Sentencia T-412 de junio 28 de 2017

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA QUINTA DE REVISIÓN DE TUTELAS

Ref.: Expediente T-6.048.436

Acción de tutela instaurada por María Eugenia Cuartas Granados contra la UGPP.

Procedencia: Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.

Asunto: procedencia de la acción de tutela para controvertir el reajuste de la mesada pensional y el cobro de sumas pagadas y no debidas por parte de la UGPP.

Magistrada Sustanciadora:

Gloria Stella Ortiz Delgado

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil diecisiete (2017).

La Sala Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por el magistrado Iván Humberto Escrucería Mayolo (e.) y por las magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

En el trámite de revisión del fallo de segunda instancia adoptado por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 25 de enero de 2017, que revocó la sentencia proferida el 2 de diciembre de 2016, por el Juzgado Treinta y Cuatro Laboral del Circuito de la misma ciudad para, en su lugar, denegar el amparo constitucional solicitado por María Eugenia Cuartas Granados.

El asunto llegó a la Corte Constitucional, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, por remisión que efectuó la Secretaría de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. El 30 de marzo de 2017, la Sala Número Tres de Selección de Tutelas de esta corporación escogió el presente caso para su revisión.

I. ANTECEDENTES

El 18 de noviembre de 2016, la señora María Eugenia Cuartas Granados promovió acción de tutela en contra de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, UGPP, a fin de obtener la protección del derecho fundamental al debido proceso. La accionante indicó que la vulneración del derecho en mención es consecuencia de la actuación de la entidad accionada, quien decidió, de forma unilateral, reajustar el monto de su mesada pensional y le ordenó el reintegro de $ 6’440.202,97.

A. Hechos y pretensiones

1. María Eugenia Cuartas Granados actualmente cuenta con 61 años y trabajó durante más de 20 años en el Instituto de Seguros Sociales.

2. Como consecuencia de la previsión del artículo 17 del Decreto 1750 de 2003(1)Por el cual se escinde el Instituto de Seguros Sociales y se crean unas Empresas Sociales del Estado” la accionante se incorporó a la planta de personal de la Empresa Social del Estado Luis Carlos Galán Sarmiento.

3. A través de la Resolución 654 de 17 de octubre de 2006, la empresa social del Estado referida reconoció, en favor de la actora, pensión de jubilación por la suma de $ 1’168.843, a cargo del Instituto de Seguros Sociales (84%) y la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento (16%).

La resolución en mención también indicó que, en atención a la compartibilidad de la pensión con la Administradora de Pensiones del ISS, cumplidos los requisitos mínimos exigidos en el Sistema General de Pensiones para el otorgamiento de la pensión de vejez, dicha administradora asumiría su reconocimiento y pago, y el empleador se haría cargo de la diferencia con la pensión de jubilación.

4. El Instituto de Seguros Sociales expidió la Resolución 4341 de 16 de febrero de 2012 en la que determinó que la accionante hace parte del régimen de transición y verificó el cumplimiento de los requisitos establecidos en el Acuerdo 049 de 1990. En consecuencia, reconoció pensión de vejez en favor de María Eugenia Cuartas Granados, a partir del 3 de mayo de 2011, por la suma de $ 1’164.530.

5. Como consecuencia de las circunstancias descritas, en el año 2016 la accionante recibía de Colpensiones la mesada de la pensión de vejez, y de la UGPP la suma correspondiente a la diferencia con la pensión de jubilación, reconocida inicialmente por la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento. De acuerdo con las pruebas obrantes en el proceso, se advierte que para la nómina del mes de octubre de 2016 Colpensiones tenía a cargo la pensión de vejez por valor de $ 1’396.142 y, según los cupones de pago aportados, la actora también recibía la suma $ 598.616 por concepto de la diferencia con la pensión de jubilación.

6. A través de comunicación de 18 de octubre de 2016, la UGPP le indicó a la accionante que:

“(...) acorde con el acto administrativo emitido por la unidad, en el cual se ordena la aplicación de la compartibilidad de su prestación, existen sumas a favor de la Nación y a su cargo, en cuantía de seis millones cuatrocientos cuarenta mil doscientos dos pesos con noventa y siete centavos (6.440.202,97) M/cte.; acto administrativo procesado con la novedad de nómina de octubre de 2016”.(2) 

7. Asimismo la entidad accionada disminuyó el monto remitido mensualmente a la actora, circunstancia que, de acuerdo con lo señalado en el escrito de tutela, tuvo un fuerte impacto, de un lado, en su mínimo vital, pues sus ingresos se derivan de la mesada pensional, y, de otro, en su estado de salud, ya que padece meningioma en el cerebro.

8. En atención a dichas actuaciones, María Eugenia Cuartas Granados solicitó, como medida de protección de su derecho al debido proceso, que se le ordene a la entidad accionada suspender los actos dirigidos a obtener el cobro de la suma referida en la comunicación de 18 de octubre de 2016 y que reajuste el pago de la diferencia entre la pensión de vejez y de jubilación en el mismo monto al pagado antes del acto en mención.

B. Actuaciones en sede de tutela.

Por medio de auto del 22 de noviembre de 2016(3), el Juzgado 34 Laboral del Circuito de Bogotá admitió la acción de tutela y corrió traslado de la demanda a la UGPP para que ejerciera su derecho a la defensa.

Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

La UGPP refirió, inicialmente, los actos de reconocimiento de la pensión de jubilación por parte de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento y de la pensión de vejez por el Instituto de Seguros Sociales, y destacó el carácter compartido de la pensión.

La unidad indicó que al haber asumido las competencias pensionales del ISS en calidad de empleador reportó a la accionante en la nómina general del mes de marzo de 2014 para el pago del mayor valor reconocido por el ISS entre la pensión de jubilación (ISS patrono) y la pensión de vejez (Colpensiones). Sin embargo, tras una revisión del expediente de María Eugenia Cuartas advirtió un error en la liquidación y el pago de montos excesivos, pues debió pagar $ 391.632 y no la suma mayor que consignó mensualmente desde marzo de 2014.

En consecuencia, desde noviembre de 2016 ajustó la diferencia a su cargo, le pagó a la accionante $ 391.632 y le informó que debía reintegrar a la Nación $ 6’440.202 que corresponden a las sumas pagadas en exceso desde marzo de 2014.

Establecidas las circunstancias relacionadas con la acción de tutela, la UGPP expuso las razones de su defensa. En primer lugar, indicó que el error de la administración no genera derechos y, por ende, la accionante no puede pretender beneficiarse de la equivocación en el pago de la diferencia a cargo de la entidad. En consecuencia, no es posible reintegrar las sumas solicitadas por la actora ni restablecer la mesada en el monto anterior, pues “el mayor valor cancelado por esta unidad estaba mal reportado desde que fue asumido para su pago una vez se recibió la competencia, es decir, desde el mes de marzo de 2014(...)”.(4)

En segundo lugar, hizo referencia a la compartibilidad pensional y destacó que se trata de un mecanismo que busca liberar al empleador del pago de las pensiones a través del traslado de las cotizaciones al ISS. En particular, pretende que los empleadores que tienen a su cargo pensiones legales o convencionales las compartan con dicho instituto, éste asuma el pago y el empleador quede a cargo de la diferencia entre la pensión que el ISS reconozca y la que el empleador pagaba, cuando hay lugar a ello.

Finalmente, adujo que no se ha afectado el derecho al mínimo vital de la accionante, pues actualmente está incluida en la nómina de pensionados y devenga una mesada pensional de forma periódica e ininterrumpida con la que cubre sus necesidades básicas.

En concordancia con lo anterior, la unidad solicitó que se declare improcedente la acción de tutela formulada por la actora, debido a que está comprometido un derecho litigioso de carácter prestacional, el cual debe ser definido por los jueces laborales o contencioso administrativos a través de los recursos ordinarios, y no se configura un perjuicio irremediable que torne viable la acción a pesar de la existencia de las vías ordinarias.

C. Decisiones objeto de revisión.

Fallo de primera instancia.

El 2 de diciembre de 2016(5), el Juzgado 34 Laboral del Circuito de Bogotá concedió el amparo del derecho al debido proceso de la accionante y ordenó a la UGPP efectuar el pago completo de las mesadas pensionales y de las que se causen en el futuro. Asimismo precisó que el ajuste de las mesadas sólo puede efectuarse a través de procedimiento administrativo o como consecuencia de orden judicial.

