Sentencia T-408 de julio 4 de 2013

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SÉPTIMA DE REVISIÓN

Ref.: Expediente T-3.828.139

Magistrado Ponente:

Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

Acción de tutela presentada por el señor Juan Manuel Rodríguez Brito, en su calidad de personero municipal de Quimbaya, Quindío, en representación de los usuarios de la EPS Cafesalud en contra de la EPS Cafesalud.

Derechos fundamentales invocados: A la salud y a la vida.

Bogotá, D.C., cuatro de julio de dos mil trece.

La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub —quien la preside—, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, ha proferido la siguiente:

Sentencia

En el trámite de revisión del fallo único de tutela adoptado por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Quimbaya, Quindío, que denegó la acción de tutela promovida por el señor Juan Manuel Rodríguez Brito, en su calidad de personero municipal de Quimbaya, Quindío, en representación de los usuarios de la EPS Cafesalud en contra de esa entidad.

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 36 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, mediante Auto del 21 de marzo de 2013, la Sala de Selección Número Tres de la Corte Constitucional escogió la presente tutela para que sea estudiada y analizada la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados.

1. Antecedentes.

1.1. Solicitud.

El señor Juan Manuel Rodríguez Brito, en su calidad de personero municipal de Quimbaya, Quindío, como agente oficioso de los usuarios de la EPS Cafesalud presentó solicitud de tutela contra esa entidad, invocando la protección de sus derechos fundamentales a la salud y a la vida, los cuales considera que están siendo vulnerados por la demandada, al negar la atención de los usuarios en el municipio, la mayoría adultos mayores y niños, obligándolos a que se desplacen a la ciudad de Armenia para recibir el servicio médico y tratamientos que requieran.

1.1.1. Hechos y razones de la acción de tutela.

1.1.1.1. El señor Juan Manuel Rodríguez Brito, en su calidad de personero municipal de Quimbaya, Quindío, asegura que desde el 3 de diciembre de 2012, la EPS Cafesalud dejó de prestar el servicio de atención en salud en el municipio. Dice además, que la entidad demandada argumentó que la decisión se debió a la falta de pago en los servicios.

1.1.1.2. Sostiene que en el municipio de Quimbaya existen cientos de afiliados a la EPS Cafesalud quienes se han visto en la necesidad de trasladarse hasta la ciudad de Armenia para recibir todo tipo de consultas y tratamientos médicos.

1.1.1.3. Manifiesta que como consecuencia de lo anterior, los usuarios de esta EPS se han visto en la obligación de costear el valor de los pasajes a la ciudad de Armenia, además de la inseguridad que les genera debido a que deben someterse a un penoso esfuerzo físico y económico propios del mencionado traslado arriesgando su integridad, toda vez que en su mayoría son personas pensionadas de la tercera edad.

1.1.1.4. Agrega que muchos de los afiliados a esa EPS son personas de escasos recursos económicos que materialmente no han podido trasladarse a la ciudad de Armenia para cumplir con las citas, razón por la cual las han perdido restringiendo así el acceso a la salud, lo cual implica un riesgo para sus vidas.

1.1.1.5. Insiste que los problemas administrativos de la EPS Cafesalud no deberían estar en ningún momento por encima de la salud de los usuarios, a quienes se les deben proporcionar unas condiciones óptimas y dignas en la prestación del servicio de salud en el municipio donde residen sus afiliados, y no obligarlos a asumir cargas internas y propias de la entidad poniendo en peligro su salud, su vida y su seguridad.

1.1.1.6. En consecuencia, el accionante solicita urgentemente que se amparen los derechos fundamentales de los afiliados a la EPS Cafesalud y se ordene a la accionada que garantice la apertura nuevamente del centro de atención médica y continúe prestando los servicios de salud en la municipalidad de Quimbaya, Quindío.

1.2. Traslado y contestación de la demanda.

El Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Quimbaya, Quindío, admitió la tutela el 16 de enero de 2013, y corrió traslado a la EPS Cafesalud para que responda a los hechos de la demanda y especifique el trámite que esa entidad ha realizado respecto a la atención de los usuarios, y anexe los documentos relacionados con el asunto que originó la tutela.

En el proceso no existe prueba de la respuesta de la entidad a la petición del juez constitucional.

1.3. Pruebas documentales.

En el trámite de la acción de tutela se aportaron, entre otras, las siguientes pruebas documentales:

1.3.1. Copia del oficio del personero municipal Juan Manuel Rodríguez Brito de fecha 10 de enero de 2013, dirigido al señor Jhon Edgar Pérez Rojas, alcalde del municipio de Quimbaya, Quindío, donde expone la problemática de la comunidad afiliada a la EPS Cafesalud (fl. 4).

1.3.2. Copia del oficio del personero municipal Juan Manuel Rodríguez Brito de fecha 10 de enero de 2013, dirigido a la señora Katherine Vásquez, subsecretaria de salud del municipio de Quimbaya, Quindío, donde expone la problemática de la comunidad afiliada a la EPS Cafesalud (fl. 5).

1.3.3. Copia del oficio de la señora Katherine Vásquez, subsecretaria de salud del municipio de Quimbaya, Quindío, de fecha 14 de enero de 2013, dirigido al personero municipal, Juan Manuel Rodríguez Brito, donde le anexa el oficio del 14 de enero de 2013, mediante el cual la secretaria de servicios sociales le expone al señor José Antonio Correa, secretario de salud departamental del Quindío, la problemática de la comunidad afiliada a la EPS Cafesalud en el municipio de Quimbaya, y le advierte que en aras de su competencia debe asumir la vigilancia y control de la prestación del servicio de salud en la región afectada (fls. 6 y 7).

