Sentencia T-413 de mayo 27 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA QUINTA DE REVISIÓN

Sentencia T-413 de 2002 

Ref.: Exp. T-512292

Magistrado Ponente:

Rodrigo Escobar Gil

Accionante: Centro Cultural Colombo Americano de Cartagena.

Demandado: Gobernador de Bolívar.

Bogotá, D.C., Veintisiete de mayo de dos mil dos.

La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo Montealegre Lynett y Rodrigo Escobar Gil, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente

Sentencia

Dentro del proceso de tutela identificado Con el número de radicación T-512292, instaurado por el Centro Cultural Colombo Americano de Cartagena en contra del Gobernador de Bolívar.

La tutela fue seleccionada por virtud de solicitud de insistencia presentada por el magistrado Álvaro Tafur Galvis quien consideró que la situación puesta de presente en este caso “... requiere que la Corte precise la existencia o no de un perjuicio irremediable, cuando la administración impone a una institución privada sin ánimo de lucro cierta forma de organizarse que supondría hacer imposible su funcionamiento”.

I. Antecedentes

1. La solicitud.

El actor, mediante escrito de junio 13 de 2001, obrando mediante apoderado, interpuso acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, en contra del gobernador del departamento de Bolívar, por cuanto considera que con su actuación ha vulnerado sus derechos fundamentales al debido proceso y a la libertad de asociación, así como los derechos a la educación y al trabajo de las personas naturales que imparten y reciben educación en el Centro Colombo Americano de Cartagena. En consecuencia, solicita que se suspenda la aplicación de las resoluciones 2649 de 2000 y 703 de 2001, proferidas por el gobernador del departamento de Bolívar, hasta cuando la jurisdicción contencioso administrativa decida en definitiva sobre su legalidad, y que se prohíba “...toda actuación de la Gobernación de Bolívar tendente al desconocimiento de los derechos fundamentales del Centro Cultural Colombo Americano de Cartagena”.

2. Información a los demandados y a terceros eventualmente afectados.

Mediante auto del 19 de junio de 2001, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar admitió la acción de tutela y ordenó oficiar al gobernador del departamento para que si lo estima pertinente ejerza sus derechos de defensa y contradicción y para que suministre los antecedentes de la actuación administrativa. Igualmente se dispuso que la admisión de la acción se comunique al señor Germán Tatis del Valle, “...por cuanto le asiste un interés en las resultas de la misma tal como se colige del libelo de la demanda que aquí se admite”.

3. Oposición a la demanda.

El gobernador de Bolívar obrando a través de representante judicial, mediante escrito de junio 26, se opuso a las pretensiones de la demanda.

4. Los hechos.

4.1. El 19 de diciembre de 1985, la asamblea del Centro Cultural Colombo Americano de Cartagena, institución privada, sin ánimo de lucro, con personería jurídica reconocida desde 1961 por la gobernación de Bolívar, decidió delegar en la junta directiva la atribución para efectuar una reforma estatuaria que le diera mayor dinamismo a la entidad. El 25 de febrero de 1986 se aprobó por la junta una reforma que consistía, principalmente, en la supresión del órgano denominado “asamblea de socios” y en asignar la dirección de la institución a una “junta directiva” y a un “director general”. Tal reforma fue aprobada por unanimidad y nunca ha sido impugnada judicialmente.

4.2. La anterior reforma estatutaria fue, años más tarde, sometida para su consideración a la gobernación de Bolívar, y fue aprobada mediante Resolución 3455 de 1991. Ese acto administrativo, que de manera expresa se refirió a los decretos 525 y 1529 de 1990, se notificó en debida forma y no ha sido impugnado ni en la vía gubernativa ni en la jurisdiccional.

4.3. En marzo de 2000, el señor Germán Tatis del Valle, quien hasta antes de la anterior reforma estatutaria tenía el carácter de miembro de la entidad, interpuso una acción de tutela ante el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, contra el Centro Colombo Americano y la gobernación de Bolívar, por cuanto consideraba que la supresión de la asamblea de socios efectuada en tal reforma resultaba contraria a la ley.

4.4. En las dos instancias se negó el amparo solicitado a partir de la consideración de que se trataba de una diferencia entre particulares que debía ventilarse ante la justicia ordinaria.

4.5. Tomando como punto de partida los hechos narrados en la anterior acción de tutela, la gobernación de Bolívar inició una actuación oficiosa que concluyó con la expedición, mediante Resolución 2649 de 29 de diciembre de 2000, de un requerimiento para que el Centro Colombo Americano de Cartagena modifique sus estatutos para incorporar en ellos, nuevamente, como órgano de dirección, a la asamblea de socios.

4.6. Para llegar a esa decisión la gobernación expresó que el acto administrativo por medio del cual se aprobó la reforma estatutaria era ilegal porque para expedirlo no se tuvo en cuenta el régimen legal vigente para entonces y que resultaba aplicable. Que por consiguiente resultaría necesario proceder a la revocatoria directa del mismo. “Que teniendo en cuenta que la Resolución 3455 del 30 de octubre de 1991, reviste el carácter particular concreto, la manifestación de la entidad de no acceder a dar el consentimiento para revocarlo, se hace improcedente el uso de este recurso extraordinario”. “Que por no ajustarse los estatutos a las disposiciones legales la gobernación deberá emplear otros recurso (sic) jurídicos para corregir el yerro de la administración”. Que en tal virtud la administración departamental “deberá proceder a requerir al Centro Colombo Americano de Cartagena, en ejercicio de las potestades otorgadas por los decretos 525 y 1529 de 1990 y demás normas que regulan la inspección y vigilancia, para que reforme sus estatutos”.