El a quo indicó que en el trámite constitucional se demostraron dos circunstancias, de un lado, la disminución de la mesada pensional de María Eugenia Cuartas en la suma de $ 206.984 aunada al cobro de los montos pagados de más, y la condición de debilidad de la accionante derivada de su edad, 60 años, y la enfermedad que padece.

Con base en esas circunstancias, el juez concluyó la afectación del derecho al debido proceso de la actora, pues a pesar de tener la condición de pensionada desde hace varios años fue sorprendida con la actuación de la administración, quien, de forma unilateral, disminuyó su mesada sin observar las garantías del debido proceso, esto es, sin obtener su consentimiento previo o emitir un acto administrativo que le permitiera controvertir la decisión.

La impugnación.

El 12 de diciembre de 2016, la UGPP formuló la impugnación en contra del fallo de primera instancia, en la que reiteró los argumentos de defensa expuestos en el trámite de tutela.

Fallo de segunda instancia.

Mediante sentencia del 25 de enero de 2017(6), la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, denegó el amparo del derecho al debido proceso de María Eugenia Cuartas Granados(7).

En primer lugar, la Sala constató que desde el mes de noviembre de 2016 la UGPP disminuyó el monto del mayor valor de la pensión compartida de la accionante, el cual pasó de $ 598.616 a $ 391.632, y que a través de oficio remitido el 18 de octubre de 2016 se adelantó el cobro de $ 6.440.202.

Para el ad quem, las circunstancias descritas no daban cuenta de la afectación del derecho al mínimo vital de la accionante, pues a pesar de que se redujo el monto de la mesada ésta no se suprimió totalmente. De otra parte, consideró que tampoco se presentó la vulneración del debido proceso, debido a que el ajuste procedió tras la revisión del expediente pensional de la actora y en ejercicio de una facultad legal de la entidad establecida en el numeral 10º del artículo 6º del Decreto 575 de 2013, en el que se indica que una de sus funciones, cuando advierta inconsistencias en la información laboral y pensional, es la suspensión de los pagos y el cobro de los mayores dineros pagados.

Finalmente, la Sala indicó que, contrario a lo señalado por el juez de primera instancia, no se produjo la suspensión de un acto administrativo frente al que pueda exigirse el trámite de revocatoria directa, pues la entidad no desconoció el derecho de la accionante de recibir la mesada pensional “lo que hizo fue ajustarlo al monto al que desde el momento mismo en el que se dio la compartibilidad, debió haber pagado la entidad, el cual sí constituye un derecho adquirido”(8).

D. Actuaciones en sede de revisión.

A través de auto de 8 de mayo de 2017, la magistrada sustanciadora requirió a María Eugenia Cuartas Granados y a la UGPP para que aportaran elementos de prueba adicionales, en aras de establecer las condiciones económicas y sociales de la actora y determinar la actuación administrativa cuestionada.

Respuesta de María Eugenia Cuartas Granados.

La accionante, a través del mismo apoderado que presentó la solicitud de amparo(9), precisó que su núcleo familiar está integrado por su cónyuge y tres hijos, mayores de edad. Sus dos hijas mayores, a quienes visita frecuentemente, residen en Estados Unidos, y su hijo menor, dependiente, adelanta estudios de pregrado en la Universidad Nacional de Colombia.

De otra parte, indicó que sus ingresos provienen exclusivamente de su mesada pensional y con éstos cubre las obligaciones contraídas con la Cooperativa del Seguro Social y los gastos de manutención de su hogar, los cuales soporta, de forma conjunta, con su cónyuge, quien recibe una mesada pensional de $ 3’740.000. Asimismo, destacó que no adelanta actividades laborales, no posee inmuebles y presenta dificultades de salud, derivadas de un meningioma en el cerebro y obesidad mórbida.

Por último, adujo que acudió directamente a la acción de tutela como consecuencia de “(...) la inmediata y sorpresiva transgresión del principio de respeto al acto propio en materia de derechos pensionales (...)”(10) derivada de la disminución intempestiva de la mesada y del cobro de las sumas pagadas de más por el yerro de la administración.

Respuesta de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

La UGPP indicó con respecto al derecho pensional de la accionante y a las circunstancias que motivaron la solicitud de amparo que:

— A través de la Resolución 654 del 17 de octubre de 2006 la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento, en calidad de empleadora, reconoció pensión de jubilación en cuantía de $ 1’168.843 a María Eugenia Cuartas Granados. En este acto se indicó que la prestación se pagaría hasta que la pensionada cumpla los requisitos exigidos en el régimen de prima media y se le reconozca pensión de vejez:

“(...) a partir de este reconocimiento las entidades que hubieren afiliado para pensión a Cuartas Granados María Eugenia, solamente pagarán la diferencia que resulte de restar de la pensión de jubilación, (sic) pensión de vejez, ajuste que se producirá en forma automática en nómina de pensionados, por medio de la cual se reconoce la pensión de jubilación”.(11)

— En Resolución 1089 del 4 de junio de 2008 la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento modificó la Resolución 654 del 17 de octubre de 2006 y en consecuencia ajustó la mesada en cuantía de $ 1.191.841 a partir del 15 de noviembre de 2006.

— En Resolución 4341 del 16 de febrero de 2012, el ISS en calidad de asegurador reconoció pensión de vejez a la accionante en cuantía de $ 1.164.530 a partir de mayo de 2011.

— El Instituto de Seguros Sociales en su calidad de patrono de la accionante reportó las pensiones de jubilación ($ 540.864) y vejez ($ 1.261.447), de carácter compartido, hasta el mes de febrero de 2014.

— En cumplimiento de los Decretos 2013 de 2012, 3000, 1388 y 2115 de 2013 la UGPP recibió la competencia pensional de los ex trabajadores jubilados del ISS empleador a partir del 28 de febrero de 2014 y, en consecuencia, reportó y pagó a la actora, desde el mes de marzo de 2014, la suma de $ 580.864.

— En el mes de octubre de 2016, María Eugenia Cuartas elevó solicitud ante la UGPP, relacionada con la mesada 14, razón por la que la unidad adelantó la revisión de la mesada pensional de acuerdo con la Resolución 1089 del 4 de julio de 2008, en la que se estableció el valor de la pensión de jubilación y la Resolución 4341 del 16 de febrero de 2012 que reconoció la pensión de vejez, y advirtió que el ISS había reportado, de forma errónea, la mesada pensional compartida. Con base en las resoluciones en mención hizo las siguientes proyecciones:

EfectividadIncrementoRes. 1089 de 2008Res. 4341 de 2012Diferencia a cargo de la UGPP
Mesada compartida
20064.85%$ 1.191.841N/A$ 1.191.841
20074.48%$ 1.245.235N/A$ 1.245.235
20085.69%$ 1.316.089N/A$ 1.316.089
20097.67%$ 1.417.033N/A$ 1.417.033
20102.0%$ 1.445.374N/A$ 1.445.374
20113.17%$ 1.491.192$ 1.164.530$ 326.662
20123.73%$ 1.546.813$ 1.207.966$ 338.846
20132.44%$ 1.584.556$ 1.237.441$ 347.114
20141.94%$ 1.615.296$ 1.261.447$ 353.848
20153.66%$ 1.674.416$ 1.307.616$ 366.799
20166.77%$ 1.787.774$ 1.396.142$ 391.632
20175.75%$ 1.890.571$ 1.476.420$ 414.150

— Advertido el error en la liquidación, el 18 de octubre de 2016 la UGPP le remitió comunicación a la pensionada en la que le informó que debe restituir a la Nación la suma de $ 6’440.202 como consecuencia de las sumas pagadas de más en la mesada asumida por dicha entidad.

— Luego, mediante Resolución 005810 de 16 de febrero de 2017, con base en el deber de recaudo establecido en el artículo 98 de la Ley 1437 de 2011 y en el cálculo de mayores valores pagados suscrito por la subdirección de nómina de pensionados de la UGPP de 29 de diciembre de 2016, la entidad accionada decidió: (i) declarar que la señora María Eugenia Cuartas Granados adeuda al Sistema General de Pensiones la suma de $ 6’440.230, (ii) ordenar a la pensionada el pago de las sumas adeudadas y (iii) remitir copia del acto administrativo a la subdirección de cobranzas para que inicie las acciones de cobro. Este acto administrativo se notificó por aviso.

