de Seguros Sociales (hoy Colpensiones). La consecuencia que la norma le asigna a esta situación, es que desde el momento en que Colpensiones reconoce una pensión legal, como lo es la de jubilación o de vejez, el empleador se subroga en su obligación de pagar la extralegal. Es decir, solo queda a su cargo únicamente la diferencia entre la extralegal y la legal, cuando la primera es de mayor valor. En el caso en que la legal sea mayor a la extralegal, el empleador quedará relevado totalmente de su obligación por lo que no quedaría a su cargo ningún valor.

Como lo recordó la Sentencia T-042 de 2016(24), se trata de una subrogación en la que el empleador, como deudor de la pensión de jubilación, es reemplazado en su obligación de pagar las mesadas por Colpensiones, quien será el nuevo deudor, pero solo de los valores reconocidos por concepto de la de vejez con arreglo a la Ley. Se habla entonces de compartibilidad porque entre el empleador y la administradora de pensiones, comparten el pago de la pensión del trabajador; lo que se diferencia de la figura de la compatibilidad pensional, incorporada también por el Decreto en mención, donde un trabajador está legitimado a recibir dos mesadas pensionales de distinta fuente. En el caso de las extralegales, el empleador no se subrogaría en el pago de las mesadas a su cargo con el reconocimiento de la legal, lo que puede suceder por dos razones, ambas enunciadas en el artículo 18 del Decreto 758 de 1990: (i) cuando la pensión extralegal que concurre con la legal fue reconocida con anterioridad al 17 de octubre de 1985; o (ii) cuando en la convención colectiva, pacto colectivo, laudo arbitral o acuerdo entre las partes en que se establecieron los requisitos para acceder a la extralegal, se hubiere dispuesto expresamente que la pensión no sería compartida con aquella eventualmente reconocida por la administradora de pensiones.

Ahora bien, la Corte Constitucional ha reiterado(25) que, cuando se trata de controversias derivadas de la aplicación de la regla de compartibilidad o compatibiliad, la acción de tutela no es el mecanismo procedente. Así, la Sentencia T-628 de 2013(26) recordó que las acreencias laborales derivadas de la pensión compartida o compatible escapan de la jurisdicción constitucional a menos de que se compruebe que existe un grave perjuicio irremediable frente al mínimo vital y la consecuente falta de idoneidad de los mecanismos ordinarios. Para esto, el juez constitucional debe comprobar: (i) la existencia y titularidad del derecho reclamando(27); (ii) el grado de diligencia de los accionantes al momento de buscar la salvaguarda del derecho invocado(28); y (iii) la afectación al mínimo vital como consecuencia de la negación del derecho prestacional.

10. Entonces, toda vez que para los casos donde exista una controversia alrededor de la aplicación de la regla de compartibilidad o compatibilidad el mecanismo principal es el proceso laboral ordinario, la tutela solo procederá en caso de que se verifique la existencia de un perjuicio irremediable, que en este caso por tratarse del pago de una mesada pensional de la que depende el acceso a los bienes y servicios para la subsistencia, se encuentra circunscrito a la afectación del mínimo vital. Por lo tanto, es oportuno incluir algunas referencias generales sobre el desarrollo que dicho concepto ha tenido en la jurisprudencia de este tribunal.

Perjuicio irremediable

11. Para establecer si se configura un perjuicio irremediable el juez debe verificar si: (i) el daño es inminente, es decir, que sea una amenaza que está por suceder; (ii) el perjuicio es grave, es decir de una magnitud o intensidad considerable; (iii) las medidas judiciales para conjurar el perjuicio se deben tomar de manera urgente; y (iv) que el amparo no se puede postergar toda vez que es la única medida para garantizar un adecuado restablecimiento de los derechos de los ciudadanos.

Como se advirtió, específicamente en los casos de compartibilidad y compatibilidad pensional el perjuicio irremediable se valora en relación con la afectación al mínimo vital por lo que, cuando se trata de personas en estado de indefensión o vulnerabilidad la Corte ha determinado que el examen de estos supuestos es más flexible ya que su condición amerita un tratamiento diferencial positivo. En este sentido, la Corte ha establecido que una de las maneras en las que un ciudadano se puede encontrar en estado de indefensión ocurre cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional(29).