4.7. La gobernación sustenta la ilegalidad de la Resolución 3455 de 1991 en que no obstante que para la época en que se aprobaron los estatutos “...ya se encontraban en plena vigencia los decretos 525 y 1529 de 1990, ...los administradores de la época no exigieron a los solicitantes que se ajustaran a las disposiciones vigentes, aprobando los estatutos con omisión sobre la reglamentación del órgano de dirección o asamblea, desconociendo así mismo la naturaleza corporativa de la institución”.

3. Fundamento de la acción.

Como soporte de su pretensión, el actor presenta los siguientes argumentos:

La actuación de la gobernación, iniciada quince años después de adoptada la reforma estatutaria que la origina, y diez años después de que la propia gobernación le había expedido su aprobación, se presenta, formalmente, como una investigación disciplinaria, cuyo objeto es, al decir de la gobernación, investigar a la junta directiva del Centro Colombo Americano de Cartagena, por los hechos denunciados “...ante el Consejo Superior de la Judicatura dentro del escrito presentado en acción de tutela por parte del señor Germán Tatis del Valle, con relación a la supuesta violación por parte de la junta directiva, de las disposiciones estatutarias en la aprobación de la reforma de sus estatutos aprobada por la Resolución 3455 de 23 de octubre de 1991 expedida por esta gobernación”.

Se desconoce cuál pueda ser el sustento jurídico de una investigación disciplinaria que se adelante por la gobernación contra una entidad de derecho privado, y sorprende, por otra parte, que el objeto de la mencionada investigación sea coincidente con las pretensiones de un particular, que ya había tratado de obtener fallidamente, los mismos efectos a través de un proceso judicial.

La reforma estatutaria adelantada por el Centro Colombo Americano, que no resulta contraria a la ley, puesto que ésta deja amplio margen a la autonomía privada para decidir acerca de la organización de una entidad particular, fue aprobada por la gobernación mediante un acto de alcance particular y concreto que no puede ser revocado por la administración sin el consentimiento del afectado.

Aunque la administración admite que no tiene facultad para revocar la Resolución 3455 de 1991, se vale de un “requerimiento”, cuyo efecto material “...es exactamente el mismo de la revocatoria, pues mediante el mismo ordena a la entidad privada modificar sus estatutos de modo que deje sin efectos lo decidido en la reforma de 1986, que fuera aprobada por la gobernación en el año 1991, es decir, revoca materialmente la resolución de 1991, sin tener competencia para obrar de ese modo”.

Con apoyo en la jurisprudencia de la Corte, el actor precisa el alcance de la violación del debido proceso, así:

— De acuerdo con lo que de manera reiterada ha sido sostenido por la Corte Constitucional, se viola el debido proceso cuando la administración revoca de manera unilateral, sin contar con el consentimiento del afectado, un acto administrativo particular y concreto que ha dado lugar a una situación consolidada.

— Existe desviación de poder, violatoria del debido proceso, cuando la administración utiliza las funciones de inspección y vigilancia para fines distintos de aquellos para los cuales fue establecida tal atribución.

La actuación de la gobernación en este caso no responde a las funciones de inspección y vigilancia por razón de la actividad de enseñanza que realiza el Centro Colombo Americano de Cartagena, puesto que, ni los procedimientos aplicados, ni los contenidos de las resoluciones que ahora se cuestionan, guardan relación con las finalidades, atribuciones y correctivos a los que autoriza la Ley 115 de 1994.

Lo anterior es así por cuanto el Centro Colombo Americano ha venido operando normalmente, sin que se hayan presentado irregularidades en su administración, ni exista riesgo respecto de la conservación y aplicación de las rentas de la institución, ni se haya modificado en lo esencial la voluntad de los fundadores.

Adicionalmente, de las normas a las que se refiere la gobernación no se desprende con carácter imperativo una determinada estructura organizacional para las entidades sin ánimo de lucro, razón por la cual la intervención del ente departamental no puede sustentarse en la pretendida violación de esas normas.

Del mismo modo, con abundante soporte jurisprudencial, el accionante precisa el alcance de su alegada violación del derecho a la libertad de asociación.

En lo esencial señala que, tal libertad comprende no sólo la libertad de asociarse o de no hacerlo, sino también la de elegir la forma asociativa. Agrega que de la actuación de la gobernación en este caso se desprende que mediante los actos impugnados se “...pretende fijar la estructura interna de un órgano de carácter privado, lo cual constituye una clara intromisión en el ámbito de la autonomía privada, protegida constitucionalmente y contraria, entre otras, a la libertad de asociación”.

Sustenta también las razones por las cuales estima violados los derechos a la educación y al trabajo de los trabajadores y estudiantes del Centro Colombo Americano, como consecuencia de la suspensión o el cierre de actividades de la entidad.

Después de la detallada exposición sobre las razones por las cuales estima le han sido conculcados los derechos fundamentales a la entidad que representa, expresa que si para corregir tal violación debiese esperarse el fallo de la justicia contencioso administrativa, que puede tomar varios años, se le estaría ocasionando un perjuicio irremediable, por cuanto resulta hoy imposible reunir una asamblea que se disolvió por decisión propia hace más de quince años.

Tal imposibilidad, en la medida en que de ese órgano se predica su condición de máxima autoridad de la entidad, conduce a la parálisis de la institución. La aplicación de las resoluciones de la gobernación conducirían a que la entidad permanecería por meses y años sin órganos de gobierno y de administración.

5. Pretensión.

El accionante expresa que su pretensión se contrae a:

Que se suspenda la aplicación de las citadas resoluciones hasta que la justicia de lo contencioso administrativo decida sobre su legalidad.

Que se prohíba a la gobernación de Bolívar toda actuación futura tendiente a desconocer los derechos fundamentales del Centro Colombo Americano de Cartagena.