De otra parte, la entidad accionada adujo que cuando advierte inconsistencias o errores en materia de compartibilidad pensional derivadas de actuaciones no imputables a los pensionados les envía una comunicación de carácter informativo en la que les indica que existe una suma a favor de la Nación por aplicación de una novedad realizada por la unidad, el monto y la liquidación de la suma a pagar, en aras de obtener la restitución voluntaria del dinero en el término de 30 días.

Transcurrido el término otorgado verifica si el pensionado realizó el pago parcial o total de la obligación, o si propone algún acuerdo de pago. En caso de que no se adelante ninguna de esas actuaciones requiere la creación de una “solicitud de obligación pensional”, en la que se determina a través de acto administrativo el monto adeudado, el cual se notifica al pensionado, quien puede controvertirlo mediante el recurso de reposición.

Finalmente, tras la firmeza del acto administrativo se remite el título ejecutivo complejo a la Subdirección de Cobranzas para que adelante las acciones pertinentes.

II. CONSIDERACIONES

Competencia.

1. Corresponde a la Corte Constitucional analizar, en Sala de Revisión, las sentencias proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

Asunto objeto de revisión y problema jurídico.

2. Como se indicó en el acápite de hechos, la señora María Eugenia Cuartas Granados formuló acción de tutela en contra de la UGPP con el propósito de obtener el amparo del derecho al debido proceso, el cual consideró vulnerado por actuaciones relacionadas con el pago de la porción de su mesada pensional a cargo de dicha entidad —diferencia entre la pensión de vejez y la de jubilación por compartibilidad pensional—. En particular, la accionante identificó como actuaciones transgresoras del derecho previsto en el artículo 29 Superior, de un lado, el reajuste de la porción de la mesada pensional a cargo de la UGPP sin contar con su autorización o un pronunciamiento judicial, la cual redujo de $ 598.616 a $ 391.632 y, de otra parte, las actuaciones emprendidas por la entidad para el cobro de sumas pagadas de más.

Con fundamento en lo anterior, la Sala Quinta de Revisión en caso de que verifique la procedencia de la acción de tutela deberá resolver el siguiente problema jurídico: ¿la UGPP vulneró el derecho fundamental del debido proceso de María Eugenia Cuartas Granados, debido a que reajustó la porción de su mesada pensional sin obtener su autorización o adelantar un proceso judicial, y le envió una comunicación en la que le solicitó la devolución del pago de lo no debido?

Para resolver la cuestión planteada, es necesario analizar, de forma preliminar, la procedencia de la acción de tutela, razón por la que se abordarán los siguientes temas: (i) la subsidiariedad como requisito de procedencia de la acción de tutela; (ii) los actos administrativos definitivos y de trámite; (iii) las actuaciones de la administración y los mecanismos de corrección de yerros e inconsistencias; (iv) los procesos de cobro coactivo y el derecho de defensa; y finalmente adelantará (v) el análisis del caso concreto.

Examen de procedencia de la acción de tutela

Subsidiariedad.

3. El inciso 4º del artículo 86 de la Norma Superior consagra el principio de subsidiariedad como requisito de procedencia de la acción de tutela y establece que “[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.

Del mismo modo, el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, prevé que el amparo constitucional será improcedente, cuando existan otros medios de defensa judicial eficaces para resolver la situación particular en la que se encuentre el solicitante.

4. Respecto de lo anterior, en la Sentencia T-1008 de 2012(12), esta corporación estableció que, por regla general, la acción de tutela procede de manera subsidiaria y, por lo tanto, no constituye un medio alternativo o facultativo que permita complementar los mecanismos judiciales ordinarios establecidos por la ley. Adicionalmente, la Corte señaló que no se puede abusar del amparo constitucional ni evitar el agotamiento de la jurisdicción ordinaria o contenciosa, con el propósito de obtener un pronunciamiento más ágil y expedito, toda vez que éste no ha sido consagrado para remplazar los medios ordinarios existentes.

Posteriormente, en las sentencias T-373 de 2015(13) y T-630 de 2015(14), estableció que si existen otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a ellos y no a la acción de tutela. En consecuencia, una persona que acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que debe conocer del asunto dentro del marco estructural de la administración de justicia.

5. Ahora bien, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 Superior y 6º del Decreto 2591 de 1991, aunque exista un mecanismo ordinario que permita la protección de los derechos que se consideran vulnerados, existen algunas excepciones al principio de subsidiariedad que harían procedente la acción de tutela. La primera de ellas es que se compruebe que el mecanismo judicial pendiente por agotar no es idóneo ni eficaz para proteger los derechos fundamentales vulnerados o amenazados; y la segunda; que “siendo apto para conseguir la protección, en razón a la inminencia de un perjuicio irremediable, pierde su idoneidad para garantizar la eficacia de los postulados constitucionales, caso en el cual la Carta prevé la procedencia excepcional de la tutela”(15).

En el primer supuesto, la aptitud del medio de defensa ordinario debe ser analizada en cada caso concreto, en consideración a las características procesales del mecanismo y al derecho fundamental involucrado. Entonces, un medio judicial excluye la procedencia de la acción de tutela, cuando salvaguarda de manera eficaz el derecho fundamental invocado(16).

Con respecto a la idoneidad del recurso ordinario, en la Sentencia SU-961 de 1999(17), esta corporación indicó que en cada caso, el juez de tutela debe evaluar y determinar si el mecanismo al alcance del afectado puede otorgar una protección completa y eficaz, y si los medios pendientes no cumplen con dicho fin, el operador judicial puede conceder el amparo constitucional de forma definitiva o transitoria según las circunstancias particulares que se evalúen.

En el mismo sentido, la Sentencia T-230 de 2013(18), indicó que una de las formas para determinar que el mecanismo no es idóneo, se presenta cuando éste no ofrece una solución integral y no resuelve el conflicto en toda su dimensión. En consecuencia, la aptitud del medio debe analizarse en cada caso concreto y en su estudio se considerarán: (i) las características del procedimiento; (ii) las circunstancias del peticionario y (iii) el derecho fundamental involucrado.

6. En relación con la ocurrencia de un perjuicio irremediable, este Tribunal, en la Sentencia T-225 de 1993(19), señaló que de acuerdo con el inciso 3º del artículo 86 Superior, éste se presenta cuando existe un menoscabo moral o material injustificado que es irreparable, debido a que el bien jurídicamente protegido se deteriora hasta el punto que ya no puede ser recuperado en su integridad.

Adicionalmente, en la Sentencia T-808 de 2010(20), reiterada en la T-956 de 2014(21), la Corte estableció que se debe tener en cuenta la presencia de varios elementos para determinar el carácter irremediable del perjuicio.

En primer lugar, estableció que el daño debe ser inminente, es decir que está por suceder en un tiempo cercano, a diferencia de la mera expectativa ante un posible menoscabo. Este presupuesto demanda la existencia de evidencias fácticas de la presencia de un daño en un corto plazo que justifique la intervención del juez constitucional. Es importante resaltar que la inminencia no implica necesariamente que el daño esté consumado. Asimismo, indicó que las medidas que se debían tomar para conjurar el perjuicio irremediable deben ser urgentes y precisas ante la posibilidad de un daño grave evaluado por la intensidad del menoscabo material o moral a una persona. En esa oportunidad, la Corte señaló que la gravedad del daño depende de la importancia que el orden jurídico le concede a determinados bienes bajo su protección.

Finalmente estableció que la acción de tutela debe ser impostergable para que la actuación de las autoridades sea eficaz y pueda asegurar la debida protección de los derechos comprometidos.

7. Ahora bien, es importante resaltar que si bien una de las características de la acción de tutela es su carácter informal, esta corporación ha hecho especial énfasis en la necesidad de que los jueces de tutela corroboren los hechos que dan cuenta de la vulneración del derecho fundamental(22). En este sentido, la Sentencia T-702 de 2000(23) determinó que los jueces no pueden conceder una tutela si no existe prueba de la transgresión o amenaza del derecho fundamental que requiera el amparo constitucional en un proceso preferente y sumario.

Más adelante, en la Sentencia T-131 de 2007(24), la Corte estableció que en sede de tutela generalmente la carga de la prueba incumbe al accionante. Así pues, la persona que pretenda el amparo de un derecho fundamental debe demostrar los hechos que fundamentan sus pretensiones y llevar al juez a tomar una decisión con certeza y convicción de la amenaza o vulneración del derecho invocado. No obstante, también reconoció que existen situaciones en las que la carga de la prueba se debe invertir por las condiciones de indefensión en las que se encuentra el peticionario como es el caso de las víctimas de desplazamiento forzado.

