Sentencia T-399 de agosto 22 de 1996 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PRIMERA DE REVISIÓN

EMPLEADOS PÚBLICOS CON FUERO SINDICAL

CONTROL DE ACTOS QUE LOS AFECTEN

EXTRACTOS: «La Corte Constitucional, por Sentencia C-593 del 14 de diciembre de 1993, cuyo ponente fue el doctor Carlos Gaviria Díaz, declaró la inexequibilidad del artículo 426 del Código Sustantivo del Trabajo que, en su numeral 1º establecía que los empleados públicos no gozaban de fuero sindical. En el mencionado fallo, se señaló que la Constitución no restringe el derecho de los servidores públicos a gozar de fuero sindical, razón por la que, en desarrollo del artículo 39 de la Constitución, éstos se encuentran protegidos por la mencionada garantía. A excepción, obviamente, de los miembros de la fuerza pública, quienes, por expresa prohibición de la Constitución no gozan del derecho de asociación sindical y, por ende, de la garantía a la que venimos haciendo referencia.

Sin embargo, en términos de la referida sentencia, la garantía del fuero sindical en relación con los empleados públicos, debe ser desarrollada por el legislador, a quien corresponde fijar los términos y límites a la misma, ante la ausencia en nuestro ordenamiento de una normatividad que haga compatible ese derecho con el vínculo existente entre el servidor público y el Estado, y el adecuado funcionamiento de la administración pública. La Corte precisó:

“6.2.1. Fuero sindical de los empleados públicos.

Si se comparan la norma legal acusada (CST, art. 409) y la superior (art. 39 de la Carta), se tiene que concluir que el constituyente de 1991 consagró, en el artículo 39, el derecho al fuero sindical sin restricción diferente a la establecida en su último inciso para los miembros de la fuerza pública. Éstos, en ningún caso tendrán derecho al fuero sindical, porque la Constitución les negó el derecho, previo y necesario, de la asociación sindical.

Así, de la comparación de la norma acusada con la norma superior, hay que concluir que el constituyente de 1991 no excluyó del derecho de asociación sindical a los empleados públicos sino que le dio consagración constitucional al derecho que les reconocían la ley y la jurisprudencia anterior y amplió las garantías para su ejercicio, al no excluirlos del derecho al fuero sindical.

Resulta entonces que las garantías para los sindicatos y la sindicalización, son significativamente más amplias en la Constitución de 1991, de lo que eran en la Constitución de 1886. Ello no se debe a un capricho del constituyente, ni es resultado de acuerdos obligados por la composición multiestamentaria de la Asamblea Nacional Constituyente; en la regulación actual de las garantías y libertades sindicales y de sindicalización, se desarrolla el título I de la Carta, “De los principios fundamentales” y, en especial, el artículo 1º, que constituye a Colombia como un Estado social de derecho, cuya forma de organización republicana se funda, entre otros valores, en el trabajo. Así mismo, el artículo 2º del estatuto superior que, al definir los fines esenciales del Estado, incluyó entre ellos: “... facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica... de la Nación;... asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”.

En consecuencia, los empleados públicos tienen el derecho de constituir sus sindicatos sin intervención del Estado, de inscribir las correspondientes actas de constitución que les otorgan reconocimiento jurídico y, en consecuencia, tendrán legalmente unos representantes sindicales a los cuales no se puede negar que el constituyente de 1991 reconoció: “el fuero y las demás garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión” (...).

La ampliación que hizo el constituyente de 1991 de la figura del fuero sindical para los representantes de los sindicatos de empleados públicos, señala inmediatamente la necesidad de un desarrollo legislativo del artículo 39 de la Carta, pues al menos los artículos 2º, 113 y 118 del Código de Procedimiento Laboral, son inaplicables a los servidores públicos. El artículo 2º del Código de Procedimiento Laboral enumera los asuntos de los que conocerá la jurisdicción laboral y entre ellos enumera “los asuntos sobre fuero sindical”. Pero, los asuntos sobre fuero sindical de los empleados públicos, no se derivan, directa o indirectamente, del contrato de trabajo, sino de una relación legal o reglamentaria, propia del campo administrativo. Precisamente esa relación (legal o reglamentaria) del empleado público con el Estado, hace que sean inaplicables los artículos 113 y 118 del Código de Procedimiento Laboral, que regulan la solicitud del patrono para despedir, desmejorar las condiciones de trabajo o trasladar a un trabajador amparado por el fuero sindical y la acción de reintegro del trabajador amparado por el fuero sindical que hubiere sido despedido sin permiso del juez”. (Cfr. C.Const, Sent. T-593/93. M.P., doctor Carlos Gaviria Díaz).

4. Ausencia de legislación en materia de fuero sindical para empleados públicos.

En el marco de las relaciones de los trabajadores particulares con sus empleadores, la ley laboral ha establecido una serie de mecanismos que buscan garantizar a los representantes de las organizaciones sindicales estabilidad en sus condiciones de trabajo, estabilidad que, por razón del cargo desempeñado en el sindicato, podría verse afectada por ciertas conductas y decisiones de los patronos, dirigidas, en últimas, a entorpecer la colectividad que ellos representan.