Alcance y contenido del derecho al mínimo vital como concepto cualitativo o multidimensional —reiteración jurisprudencial(30)—. 

12. Como lo ha indicado la dogmatica constitucional(31), el sentido inicial que la Corte Constitucional le dio al concepto del mínimo vital fue el derecho fundamental innominado como parte de una interpretación sistemática de la Constitución. Así, por ejemplo, en la Sentencia T-426 de 1992(32) la Corte conoció el caso de un ciudadano de 69 años de edad que llevaba un año sin devengar su pensión. Al ordenar el pago de la misma, el Tribunal señaló que aunque la Constitución no contemplaba un derecho a la subsistencia este se deducía del derecho a la salud, a la vida, al trabajo y a la seguridad social.

Sin embargo, posteriormente la Corte definió el mínimo vital, ya no como un derecho, sino como un elemento del núcleo esencial de los derechos sociales prestacionales. Así, por ejemplo en la Sentencia T-081 de 1997(33) la Corte relacionó el mínimo vital con el salario mínimo vital y móvil, en la medida en que el primero está relacionado con la remuneración proporcional a la tiene derecho el trabajador por el trabajo realizado.

Ahora bien, posterior a este periodo la Corte fue enfática en señalar que el mínimo vital es un derecho fundamental autónomo ligado a la dignidad humana. Por ejemplo, en la sentencia SU-995 de 1999(34), al resolver varias tutelas que interpusieron diferentes maestros a los que se les adeudaba su salario, la Corte señaló que este derecho constituye la porción de los ingresos del trabajador o pensionado que están destinados a la financiación de sus necesidades básicas, como son la alimentación, la vivienda, el vestido, el acceso a los servicios públicos domiciliarios, la recreación y la atención en salud. Es decir, prerrogativas cuya titularidad es indispensable para hacer efectivo el derecho a la dignidad humana, valor fundante del ordenamiento jurídico constitucional.

Sin embargo, la misma sentencia señaló con claridad que el análisis frente al mínimo vital no se puede reducir a un examen meramente cuantitativo sino que, por el contrario, se deben introducir calificaciones materiales y cualitativas que dependen de cada caso concreto. En otras palabras, cada persona tiene un mínimo vital diferente, que depende en últimas del estatus socioeconómico que ha alcanzado a lo largo de su vida. Por esta razón, este derecho se debe entender como una garantía de movilidad social de los ciudadanos quienes, de manera natural, aspiran a disfrutar a lo largo de su existencia de una mayor calidad de vida. De esa manera, la jurisprudencia de la Corte ha aceptado que al existir diferentes montos y contenidos del mínimo vital, es consecuente que haya distintas cargas soportables para cada persona(35).

Esto implica que el mínimo vital no está constituido, necesariamente, por el salario mínimo mensual legalmente establecido y se requiere una labor valorativa del juez constitucional en la cual entre a tomar en consideración las condiciones personales y familiares del peticionario, así como sus necesidades básicas y el monto mensual al que ellas ascienden. De igual manera, es indispensable llevar a cabo una valoración material del trabajo que desempeña el actor o desempeñaba el ahora pensionado, en aras de la protección a la dignidad humana como valor primordial del ordenamiento constitucional.

En el caso específico de los pensionados, la Sentencia T-827 de 2004(36) conoció el caso de un antiguo trabajador de Foncolpuertos al que le fue impuesto un descuento sobre su mesada pensional. En dicha oportunidad, la Corte señaló que el mínimo vital de los pensionados no solo resulta vulnerado por la falta de pago o por el retraso injustificado en la cancelación de las mesadas pensionales sino también por el pago incompleto de la pensión. Esta circunstancia ha sido puesta de presente por la Corte Constitucional en eventos en que se ha reducido el monto de la pensión o se paga una parte de las mesadas. En la misma sentencia, el tribunal recordó que la jurisprudencia ha fijado reglas generales para determinar qué requisitos se deben comprobar para acreditar la vulneración del mínimo vital, así: (i) si el salario o mesada afectada es el ingreso exclusivo del trabajador o del pensionado o si existen ingresos adicionales estos serían insuficientes para la cobertura de sus necesidades básicas; y (ii) si la falta de pago de la prestación genera para el afectado una situación crítica tanto a nivel económico como psicológico, derivado de un hecho injustificado, inminente y grave.