1.4. Decisión única de instancia.

El Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Quimbaya, Quindío, mediante fallo único de instancia del 28 de enero de 2013, declaró improcedente la tutela instaurada por el señor personero municipal, Juan Manuel Rodríguez Brito, al considerar que en el caso concreto la tutela no procede para la protección de derechos colectivos por cuanto existen otros medios de defensa judicial idóneos para debatir la controversia planteada, como acudir a las acciones populares y de grupo a que hace referencia el artículo 78 de la Constitución Política.

No se observa apelación al fallo de sentencia.

2. Consideraciones de la Corte Constitucional

2.1. Competencia.

La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es competente, de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución Política, y con el Decreto 2591 de 1991, para revisar los fallos de tutela adoptados en el proceso de la referencia.

2.2. Asunto previo - legitimación de los personeros para instaurar acciones de tutela.

Previo al análisis sustancial del asunto que ahora ocupa a esta Sala, es necesario indicar sumariamente la legitimación de los personeros municipales para interponer acciones de tutela en representación de otras personas. Lo anterior, por cuanto en el presente caso es el personero municipal de Quimbaya, Quindío, quien impetra la presente acción en representación de la comunidad afiliada a la EPS Cafesalud.

El artículo 86 de la Carta Política establece:

“Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública”.

Como desarrollo de este precepto constitucional, el Decreto 2591 de 1991 reglamentó la posibilidad de solicitar al juez de tutela el amparo de los derechos fundamentales de aquellos sujetos que no pueden promover de manera directa la acción de tutela. En este sentido, el artículo 10 señala lo siguiente:

“La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.

También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.

También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales” (negrilla por fuera del texto original).

En concordancia con lo anterior, es claro que los personeros municipales en atención a sus funciones constitucionales y legales de guarda y promoción de los derechos fundamentales, están legitimados para presentar acciones de tutela.

Es esta medida, si se percatan de la amenaza o violación de derechos fundamentales de una persona o de una comunidad, podrán interponer la acción en nombre del ciudadano que se lo solicite o de aquellas personas que se encuentren en situación de desamparo o indefensión.

En el caso objeto de revisión, la comunidad municipal de Quimbaya, Quindío, afiliada a la EPS Cafesalud acudió al personero municipal de esa localidad, con el fin de que en su nombre interpusiera acción de tutela contra la citada entidad, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la salud y a la vida.

En atención a lo expuesto, para esta Sala de Revisión es claro que se cumple lo preceptuado en el citado artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, en la medida en que el personero municipal de Quimbaya, Quindío, se encuentra legitimado para actuar.

Una vez tratado este punto preliminar, procede la Sala a examinar los fundamentos jurídicos restantes sobre los cuales se apoya la decisión del presente caso.

2.3. Problema jurídico.

Le corresponde a la Sala establecer si la EPS Cafesalud vulneró los derechos fundamentales a la salud y a la vida de sus afiliados al negar la atención de los usuarios en el municipio de Quimbaya, Quindío, la mayoría adultos mayores y niños, obligándolos a que se desplacen a la ciudad de Armenia para recibir el servicio de salud y tratamientos que requieran.

2.3.1. Con el fin de solucionar el problema jurídico, esta Sala estudiará: primero, el carácter fundamental del derecho a la salud; segundo, el derecho fundamental a la salud de los niños, niñas y adolescentes, y de las personas de la tercera edad; tercero, el derecho constitucional fundamental a la salud incluye la obligación de las EPS en la prestación continua del servicio sin admitir interrupciones injustificadas alegando razones de índole legal o administrativas; por último, se analizará el caso concreto.

2.3.2. El carácter fundamental autónomo del derecho a la salud.

La Organización de Naciones Unidas (ONU) a través de la Organización Mundial de la Salud, establece que “la salud es un estado de completo bienestar físico, mental y social y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades (…) el goce del grado máximo de salud que se pueda lograr es uno de los derechos fundamentales de todo ser humano sin distinción de raza, religión, ideología política o condición económica o social (…) considerada como una condición fundamental para lograr la paz y la seguridad”(1).

Así mismo, la Declaración universal de derechos humanos, dispone que “toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios (…)”(2).

Igualmente, nuestro ordenamiento jurídico consagra en el artículo 13 que el Estado debe adoptar las medidas necesarias para promover las condiciones de igualdad de grupos discriminados y marginados y proteger de manera especial a las personas que, por su condición de vulnerabilidad, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta(3).

Por otra parte, el derecho a la salud y a la seguridad social se encuentra consagrado en el artículo 48 de la Constitución Política, que define la seguridad social como “… un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad en los términos que establezca la ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social (...)”.

En desarrollo del mandato constitucional, se expidió la Ley 100 de 1993, donde se reglamentó el sistema general de seguridad social en salud, sus fundamentos, organización y funcionamiento desde la perspectiva de una cobertura universal(4).

La jurisprudencia ha señalado en muchas ocasiones que, de conformidad con el artículo 49 superior, la salud tiene una doble connotación: como derecho y como servicio público(5), precisando que todas las personas deben acceder a él, y que al Estado le corresponde organizar, dirigir, reglamentar y garantizar su prestación atendiendo los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad(6).