Por otra parte, esta corporación se ha pronunciado sobre las facultades que tiene el juez constitucional de solicitar las pruebas de oficio en los casos en los que el actor no aporte las pruebas que sustentan sus pretensiones. En particular, en la Sentencia T-864 de 1999(25), este Tribunal afirmó que la práctica de pruebas resulta un deber inherente para la función de los jueces constitucionales, en la medida en la sus decisiones exigen una definición jurídicamente cierta, justa y sensata del asunto analizado. Igualmente, en la Sentencia T-498 de 2000(26), señaló que en casos de tutela el funcionario judicial debe adelantar actuaciones mínimas y razonables para verificar los hechos sometidos a su decisión, lo que exige una mayor participación por parte de los jueces para lograr la máxima efectividad de la Norma Superior.

En el mismo sentido, en la Sentencia T-699 de 2002(27), la Corte estableció que los jueces tienen el deber de decretar y practicar pruebas con el fin de tener los suficientes elementos de juicio para fallar un asunto sometido a su consideración con el fin de lograr una protección efectiva de los derechos fundamentales.

Finalmente, en la Sentencia T-571 de 2015(28), esta corporación reiteró las sentencias anteriormente citadas e indicó que la informalidad que caracteriza el amparo constitucional no significa que el juez pueda sustraerse de verificar la veracidad de las afirmaciones que presentan las partes en el proceso. Asimismo, resaltó que la decisión del juez:

“no puede ser adoptada con base en el presentimiento, la imaginación o el deseo, sino que ha de obedecer a su certidumbre sobre si en efecto ha sido violado o está amenazado un derecho fundamental, si acontece lo contrario, o si en el caso particular es improcedente la tutela”. 

Con fundamento en las consideraciones anteriormente expuestas, se concluye que, en principio, la acción de tutela procede cuando se han agotado los mecanismos de defensa judicial ordinarios. Sin embargo, es necesario evaluar la eficacia del medio ordinario, pues si en el caso concreto se advierte que éste no es idóneo para la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados, a pesar de la verificación de esos mecanismos procede la acción de tutela.

Asimismo, existen situaciones de hecho en las que se encuentra debidamente probada la ocurrencia o amenaza de un perjuicio irremediable, razón por la que resulta urgente la protección inmediata e impostergable por parte de las autoridades correspondientes para evitar la afectación de un bien jurídicamente protegido. En esas situaciones la acción de tutela es procedente aun cuando no se hayan agotado tales mecanismos.

Reiteración del principio de subsidiariedad de la acción de tutela para obtener el reajuste de pensiones.

8. La regla sobre el carácter subsidiario de la tutela, de acuerdo con la cual su procedencia está sujeta a la inexistencia o ineficacia de los mecanismos ordinarios de defensa al alcance de los afectados, ha sido reiterada por la jurisprudencia constitucional en el análisis de solicitudes de amparo dirigidas a obtener el reajuste de pensiones.

Así, por ejemplo, en la Sentencia T-686 de 2004(29), en la que se estudió la acción de tutela formulada, como mecanismo transitorio, por una persona de 78 años para que se reajustara la pensión de jubilación que le fue reconocida por la Caja Nacional de Previsión Social, la Corte señaló que “no cualquier perjuicio asume el carácter de irremediable, pues es menester que concurran varios requisitos tales como la inminencia, gravedad, irreversibilidad así como la impostergabilidad y urgencia de una medida, como única manera de resolver la conculcación de los derechos fundamentales del peticionario.”

En efecto, en esa oportunidad la Sala Novena de Revisión indicó que la edad del accionante y sus graves condiciones de salud daban cuenta de la configuración de un perjuicio irremediable. Sin embargo, denegó el amparo por no encontrar cumplidos los requisitos legales para el otorgamiento del reajuste solicitado.

Asimismo, en la Sentencia T-320 de 2015(30) la Sala Cuarta de Revisión destacó que “(...) este Tribunal ha ordenado, en sede de control concreto, el reconocimiento y pago de diferentes pensiones, y también su reajuste e indexación, siempre y cuando en el peticionario concurran unos agravantes que, de no adoptarse una postura jurídica de protección pronta, podría generar un daño irreparable a las prerrogativas fundamentales del peticionario, principalmente, al mínimo vital, a la seguridad social y a la salud”.

9. De manera que, en armonía con el presupuesto de subsidiariedad previsto en el artículo 86 Superior, si el actor no acredita la grave afectación de su mínimo vital o de su derecho a la vida digna como consecuencia de la falta de reconocimiento o pago del reajuste pensional, la tutela resulta improcedente para dilucidar esa pretensión.

Los actos administrativos definitivos y los actos de trámite.

10. El artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo define los actos definitivos como aquellos que “(...) decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”.

Por regla general, según lo dispone el artículo 74 ibídem, contra los actos en mención proceden los siguientes recursos: “1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque; 2. El de apelación, para (sic) ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito (...) y; 3. El de queja, cuando se rechace el de apelación (...)”.

El ordenamiento ha reconocido otra categoría de actos de la administración, de trámite, que comprende los preparatorios, de ejecución y, en general, todos los actos de impulso procesal, los cuales no crean, modifican o extinguen una situación jurídica concreta sino que están encaminados a contribuir con su realización. Con respecto a dichos actos se ha indicado que “no expresan en conjunto la voluntad de la administración, pues simplemente constituyen el conjunto de actuaciones intermedias, que preceden a la formación de la decisión administrativa que se plasma en el acto definitivo y, en la mayoría de los casos, no crean, definen, modifican o extinguen situaciones jurídicas.”(31)

11. La distinción entre actos definitivos y de trámite obedece a la forma que adoptan las actuaciones de la administración, en la que se adelantan actos previos para la determinación o alteración de una situación jurídica —preparatorios—, se emiten decisiones que crean, modifican o extinguen la situación jurídica concreta —definitivos— y se realizan diversos actos dirigidos a ejecutar u obtener la realización efectiva de la decisión de la administración —de ejecución—.

De otra parte, la diferenciación en mención se ha considerado como elemento relevante para la previsión de los mecanismos de contradicción. En efecto, mientras el artículo 74 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé los recursos que proceden contra los actos definitivos, el artículo 75 ibídem establece que “No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa”.

La clasificación de los actos descrita para tener claridad sobre su contradicción ha sido reconocida en la jurisprudencia constitucional. En efecto, la Sentencia T-533 de 2014(32) indicó:

“Esta diferencia es crucial, pues —por regla general— los actos definitivos, para ser controvertibles ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, imponen como requisito previo para demandar, el agotamiento de los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. Así las cosas, el ordenamiento jurídico exige la impugnación de la actuación administrativa, con miras a que la propia administración tenga la posibilidad de revisar la juridicidad o legalidad del acto, con el fin de que lo aclare, modifique o revoque. Esta circunstancia no se presenta respecto de los actos de trámite o preparatorios, ya que los mismos no le ponen fin a una actuación, más allá de que contribuyan a su efectiva realización. De este modo, mientras los primeros inciden en la formación del criterio de la administración, los segundos se limitan a dar movimiento y celeridad al desarrollo de una función pública”. 

12. Uno de los aspectos relevantes en los que ha influido la categorización de los actos de la administración y la identificación de los actos de trámite es en la creación de la regla jurisprudencial sobre la improcedencia general de la acción de tutela frente a dichos actos.

Inicialmente, en la Sentencia SU-201 de 1994(33) se indicó que “(...) aunque en principio no procede la tutela contra los actos de trámite o preparatorios, (...) excepcionalmente, algunos actos de trámite o preparatorios, pueden conculcar o amenazar los derechos fundamentales de una persona, en cuyo caso, sería procedente la acción de tutela como mecanismo definitivo”. En esa oportunidad, la Sala Plena destacó el deber del juez constitucional de analizar en el caso concreto las especiales circunstancias del acto de trámite y refirió algunos criterios para establecer la procedencia de la acción de tutela, a saber:

“(i) que la actuación administrativa de la cual hace parte el acto cuestionado no haya concluido; (ii) que el acto acusado defina una situación especial y sustancial dentro de la actuación que se proyecte en la decisión final; y (iii) que la actuación cuestionada ocasione la vulneración o amenaza real de un derecho constitucional fundamental”. 