6. Fundamentos de la oposición.

La gobernación de Bolívar, obrando a través de apoderado, mediante escrito de junio 26 de 2001, se opuso a las pretensiones de la demanda con las siguientes consideraciones:

— Efectivamente la gobernación, a partir de los hechos narrados por el señor Germán Tatis del Valle en la tutela que interpuso contra el Centro Colombo Americano de Cartagena y contra la gobernación de Bolívar, dispuso iniciar una actuación administrativa, lo cual se ajusta a las previsiones del Código Contencioso Administrativo. Por error, tal actuación se denominó inicialmente investigación disciplinaria, pero ni las decisiones, ni los trámites cumplidos se rigieron por los principios que gobiernan ese tipo de procesos. El yerro, que no tuvo trascendencia jurídica, fue corregido en la Resolución 703 de 2001.

— No es cierto que bajo la apariencia de un requerimiento lo que en realidad haya ocurrido es una revocatoria directa de la Resolución 3455 de 1991. El alcance de la Resolución 2649 de 2000, el análisis de su motivación, así como de la competencia de la gobernación para expedirla, es materia propia de la jurisdicción contencioso administrativa, que escapa al ámbito de la acción de tutela.

— El propio accionante reconoce que existe una vía judicial alternativa, la cual es idónea y eficaz para proteger sus derechos, razón por la cual no procede la acción de tutela, como quiera que, por otra parte, no puede acreditarse que en este caso la eventual violación de los derechos constitucionales que se alega conduzca a un perjuicio irremediable.

— No hay perjuicio irremediable que habilite la tutela como mecanismo transitorio. No puede decirse que a esa situación se llegue como consecuencia de la solicitud de la administración de que el administrado ajuste sus estatutos a lo previsto en el Decreto 525 de 1990. Ello no implica ni suprimir la junta directiva ni cerrar la institución.

No hay violación de los derechos invocados, así:

Debido proceso. Al accionante se le brindaron todas las garantías procesales dentro de la actuación administrativa. Se le notificó de la misma, intervino, presentó pruebas e impugnó la decisión. Agotada la vía gubernativa, la controversia sobre una eventual desviación de poder debe surtirse ante la jurisdicción contenciosa.

Derecho de asociación. La asamblea de socios que existía conforme a los estatutos originales fue suprimida como órgano social de manera irregular. Al disponerse que se convoque nuevamente no se desconocen las funciones que le quepan a la junta directiva. No es cierto que hoy no sea posible reunir la asamblea de socios, porque si bien algunos de ellos han fallecido, sí existen algunos miembros supérstites que han solicitado su inscripción como tales.

Tampoco cabe afirmar la violación de los derechos a la educación o al trabajo, entre otras consideraciones porque la decisión de la administración no comporta el cierre del establecimiento educativo ni incide en las obligaciones que el mismo tiene con sus empleados.

II. Trámite procesal

1. Primera instancia.

Estimó la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura que el problema jurídico planteado es de carácter eminentemente administrativo y la acción de tutela resulta improcedente por cuanto existen otros medios judiciales de defensa. De hecho ya se ha iniciado la acción de nulidad y restablecimiento con solicitud de suspensión provisional.

2. Impugnación.

El actor insiste en su solicitud argumentando que la acción de tutela, tal como se ha sostenido por la Corte, no es incompatible con el ejercicio simultáneo de la acción contencioso administrativa, aún en los eventos en que quepa la suspensión provisional.

Argumenta que la actuación manifiestamente contraria a la ley por parte de la gobernación le ocasiona un perjuicio irremediable, y por consiguiente procede la tutela como mecanismo transitorio.

3. Segunda instancia.

La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura decidió declarar la improcedencia de la acción de tutela, “en tanto que el asunto ha sido ya sometido al conocimiento del juez natural y no existen razones de hecho que evidencien la inminencia de un perjuicio irremediable y por ende amerite la intervención del juez de amparo de derechos constitucionales fundamentales”.

III. Fundamentos jurídicos

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente, a través de esta Sala de Revisión, para revisar la sentencia proferida dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Procedencia de la acción de tutela.

2.1. Legitimación activa.

La acción se interpone por el Centro Colombo Americano de Cartagena, entidad que de acuerdo con sus estatutos “...es una institución de carácter civil, sin ánimo de lucro...”.

El apoderado de la entidad demandante manifiesta que a través de la acción se busca proteger no sólo los derechos de su poderdante, sino también, en forma indirecta, los derechos fundamentales de las personas que reciben e imparten enseñanza en la institución.

Observa la Corte que el apoderado actúa mediante poder debidamente conferido por el representante legal de la persona jurídica Centro Colombo Americano de Cartagena, y puede obrar en defensa de los derechos fundamentales de ésta, pero que no tiene personería para actuar en sede de tutela a favor de personas naturales que tienen plena capacidad para solicitar por sí mismas la protección de sus derechos.

Por consiguiente no son de recibo las pretensiones que se derivan de la eventual violación de derechos fundamentales de las personas naturales vinculadas a la institución educativa y la Corte se limitará al examen de la posible violación de los derechos de la persona jurídica.

2.2. Legitimación pasiva.

La acción se interpuso contra el gobernador del departamento de Bolívar, autoridad pública de carácter departamental.

2.3. Derechos constitucionales violados o amenazados.

El peticionario solicita la protección de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y la libertad de asociación del Centro Colombo Americano de Cartagena.

También considera amenazados los derechos a la educación y al trabajo de las personas naturales que imparten y reciben educación en esa institución.

Como quiera que ya se ha dejado sentado que el actor carece de personería para actuar a favor de las mencionadas personas naturales, la Corte centrará su análisis, exclusivamente, en la eventual violación de los derechos fundamentales de la persona jurídica.

Cabe señalar que, como lo ha sostenido la corporación, las personas jurídicas son titulares de derechos fundamentales, acordes con su naturaleza, entre los cuales se encuentra, claramente, el debido proceso.