Sobre la naturaleza del derecho, inicialmente, la jurisprudencia consideró que el mismo era un derecho prestacional. La fundamentalidad dependía entonces, de su vínculo con otro derecho distinguido como fundamental —tesis de la conexidad—, y por tanto solo podía ser protegida por vía de tutela cuando su vulneración implicara la afectación de otros derechos de carácter fundamental, como el derecho a la vida, la dignidad humana o la integridad personal.

En esta línea tenemos, por ejemplo, las sentencias T-494 de 1993(7) y T-395 de 1998(8). En la primera, la Corte estudió el caso de una persona que encontrándose presa, presentó un problema renal severo. En esa ocasión se estudió el derecho a la salud relacionado con el derecho a la integridad personal, para lo cual sostuvo:

“Es cierto que la salud y la integridad física son objetos jurídicos identificables, pero nunca desligados de la vida humana que los abarca de manera directa. Por ello cuando se habla del derecho a la vida se comprenden necesariamente los derechos a la salud e integridad física, porque lo que se predica del género cobija a cada una de las especies que lo integran. Es un contrasentido manifestar que el derecho a la vida es un bien fundamental, y dar a entender que sus partes —derecho a la salud y derecho a la integridad física— no lo son.

El derecho a la integridad física comprende el respeto a la corporeidad del hombre de forma plena y total, de suerte que conserve su estructura natural como ser humano. Muy vinculado con este derecho —porque también es una extensión directa del derecho a la vida— está el derecho a la salud, entendiendo por tal la facultad que tiene todo ser humano de mantener la normalidad orgánica funcional, tanto física como en el plano de la operatividad mental, y de restablecerse cuando se presente una perturbación en la estabilidad orgánica o funcional de su ser. Implica, por tanto, una acción de conservación y otra de restablecimiento, lo que conlleva a la necesaria labor preventiva contra los probables atentados o fallas de la salud. Y esto porque la salud es una condición existencial de la vida humana en condiciones de plena dignidad: al hombre no se le debe una vida cualquiera, sino una vida saludable. La persona humana requiere niveles adecuados de existencia, en todo tiempo y en todo lugar, y no hay excusa alguna para que a un hombre no se le reconozca su derecho inalienable a la salud”.

En la Sentencia T-395 de 1998, la Corte aun sostenía que el derecho a la salud no era fundamental sino prestacional. Así lo señaló cuando estudió una solicitud que se hiciera al ISS, acerca de la autorización de un tratamiento en el exterior. En ella se pronunció de la siguiente forma:

“Si bien, la jurisprudencia constitucional ha señalado en múltiples ocasiones que el derecho a la salud no es en sí mismo un derecho fundamental, también le ha reconocido amparo de tutela en virtud de su conexidad con el derecho a la vida y con la integridad de la persona, en eventos en que deslindar salud y vida es imposible y se hace necesario asegurar y proteger al hombre y su dignidad. Por esta razón, el derecho a la salud no puede ser considerado en sí mismo como un derecho autónomo y fundamental, sino que deriva su protección inmediata del vínculo inescindible con el derecho a la vida. Sin embargo, el concepto de vida, no es un concepto limitado a la idea restrictiva de peligro de muerte, sino que se consolida como un concepto más amplio a la simple y limitada posibilidad de existir o no, extendiéndose al objetivo de garantizar también una existencia en condiciones dignas. Lo que se pretende es respetar la situación “existencial de la vida humana en condiciones de plena dignidad”, ya que “al hombre no se le debe una vida cualquiera, sino una vida saludable”, en la medida en que sea posible. Esta corporación ha manifestado que la tutela puede prosperar no solo ante circunstancias graves que tengan la idoneidad de hacer desaparecer en su totalidad del derecho, sino ante eventos que puedan ser de menor gravedad pero que perturben el núcleo esencial del mismo y tengan la posibilidad de desvirtuar claramente la vida y la calidad de la misma en las personas, en cada caso específico. Sin embargo, la protección del derecho a la salud, está supeditada a consideraciones especiales, relacionadas con la reconocida naturaleza prestacional que este derecho tiene”.

En el año 2001, la Corte admitió que cuando se tratara de sujetos de especial protección, el derecho a la salud es fundamental y autónomo. Así lo establece la Sentencia T-1081 de 2001(9), cuando dispuso:

“El derecho a la salud de los adultos mayores es un derecho fundamental autónomo, dadas las características de especial vulnerabilidad de este grupo poblacional y su particular conexidad con el derecho a la vida y a la dignidad humana”.

Posteriormente, la jurisprudencia de la Corte Constitucional en Sentencia T-016 de 2007(10), amplió la tesis y dijo que los derechos fundamentales están revestidos con valores y principios propios de la forma de Estado social de derecho que nos identifica, mas no por su positivización o la designación expresa del legislador de manera tal que:

“la fundamentalidad de los derechos no depende —ni puede depender— de la manera como estos derechos se hacen efectivos en la práctica. Los derechos todos son fundamentales pues se conectan de manera directa con los valores que las y los Constituyentes quisieron elevar democráticamente a la categoría de bienes especialmente protegidos por la Constitución”(11).

Por último, en la Sentencia T-760 de 2008, la jurisprudencia de esta corporación determinó que “la fundamentalidad del derecho a la salud en lo que respecta a un ámbito básico, el cual coincide con los servicios contemplados por la Constitución, el bloque de constitucionalidad, la ley y los planes obligatorios de salud, con las extensiones necesarias para proteger una vida digna”(12).