Con la misma orientación, esta corporación, de forma reciente, ha considerado que contra los actos de trámite procede excepcionalmente la acción de tutela “cuando el respectivo acto tiene la potencialidad de definir una situación especial y sustancial dentro de la actuación administrativa y ha sido fruto de una actuación abiertamente irrazonable o desproporcionada del funcionario, con lo cual vulnera las garantías establecidas en la Constitución”.(34)

En síntesis, el ordenamiento clasificó la actuación de la administración en actos definitivos y de trámite, y estableció, en atención a la naturaleza de dichos actos que la posibilidad de contradicción recae principalmente sobre los definitivos, en la medida en que definen aspectos sustanciales. En concordancia con la distinción en mención, la jurisprudencia constitucional ha destacado la improcedencia general de la acción de tutela frente a los actos de trámite. Con todo, cuando dichos actos tienen la potencialidad de definir una situación sustancial y sea evidente el carácter irracional de la actuación es procedente la tutela.

Las actuaciones de la administración y los mecanismos de corrección de yerros e inconsistencias.

13. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo constituye el marco de regulación de la actuación de las autoridades administrativas, es decir de todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, de los órganos autónomos e independientes del Estado y de los particulares, cuando cumplen funciones administrativas(35).

La normatividad en mención identifica los principios que rigen la actuación administrativa: debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad. Asimismo establece pautas generales para adelantar las actuaciones administrativas y otorga herramientas a las autoridades para su adecuado desarrollo.

En particular, faculta a las autoridades para que adopten las medidas que estimen pertinentes para corregir las irregularidades que se hubieren presentado antes de la expedición del acto y, luego de proferido, permite que en cualquier momento se corrijan los errores exclusivamente formales contenidos en los actos administrativos “ya sean aritméticos, de digitación, de transcripción o de omisión de palabras”(36).

Es importante destacar que la posibilidad de alteración del acto administrativo que prevé el artículo 45 de la Ley 1437 de 2011 está condicionada por la intangibilidad sustancial que, para la administración, tiene el acto expedido. En ese sentido, la norma en mención precisa que la corrección que adelante la autoridad en ningún caso “(...) dará lugar a cambios en el sentido material de la decisión, ni revivirá los términos legales para demandar el acto.”(37)

En armonía con la intangibilidad general en mención, que constituye una garantía para los asociados, el artículo 93 ibídem señala que los actos administrativos deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, mediante la figura de la revocatoria directa en cualquiera de los siguientes casos: (i) cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley; (ii) cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra el mismo; o (iii) cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona(38). A su vez, el mismo estatuto limita el ámbito de aplicación de la revocatoria directa, ya que, salvo excepción legislativa especial, la misma no puede proceder sin el consentimiento previo, expreso y escrito del titular de derecho. Si este se niega a consentir dicha revocatoria, la administración por regla general debe acudir al contencioso y, si considera que el acto ocurrió por medios ilegales y fraudulentos, lo deberá demandar sin agotar el mecanismo de la conciliación solicitándole al juez su suspensión provisional(39).

14. Ahora bien, resulta oportuno advertir que la Ley 797 de 2003(40) le otorga a la administración una herramienta clara, y que constituye una excepción a la regla general antes reseñada, en la medida en que permite que los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social, o quienes como la UGPP responden por el pago de prestaciones económicas, verifiquen el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma periódica a cargo del tesoro público cuando existan motivos que hagan suponer que la pensión se otorgó de manera indebida. Si se llega a comprobar que el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, se puede proceder con la revocatoria directa del acto administrativo aún sin el consentimiento del particular además de compulsar copias a las autoridades competentes.

Al ser objeto de control de constitucionalidad, esta facultad fue declarada exequible de manera condicionada por esta corporación en la Sentencia C-835 de 2003(41). En esa oportunidad, la Corte señaló que la verificación oficiosa es un acto mediante el cual se protege la objetividad, la transparencia, la moralidad y la eficacia de la función pública. Sin embargo, la misma no puede ocurrir de manera esporádica y sorpresiva de tal manera que se convierta en un cuestionamiento recurrente sobre los motivos y casusas que dieron origen al derecho pensional. Una vez revisado el asunto, la administración debe tomar una decisión definitiva que no puede volver a cuestionar de manera indefinida. Frente a las causas que puedan llevar a la administración a revisar de manera oficiosa este tipo de reconocimientos, el tribunal advirtió que deben estar fundadas en motivos reales, objetivos, trascendentes y verificables. De lo contrario, motivaciones originadas en la subjetividad o intuición desconocen los límites de la función pública y el principio de la confianza legítima. En ese sentido, no se puede tratar de cualquier incumplimiento, pues ante falencias meramente formales le compete al Estado, por el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, tomar de oficio las medidas tendientes al saneamiento inmediato de dichos defectos.

En la misma sentencia advirtió que “cosa distinta ocurre cuando el incumplimiento de los requisitos aludidos esté tipificado como delito (por lo) que basta con la tipificación de la conducta como delito, para que la administración pueda revocar, aunque no se den los otros elementos de la responsabilidad penal, de tal manera que en el evento de que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa o se halla (sic) comprobado el incumplimiento de los requisitos, basta con que sean constitutivos de conductas tipificadas por la ley penal, hipótesis en la cual se inscribe la utilización de documentación falsa, en conexidad o no con conductas tipificadas por la ley penal tales como el cohecho, el peculado, etc.”.

15. De manera que en relación con las irregularidades o defectos de los actos de la administración el ordenamiento prevé diversas herramientas de corrección, en las que el criterio relevante para determinar si la actuación debe estar precedida de la autorización del titular del derecho o de un pronunciamiento judicial sobre la legalidad del acto es la incidencia del defecto, pues los errores relacionados con aspectos meramente formales pueden ser corregidos, de forma oficiosa e incondicional, mientras que aquellos con incidencia sustancial requieren, por regla general, el consentimiento del titular del derecho y ante la ausencia de éste su confrontación judicial.

Es necesario destacar que el nivel de las exigencias para la alteración de los actos administrativos y la posibilidad de controvertirlos, que puede recaer sobre aspectos formales o sustanciales, buscan resguardar el derecho al debido proceso de los asociados. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha indicado que:

“(...) el debido proceso administrativo supone el cumplimiento por parte de la Administración de ciertos parámetros normativos previamente definidos en la ley, de modo que ninguna de sus actuaciones dependa de su propio arbitrio. Entre dichos parámetros se encuentran los principios de publicidad y debido proceso, los cuales, en los términos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, exigen el deber de hacer públicos sus actos, así como el de brindar la oportunidad a los interesados para controvertir sus actuaciones. Los recursos administrativos son manifestaciones concretas de estos principios, pues allí se pueden controvertir los hechos y el soporte jurídico que explica una determinada decisión.”(42). 

16. En síntesis, existen lineamientos generales para la actuación de la administración, a la que se le conceden diversas herramientas que le permiten, entre otras, enmendar los yerros que advierta. Sin embargo, esas alteraciones están supeditadas a diferentes exigencias cuya rigidez varía de acuerdo con el alcance de la modificación y que constituyen las garantías del derecho al debido proceso. En particular: (i) la corrección de yerros eminentemente formales puede adelantarse directamente por la administración; (ii) la alteración de actos definitivos puede realizarse a través de la revocatoria directa que, como se indicó, exige la autorización previa del titular del derecho si se trata de actos administrativos de tipo particular y, (iii) de forma excepcional, los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social, o quienes como la UGPP responden por el pago de prestaciones económicas, cuando adviertan que el reconocimiento del derecho se hizo sin el cumplimiento de los requisitos o con base en documentación falsa, pueden revocar directamente el acto administrativo aún sin el consentimiento del particular.

El procedimiento administrativo de cobro coactivo y los mecanismos de defensa al alcance de los asociados.

17. Como quiera que, de acuerdo con el artículo 125 Superior la función administrativa está al servicio del interés general y se rige, entre otros, por los principios de eficacia, economía y celeridad, el ordenamiento jurídico le concedió la facultad de cobro coactivo a algunas autoridades públicas. El procedimiento administrativo de cobro coactivo se ha definido por la jurisprudencia constitucional como:

“un privilegio exorbitante de la administración, que consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención judicial, de las deudas a su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto dichos recursos se necesiten con urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales.”(43) 

Dicha prerrogativa de la administración, a su vez, se consagra como obligación para algunas autoridades públicas. En efecto, el artículo 98 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo le impuso el deber de recaudar las obligaciones creadas en su favor y que consten en documentos que presten mérito ejecutivo a: (i) los órganos, organismos o entidades estatales; (ii) las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y (iii) los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.