Por su parte, la libertad de asociación se predica tanto de personas naturales como jurídicas, referida a la posibilidad de asociarse con otros o abstenerse de hacerlo. En el caso que ahora es objeto de estudio, en principio, no está en juego esa manifestación del derecho de asociación de la persona jurídica como tal. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la libertad de asociación comporta no sólo la posibilidad de reunirse con otros para la satisfacción de intereses o fines comunes, sino que comprende también las garantías que permiten el normal desenvolvimiento de las asociaciones establecidas conforme a la ley, y entre ellas, la libertad para escoger la forma asociativa, la estructura y las reglas de funcionamiento que mejor se acomoden a sus intereses y que no resulten contrarias al orden jurídico.

Por consiguiente, en esta segunda dimensión, cuando de la actuación irregular de una autoridad pública se deriva una amenaza o una violación que impide el normal desenvolvimiento de las actividades de una entidad privada, tal entidad es también titular de ese derecho y puede acudir a la tutela para obtener su protección.

2.4. Existencia de otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

El accionante interpuso la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, por cuanto considera que no obstante que existen otros medios de impugnación judicial contra los actos del gobernador de Bolívar que desconocen los derechos fundamentales del Centro Colombo Americano de Cartagena, “...las decisiones definitivas a que se llegue en tales procesos ocurrirá (sic) inevitablemente cuando ya se hayan consumado lesiones irreparables en el núcleo de los derechos fundamentales invocados...”.

El actor acompaña a la solicitud copia de la demanda nulidad y restablecimiento del derecho que presentó ante el Tribunal Administrativo de Bolívar, frente a las Resoluciones 2649 de 2000 y 703 de 2001 de la gobernación de Bolívar. En escrito separado se solicitó la suspensión temporal de las resoluciones demandadas.

2.4.1. La existencia de otros recursos o medios de defensa judiciales.

En el presente caso para la protección de los derechos constitucionales que el actor estima le han sido vulnerados, puede acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para obtener tanto la anulación del acto lesivo, como las medidas de protección que sean del caso a título de restablecimiento del derecho.

Sobre esa base, el actor procedió a demandar en esa sede los actos que considera violatorios de sus derechos.

No obstante que la acción de tutela no es un mecanismo adicional o paralelo a los otros medios de defensa judicial, lo cierto es, como ha sido sostenido por esta corporación, que tampoco resulta incompatible con ellos. Esto es, en determinados casos y dados ciertos supuestos, cabe la acción de tutela cuando previa o simultáneamente se ha acudido a la vía ordinaria. En este evento el amparo se solicita de manera transitoria para evitar un perjuicio irremediable. Esta vía extraordinaria no se ve inhabilitada por la posibilidad de que se solicite la suspensión provisional del acto administrativo lesivo de los derechos o porque efectivamente se haya solicitado, e incluso cuando se hubiese denegado en sede contencioso administrativa. A este respecto, la Corte en Sentencia SU-039 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell, expresó:

“La acción de tutela y la suspensión provisional no pueden mirarse como instrumentos de protección excluyentes, sino complementarios. En tal virtud, una es la perspectiva del juez contencioso administrativo sobre viabilidad de la suspensión provisional del acto, según los condicionamientos que le impone la ley, y otra la del juez constitucional, cuya misión es la de lograr la efectividad de los derechos constitucionales fundamentales. Por consiguiente, pueden darse eventualmente decisiones opuestas que luego se resuelven por el juez que debe fallar en definitiva el asunto; así bajo la óptica de la regulación legal estricta el juez administrativo puede considerar que no se da la manifiesta violación de un derecho fundamental y sin embargo el juez de tutela, que sí puede apreciar el mérito de la violación o amenaza puede estimar que ésta existe y, por ende, conceder el amparo solicitado”.

Puso de presente la Corte en esa oportunidad que para la protección de los derechos fundamentales, el juez de tutela puede hacer una valoración e interpretación amplia de las circunstancias de hecho, al paso que en la suspensión provisional el juez administrativo realiza una confrontación prima facie o constatación simple del acto acusado con la ley, sin que pueda adentrarse en la cuestión de fondo.

A su vez, en la Sentencia T-1060-00, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, la Corte expresó que si bien, en ocasiones, es posible que el afectado esté en la posibilidad de obtener la suspensión provisional del acto lesivo de sus derechos, la acción de tutela permite al fallador examinar en un radio más amplio la situación del solicitante y hacerlo además en relación con principios, valores y preceptos constitucionales de manera directa, razón por la cual resulta ostensiblemente más eficaz para la concreta finalidad de proteger los derechos fundamentales vulnerados. En particular, en un ámbito más amplio que el de la suspensión provisional, en el proceso de tutela es posible apreciar tanto los antecedentes del acto, como las conductas posteriores de la autoridad, de todo lo cual se derive, en conjunto, la eventual violación de derechos fundamentales.

Ello impone estudiar para el caso concreto la procedencia de la tutela como mecanismo transitorio, no obstante la existencia de otro medio judicial de defensa. Lo relevante en ese caso, es el análisis del perjuicio irremediable que se derivaría de la violación de los derechos fundamentales.

2.4.2. La tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La Corte, en Sentencia T-789 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, retomó la posición de la corporación en torno al concepto de perjuicio irremediable, la cual, desde 1993 había señalado que:

“Para determinar la irremediabilidad del perjuicio hay que tener en cuenta la presencia concurrente de varios elementos que configuran su estructura, como la inminencia, que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales. La concurrencia de los elementos mencionados pone de relieve la necesidad de considerar la situación fáctica que legitima la acción de tutela, como mecanismo transitorio y como medida precautelativa para garantizar la protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se encuentran amenazados.

(...).