En este contexto, estos derechos son fundamentales y susceptibles de tutela, “declaración que debe ser entendida con recurso al artículo 86 de la Constitución Política que prevé a esta acción como un mecanismo preferente y sumario”(13).

2.3.3. Derecho fundamental a la salud en especial de las personas de la tercera edad y a los niños, niñas y adolescentes.

La Constitución Política señala expresamente en su artículo 13, el deber del Estado de implementar medidas encaminadas a garantizar la efectividad del derecho a la igualdad material.

2.3.3.1. En primer lugar, esta corporación ha considerado a las personas de la tercera edad como un grupo merecedor de una protección especial y reforzada, teniendo en cuenta sus condiciones de debilidad manifiesta, las cuales se encuentran vinculadas a su avanzada edad.

Al respecto, la Corte ha manifestado:

“Los adultos mayores necesitan una protección preferente en vista de las especiales condiciones en que se encuentran y es por ello que el Estado tiene el deber de garantizar los servicios de seguridad social integral a estos, dentro de los cuales se encuentra la atención en salud.

La atención en salud de personas de la tercera edad se hace relevante en el entendido en que es precisamente a ellos a quienes debe procurarse un urgente cuidado médico en razón de las dolencias que son connaturales a la etapa del desarrollo en que se encuentran(14) (negrilla fuera de texto).

En consecuencia, le corresponde al Estado garantizar la prestación de los servicios de seguridad social en forma integral, y por ende el servicio de salud, en especial a los adultos mayores y a los niños y a las niñas, dada la condición de sujetos de especial protección, por lo tanto, la acción de tutela resulta el instrumento idóneo para materializar el derecho a la salud de dichas personas.

Esta corporación ha reiterado que el derecho a la vida no se limita a la existencia biológica de la persona, sino que se extiende a la posibilidad de recuperar y mejorar las condiciones de salud, cuando estas afectan la calidad de vida del enfermo(15). En ese sentido, la Sentencia T-760 de 2008(16), expresa que en relación con las personas de la tercera edad, teniendo en cuenta las características especiales de este grupo poblacional, la protección del derecho fundamental a la salud adquiere una relevancia trascendental.

2.3.3.2. En segundo lugar, respecto al derecho a la salud para los niños, niñas y adolescentes, el artículo 44 de la Carta Política nos indica que “Son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión”.

Esta corporación en Sentencia T-075 de 1996(17), manifestó “Esta decisión del Constituyente obedece, no solo al reconocimiento de las condiciones de debilidad inherentes a todos los seres humanos en esa etapa de la vida, sino a que en ella se concretan los postulados del Estado social, especialmente en cuanto se refiere al desarrollo armónico e integral del niño. Por su carácter de derecho fundamental, el Estado tiene entonces la obligación de garantizar la atención de la salud de los menores, bien porque las prestaciones que ello implica se hagan efectivas en forma directa, a través de entidades oficiales, o bien porque ellas se ofrezcan por intermedio de instituciones privadas o semioficiales”.

De igual manera, en Sentencia T-417 de 2007(18) esta corporación señaló:

“En consecuencia, como el artículo 86 de la Constitución Política estableció que la acción de tutela es un mecanismo expedito para reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuandoquiera que estos resulten vulnerados o amenazados, es claro, como lo ha sostenido esta corporación, que los derechos a la salud y a la seguridad social de los niños, por tener expresamente la categoría de fundamentales en la Constitución, son autónomos para efectos de ser protegidos por el juez constitucional de manera directa por esta vía, pues, como ya se indicó, no requieren de la conexidad que sí necesitan otros derechos con alguno de rango fundamental para que proceda su protección por vía de tutela”.

De esta forma, se puede concluir que es obligación especial del Estado proteger los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes, toda vez que se trata de un sector de la población que se encuentra en circunstancias de debilidad manifiesta y proclive a abusos o maltratos.

2.3.4. El derecho constitucional fundamental a la salud incluye la obligación de las EPS a efectuar de manera continua la prestación del servicio sin admitir interrupciones injustificadas alegando razones de índole legal o administrativo.

La definición del Estado como social de derecho (art. 1º Constitucional) trae como consecuencia indiscutible el compromiso de la organización estatal con la garantía efectiva de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC). Prerrogativas estas que han sido ideadas como mecanismos para afianzar la igualdad material entre los asociados, presupuesto que a su turno se reconoce como necesario para asegurar el goce efectivo de las libertades garantizadas en los textos constitucionales.

Los derechos económicos, sociales y culturales traducen necesidades históricamente desconocidas respecto de personas que, en atención a las circunstancias particulares en las que se encuentran, se han visto privadas de la posibilidad de ejercer la libertad que animó la constitución del Estado de Derecho y que bajo la fórmula del Estado social es nuevamente reivindicada, esta vez, tras el replanteamiento del concepto mismo de libertad que en adelante reconocerá como prerrequisito de su goce a la igualdad, entendida ya no en el sentido formal clásico sino como mandato dirigido al Estado en cuanto organización política encargada de la satisfacción de las necesidades básicas, con la intención última de asegurar a las personas una vida en condiciones respetuosas de la dignidad humana.

Entre este conjunto de garantías que componen la categoría en comento, se encuentra el derecho a la salud, prerrogativa que, tal como se expuso en precedencia, a la luz del artículo 49 de la Constitución Política, tiene una doble connotación, (i) como derecho de rango constitucional, y (ii) como un servicio público a cargo del Estado.