De otra parte, en repetidas ocasiones, como lo resaltó la Sentencia T-536 de 2010(37) cuando conoció el caso de dos pensionados de la tercera edad a los que la alcaldía de San Pelayo no consignaba de manera puntual y completa su mesada pensional, la Corte ha advertido que las reglas expuestas sobre la protección del mínimo vital se refuerzan para los casos de incumplimiento o de descuentos cuando los titulares de la prestación son sujetos de especial protección constitucional.

13. En conclusión, se pueden extraer las siguientes reglas constitucionales acerca del mínimo vital: (i) es un derecho que tiene un carácter móvil y multidimensional que no depende exclusivamente del análisis cuantitativo de ingresos y egresos de la persona; (ii) como herramienta de movilidad social, el mínimo vital debe ser entendido de manera dual, ya que además de ser una garantía frente a la preservación de la vida digna, se convierte en una medida de la justa aspiración que tienen todos los ciudadanos de vivir en mejores condiciones y de manera más cómoda; y (iii) en materia pensional, el mínimo vital no solo resulta vulnerado por la falta de pago o por el retraso injustificado en la cancelación de las mesadas pensionales sino también por el pago incompleto de la pensión, más cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional.

Análisis de procedencia

13. Como se advirtió, los reclamos alrededor de la compartiblidad o compatibilidad pensional deben ser tramitados mediante el proceso laboral ordinario(38). No obstante, la jurisprudencia ha admitido la procedencia de la acción de tutela para resolver este tipo de asuntos en circunstancias en las que verifique un perjuicio irremediable. A su vez, por tratarse de un reclamo en contra de una mesada pensional, que en términos generales es el ingreso que recibe una persona al dejar de ejercer su actividad profesional y económica para satisfacer sus necesidades básicas y las de su familia, el perjuicio irremediable está ligado a la afectación directa o inminente del mínimo vital del pensionado. Por lo tanto, la procedencia de la acción exige analizar si existe o no un daño de esta naturaleza y si el juez constitucional, al considerar suficiente la sola afirmación realizada por la actora en su tutela en el sentido de que la decisión de la UGPP afectó gravemente sus ingresos de subsistencia, acertó en la decisión de amparo.

De las pruebas aportadas en el expediente resulta evidente que la señora Barrientos Balvin recibe desde abril del 2015 una pensión de $ 2,511,834 cuyos pagos están distribuidos de la siguiente manera: $ ,1372,785 pesos a cargo de Colpensiones y $ 1,139,048 en cabeza del Fopep(39). Ahora bien, este valor corresponde a la totalidad de la mesada pensional convencional que viene percibiendo la peticionaria desde el año 2008 pues, como ya se explicó, la regla de compartibilidad exige que la persona devengue, entre el valor de las dos pensiones, el máximo monto percibido. En segundo término se debe advertir que solo hasta enero de 2015 la UGPP reportó en la nómina del Fopep el reconocimiento pensional de vejez realizado por Colpensiones en mayo de 2014. Esto quiere decir que durante el periodo de tiempo comprendido entre mayo de 2014 y enero de 2015 la accionante percibió dos mesadas por un valor total de $ 3,884,619 mensuales ya que, por la ausencia de la actualización, el Fondo Pensional no aplicó la regla de compartibilidad pensional(40).

A partir de las reglas de afectación del mínimo vital la Sala debe preguntarse entonces si, desde una perspectiva cuantitativa y cualitativa, existe un perjuicio irremediable que haga de la tutela el mecanismo idóneo de protección constitucional. Para responder esa pregunta es necesario, primero, identificar si existe una disminución cualificada en el poder adquisitivo de la accionante. Lo cierto es que solo durante un periodo de 11 meses la señora Barrientos Balvin percibió un aumento de sus ingresos por un valor de $ 1,372,785, ya que al valor de su pensión convencional se le sumó el valor de la pensión de vejez reconocida por Colpensiones. Por lo tanto, es posible concluir que en este momento la peticionaria recibe el valor total de un ingreso que ha venido disfrutando de manera ininterrumpida desde el año 2008, salvo por el lapso de once meses ya identificado.

Así las cosas, no se puede discernir que el cambio de condiciones en el monto del pago concrete una afectación al mínimo vital pues no se trata de una alteración dramática y repentina derivada de una actuación arbitraria u omisión administrativa.