“De acuerdo con lo que se ha esbozado sobre el perjuicio irremediable, se deduce que hay ocasiones en que de continuar las circunstancias de hecho en que se encuentra una persona, es inminente e inevitable la destrucción grave de un bien jurídicamente protegido, de manera que urge la protección inmediata e impostergable por parte del Estado ya en forma directa o como mecanismo transitorio” (1) .

(1) Sentencia T-225 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

Para sustentar su solicitud de amparo transitorio, el actor manifiesta que “...la ritualidad y duración propio del proceso contencioso administrativo hace que hasta dentro de varios años pueda obtenerse la anulación de los actos administrativos impugnados. De no suspenderse su aplicación, mediante la presente acción de tutela, habrán de sobrevenir perjuicios irremediables en los derechos fundamentales invocados, como quiera que, evidentemente, la pretensión de modificación de estatutos con carácter retroactivo de quince años es un imposible jurídico, pero, más que eso, resulta imposible fácticamente reunir en la actualidad una asamblea que se disolvió, por decisión propia, hace más de quince años”.

Agrega que, “establecer, por orden de autoridad, que un órgano imposible de constituir y de reunir deba establecerse como máximo órgano de una entidad privada, conduce, sin lugar a dudas a la parálisis más pronta que tardía de la institución”.

Concluye que “...no hay entidad que pueda resistir el paso de meses e incluso años sin órganos de gobierno y administración, y a ello se verá obligado el Centro Colombo si se da aplicación a lo dispuesto en las resoluciones 2496 de 2000 y 703 de 2001”.

De lo anterior se desprende que el perjuicio irremediable se derivaría: i) De la imposición de la obligación de reunir un órgano que en la actualidad es imposible reunir; ii) Del hecho de que dicho órgano deba establecerse como máximo órgano de una entidad privada y, iii) De que como consecuencia de la aplicación de las resoluciones de la gobernación, la entidad accionante permanecería de manera indefinida sin órganos de gobierno y de administración.

Destaca, en primer lugar, la Sala, que la resolución por medio de la cual la gobernación hace el requerimiento inicial es ambigua, por cuanto no fija un término para hacer la modificación estatutaria requerida, ni establece las consecuencias jurídicas que se derivarían para la entidad en el evento de que no proceda a efectuar la reforma, ni, finalmente, dispone de manera precisa el alcance de las reformas que deben realizarse, ni el sustento legal de las mismas.

Por otra parte, no obstante que en diversas oportunidades, dependencias de la gobernación manifiestan que el requerimiento se formuló únicamente por razones de economía procesal, para que motu proprio, la entidad accionante procediera a reformar sus estatutos, lo cierto es que con posterioridad, en varias oportunidades, la gobernación ha conminado al Centro Colombo Americano de Cartagena para que realice la reforma requerida.

Debe tenerse en cuenta, también, que el acto que se requiere del accionante por la gobernación estaría sujeto al control de la propia gobernación quien podría señalar si los términos de la reforma le resultan satisfactorios o no. Y así aconteció cuando la gobernación de Bolívar rechazó un proyecto de reforma estatutaria que le fue sometido por la junta directiva del Centro Colombo Americano de Cartagena, por considerar que el mismo no se ajustaba a los términos del requerimiento realizado.

Finalmente, observa la Sala, que en este proceso se evidencia un conflicto entre algunos de quienes de acuerdo con los estatutos originales de la entidad tenían el carácter de socios de la misma, y la actual administración del centro.

Con base en las anteriores consideraciones, estima la Sala que el cambio en la estructura de gobierno de una entidad de derecho privado que resulte de la imposición de una autoridad pública, es susceptible de generar, en el evento que tal imposición sea irregular, un perjuicio irremediable.

Ello es así, en el caso concreto, porque, o, por una parte, en razón del conflicto latente entre las personas que tenían la condición de socios y quienes en la actualidad administran la entidad, la intervención del ente público podría dar lugar a un vacío de poder y a una situación de pugna que conduzca a la parálisis de la entidad o a una sensible disminución de sus actividades y de su eficiencia, o, por otra, implicaría entregar el gobierno de la entidad a personas diferentes de aquellas a quienes correspondería según sus propios estatutos antes de la intervención que se reputa irregular.

En cualquier caso, esperar a la decisión del proceso contencioso administrativo comportaría un perjuicio irremediable para el derecho de asociación, en la medida en que o se afectarían gravemente las posibilidades de desarrollo de la entidad accionante o la misma se vería sometida a la orientación, durante ese tiempo, de personas distintas de aquellas que corresponderían de acuerdo con su propio estatuto. Sobre ese particular resultaría inocuo el pronunciamiento judicial que tenga lugar cuando ya los hechos hayan tenido ocurrencia, y si bien, hipotéticamente sería posible retrotraer las cosas a su estado anterior, de establecerse la violación del derecho, se habría producido una mutación no susceptible de reparación en la naturaleza misma de la entidad, la cual durante un prolongado período, habría actuado al margen de las previsiones contenidas en lo que debía ser su centro rector, esto es, sus propios estatutos autónomamente adoptados.

La naturaleza de la intervención de la gobernación, de constatarse su irregularidad, implicaría no sólo una grave interferencia en el ámbito de la autonomía privada y una vulneración igualmente grave de los derechos constitucionales invocados por el accionante, sino que además, exigiría una medida inmediata de protección, antes que las consecuencias que se derivan de la misma puedan materializarse con carácter indeleble sobre la institución accionante.

En consecuencia, estima la Sala que resulta procedente en este caso la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, y se impone entrar a considerar el fondo del asunto planteado.

3. La materia sujeta a examen.

En ese orden de ideas, el problema jurídico que debe abordar la Corte se contrae a establecer si las resoluciones de la gobernación de Bolívar, por medio de las cuales se dispuso que el Centro Colombo Americano de Cartagena modificase sus estatutos para adecuarlos a la ley y particularmente para restablecer la asamblea general resultan contrarias al debido proceso y al derecho de asociación, o si por el contrario, se inscriben dentro de las facultades de inspección y vigilancia que corresponde ejercer a la gobernación.