En virtud del artículo 365 de la Constitución Política los servicios públicos son inherentes a la finalidad del Estado social de derecho, y su prestación deberá efectuarse de manera eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, con el fin de materializar los fines esenciales de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales.

Esta Corte se ha pronunciado sobre el derecho a la prestación igualitaria, universal, continúa, permanente y sin interrupciones, de los servicios de atención médica y de recuperación de la salud. Estas obligaciones cobran especial relevancia en relación con la protección del derecho constitucional fundamental a la salud. La Corte ha entendido que el amparo de este derecho está conectado en forma estrecha con la existencia de un diagnóstico oportuno, de un tratamiento adecuado y eficiente así como con la continuidad del servicio que supone, a la vez, su prestación permanente y constante(19). El alcance que la Corte ha fijado al derecho fundamental a la salud es bastante amplio, en especial, cuando se ha iniciado un tratamiento que todavía no ha culminado y que, de suspenderse, pone en peligro la vida, la salud, la integridad y la dignidad del paciente.

El derecho a la continuidad en la prestación del servicio público de salud también está relacionado con el principio de eficiencia. Esta Corte ha afirmado de manera reiterada que:

“el principio de eficiencia no solamente tiene que ver con la eficacia y la adecuada atención, sino con la continuidad en la prestación del servicio (SU-562/99). Esto es particularmente importante tratándose de la salud. Se debe destacar que la eficiencia debe ser una característica de la gestión. La gestión implica una relación entre el sistema de seguridad social y sus beneficiarios. La gestión exige una atención personalizada en torno a los derechos y necesidades de los usuarios y una sensibilidad social frente al entramado normativo para que el beneficiario no quede aprisionado en un laberinto burocrático”.

Dicho de otra manera: la naturaleza misma del derecho constitucional fundamental a la salud que al tenor del artículo 49 es también un servicio público, se conecta de modo necesario con la continuidad en la prestación del servicio, así que no puede admitirse su interrupción alegando razones de índole legal o administrativo cuando de por medio está la garantía del derecho a la salud y a la vida en condiciones dignas. Si a lo anterior se añade el carácter obligatorio de los servicios es factible sostener como lo hizo la Corte en Sentencia T-889 de 2001(20) que:

“[e]l Estado es responsable de garantizar que las entidades de la seguridad social —públicas o particulares— estén dispuestas en todo momento a brindar atención oportuna y eficaz a sus usuarios. Allí radica uno de los fines esenciales de la actividad que les compete según el artículo 2º de la [Constitución]” (resaltado fuera de texto).

Se concluye entonces que, el servicio de salud debe prestarse de manera eficiente, lo cual comprende la continuidad del mismo, entendido este último principio como la imposibilidad de que las entidades que tienen a su cargo la prestación del servicio de salud, lo interrumpan de manera súbita, intempestiva o abrupta, sin que exista una justificación constitucionalmente admisible, y afectando garantías individuales como la vida digna, salud o integridad personal.

Ahora bien, para efectos de establecer el alcance de los derechos que tienen los usuarios a no ser víctimas de interrupciones constitucionalmente inválidas en la prestación de los servicios de salud, esta Corte(21) ha señalado algunos criterios que deben tener en cuenta las EPS e IPS, tanto del régimen contributivo como del régimen subsidiado, tal y como sigue:

“— Las prestaciones en salud tienen que ofrecerse de manera eficaz, regular, permanente y gozar de un alto índice de calidad y eficiencia.

— Las entidades prestadoras del servicio deben ser diligentes en las labores que les corresponde desarrollar, absteniéndose de realizar actuaciones ajenas a sus funciones y de omitir el cumplimiento de obligaciones que conlleven la interrupción injustificada de los servicios o tratamientos.

— Los usuarios del sistema de salud no pueden ser expuestos a engorrosos e interminables trámites internos y burocráticos que puedan comprometer la permanencia del servicio.

— Los conflictos contractuales o administrativos que puedan presentarse entre las distintas entidades o al interior de la propia empresa de salud, no constituyen justa causa para impedir el acceso de sus afiliados a la continuidad, permanencia y finalización óptima de los servicios y procedimientos médicos prescritos.

— En ningún caso se podrá interrumpir el servicio de salud específico que se venía prestando, cuando de él depende la vida o la integridad de la persona, hasta tanto la amenaza cese u otra entidad asuma el servicio.

— Las decisiones de las EPS, de suspender, desafiliar o retirar a un usuario del sistema general de seguridad social en salud, no pueden adoptarse de manera unilateral y deben estar precedidas de un debido proceso administrativo” (negrilla fuera de texto).

Como se indicó en precedencia, esta exigencia que el ordenamiento constitucional le impone a las instituciones estatales y a los particulares comprometidos con la garantía de prestación del servicio de salud, está conectada de manera estrecha con la realización misma del Estado social de derecho y de todos los propósitos que se derivan del artículo 2º de la Constitución Nacional. Por tal razón, no puede reducirse a ser un servicio ‘pro forma’ que se presta tan solo porque así lo exige una disposición determinada, sea ella constitucional o legal, pero que en el menor descuido da paso a alegar excusas para dejar de prestarlo. O lo que es aún peor: ofrecerse solo cuando se ha puesto en marcha la actividad judicial promovida precisamente ante la falta de prestación del servicio(22) (resaltado añadido).

