Sentencia T-398 de agosto 25 de 1997 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SÉPTIMA DE REVISIÓN

Ref.: Expedientes T-128526, T-128744, T-128746, T-129718, T-132284

Accionantes: Luis Alfonso Guevara Cruz

Josefina Alvarez

Sandra Janeth Guerrero

Tránsito Pinilla

Víctor Elías Acevedo Betancur

Contra: Alcaldía menor de la localidad de Santafé

Procedencia: Juzgado Diecisiete Civil del Circuito de Bogotá y otros.

Temas: La confianza legítima, en las relaciones entre la administración y los administrados.

La cohabitación de los principios de la prevalencia del interés general de la buena fe y la igualdad.

El debido proceso

Magistrado Ponente:

Dr. Alejandro Martínez Caballero

Santafé de Bogotá, D.C., veinticinco de agosto de mil novecientos noventa y siete.

EXTRACTOS

2. El espacio público

Es ya jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional y así lo señaló en una de las primeras tutelas escogidas por esta corporación en el caso de los vendedores ambulantes de Ibagué que la recuperación del espacio público es una obligación del Estado que no puede ser obstaculizada por la invocación del derecho al trabajo, porque el interés general prevalece sobre el interés particular (art. 1º C.P.). Desde el 17 de junio de 1992 (T-225/400) ésta ha sido la jurisprudencia:

“De otro lado está el interés general en el espacio público que está igualmente en la mente de la Constitución, pues los bienes de uso público figuran, entre otros, en una categoría de tratamiento especial, ya que son inalienables, inembargables e imprescriptibles (art. 63, C.N.) y tienen destacada connotación de acuerdo con el artículo 82 ibídem que la Corte quiere resaltar, así: “es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular” y que termina ordenando que “las entidades públicas, regularán la utilización del suelo... en defensa del interés común”.

Existe también el derecho a la seguridad personal de los peatones y vehículos que se sirven de esos bienes públicos que son las vías, parques, aceras, etc. Y el muy importante interés de los comerciantes aledaños que no solamente pagan sus impuestos, utilizan probablemente los servicios públicos domiciliarios y cumplen la ley, sino que también representan una actividad económica garantizada igualmente por la Constitución (art. 333 y ss., C.N.) y, como si fuera poco, dan trabajo y son el resultado de esfuerzos personales a veces muy prolongados.

Ahora bien, en esta difícil equilibrio de intereses no le queda duda a la Corte de que una medida como la del alcalde municipal de Ibagué cumple los objetivos propuestos, pues regula adecuadamente el uso del espacio público, que debe ser común y libre y en el que debe primar el interés general y deja a salvo el ejercicio reglamentado del trabajo mediante la economía informal en aquellos sitios que lo permitan, de donde se sigue con igual lógica que puede someterla a las normas sobre ordenamiento urbano que aseguren el desarrollo comunitario y el progreso de sus ciudades.

Lo anterior supone, en consecuencia, que cuando una autoridad local se proponga recuperar el espacio público ocupado por vendedores ambulantes titulares de licencias o autorizaciones concedidas por el propio Estado, deberá diseñar y ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicación de dichos vendedores ambulantes de manera que se concilien en la práctica los intereses en pugna”(1).

(1) Sentencia T-225/92. Gaceta Constitucional, tomo 2, pág. 136-137, Magistrado Ponente: Ciro Angarita Barón.

Si la protección a los bienes de uso público es un deber que corresponde a las autoridades ésta se realiza a través del poder de policía del Estado y de las características de ejecutoriedad y ejecutividad del acto administrativo, como se explicitó en la T-1150/95(2):

(2) T-150/95, Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero.

“El bien de uso público por la finalidad a que está destinado, otorga al Estado la facultad de detentar el derecho a la conservación de los mismos y por tanto la normatividad que los regula ordena velar por el mantenimiento, construcción y protección de esos bienes contra ataques de terceros. La protección se realiza a través de dos alternativas: por un lado la administrativa, que se deriva del poder general de policía del Estado y se hace efectivo a través del poder de sus decisiones ejecutorias y ejecutivas. Para el caso del artículo 124 del Decreto 1355 de 1970 o Código Nacional de Policía, dispone que “a la policía le corresponde de manera especial prevenir los atentados contra la integridad de los bienes de uso público”. En el mismo sentido y respecto del caso de esta tutela, el artículo 297 de la Ordenanza 018 de 1971 o Código de Policía de Caldas dispone que “la policía garantizará el uso permanente de las vías públicas, atendiendo el normal y correcto desarrollo del tránsito y evitando todo acto que pueda perturbarlo”.