Uno de los mecanismos que consagra la legislación en este campo, es la intervención de la jurisdicción laboral, a través de un permiso que ésta otorga al empleador para despedir o trasladar al trabajador amparado por fuero sindical, o para desmejorar sus condiciones de trabajo. Esta intervención, en relación con los empleados públicos no está establecida, por no existir en la jurisdicción contenciosa administrativa, que sería la competente para dirimir estos conflictos, un procedimiento para conocer de estos asuntos.

En este caso, la analogía en relación con las normas laborales, en lo que hace a la competencia de un determinado funcionario para conocer de estos conflictos, no es aplicable, pues la facultad de establecer procedimientos y asignar competencias, es del resorte excluido del legislador. Además, la asignación de competencia por analogía desconocería el derecho al debido proceso.

5. La administración, al regular sus relaciones con los particulares o sus servidores, emite actos que por su naturaleza son susceptibles de ser controvertidos ante la autoridad competente.

El acto por medio del cual se destituye o se traslada a un servidor público amparado por fuero sindical, o se desmejoren sus condiciones de trabajo, puede ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, proceso en el que se puede solicitar, igualmente, la suspensión provisional del acto acusado, cuando se demuestre, con prueba sumaria, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor (C.C.A., art. 152).

La suspensión provisional garantiza el derecho del servidor público amparado con fuero sindical, a mantener su estabilidad en el empleo, mientras se examina y decide si el nominador tenía razones suficientes y razonables para expedir el acto objeto de acusación.

Por esta razón, la Sentencia T-297 de 1994, con ponencia del doctor Antonio Barrera Carbonell, expresó que el acto administrativo por medio del cual se despida o traslade a un servidor público amparado con fuero sindical, debe motivarse en debida forma.

La motivación de los actos administrativos, tal como lo manifiesta el referido fallo, es la regla general (CCA, art. 35). Sin embargo, cuando el acto administrativo sea de aquellos en los que se modifica la situación administrativa de un empleado público amparado con fuero sindical, es aún mayor la obligación de expresar las razones que han llevado a tomar esa determinación.

Sólo así, puede el juez de lo contencioso administrativo tener los elementos de juicio suficientes para decretar la suspensión provisional del acto y, en últimas, resolver el conflicto planteado, que consiste en dirimir si existe una justa causa para modificar el vínculo existente entre la administración y el servidor amparado por fuero sindical. Es decir, que la decisión de la administración no responde al ánimo del superior de tomar medidas en contra del funcionario, por el hecho de ser representante sindical e, indirectamente, minar la organización que él representa. Al respecto, el referido fallo señaló:

“...[cuando] los actos administrativos que profiera afectan los derechos de una persona y los de la organización sindical, deben ser motivados, no sólo porque así lo exige el artículo 35 del CCA, sino con el fin de garantizar el adecuado control posterior por el juez administrativo, que debe pronunciarse sobre la justa causa invocada por la administración al adoptar la decisión.

Consecuente con lo anterior, la justa causa a que alude el artículo 405, en cita, la invoca y la justifica la administración en el acto administrativo en que adopta la decisión, pero dicho acto está sujeto al control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues la referencia a la intervención del juez laboral en los casos de despido, traslado o desmejora de las condiciones laborales de un trabajador, debe entenderse como la del competente juez laboral, que en tratándose de empleados públicos es el Tribunal Administrativo del lugar donde se prestó el servicio” (Cfr. C. Const., Sent. T-297/94. M.P. doctor Antonio Barrera Carbonell).

Es necesario aclarar, que la exigencia que hace la Corte, en relación con el acto que modifique los términos del vínculo existente entre el servidor público amparado por fuero sindical y la administración, busca conciliar, en cierta medida, los derechos de aquél con los intereses y buen funcionamiento de ésta, de forma que le permita cumplir su obligación de prestar eficientes y adecuados servicios, en aras de satisfacer el interés general.

De lo expuesto hasta aquí se puede concluir que el empleado público que, según las normas laborales, tenga derecho a gozar de fuero sindical, sólo puede hacer valer las prerrogativas que se deriven de él, una vez se produzca el acto correspondiente.

Dicho en otros términos, la protección que estos servidores reciben no es preventiva, tal como sucede con los trabajadores particulares, pues la posibilidad de acudir a la jurisdicción sólo se concreta cuando el ente nominador expide el acto correspondiente y, por tanto, esa intervención sólo reparará el posible daño que se cause al servidor público y a la organización sindical con la actuación de la administración.

Esta situación, sólo podrá ser modificada cuando el legislador decida reglamentar el derecho que los servidores públicos tienen a gozar de fuero sindical».

(Sentencia T-399 de agosto 22 de 1996. Magistrado Ponente: Dr. Jorge Arango Mejía).

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