La oportuna, adecuada, eficiente y continua prestación del servicio de salud tiene que convertirse, pues, en un propósito real de la acción estatal y de los particulares que presten este servicio, orientada a brindar a las personas condiciones apropiadas para llevar una vida digna y de calidad. En este orden, se hace imprescindible que las entidades prestadoras del servicio público de salud —privadas o públicas— se convenzan del papel que les está dado cumplir en la realización del Estado social de derecho y ofrezcan no sólo un servicio porque así lo disponen las normas y mientras no aparezca una excusa para dejar de prestarlo, sino que en realidad se propongan ofrecer un servicio de calidad, transparente, efectivo y continuo. En este sentido se pronunció la Corte en Sentencia T-150 de 2000(23): (resaltado añadido).

“cuando la vida y la salud de las personas se encuentren grave y directamente comprometidas a causa de operaciones no realizadas, tratamientos inacabados, diagnósticos dilatados, drogas no suministradas, etc., bajo pretextos puramente económicos contemplados en normas legales o reglamentarias que están supeditadas a la Constitución, cabe inaplicarlas en el caso concreto en cuanto obstaculicen la protección solicitada. En su lugar el juez debe amparar los derechos a la salud y a la vida teniendo en cuenta la prevalencia de los preceptos superiores, que los hacen inviolables” (resaltado añadido).

En ese orden de ideas se concluye, que el ordenamiento constitucional le impone a las instituciones estatales y a los particulares comprometidos con la garantía de prestación del servicio de salud, una obligación conectada con la realización misma del Estado social de derecho, donde toda persona tiene derecho a que se le garantice el acceso a los servicios de salud que requiera, sin que se les aplique de manera restrictiva la prestación del mismo, toda vez que no es constitucionalmente admisible que dicha reglamentación restrictiva tenga prelación sobre la debida protección y garantía de los derechos fundamentales.

3. Caso concreto.

El señor Juan Manuel Rodríguez Brito en su calidad de personero municipal de Quimbaya, Quindío, como agente oficioso de la comunidad, instauró acción de tutela al considerar que la EPS Cafesalud está vulnerando los derechos fundamentales a la vida y a la salud de la población de Quimbaya, al cerrar en forma indefinida el centro médico donde prestaba el servicio a los usuarios de la municipalidad, obstaculizando y perjudicando con ello la continuidad y calidad en los tratamientos que venían recibiendo.

De conformidad a lo allegado al expediente, las personas usuarias de la EPS Cafesalud han manifestado su descontento ante el agente del Ministerio Público, en este caso el personero del municipio, para que en sus nombres solicite el amparo a sus derechos fundamentales, violados por la demandada ante la decisión de cerrar el centro médico de atención en salud en la municipalidad.

En ese orden de ideas, es importante precisar que el accionante manifestó que la mayoría de los usuarios son personas de la tercera edad y niños que requieren de una protección reforzada de su derecho a la salud, y de atención inmediata y prioritaria, quienes al no contar con un centro de salud en la municipalidad, deben desplazarse a la ciudad de Armenia, asumiendo los gastos de transporte y estadía que ello conlleva. Además, para la gente de la tercera edad implica los riesgos de accidentes, generando inseguridad y un esfuerzo físico que no están obligados a asumir.

3.1. Agencia oficiosa.

Como ya se señaló al inicio de las consideraciones, los personeros tienen legitimidad para actuar a nombre de las personas cuando adviertan que sus derechos fundamentales se encuentran vulnerados o amenazados. Así lo manifestó esta corporación en Sentencia T-662 de 1999(24) al señalar: “Tal como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional, el Defensor del Pueblo y los personeros municipales, en virtud de sus funciones constitucionales y legales que efectivamente les han sido conferidas, están legitimados para presentar acciones de tutela de conformidad con su misión de guarda y promoción de los derechos fundamentales de quienes residen en Colombia. Por consiguiente, si se percatan de la amenaza o violación de los derechos fundamentales de un individuo, pueden ejercer la acción de tutela en nombre de cualquier persona que se los solicite, o cuando esta se encuentre en estado de subordinación o indefensión”.

En el caso objeto de la presente tutela, es claro que la comunidad afiliada a la EPS Cafesalud del municipio de Quimbaya, Quindío, solicitó el apoyo de la personería municipal frente a la vulneración de los derechos a la salud, al no tener donde recurrir para la atención médica toda vez que la accionada dejó de funcionar en la municipalidad, teniendo que trasladarse a otro lugar lejos de su residencia para obtener los beneficios de la seguridad social. Por tanto se cumplen los requisitos mínimos para la legitimidad de la actuación del personero en esta oportunidad.

3.2. Procedencia de la acción de tutela.

Teniendo en cuenta que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario de protección de los derechos fundamentales, se observa que en el presente caso, lo que la comunidad solicita principalmente es la protección de estos con el fin de que se le garantice la continuidad de su servicio de salud en la municipalidad de Quimbaya.

Del análisis realizado al expediente, la Sala encuentra que la conducta de la EPS Cafesalud no se ajusta a los parámetros constitucionales ni de la jurisprudencia de esta corporación. Razón por la cual, los derechos fundamentales a la salud deben ser protegidos por el juez constitucional de manera directa a través de la acción de tutela por las siguientes razones:

3.2.1. En reiteradas ocasiones la jurisprudencia de la Corte ha dicho que el derecho a la salud es un derecho fundamental autónomo(25) y como tal, se encuentra consagrado en el artículo 48 de la Constitución Política, el cual define la seguridad social como un servicio público y de carácter obligatorio que se presta bajo la dirección y coordinación del Estado, para lo cual, la atención debe ser garantizada a todos los habitantes del país.