En la medida en que la facultad en mención pone a la autoridad en una posición —juez y parte— que rompe el equilibrio que se alcanza en un proceso judicial como consecuencia de la intervención de un tercero neutral, el ejercicio de cobro coactivo corresponde a una actuación reglada, regida por las normas especiales establecidas para cada entidad o, en su defecto, por las previsiones correspondientes del Estatuto Tributario y del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.(44)

En relación con el ejercicio del derecho de defensa en el marco del proceso coactivo es necesario destacar que, de un lado, las reglas especiales establecen las particularidades del trámite, las cuales constituyen el marco de acción de la entidad y cuya observancia demarca la garantía del debido proceso y, de otra parte, las actuaciones de la autoridades administrativas pueden ser controvertidas ante la jurisdicción contencioso administrativa. En efecto, el artículo 101 ibídem prevé el control jurisdiccional, el cual se puede impulsar con respecto al acto que constituye el título ejecutivo, el que decide las excepciones a favor del deudor, el que ordena llevar adelante la ejecución y el que liquide el crédito.

De manera que existen diversas disposiciones que demarcan la actuación que se debe seguir en el ejercicio de la facultad de cobro coactivo y que constituyen los parámetros para determinar el respeto del derecho al debido proceso.

18. Advertido el carácter reglado de la facultad de cobro coactivo, la jurisprudencia constitucional ha considerado los medios de defensa al alcance de los asociados en el marco de los procesos coactivos para la determinación del cumplimiento del requisito de subsidiariedad. Por ejemplo, en la Sentencia T-939 de 2012(45) en la que se estudió la solicitud de amparo formulada en contra del mandamiento de pago y las medidas cautelares de embargo decretadas en un proceso coactivo adelantado por la DIAN en contra de los socios de una persona jurídica para obtener el pago de los impuestos adeudados por la sociedad, la Corte determinó la garantía del debido proceso, debido a que:

los accionantes, con conocimiento pleno de las actuaciones de la DIAN, dirigidas a obtener el pago de impuestos adeudados por la sociedad, procedieron a ejercer el derecho de defensa que protege la Constitución y la ley, en la respectiva oportunidad procesal, reglado en este asunto por el Estatuto Tributario y el Código Contencioso Administrativo, garantizándose de esta manera las formas propias del proceso de cobro coactivo y el acceso a la administración de justicia”.

Asimismo, la Sala Sexta de Revisión estableció la improcedencia de la acción por el incumplimiento del presupuesto de subsidiariedad, al constatar que los actores podían suscitar el control de legalidad de los actos administrativos de embargo que, a su juicio, vulneraban sus derechos al debido proceso, al buen nombre, al habeas data, a la honra y a la dignidad humana.

En ese mismo sentido, en la Sentencia T-088 de 2005(46), en la que se estudió la acción de tutela formulada por una persona que alegó que en el proceso de cobro coactivo adelantado en su contra por la DIAN se violaron los derechos al debido proceso y defensa como consecuencia de la indebida notificación del mandamiento de pago, la Sala consideró necesario establecer, de forma preliminar, si de acuerdo a la normativa que regula el procedimiento coactivo, la interposición de los recursos y excepciones contencioso administrativos contra el acto que ordena seguir la ejecución podían ser idóneos para controvertir la forma como fue notificado el mandamiento de pago y la omisión de vincular a los deudores solidarios.

Tras revisar las normas pertinentes del Estatuto Tributario advirtió que la accionante podía cuestionar la indebida notificación a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto que ordenó seguir adelante la ejecución. En el análisis del caso concreto, la Sala concluyó que hubo afectación del derecho al debido proceso de la accionante por la indebida notificación del mandamiento de pago, pero destacó los mecanismos para controvertir las actuaciones del cobro coactivo. En consecuencia, como medida de restablecimiento del derecho de la actora, dispuso que se le permitiera controvertir judicialmente el acto que ordena seguir adelante la ejecución con los argumentos que aquélla estimara pertinentes.

Examen de los requisitos generales de procedencia de la tutela para controvertir el ajuste de la mesada pensional y el cobro de sumas pagadas y no debidas.

19. La Sala observa que en el presente caso no se reúnen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela previstos en el artículo 86 de la Carta Política para el reconocimiento del derecho que reclama la accionante.

20. En primer lugar, se cumple el presupuesto de legitimación en la causa por activa, debido a que la acción de tutela se formuló por María Eugenia Cuartas Granados, quien denuncia la afectación de su derecho al debido proceso derivada de dos circunstancias: (i) el reajuste de una porción de su mesada pensional por parte de la UGPP, la cual pasó de $ 598.616 a $ 391.632, y (ii) la comunicación remitida por la entidad accionada en la que le indicó que adeuda $ 6.440.202 por las sumas pagadas de más en la mesada correspondiente.

21. También concurre el requisito de legitimación en la causa por pasiva, ya que la acción se dirigió en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, entidad que adelantó las actuaciones a las que se les atribuye la vulneración de los derechos de la accionante.

22. De igual modo, la Sala comprueba el cumplimiento del presupuesto de inmediatez, pues desde el momento en el que se configuraron los hechos que la accionante considera vulneradores de sus derechos fundamentales hasta la presentación de la acción de tutela transcurrió un lapso que no permite descartar, prima facie, el carácter apremiante de la solicitud de amparo.

En efecto, el reajuste de la porción de la mesada pensional de la actora se adelantó por la UGPP en el mes de noviembre de 2016, la comunicación remitida por dicha entidad a la pensionada en la que le informó que debe restituir a la Nación la suma de $ 6’440.202 se emitió el 18 de octubre de 2016 y la acción de tutela se formuló el 18 de noviembre del mismo año, es decir en el mes siguiente a las actuaciones que se consideran transgresoras de los derechos fundamentales.

23. En contraste, la Sala no encuentra acreditado el requisito de subsidiariedad, pues de acuerdo con lo establecido en la jurisprudencia constitucional, por regla general, la acción de tutela no procede para el cuestionamiento de actos de reliquidación pensional, ni contra las actuaciones adelantadas en los procesos de cobro coactivo.

La improcedencia de la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad se determinará de forma independiente frente a las actuaciones que, a juicio de la peticionaria, vulneraron su derecho al debido proceso. En particular, se analizará el requisito en mención con respecto al ajuste de la porción de la mesada pensional a cargo de la UGPP —disminución del pago de la suma a su cargo de $ 598.616 a $ 391.632— y al requerimiento para el pago de la suma de $ 6.440.202, que corresponde a las sumas pagadas y no debidas.

El incumplimiento del requisito de subsidiariedad con respecto al reajuste de la porción de la mesada a cargo de la UGPP. 

24. Para determinar el cumplimiento del requisito de subsidiariedad en relación con el ajuste de la porción de la mesada pensional a cargo de la UGPP es necesario calificar, de forma inicial, la actuación adelantada por la entidad de acuerdo con la clasificación establecida en el ordenamiento para los actos de la administración.

Tal y como se indicó en los fundamentos jurídicos 10 a 12 de esta sentencia, los actos de las autoridades públicas pueden ser calificados como actos de trámite o definitivos. Esta distinción es importante para establecer los recursos con los que cuentan los asociados para controvertir dichas actuaciones y en el caso de la acción de tutela también resulta relevante en atención a las reglas específicas de procedencia construidas a partir de esa distinción.

De acuerdo con lo previsto en el artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo los actos definitivos corresponden a aquellos que “(...) decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”, mientras que los actos de trámite se diferencian de aquéllos porque no crean, modifican o extinguen una situación jurídica concreta sino que están encaminados a contribuir con su realización.

Con base en esa distinción, la Sala advierte que, según las pruebas obrantes en el expediente, el ajuste adelantado por la UGPP corresponde a un acto definitivo, en la medida en que modificó una situación jurídica concreta, relacionada con la liquidación de la mesada pensional.

La finalidad del ajuste adelantado por la UGPP se comprueba a través de los siguientes documentos remitidos por la accionante:

Resolución 654 del 17 de octubre de 2006, en la que la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento, en calidad de empleadora, le reconoció pensión de jubilación en cuantía de $ 1’168.843, estableció la compartibilidad e indicó que la prestación se pagaría hasta que a la pensionada se le reconociera pensión de vejez, momento a partir del cual cubriría la diferencia correspondiente derivada del mayor valor de la pensión de jubilación.