Por otra parte, y acudiendo al carácter móvil del mínimo vital, un análisis cualificado también permite llegar a la conclusión de que las condiciones de la tutelante en relación con su mínimo vital tampoco se han visto modificadas de manera sustancial. Esto, debido a que si se revisa el historial de pagos pensional lo cierto es que, con anterioridad a la actuación de la UGPP, el Fopep venía aplicando descuentos equivalentes al 55% de la pensión convencional(41). Dicho descuento, tras la actualización realizada en enero de 2015, continuó aplicándose en la misma proporción(42). En el escrito de tutela, la actora no cuestiona la validez de esas deducciones y lo cierto es que el nivel de ingresos y egresos se mantiene en proporciones iguales, por lo que el cambio del monto que recibe por su pensión no modificó la situación en la que estuvo la tutelante por muchos años.

Por último, la Sala quiere destacar que en el proceso de tutela no se alega, ni tampoco se verifica, ninguna condición que permita inferir que la peticionaria es un sujeto de especial protección constitucional. Así, solo se sabe que se trata de una mujer de 57 años de edad, hecho que por sí solo no constituye una situación de manifiesta debilidad que justifique una actuación judicial de protección constitucional reforzada. Así, no existe ninguna circunstancia que indique una mayor vulnerabilidad que a su vez permita flexibilizar la regla de procedencia de la tutela.

En conclusión, de las pruebas del caso se puede observar con claridad que la señora Barrientos Balvin no demostró de manera clara y certera una afectación a su mínimo vital. Más allá de la afirmación realizada en el escrito de tutela, y que para el juez de única instancia fue prueba suficiente para comprobar dicha afectación, es claro que el perjuicio irremediable no se encuentra acreditado(43). A partir de la inscripción en la nómina pensional de la resolución de Colpensiones que reconoció su pensión de vejez, la señora Barrientos Balvin percibe en la actualidad el mayor valor pensional posible por lo que su mínimo vital, desde una perspectiva cuantitativa, cualitativa y multidimensional, no se ha visto afectado.

Conclusión

14. En este caso, la Sala valoró una tutela interpuesta por una persona que consideró que la aplicación de la regla de compartibilidad pensional por parte de la UGPP vulneró su derecho fundamental al mínimo vital. La regla general dispone que este tipo de controversias deben ser resultas por la jurisdicción laboral ordinaria salvo que se compruebe la existencia de un perjuicio irremediable que se concreta con la vulneración del mínimo vital. En este caso, no existe un daño de esta naturaleza ya que: (i) en la actualidad la actora está recibiendo el mayor valor pensional, esto es, el que equivale a la mesada convencional que devenga desde el año 2008 y que ha venido siendo indexada de manera regular; (ii) de un aumento transitorio de sus ingresos, debido al tiempo que se tomó la UGPP en inscribir la novedad del reconocimiento de la pensión de vejez en la nómina del Fopep, no se puede desprender una afectación al mínimo vital móvil, en los términos reseñados en la parte considerativa de esta sentencia, ya que no existe una disminución material de los ingresos, sino un reajuste asociado a la compartibilidad pensional; (iii) los ingresos y egresos de la accionante, de manera proporcional, se han mantenido igual tanto en el periodo de tiempo donde percibió un aumento transitorio de sus ingresos, como después de la aplicación de la regla de compartibilidad por parte de la UGPP; y (iv) del material probatorio acopiado en la tutela, no existe certeza alguna de que la peticionaria sea un sujeto de especial protección constitucional que obligue a flexibilizar la regla de procedencia.

Por estas razones, la Sala concluye que la acción de tutela no es procedente por lo que revocará la decisión de única instancia. Esto, sin perjuicio, de que la accionante pueda acudir a la acción ordinaria laboral para controvertir la decisión de la administración con respecto a la compartibilidad de su pensión.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.

RESUELVE:

1. NEGAR la nulidad presentada por la UGPP en escrito del 14 de diciembre de 2015 por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. REVOCAR la decisión proferida por el Juzgado Noveno Penal del Circuito de Medellín que, en sentencia de única instancia del 23 de octubre de 2015, decidió amparar el derecho fundamental al mínimo vital de la señora Rita Eugenia Barrientos Balvin, y en su lugar NEGAR por improcedente la acción de tutela.