En concordancia con la normativa anteriormente citada, la jurisprudencia de esta corporación ha sido enfática en la protección de los derechos fundamentales de todas las personas, en especial de los adultos mayores y de los niños, donde ha reiterado su carácter de fundamental autónomo dadas las características de especial vulnerabilidad de estos grupos poblacionales, y prevé a la acción de tutela como un mecanismo preferente y sumario para solicitar el amparo a sus derechos fundamentales.

Por tal razón, no es acertada la decisión tomada por el juez de instancia, quien negó el amparo solicitado con el argumento de que se trata de derechos colectivos y como tal, debían presentar una acción popular. La Sala considera que al verse seriamente vulnerados derechos de rango fundamental, se torna procedente la acción de tutela para impedir un perjuicio irremediable.

3.2.2. Ahora bien, en lo que hace referencia a la continuidad en la prestación de los servicios de salud, ha reiterado también la Corte(26) que uno de los contenidos del derecho a la salud es la posibilidad de exigir un tratamiento médico continuo para las enfermedades que se padezcan, sin que pueda aceptarse su interrupción abruptamente alegando razones legales o administrativas cuando esta ponga en peligro la vida, la salud, la integridad personal y la dignidad del paciente(27).

La continuidad de los servicios de salud ha sido abordado por la jurisprudencia constitucional desde la perspectiva de la prestación de un servicio público, conforme a lo establecido en el artículo 49 de la Carta Constitucional, y teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 365 de la norma superior, en cuanto a la estrecha relación existente entre el Estado social de derecho y los servicios públicos porque “(e)s deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional”.

Igualmente, en la Sentencia T-230 de 2009(28) la Corte Constitucional al estudiar un caso de una persona enferma con el síndrome de inmunodeficiencia adquirida VIH-sida, ante la negativa de la EPS de continuar con la prestación del servicio por falta de pago al sistema de salud, manifestó que una de las características propias y de las garantías del Estado frente a la prestación de los servicios públicos es la consistente en garantizar que estos sean prestados de manera continua y permanente, y de no ser así, se ponen en peligro bienes jurídicos. En ella dijo: “… la Corte ha sido enfática en declarar el carácter impostergable de la prestación de dichos servicios y sólo en casos muy excepcionales(29), de conformidad con la ley y atendiendo a lo que ordena la Constitución se puede suspender sus prestación, pero en todo caso no puede ser más que por un lapso determinado”.

Ahora bien, respecto al servicio de salud la Corte ha señalado que una persona tiene el derecho a reclamar a través de la acción de amparo la continuación de dicho tratamiento teniendo en cuenta que, no sólo el servicio público de salud debe ser continuo en virtud de la Constitución, sino que adicionalmente, “el comportamiento de la entidad perteneciente al sistema de seguridad social ha generado una expectativa a la persona, amparada en el ordenamiento bajo el principio de la confianza legítima, que le permite reclamar su continuación(30)”.

De igual forma, en la Sentencia T-230 de 2009(31) ya señalada, esta corporación consideró que: “La actuación de la EPS vulnera el derecho fundamental autónomo a la salud y pone en peligro la vida de la misma. No se puede olvidar que la EPS a pesar de que es un ente privado, presta un servicio público y como tal debe atenerse a los parámetros constitucionales que establecen la continuidad del mismo…”.

Teniendo en cuenta lo anterior, no es aceptable que las EPS señalen excusas administrativas o económicas para negar la atención médica a sus afiliados, más en una municipalidad como Quimbaya donde el lugar más cercano para recibir la atención en salud es en la ciudad de Armenia, sitio distante al lugar de su residencia lo que genera a los usuarios un gasto adicional que no están obligados a asumir.

Con fundamento en esos hechos, la Sala encuentra que la actuación de la EPS Cafesalud en este caso concreto, atenta contra las normas universales de protección de los derechos fundamentales, por cuanto llevó a cabo una actuación que lesiona a la comunidad afiliada del municipio de Quimbaya, porque en el momento en que resolvió cerrar el centro médico de salud, debió buscar soluciones alternativas y orientar a los usuarios sobre las mismas, en especial, las tareas que implican la movilidad de uno a otro sistema, sobre todo en tratándose de sujetos de especial protección constitucional, no se puede dejar desamparado al usuario sino que debe existir un acompañamiento efectivo de asesoría y constante comunicación que permita resolver de la mejor manera en la prestación del servicio(32).

Por último, se tiene en cuenta que la EPS Cafesalud al ser requerida por el juez constitucional dentro del proceso de la acción de tutela, no se pronunció al respecto ni contradijo las aseveraciones del personero municipal, razón por la cual esta Sala presume de veracidad de los hechos narrados, en aplicación al artículo 20 del Decreto 2591 de 1991.

Por lo anterior, en el presente asunto la Sala revocará el fallo único de instancia que se limitó a remitir a la población de Quimbaya al trámite de una acción popular, y por lo tanto, tutelará sus derechos fundamentales a la vida y a la salud. En consecuencia, se ordenará a la EPS Cafesalud para que en un término no mayor de quince (15) días contados a partir de la notificación de la presente sentencia, disponga todo lo necesario para que atienda y preste todos los servicios de salud integral a la comunidad afiliada del municipio de Quimbaya, Quindío, en esa localidad, o en su defecto, ofrezca alternativas de manera que los usuarios no tengan que desplazarse a un lugar diferente de su residencia para recibir los servicios en salud que requieran.