En particular, es necesario determinar si con su actuación la gobernación pretende que la entidad accionante adecue su régimen jurídico a las exigencias legales o si se trata de retrotraer las cosas al estado en que se encontraban antes de la reforma estatutaria realizada en 1986 y aprobada por la gobernación en 1991.

Del examen de los hechos que obran en el expediente encuentra la Sala que es posible hacer dos interpretaciones, que corresponden, con ciertas precisiones que hace la Sala, a las posiciones encontradas de las partes:

Conforme a una primera interpretación, cuando se produjo la reforma estatutaria de 1986, aprobada por la gobernación en 1991, no hubo, al menos de manera explícita, un cambio en la naturaleza jurídica de la entidad. Por consiguiente, teniendo en cuenta que el Centro Colombo Americano de Cartagena se registró en la gobernación como una corporación sin ánimo de lucro, que de la naturaleza de tales entidades es la existencia de una pluralidad de personas que obran como asociados, y que en los estatutos reformados nada se dice ni sobre los asociados ni sobre el órgano que los reúne, la asamblea general, debe concluirse que existe una omisión en los estatutos, en lo referente al régimen de los socios y de la asamblea.

En esta interpretación, en razón de la anterior omisión, la reforma estatutaria no debió haberse aprobado por la gobernación, pero dado que se aprobó y el acto de aprobación no es susceptible de revocarse sin el consentimiento de la entidad afectada, debe examinarse la situación a la luz, tanto del régimen legal de las corporaciones, en especial, del que corresponde a las que presten servicios de educación, como de las facultades de inspección y vigilancia que tiene la gobernación en la materia.

En ese contexto, no obstante la ausencia de regulación del tema de los socios en los estatutos de la entidad, lo cierto es que la misma no pierde su naturaleza corporativa. Su sustrato material, sin el cual ella desaparece son los asociados. Ellos mantienen la calidad de tales, aun cuando no se haga referencia a ellos en los estatutos y tal omisión es una contravención de la ley que habilita a la autoridad de inspección y vigilancia competente para requerir a la entidad en orden a que adecue sus estatutos a la ley.

Tal adecuación, además, debe referirse a quienes tenían la calidad de socios en el momento de la reforma estatutaria y expresamente no la han perdido por causa legal o estatutaria. Esto es, no basta con que hacia adelante se disponga la incorporación de nuevos socios o se otorgue esa calidad a personas distintas de aquellas que originalmente figuraban como tales, sino que debe resolverse también la situación de quienes originalmente tenían la calidad de asociados.

A favor de esta interpretación militarían, además de la gobernación de Bolívar, algunas de las personas que tenían la calidad de asociados en el Centro Colombo Americano conforme a sus estatutos originales y que consideran tenerla todavía porque estiman que ni se les ha notificado formalmente que la hayan perdido, ni en la reforma estatutaria se hizo expresa la supresión de la calidad de socios, ni de la asamblea de socios.

La segunda interpretación hace énfasis en que la reforma de los estatutos de 1986 fue realizada por la autoridad competente conforme al régimen de la entidad, fue aprobada por la gobernación en 1991 y nunca había sido impugnada hasta ahora.

En esa reforma se habría producido una mutación en la naturaleza jurídica de la entidad, por virtud de la cual de la misma habría desaparecido el elemento asociativo. Y ello es así porque desde la vigencia de la reforma, desapareció el órgano asamblea de socios, y quienes tenían la calidad de tales la perdieron por sustracción de materia.

Se pone de presente que, de hecho, ni la asamblea se ha reunido, ni los socios han ejercido en condición de tales desde que se produjo la reforma hace 15 años.

De acuerdo con esta interpretación, el requerimiento de adecuar los estatutos a la reconstrucción que de los hechos hace la gobernación, es violatorio, por un lado, del debido proceso, por cuanto comporta la pretensión de retrotraer las cosas al estado en que se encontraban antes de la reforma de 1986, sin acudir para ello a las vías previstas por el ordenamiento jurídico, como sería la revocatoria de la aprobación otorgada por la gobernación en 1991, o la declaratoria de nulidad de la misma o de la reforma estatutaria, y, por otro lado, violatorio también, de la autonomía que tienen los entes privados, porque en ejercicio de sus funciones de inspección y vigilancia no puede la gobernación imponerle a la entidad una determinada forma organizativa, ni una particular estructura de dirección.

4. Consideraciones de la Sala.

La controversia que se ha planteado versa sobre la modalidad de organización y de dirección de una entidad privada sin ánimo de lucro. Para tales entidades, la ley ha previsto dos esquemas básicos, el de asociaciones o corporaciones, y el de fundaciones, sin perjuicio de la posibilidad de que, sin desconocer normas de carácter imperativo, los particulares, en ejercicio de su autonomía puedan optar por opciones distintas.

Encuentra relevante la Sala destacar para el caso algunas de las diferencias que existen entre las fundaciones y las corporaciones sin ánimo de lucro. Así, en las primeras no está presente el elemento personal, su objeto y su régimen jurídico son fijados de una vez y para siempre en el acto de fundación y los órganos de gobierno carecen de la capacidad para cambiarlos. Son meros administradores de un patrimonio afecto a un fin. En las corporaciones, por el contrario, existen miembros o asociados y por consiguiente sus estatutos y su objeto, pueden ser modificados por los órganos de dirección de la entidad.

No obstante el amplio espacio reservado a la autonomía privada en estas materias, es posible que la ley contemple una forma determinada de organización para las personas jurídicas que adelanten una actividad sujeta a la inspección y vigilancia del Estado, como de manera implícita se hace el Decreto 525 de 1990 que al desarrollar el régimen de las instituciones de utilidad común dedicadas a la educación, las regula o como asociaciones o como fundaciones.