3. Por Secretaría General, LIBRAR la comunicación a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Magistrados: Gloria Stella Ortiz Delgado—Jorge Iván Palacio Palacio—Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

Secretaria General: Martha Victoria Sáchica Méndez.

1 Escrito de tutela (fls. 2 a 6; cdno. único).

2 Copia simple de la cédula de ciudadanía de la actora (fl. 26; cdno. ppal.).

3 Copia simple de la Convención Colectiva de Trabajo de los empelados de la Caja de Crédito Agrario Industrial (fl. 25; cdno. ppal.).

4 Copia simple del acta de notificación por aviso (fl. 17; cdno. ppal.).

5 Copa simple de la resolución 288 del 6 de enero de 2015 (fls. 18 a 23; cdno. ppal.).

6 Auto de nulidad del Tribunal Superior de Medellín (fls. 75 a 77; cdno. ppal.).

7 Memorial de respuesta de la UGPP (fls. 84 a 100; cdno. ppal.):

8 Memorial de respuesta del FOPEP (fl. 123; cdno. ppal.).

9 Sentencia del Juez Noveno Penal Municipal de Medellín (fl. 133; cdno. ppal.).

10 Memorial de impugnación de la UGPP (fls. 192 a 202; cdno. ppal.).

11 Auto que decidió sobre la impugnación de la tutela (fl. 216; cdno. ppal.).

12 Memorial de nulidad de la UGPP (fls. 229 a 232; cdno. ppal.).

13 Constancia de la secretaría del Juzgado Noveno Penal del Circuito (fl. 243; cdno. ppal.).

14 Corte Constitucional. Sentencia T-661 de 2014. Magistrada Ponente: Martha Victoria Sáchica Méndez.

15 Ver, entre otros Auto 33 de 1999. Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa; y Auto 035 de 2010. Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva.

16 Código General del Proceso. Artículo 136. “(…) Las nulidades por proceder contra providencia ejecutoriada del superior, revivir un proceso legalmente concluido o pretermitir íntegramente la respectiva instancia, son insaneables”.

17 Ver, entre otros, Autos 132 de 2007. Magistrado Ponente: Humberto Antonio Sierra Porto; y 381 de 2008. Magistrada Ponente: Clara Inés Vargas Hernández.

18 El Acuerdo 4034 del 2007 proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura determinó que el servicio judicial se brinda de 8:00 AM a 1:00 PM y de 2:00 PM a 5:00 PM de lunes a viernes.

19 En aras de garantizar la eficacia y eficiencia de la administración de justicia, la Sala tomará como modelo, en lo concerniente a las reglas generales de procedibilidad, lo consignado en la Sentencia T-147 de 2016 proferida por el despacho de la magistrada ponente.

20 Constitución Política artículo 86 (parcial). Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actué a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública (…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

21 Decreto 2591 de 1991. ART. 5º—Procedencia de la acción de tutela. La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2º de esta ley. También procede contra acciones u omisiones de particulares, de conformidad con lo establecido en el Capítulo III de este Decreto. La procedencia de la tutela en ningún caso está sujeta a que la acción de la autoridad o del particular se haya manifestado en un acto jurídico escrito.

22 Corte Constitucional. Sentencia T-788 de 2013. Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez.

23 Ver, entras otras sentencias, T-343 de 2001. Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil; T-210 de 2010. Magistrado Ponente: Juan Carlos Henao Pérez; y T-004 de 2011. Magistrado Ponente: Juan Carlos Henao Pérez.

24 Corte Constitucional. Sentencia T-042 de 2016. Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio.

25 Ver, entre otras, sentencias T-019 de 2012. Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva; T-240 de 2013. Magistrado Ponente: María Victoria Calle Correa; y T-611 de 2015. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos.

26 Corte Constitucional. Sentencia T-628 de 2013. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos.

27 La Sentencia T-414 de 2009 señaló que esta exigencia “implica que quien solicita el reconocimiento de un derecho pensional debe aportar al juez alguna prueba sumaria de que es titular del derecho que reclama. No se trata de exigir al accionante la acreditación por vía judicial o administrativa de que le corresponde el derecho reclamado puesto que de ser así el peticionario no se vería en la necesidad de acudir a la jurisdicción constitucional más que para solicitar orden de pago del derecho sobre el que ya no existe duda”. (Corte Constitucional. Sentencia T-414 de 2009. Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva).