De igual forma, se advertirá a la EPS Cafesalud para que no vuelva a incurrir en conductas como las que dieron origen a la presentación de esta acción de tutela, y en adelante, no exista un solo instante de desprotección y garantía de todos los servicios y tratamientos de salud que requieran sus afiliados.

Así mismo, se solicitará a la secretaría de salud del departamento del Quindío y a la personería municipal de Quimbaya, Quindío, hacer el seguimiento para el efectivo cumplimiento de la presente sentencia.

4. Decisión.

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. REVOCAR el fallo del 28 de enero de 2013 proferido por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Quimbaya, Quindío, dentro de la acción de tutela presentada por el señor Juan Manuel Rodríguez Brito en su calidad de personero municipal de Quimbaya, Quindío, como agente oficioso contra la EPS Cafesalud. En su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales a la salud y a la vida de la comunidad afiliada de la municipalidad, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. ORDENAR a la EPS Cafesalud para que en un término no mayor de quince (15) días contados a partir de la notificación de la presente sentencia, disponga todo lo necesario para que atienda y preste todos los servicios de salud integral a la comunidad afiliada del municipio de Quimbaya, Quindío, en esa localidad, o en su defecto, ofrezca alternativas de manera que los usuarios no tengan que desplazarse a un lugar diferente de su residencia para recibir los servicios en salud que requieran.

3. ADVERTIR a la EPS Cafesalud para que no vuelva a incurrir en conductas como las que dieron origen a la presentación de esta acción de tutela, y en adelante, no exista un solo instante de desprotección y garantía de todos los servicios y tratamientos de salud que requieran sus afiliados en el municipio de Quimbaya, Quindío.

4. SOLICITAR a la secretaría de salud del departamento del Quindío y a la personería municipal de Quimbaya, Quindío, hacer el seguimiento para el efectivo cumplimiento de la presente sentencia.

5. Por Secretaría General de esta corporación líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub—Alberto Rojas Ríos—Luis Ernesto Vargas Silva, con salvamento parcial de voto.

Martha Victoria Sáchica Méndez, Secretaria General.

(1) Constitución de la Organización Mundial de la Salud.

(2) Artículo 25 de la Declaración universal de los derechos humanos.

(3) Constitución Política, artículo 13.

(4) Artículo 152 de la Ley 100 de 1993.

(5) Sentencias T-134 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis y T-544 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

(6) Sentencias T-207 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-409 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-577 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(7) M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(8) M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(9) M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(10) M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

(11) Esta propuesta teórica fue inicialmente expuesta en Sentencia T-573 de 2005 y posteriormente desarrollada en Sentencia T-016 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

(12) Sentencia T-760 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(13) Sentencia 1024 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

(14) Sentencia T-540 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(15) Sentencia T-096 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(16) Sentencia T-760 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(17) M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(18) M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(19) Sentencia T-618 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(20) M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(21) Sentencia T-230 de 2009, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.

(22) M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(23) M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(24) M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(25) Sentencia T-760 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

(26) Sentencias T-993 de 2002, T-614 de 2003, T-322 de 2005, T-654 de 2006, T-082 de 2009, T-275 de 2009.

(27) Sentencia T-760-2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(28) M.P. Cristina Pardo Schlesinger.

(29) Sentencia T-618 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(30) Sentencias T-1198 de 2003, T-1210 de 2003, T-699 de 2004, T-924 de 2004, T-436 de 2006, T-837 de 2006, T-769 de 2007, entre otras.

(31) M.P. Cristina Pardo Schlesinger.

(32) El deber de acompañamiento a los afiliados que cambian de uno a otro régimen de salud ha sido reiterado por la jurisprudencia de esta Corte, entre otras, en las sentencias T-088 de 2008; T-557 de 2006 y T-702 de 2006.

Salvamento parcial de voto

Con el respeto acostumbrado hacia las decisiones de la Corte me permito salvar parcialmente el voto en la presente oportunidad, porque si bien estoy de acuerdo con la protección que otorga este fallo a los derechos fundamentales a la vida y la salud de la comunidad de Quimbaya que está afiliada a la EPS Cafesalud, considero que existen serios vacíos en la información que la sustenta y por lo tanto la decisión adoptada no está debidamente fundamentada, de conformidad con las razones que expongo a continuación.

En primer lugar, considero que no existen suficientes datos que permitan tener certeza sobre los hechos que dieron origen a la tutela, así pues, no es clara cuál fue la razón o las razones por las cuales se dio el cierre de la sede de la EPS Cafesalud en dicho municipio. En segundo lugar, hubiera sido importante contar con el concepto de autoridades tales como la secretaría de salud departamental de Quindío o la Superintendencia Nacional de Salud, quienes como entes de control podrían tener información relevante para la solución del caso concreto.

Finalmente, creo que la decisión adoptada que ordena a Cafesalud EPS a abrir su sede en el municipio de Quimbaya en el irrisorio término de 15 días, puede no ser la más garante de los derechos fundamentales de la comunidad afectada. En cambio, podrían haberse planteado otro tipo de soluciones a corto y mediano plazo, que permitieran una mayor organización y óptimo funcionamiento de los servicios de salud en dicho municipio, incluso creando estrategias para la prestación del servicio de salud con ayuda de las entidades territoriales competentes para el tema.

En estos términos, dejo consignado mi salvamento parcial de voto.

Fecha ut supra 

Luis Ernesto Vargas Silva