En el caso que ocupa la atención de la Sala, existió desde el principio una ambigüedad en torno al carácter que como entidad sin ánimo de lucro tendría el Centro Colombo Americano de Cartagena, en la medida en que en sus estatutos simplemente se indicó que se constituía como una institución civil sin ánimo de lucro, sin precisar si se trataba de una fundación o de una asociación o corporación.

A partir de las disposiciones estatutarias, que preveían la calidad de asociados y la existencia de una asamblea general con amplias competencias, la gobernación de Bolívar, al hacer el reconocimiento de la personería jurídica del Centro Colombo Americano de Cartagena, registró a la entidad como corporación. Sin embargo, cuando en 1986 se realizó una reforma estatutaria, en ella se mantuvo la ambigua descripción del ente como “institución de carácter civil, sin ánimo de lucro” y se suprimió toda referencia a los asociados y a la asamblea general.

En virtud de esa reforma, que hoy se encuentra vigente, no es posible clasificar de manera inequívoca a la entidad, ni como asociación o corporación, ni como fundación. En efecto, no se trata de una corporación porque por virtud de la reforma desapareció el elemento asociativo. Pero no es fundación porque no obstante que en principio tiene la apariencia de tal, la junta directiva conserva la capacidad para reformar los estatutos y por consiguiente el objeto de la entidad. Se trataría, en este último caso, de unos administradores con capacidad de disposición sobre la afectación del patrimonio y las reglas fundacionales, lo que no es propio de este tipo de entidades.

A pesar de que la gobernación de Bolívar no especificó las normas a partir de las cuales se predica la irregularidad en que se encontraría el Centro Colombo Americano de Cartagena a la luz del régimen de las entidades educativas de utilidad común, lo cierto es que de tal régimen podría derivarse razonablemente que el mismo exige que ellas se acomoden a uno de los dos esquemas que en él se prevén, el de las asociaciones o el de las fundaciones. Y si ello es así, requerir que la estructura de una institución educativa responda a una o a otra forma de organización podría encontrarse dentro de las competencias de inspección y vigilancia de la gobernación, sin que sobre la materia deba pronunciarse el juez constitucional.

Sin embargo no puede desconocerse que en este caso concreto hubo una reforma estatutaria, adoptada por quien, se presume, estaba facultado para ello conforme al régimen de la entidad y que esa reforma fue, en su momento, aprobada por la gobernación. No es posible, entonces, dejar sin valor tal reforma y la gobernación no puede, al amparo de sus competencias de inspección y vigilancia, privarla de sus efectos. De conformidad con esa reforma, sobre cuya legalidad o transparencia no se pronuncia la Sala, existe hoy una entidad privada, el Centro Colombo Americano de Cartagena, con un régimen propio, conforme al cual correspondería a su junta directiva adelantar la reforma estatutaria requerida por la gobernación.

La gobernación, inicialmente, solicita ajustar los estatutos a la ley. Y eso supondría la posibilidad de optar o por adecuar su régimen al de una fundación o por hacerlo al de una corporación. En cualquier caso con absoluta autonomía, sin que la gobernación pueda intervenir para señalar, con carácter imperativo, una de las modalidades organizativas, ni, mucho menos, para determinar la estructura interna que deba acogerse para la entidad.

Esto es, dado que conforme a sus estatutos, el Centro Colombo Americano de Cartagena no tiene hoy el carácter ni de fundación ni de asociación, y a partir del supuesto de que le resulten exigibles las previsiones del Decreto 525 de 1990, conforme a las cuales debe optar por una u otra forma de organización, la entidad podría atender el requerimiento de la gobernación adoptando la forma asociativa o corporativa, y decidir autónomamente quiénes tendrán la calidad de socios, sus derechos y obligaciones y los órganos de gobierno, o podría inclinarse por la forma de fundación, dándole carácter permanente a su objeto y a sus estatutos en los términos de la ley.

Sin embargo, observa la Sala, que de los considerandos de la Resolución 2649 de 2000, dentro de los cuales se incorpora el concepto preparado por la oficina jurídica de la gobernación de Bolívar; de lo dispuesto en la Resolución 703 de 2001, mediante la cual se precisó el alcance del requerimiento que se había formulado, y de las posteriores comunicaciones que la gobernación ha dirigido al Centro Colombo Americano de Cartagena (2) , se desprende con nitidez, que su intervención no se limita a solicitar, con efecto actual, un ajuste en los estatutos de la entidad, para acomodarlos al régimen legal vigente, sino que ella pretende resolver, también, la situación de quienes tuvieron la calidad de miembros de la entidad y de hecho la habrían perdido como efecto de la reforma de 1986. A ese último propósito, es claro que la gobernación pretende retrotraer las cosas al momento previo a la reforma estatutaria, y dejar, por consiguiente, sin valor el acto de aprobación expedido por la gobernación.

(2) En el concepto de la oficina jurídica claramente se expresa que la asamblea de socios como órgano directivo de la entidad no ha desaparecido y debe restablecerse en los estatutos. Ello se hace explícito en la Resolución 703 de 2001. Por otra parte, en comunicaciones de 23 de agosto de 2001, 31 de enero de 2002 y marzo 15 de 2002, la gobernación ha conminado al Centro Colombo Americano para que adelante la reforma requerida. Mediante comunicación de noviembre 30 de 2001 se devolvió una reforma estatutaria que había sido presentada por las directivas del centro y que incorporaba un régimen de socios y la regulación de la asamblea general como órgano de dirección, porque estimó la gobernación que “...se hace necesario precisar dentro de las diferentes clases de miembros de la entidad, la situación de los miembros fundadores y vitalicios que hoy reclaman sus derechos...”.