Resolución 1089 del 4 de junio de 2008 a través de la que la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento modificó la Resolución 654 del 17 de octubre de 2006 y ajustó la mesada en cuantía de $ 1’191.841 a partir del 15 de noviembre de 2006.

Resolución 4341 del 16 de febrero de 2012, en la que el ISS en calidad de asegurador reconoció pensión de vejez a la accionante en cuantía de $ 1’164.530 a partir de mayo de 2011.

Por su parte, la UGPP precisó que en cumplimiento de los decretos 2013 de 2012, 3000, 1388 y 2115 de 2013 recibió la competencia pensional de los ex trabajadores jubilados del ISS -empleador- a partir del 28 de febrero de 2014 y, en consecuencia, reportó y pagó a la actora, desde el mes de marzo de 2014, la suma de $ 580.864 que correspondía a la suma reportada por el ISS como diferencia del mayor valor de la pensión de jubilación.

Al mismo tiempo, la entidad accionada indicó que tras la revisión del expediente pensional de la actora advirtió el desconocimiento de los actos administrativos que reconocieron la pensión de jubilación y vejez de la accionante, pues el mayor valor a su cargo no se ajustaba a los actos en mención. En efecto, con base en las resoluciones 1089 de 4 de junio de 2008 (jubilación) y 4341 del 16 de febrero de 2012 (vejez) hizo la proyección de la suma a su cargo, la cual arrojó los siguientes resultados:

 

EfectividadIncrementoRes. 1089 de 2008Res. 4341 de 2012Diferencia a cargo de la UGPP
Mesada compartida
20064.85%$ 1.191.841N/A$ 1.191.841
20074.48%$ 1.245.235N/A$ 1.245.235
20085.69%$ 1.316.089N/A$ 1.316.089
20097.67%$ 1.417.033N/A$ 1.417.033
20102.0%$ 1.445.374N/A$ 1.445.374
20113.17%$ 1.491.192$ 1.164.530$ 326.662
20123.73%$ 1.546.813$ 1.207.966$ 338.846
20132.44%$ 1.584.556$ 1.237.441$ 347.114
20141.94%$ 1.615.296$ 1.261.447$ 353.848
20153.66%$ 1.674.416$ 1.307.616$ 366.799
20166.77%$ 1.787.774$ 1.396.142$ 391.632
20175.75%$ 1.890.571$ 1.476.420$ 414.150

La unidad advirtió un error en el pago de la diferencia (entre pensión de jubilación y de vejez) a su cargo y, en consecuencia, ajustó la suma correspondiente en concordancia con los actos administrativos que reconocieron la pensión de la accionante. Entonces, la actuación de la entidad evidencia que el ajuste modificó la situación relacionada con el monto de la mesada, el cual puede demandarse por vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

25. Establecida la naturaleza de la actuación cuestionada en esta sede, la Sala reitera la regla de improcedencia general de la acción de tutela contra actos administrativos, ya que éstos pueden ser controvertidos a través de los mecanismos previstos en el ordenamiento para su contradicción. En particular, se advierte que la actora cuenta con un recurso ordinario e idóneo para controvertir la actuación que considera transgresora de sus derechos y no se evidencia la configuración de un perjuicio irremediable.

En efecto, la Sala comprueba diversas circunstancias que refuerzan la obligación de que la accionante discuta la actuación denunciada a través de las vías ordinarias con las que cuenta para el efecto y que evidencian el incumplimiento del requisito de subsidiariedad:

26. En primer lugar, el ajuste cuestionado no es fruto de una actuación irrazonable de la entidad, ya que: (i) está fundado en los actos administrativos de reconocimiento de la pensión de jubilación y vejez de María Eugenia Cuartas Granados; (ii) se deriva de la función de suspensión de los pagos por inconsistencias en el cálculo de las prestaciones establecida en el numeral 10º del artículo 6º del Decreto 575 de 2013, y (iii) materializa los principios de eficacia y economía que rigen la función administrativa.

27. En segundo lugar, no se advierte una actividad desproporcionada, debido a que: (i) el ajuste no afectó una parte significativa de la mesada; (ii) no se desconoció el derecho pensional de la accionante y (iii) las circunstancias referidas por la actora en el trámite de revisión no evidencian una situación de grave amenaza de sus derechos fundamentales. No obstante, las dificultades de salud referidas en el trámite de tutela —obesidad y meningioma en el cerebro— y el ajuste cuestionado, la accionante recibe una mesada pensional que asciende a la suma de $ 1’787.774, tiene dos hijas mayores independientes y asume los gastos de su hogar de forma conjunta con su cónyuge, quien, a su vez, recibe una mesada pensional de $ 3’740.000.

28. En concordancia con lo anterior, en el presente caso no se demostró que la ausencia del ingreso reclamado por la accionante tenga incidencia en sus derechos fundamentales o en la satisfacción de sus necesidades básicas. Por el contrario, las circunstancias que refirió evidencian que la discusión planteada puede ser resuelta a través de las vías ordinarias.

En efecto, de las pruebas aportadas al trámite no se deriva un perjuicio irremediable para la accionante, pues: (i) tiene 61 años de edad: (ii) recibe una pensión que con el reajuste cuestionado asciende a la suma de $ 1’787.774; (iii) tiene 2 hijas mayores que no dependen de ella y, por el contrario, están obligadas a contribuir con su sostenimiento de acuerdo con el principio de solidaridad, y (iv) soporta los gastos de subsistencia, que incluyen la manutención de un hijo que adelanta estudios universitarios, junto con su esposo, quien recibe una mesada pensional de $ 3’740.000.

En atención a la fuente de ingresos de la actora y al mantenimiento de sus condiciones básicas de subsistencia a pesar del ajuste de la mesada que cuestiona, se torna imperativo el uso de los medios ordinarios de defensa, los cuales resultan idóneos para dilucidar la discusión planteada en la acción de tutela y constituyen los dispositivos legítimos y prevalentes para la protección de los derechos involucrados en el asunto. El agotamiento de estas vías procesales no resulta ser una carga desproporcionada si, además, se tienen en cuenta las manifestaciones que hizo sobre las razones por las que incoó la acción. Al haber sido cuestionada en sede de revisión sobre el motivo por el cual acudió a la tutela el apoderado de la actora indicó:

“(...) el motivo que dio origen para acudir directamente al uso del mecanismo constitucional de la tutela y no a otro procedimiento, fue la inmediata y sorpresiva transgresión del principio de respeto al acto propio en materia de derechos pensionales de la afectada con desconocimiento del precedente jurisprudencial vinculante (...)”.(47)

29. De la declaración realizada por el apoderado de María Eugenia Cuartas resulta claro que la solicitud de amparo no persigue la protección inmediata de un derecho fundamental que, a su juicio, no pueda ser restablecido por otro medio, pues se limita a identificar la actuación que considera vulneradora de su derecho al debido proceso y no presenta razones sobre la ineficacia de los medios ordinarios o la posible configuración de un perjuicio irremediable.

El incumplimiento del requisito de subsidiariedad en relación con el acto de cobro de las sumas pagadas de más. 

30. La accionante identificó como uno de los actos transgresores de su derecho al debido proceso la comunicación remitida el 18 de octubre de 2016, en la que la UGPP le indicó que “existen sumas a favor de la Nación y a su cargo, en cuantía de seis millones cuatrocientos cuarenta mil doscientos dos pesos con noventa y siete centavos (6.440.202,97) M/cte. (...)”(48)

En relación con el acto en mención, la Sala advierte que se trató de una primera comunicación por parte de la entidad en la que se identifican sumas pagadas de más y se disponen los medios para que la pensionada, si lo considera pertinente, adelante la devolución correspondiente. Sin embargo, dicho acto, tal y como lo señaló la entidad accionada, no constituye el título ejecutivo ni el mandamiento de pago, en los cuales se concretan los privilegios exorbitantes de la administración de creación del título y de cobro coactivo.