El alcalde como primera autoridad de policía de la localidad (L. 136/94, art. 84), tiene el deber jurídico de ordenar la vigilancia y protección del bien de uso público en defensa de los intereses de la comunidad, por lo tanto en su cabeza se encuentra la atribución de resolver la acción de restitución de bienes de uso público tales como vías públicas urbanas o rurales, zona de paso de rieles del tren, según lo dispuesto en el artículo 132 del Código de Policía.

Además, el personero municipal en defensa del interés público puede “demandar de las autoridades competentes las medidas de policía necesarias para impedir la perturbación y ocupación de los bienes fiscales y de uso público”. (D. 1333/86, art. 139, num. 7º)”(3).

(3) Sentencia Nº T-150 de 4 de abril de 1995. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.

No existe, pues, duda alguna sobre la facultad que tienen los funcionarios de policía para proteger los bienes de uso público y rescatar el espacio público ilegalmente ocupado. En tal sentido la Corte ha señalado:

“Significa lo anterior que el espacio público y los bienes de uso público deben ser protegidos y al hacerlo el funcionario policivo cumple con su deber y por lo mismo su conducta es legítima y la orden que da de desalojo a quienes lo ocupan tiene la obligatoriedad propia del acto administrativo. Lo anterior no significa que para los casos de las presentes acciones de tutela los ocupantes queden desamparados. Esta sala de revisión considera que algunos de los derechos fundamentales invocados por los peticionarios encuentran protección a través de la figura de la confianza legítima”(4).

(4) T-617/95. Magistrado Ponente. Dr. Alejandro Martínez Caballero.

3. La teoría de la confianza legítima y la protección de los derechos

De igual manera esta corporación ha reiterado que para casos como el presente no se excluyen el derecho al espacio público, a la protección de los bienes del Estado y al derecho al trabajo de unos vendedores a quienes se les ha tolerado dicha ocupación, lo cual encuentra su fundamento en la teoría de la confianza legítima sustentada en el principio general de la buena fe.

“El principio de la buena fe se presenta en el campo de las relaciones administrado y administración, “en donde juega un papel no sólo señalado en el ámbito del ejercicio de los derechos y potestades, sino en el de la constitución de las relaciones y en el cumplimiento de los deberes, comporta la necesidad de una conducta leal, honesta, aquella conducta que, según la estimación de la gente, puede esperarse de una persona””(5).

(5) González Pérez Jesús. El principio general de la buena fe en el derecho administrativo, Editorial Civitas, pág. 43.

“La buena fe incorpora el valor ético de la confianza. En razón a esto tanto la administración como los administrados deben actuar conforme a las exigencias de la buena fe, sin olvidar “que el derecho nunca debe ser manejado de espaldas a su fundamento ético que debe ser el factor informante y espiritualizador”(6). Lo anterior implica que, así como la administración pública no puede ejercer sus potestades defraudando la confianza debida a quienes con ella se relacionan, tampoco el administrado puede actuar en contra de aquellas exigencias éticas”.

(6) Ibídem, pág. 59.

“La aplicación del principio de la buena fe permitirá al administrado recobrar la confianza en que la administración no va a exigirle más de lo que estrictamente sea necesario para la realización de los fines públicos que en cada caso concreto persiga. Y en que no le va a ser exigido en su lugar, en el momento ni en la forma más inadecuados, en atención a sus circunstancias personales y sociales, y a las propias necesidades públicas. Confianza legítima de que no se le va a imponer una prestación cuando sólo, superando dificultades extraordinarias podrá ser cumplida”(7).

(7) Idem.

(...).

“La organización administrativa del Estado reposa sobre el principio del interés general. Es claro que la contraposición entre los intereses puramente particulares de los individuos aisladamente considerados, y los intereses generales, ha de resolverse necesariamente a favor de los intereses generales, pues lo colectivo debe primar sobre lo individual, y lo público sobre lo privado. Así lo consagran de manera expresa los artículos 1º y 63 de la Constitución Política de Colombia. El principio del interés general a su vez determina el contenido y campo de aplicación del principio de la confianza legítima. Pues en él, la confianza legítima encuentra su mas claro límite. En tal sentido lo señaló el Tribunal Europeo de Justicia en sentencia de 16 de mayo de 1979: “al estudiar el conflicto que surgió entre el principio de la confianza legítima y el interés público, a lo cual determinó que” en caso de enfrentamiento el interés público tendrá primacía sobre la confianza legítima: teniendo en cuenta que el marco de una reglamentación económica como la de las organizaciones comunes de los mercados agrícolas, el principio del respeto de la confianza legítima prohibe a las instituciones comunitarias modificar esta reglamentación sin combinarla con medidas transitorias, salvo que un interés público se oponga a la adopción de tal medida”(8).

(8) García Macho Ricardo, artículo “contenido y límites del principio de la confianza legítima” libro homenaje al profesor Luis Villar Palasí. Editorial Civitas, Madrid 1989 pág. 461.