28 La precitada Sentencia T-042 de 2016 explicó que “en este punto lo que debe verificar el juez constitucional no es si el accionante ha agotado los medios ordinarios de defensa judicial, sino que haya activado los mecanismos legales de defensa para la protección de los derechos, bien sea por medio de la vía gubernativa o las propias acciones judiciales ordinarias, utilizando los medios legales a su disposición antes de recurrir a la tutela”. (Corte Constitucional. Sentencia T-042 de 2016. Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio).

29 Frente a este particular, la Corte ha dicho que: “el amparo reforzado de los sujetos de especial protección constitucional, parte del reconocimiento que el Constituyente de 1991 hizo de la desigualdad formal y real a la que se han visto sometidos históricamente. Así la Constitución Política en su artículo 13 establece que “el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.” Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado como sujetos de especial protección a los niños y niñas, a las madres cabeza de familia, a las personas en situación de discapacidad, a la población desplazada, a los adultos mayores, y todas aquellas personas que por su situación de debilidad manifiesta los ubican en una posición de desigualdad material con respecto al resto de la población; motivo por el cual considera que la pertenencia a estos grupos poblacionales tiene una incidencia directa en la intensidad de la evaluación del perjuicio, habida cuenta que las condiciones de debilidad manifiesta obligan a un tratamiento preferencial en términos de acceso a los mecanismos judiciales de protección de derechos, a fin de garantizar la igualdad material a través de discriminaciones afirmativas a favor de los grupos mencionados”. (Corte Constitucional. Sentencia T-736 de 2013. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos).

30 En aras de garantizar la eficacia y eficiencia de la administración de justicia, la Sala tomará como modelo, en lo concerniente a las reglas generales de procedibilidad, lo consignado en la Sentencia T-147 de 2016 proferida por el despacho de la magistrada ponente.

31 ARANGO, Rodolfo y LEMAITRE, Julieta. Jurisprudencia constitucional sobre el derecho al mínimo vital. Universidad de los Andes. Bogotá. 2002.

32 Corte Constitucional. Sentencia T-426 de 1992. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.

33 Corte Constitucional. Sentencia T-081 de 1997. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.

34 Corte Constitucional. Sentencia SU-995 de 1999. Magistrado Ponente: Carlos Gaviria Díaz.

35 Ver, entre otras, Sentencia T-053 de 2014. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos; y T-157 de 2014. Magistrada Ponente: María Victoria Calle Correa.

36 Corte Constitucional. Sentencia T-827 de 2004. Magistrado Ponente: Rodrigo Uprimny Yepes.

37 Corte Constitucional. Sentencia T-536 de 2010. Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva.

38 Código Procesal del Trabajo. ART. 2º—“La jurisdicción del trabajo está instituida para decidir los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente del contrato de trabajo (…) También conocerá de la ejecución de actos administrativos y resoluciones, emanadas por las entidades que conforman el sistema de seguridad social integral que reconozcan pensiones de jubilación, vejez, invalidez, sustitución, o sobrevivientes; señalan reajustes o reliquidaciones de dichas pensiones; y ordenan pagos sobre indemnizaciones, auxilios e incapacidades”.

39 Op. Cit. Memorial de respuesta de la UGPP (fl. 85; cdno. ppal.).

40 Op. Cit. Memorial de respuesta del Fopep (fl. 123; cdno. ppal.).

41 Por ejemplo, durante todo el año 2014 la señora Barrientos Balvin devengó una mesada pensional convencional de $ 2,423,146 sobre la cual se aplicaba un descuento $ 1,241,718 para un pago neto de $ 1,081,428 (Op. Cit. Memorial de Respuesta del Fopep; folio 48; cdno. ppal.).

42 A partir de la actualización por compartibilidad, la actora empezó a devengar una mesada convencional de $ 1,139,048 sobre la cual se aplica un descuento de $ 624,182 para una mesada neta de $ 514,866 ((Op. Cit. Memorial de Respuesta del Fopep; folio 48; cdno. ppal.).

43 Con respecto a la carga mínima de la prueba ver, entre otras, sentencias T-744 de 2004. Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda Espinosa; y T-187 de 2009. Magistrado Ponente: Juan Carlos Henao Pérez.