En efecto, al ser interrogada por el curso de acción en los casos en los que advierte que por errores no imputables a los pensionados pagó sumas adicionales, la UGPP indicó que: (i) les envía una comunicación de carácter informativo en la que les indica que existe una suma a favor de la Nación por aplicación de una novedad realizada por la unidad, el monto y la liquidación de la suma a pagar, en aras de obtener la restitución voluntaria del dinero en el término de 30 días; (ii) transcurrido el término otorgado verifica si el pensionado realizó el pago parcial o total de la obligación, o si propone algún acuerdo de pago. En caso de que no se adelante ninguna de esas actuaciones determina a través de acto administrativo el monto adeudado, el cual se notifica al pensionado, quien puede controvertirlo mediante el recurso de reposición, y (iii) tras la firmeza del acto administrativo se remite el título ejecutivo complejo a la Subdirección de Cobranzas para que realice las acciones pertinentes.

En concordancia con ese trámite, es necesario destacar que la autoridad demandada remitió la Resolución 5810 del 16 de febrero de 2017 “por la cual se determinan unos mayores valores recibidos, por concepto de compartibilidad, con cargo a recursos del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones por conducto del tesoro público de la señora Cuartas Granados María Eugenia, con CC. Nº 23.911.842”(49), la cual constituye el título ejecutivo y en la que se indica la procedencia del recurso de reposición.

En la medida en que la actora identifica como acto transgresor el cobro de sumas que, a juicio de la entidad accionada, fueron pagadas de forma indebida, la Sala advierte que las controversias sobre ese monto y la legalidad del cobro pueden ser planteadas por la accionante en varios escenarios y a través de recursos ordinarios, pues puede cuestionar el acto que determina la obligación y que constituye el título ejecutivo, así como los actos posteriores emitidos en el curso del proceso coactivo, en el que también resultan viables la formulación de excepciones y de recursos previstos en la ley.

31. Por otro lado, de acuerdo con lo expuesto en los fundamentos 28 y 29 de esta sentencia, la Sala no advierte la configuración de un perjuicio irremediable que torne procedente la acción de forma transitoria, ya que de las circunstancias referidas por la actora y acreditadas en el trámite no se colige que el trámite de cobro de las sumas aparentemente pagadas de más tenga una repercusión grave e inminente en sus derechos fundamentales, que amerite la intervención urgente del juez constitucional.

32. En síntesis, en el presente caso se advierte la improcedencia de la acción en relación con las actuaciones que la accionante tildó como transgresoras de su derecho al debido proceso, ya que:

32.1. En primer lugar, el ajuste de la mesada corresponde a un acto definitivo, en el que si bien la entidad accionada invocó los actos administrativos que reconocieron la pensión de vejez y jubilación de la accionante, modificó el monto de la mesada. Establecida la naturaleza del ajuste, la Sala reitera la improcedencia general de la tutela contra los actos administrativos por la existencia de recursos ordinarios para su contradicción y concluye que en el presente caso no concurren las circunstancias que evidencien un perjuicio irremediable.

32.2. De otra parte, en relación con el cobro de las sumas pagadas de más, la Sala advirtió la improcedencia de la acción por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad, al constatar la existencia de mecanismos ordinarios al alcance de la afectada para controvertir los actos emitidos en el proceso coactivo y no advertir la configuración de un perjuicio irremediable.

33. Ahora bien, cuando no se cumplen los requisitos de procedencia, entre ellos el de subsidiariedad, la decisión que se debe adoptar es la declaratoria de improcedencia y no la de negar el amparo solicitado.

34.En consecuencia, se revocará la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá que, a su vez, revocó el fallo de primera instancia proferido por el Juzgado Treinta y Cuatro Laboral de Oralidad del Circuito de Bogotá y denegó el amparo constitucional solicitado por María Eugenia Cuartas Granados para, en su lugar, declarar improcedente la acción de tutela.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

1. REVOCAR la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá el 25 de enero de 2017, por medio del cual se denegó el amparo constitucional solicitado por María Eugenia Cuartas Granados para, en su lugar, declarar IMPROCEDENTE la acción de tutela.

2. Por Secretaría General líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Gloria Stella Ortiz Delgado—Iván Humberto Escrucería Mayolo (e.), con salvamento de voto—Cristina Pardo Schlesinger.

Rocío Loaiza Milián, Secretaria General (e.).

1 “Artículo 17. Continuidad de la relación. Los servidores públicos que a la entrada en vigencia del presente decreto se encontraban vinculados a la vicepresidencia de prestación de servicios de salud, a las clínicas y a los centros de atención ambulatoria del Instituto de Seguros Sociales, quedarán automáticamente incorporados, sin solución de continuidad, en la planta de personal de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto. Los servidores que sin ser directivos desempeñen funciones de mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales conservarán la calidad de trabajadores oficiales, sin solución de continuidad”.

2 Fl. 1, cdno. 1.

3 Fl. 32, cdno. 1.

4 Fl. 39, cdno. 1.

5 Fl. 56-60, cdno. 1.

6 Fls. 3-8, cdno. 2.

7 El magistrado Rafael Moreno Vargas salvó el voto, pues, a su juicio, la actuación adelantada por la UGPP vulneró el derecho al debido proceso de la accionante y desconoció el principio de buena fe que ampara la conducta de la pensionada. Para el Magistrado, la decisión consignada en el oficio del 18 de octubre de 2016 es la culminación de una actuación administrativa que debió observar las garantías del debido proceso. Sin embargo, la accionante no fue notificada del inicio de la actuación administrativa, no se escuchó en el proceso que sirvió de presupuesto para la expedición del oficio, y no se le otorgaron oportunidades que le permitieran ejercer su derecho de contradicción y defensa (fls. 9-10, cdno. 2).

8 Fl. 7, cdno. 2.

9 En la respuesta remitida por el apoderado de la accionante, Víctor Manuel Martínez Carranza, indicó que: “doy respuesta a la petición que refiere el oficio OPT-a-823-2013, habida cuenta que la accionante se encuentra actualmente en la ciudad de Houston Estados Unidos, donde sus hijas Gina Paola y Sandra Carolina Martínez Cuartas, personas radicadas en dicho país” (fl. 22, cdno. 3).

10 Fl. 22, cdno. 3.

11 Fl. 49, cdno. 3.

12 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

13 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

14 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

15 Sentencia T-705 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

16 Ver sentencias T-441 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; T-594 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T-373 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

17 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

18 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

19 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

20 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.

21 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

22 T-760 de 2008, M.P. Mauricio González Cuervo; T-819 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y T-846 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Citadas en la Sentencia T-571 de 2015.

23 M.P. Alejandro Martínez Caballero.

24 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

25 M.P. Alejandro Martínez Caballero.

26 M.P. Alejandro Martínez Caballero.

27 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

28 M.P. María Victoria Calle Correa.

29 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

30 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

31 Sentencia SU-617 de 2013. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

32 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

33 M.P. Antonio Barrera Carbonell.

34 Sentencia SU.617 de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, reiterada en Sentencia T-030 de 2015 Martha Victoria Sáchica Méndez.

35 De acuerdo con el artículo 2º de la Ley 1437 de 2011 que en el ámbito de aplicación define a las “autoridades”.

36 Artículo 45, Ley 1437 de 2011.

37 Ibídem.

38 Ley 1437 de 2011, art. 93. Causales de revocación. “Los actos administrativos deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona”.

39 Ibídem, art. 97. Revocación de actos de carácter particular y concreto. “Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional”.

40 Ley 797 de 2003, art. 19. Revocatoria de pensiones reconocidas irregularmente. “Los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista (sic) motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes”.

41 Corte Constitucional. Sentencia C-835 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería.

42 Sentencia T-533 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

43 Sentencia C-666 de 2000, M.P. José Gregario Hernández Galindo.

44 ART. 100.Reglas de procedimiento. Para los procedimientos de cobro coactivo se aplicarán las siguientes reglas:

1. Los que tengan reglas especiales se regirán por ellas. 

2. Los que no tengan reglas especiales se regirán por lo dispuesto en este título y en el Estatuto Tributario. 

3. A aquellos relativos al cobro de obligaciones de carácter tributario se aplicarán las disposiciones del Estatuto Tributario. 

En todo caso, para los aspectos no previstos en el Estatuto Tributario o en las respectivas normas especiales, en cuanto fueren compatibles con esos regímenes, se aplicarán las reglas de procedimiento establecidas en la Parte Primera de este Código y, en su defecto, el Código de Procedimiento Civil en lo relativo al proceso ejecutivo singular”.

45 M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

46 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

47 Fl. 23, cdno. 3.

48 Fl. 15, cdno. 1.

49 Fl. 52, cdno. 3.