Retomando el tema de la confianza legítima en la teoría administrativa: la relación entre administración y administrado plantea el gran problema de establecer las delimitaciones legales de los derechos de estos últimos frente a la administración. Que en virtud de su potestad y ejercicio de las finalidades del Estado pueden ser limitados. Potestad que determina la imprescriptibilidad de los bienes de uso público por la ocupación temporal de los particulares (art. 63, C.P.). Pero al mismo tiempo, la confianza legítima como medida de protección a los administrados se origina cuando de un acto de aplicación de una norma, aun procedente del poder legislativo, supone para sus destinatarios un sacrificio patrimonial que merece un calificativo especial, en comparación del que pueda derivarse para el resto de la colectividad.

“El problema de tal trato, fue resuelto por el principio de protección de la confianza legítima, que formulado por la jurisprudencia alemana, hizo suyo el tribunal europeo de justicia en sentencia del 13 de julio de 1965. Sobre este principio el tratadista García de Enterría señala(9).

(9) García de Enterría Eduardo y Fernández Tomás-Ramón, curso de derecho administrativo. Editorial Civitas, Madrid, pág. 375

Dicho principio, no impide, al legislador modificar las regulaciones generales con el fin de adaptarlas a las exigencias del interés público, pero sí, le obliga a dispensar su protección, en caso de alteración sensible de situaciones en cuya durabilidad podían legítimamente confiar los afectados. Esa modificación legal, obliga a la administración a proporcionarles en todo caso tiempo y medios, para reequilibrar su posición o adaptarse a la nueva situación, lo que dicho de otro modo implica una condena de los cambios bruscos adoptados por sorpresa y sin las cautelas aludidas.

La corporación en la sentencia T-372 de 1993, analizando el tema de los vendedores ambulantes y refiriéndose al principio de la confianza legítima señaló:

“El conflicto entre el deber del Estado de recuperar y proteger el espacio público, el derecho al trabajo, ha sido resuelto en favor del primero de éstos, por el interés general en que se fundamenta. Pero se ha reconocido, igualmente, que el Estado en las políticas de recuperación de dicho espacio, debe poner en ejecución mecanismos para que las personas que se vean perjudicadas con ellas puedan reubicar sus sitios de trabajo en otros lugares. Del libre ejercicio del derecho fundamental al trabajo depende la subsistencia de las familias de los vendedores ambulantes. Sin embargo, la ocupación del espacio público no está legitimada por la Constitución. Cuando una autoridad local se proponga recuperar el espacio público ocupado por vendedores ambulantes titulares de licencias o autorizaciones concedidas por el propio Estado, deberá diseñar y ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicación de dichos vendedores ambulantes de manera que se concilien en la práctica los intereses en pugna”.

4. Caso concreto

Lo anterior implica el deber que tiene la administración, y en este caso concreto la Alcaldía Menor de Santafé de Bogotá de adecuar el lugar o lugares donde puedan seguir laborando los vendedores a los que se les había otorgado licencia.

La resolución 63 AJ señala que en razón a que aún no se encuentra lista la plaza, la alcaldía local ubicará a los vendedores ambulantes en el inmueble de la calle 9ª Nº 11-27 desde el mismo momento en que se ordene la restitución del bien de uso público, con la salvedad de que el despacho sólo permitirá el uso de ese lote para el ejercicio de la actividad de los vendedores ambulantes y/o estacionarios, que en conjunto conformarían la plaza de mercado, hasta el día en que se termine la construcción de dicha plaza, como se dijo anteriormente en el predio de la calle 9ª Nº 11-71.

La solución dada por la alcaldía de la localidad de Santafé de Bogotá es concreta en el sentido de determinar cuál va a ser la ubicación temporal de los vendedores ambulantes bajo la condición de quedarse allí hasta tanto se termine de construir la plaza de mercado. La proposición establecida por la alcaldía es razonable en tanto que garantiza las condiciones que permitirán a los vendedores ambulantes continuar con la fuente de trabajo.

Lo anterior permite concluir que la conducta de la administración, a juicio de la Sala, está de acuerdo con el principio de confianza que debe preceder toda relación entre el administrado y el administrador, por cuanto la administración local utilizó los mecanismos de revocación de licencias así como también determinó un plazo prudencial para la nueva reubicación de los vendedores. Solución que se concretó.

Esta actitud de la administración, no causa entonces violación a los derechos fundamentales de los vendedores, toda vez que con su desalojo no se produce el cese ya sea parcial o total de su actividad.

El principio de la confianza legítima encuentra un límite en su contenido y alcance que es dado por principio del interés general. Tal consideración nos permite justificar el por que esta corporación no revocará las decisiones adoptadas.

___________________________