Sin embargo, tal como se expresa en el concepto jurídico que sirve de fundamento a la Resolución 2649 de 2000 y en diversas actuaciones de la gobernación, ese no puede ser el alcance del requerimiento (3) , el cual, tal como expresa el propio gobernador en escrito producido como consecuencia de una solicitud de esta Sala, “...se realizó en aplicación del principio de la economía procesal, dado que la medida que adoptará el departamento para restablecer el orden jurídico quebrantado es la acción de simple nulidad ante la jurisdicción contencioso administrativa, la cual podemos ejercer en cualquier tiempo, por no perseguir reparación o restablecimiento del derecho”.

(3) En el concepto jurídico se expresa que el requerimiento se hace para que el Centro Colombo Americano, motu proprio modifique sus estatutos. Y se pone de presente que para subsanar lo que en concepto de la gobernación fue una errónea aprobación de los estatutos en 1991, habría de acudirse a la demanda del propio acto. Del mismo modo en escrito de junio 19 de 2001 dirigido a Germán Tatis la gobernación expresa que el requerimiento que se hizo al Centro Colombo Americano sólo pretende que, por economía procesal, la propia entidad adelante la reforma, para evitar el desgaste ante las instancia judiciales.

Ante esa dualidad en la posición de la gobernación, observa la Sala que si la reforma que presente el Centro Colombo Americano de Cartagena cumple los requisitos de ley, en abstracto, debe la gobernación emitirle su aprobación, sin que pueda exigir que a través de la reforma se resuelva, en el sentido en que el ente gubernamental considera adecuado, la controversia que respecto de sus derechos puedan tener quienes hace quince años tuvieron la calidad de socios del Centro Colombo Americano y ahora pretenden que la misma les ha sido desconocida de manera arbitraria. Esa controversia escapa al ámbito de las competencias de la gobernación y por lo tanto la pretensión de imponer su voluntad en ese campo es un acto arbitrario que resulta contrario, por un lado, al derecho fundamental al debido proceso, por cuanto desconoce la presunción de legalidad de su propio acto —aquel mediante el cual se aprobó la reforma estatutaria que ahora se cuestiona—, y el procedimiento administrativo consagrado en la ley, dado que se encuentra en firme y no puede ser revocado sin el consentimiento del afectado, y, por otro, el derecho de asociación, porque desconoce la voluntad legítimamente manifestada por los órganos de dirección de una entidad de derecho privado.

Afianza lo anterior el hecho de que, dado que el acto cuya validez se cuestiona se expidió por la gobernación en 1991, ya ha caducado la acción de lesividad, sin que, en principio, en cuanto lo que se pretende afectar es una situación jurídica de carácter particular y concreto, quepa la acción de simple nulidad.

Y es que la pretensión de la gobernación, manifestada en las resoluciones que dieron lugar a este proceso y en las actuaciones posteriores, implica, no sólo solicitar los ajustes estatutarios necesario para adecuar el régimen de la entidad a las previsiones legales sobre la materia, sino una clara intervención en el ámbito de la autonomía privada para exigir, por un lado, la adopción de una determinada forma de organización, sin tener en cuenta la mutación jurídica que se produjo por efecto de la reforma estatutaria aprobada en 1991, y por otro, la solución de un conflicto entre particulares a favor de uno de los extremos, en materia para la cual carece de competencia. En cualquier caso se trata de una radical intervención en el ámbito de la autonomía privada por un órgano del Estado, prevalido de su posición de poder y en exceso de sus competencias. Y tal actuación irregular tiene claros efectos lesivos de derechos fundamentales.

En consecuencia, habrá de concederse el amparo solicitado, como mecanismo transitorio mientras por la jurisdicción de lo contencioso administrativo se decide sobre el acto demandado. Para el efecto se conminará a la gobernación de Bolívar para que evite, por acción o por omisión, interferir en la organización, la administración o la dirección del Centro Colombo Americano de Cartagena, cuyas directivas quedan en libertad para, de acuerdo con sus estatutos, adoptar la forma jurídica que mejor responda a los intereses de la entidad, sin que para el efecto se vean forzados, como consecuencia del acto de la gobernación, a reintegrar un cuerpo directivo y una calidad de socios que desaparecieron de los estatutos hace quince años.

IV. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución

RESUELVE:

1. REVOCAR el fallo proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, por medio del cual se negó la tutela solicitada por el Centro Colombo Americano de Cartagena.

En su lugar, se CONCEDE la protección a los derechos al debido proceso y a la libertad de asociación del accionante, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En consecuencia, se ORDENA al gobernador del departamento de Bolívar que evite, por acción o por omisión, interferir en la organización, la administración o la dirección del Centro Colombo Americano de Cartagena, en los términos de la parte motiva de esta providencia.

2. DEJAR SIN EFECTO alguno cualquier modificación de la organización o la estructura del Centro Colombo Americano que se haya producido como consecuencia de los requerimientos contenidos en las resoluciones 2649 de 2000 y 703 de 2001, expedidas por la gobernación de Bolívar. En el evento de haberse producido una reforma en tal sentido, sólo tendrán valor los actos internos de los órganos de dirección que se hayan producido en desarrollo de la misma, si son expresamente ratificados por los órganos a quienes compete la administración de la entidad conforme a los estatutos aprobados por la gobernación de Bolívar mediante Resolución 3455 de 1991.

3. Mientras por la jurisdicción de lo contencioso administrativo se decide sobre su validez, las resoluciones 2649 de 2000 y 703 de 2001 no podrán tener alcance distinto que el de una solicitud para que, con efecto actual, el Centro Cultural Colombo Americano de Cartagena acomode sus estatutos a una de las formas previstas en las normas que regulan el servicio de educación prestado por entidades privadas sin ánimo de lucro.

4. DÉSE cumplimiento a lo previsto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

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