Sentencia T-423 de septiembre 11 de 1996 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SEXTA DE REVISIÓN

DERECHO DE HUELGA

NO SE GARANTIZA EN SERVICIOS PÚBLICOS ESENCIALES

EXTRACTOS: «A juicio de esta Sala, en su función de intérprete de los preceptos superiores a efectos de proteger adecuadamente, mediante el mecanismo de la acción de tutela, los derechos fundamentales constitucionales, es dable entender que dentro de los objetivos fundamentales de la actividad del Estado y las finalidades sociales inherentes a éste, encaminadas al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, la salud, la educación, el saneamiento ambiental y el agua potable, constituyen servicios públicos esenciales de regulación constitucional. Por consiguiente, el mismo Estado está en la obligación de asegurar su prestación eficiente y permanente para todos los habitantes del territorio nacional, dentro del espíritu de las finalidades sociales del Estado, referenciadas en el artículo 366 de la C.P.

En efecto, cabe destacar el mandato constitucional contenido en el artículo 366 en los siguientes términos:

“El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación”.

De esta manera, no cabe duda que fue el mismo constituyente quien por encima de cualquier determinación legislativa calificó la actividad de la educación, la salud, el saneamiento ambiental y el suministro de agua potable como servicio público y objetivo central y fundamental de la finalidad social del Estado, con el carácter de permanente en su prestación, en cumplimiento de las normas constitucionales mencionadas, las que resultan aplicables a fin de garantizar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población.

Conviene advertir que ya la Corte Constitucional estableció que el legislador no puede reclamar el monopolio de la interpretación y definición de los conceptos constitucionales. Al respecto dijo la Corte en su sentencia C-531 del 11 de noviembre de 1993, con ponencia del magistrado doctor Eduardo Cifuentes Muñoz:

“En este proceso abierto y fluido de la interpretación constitucional no puede el legislador reclamar el monopolio del mismo y, menos aún, atribuir a sus dictados el carácter de interpretación auténtica. La interpretación que realiza el legislador de los textos constitucionales la hace en el contexto del ejercicio de su función legislativa y sólo se puede obedecer a ese propósito. Las definiciones y precisiones que efectúa no trascienden lo que siempre será norma legal y se funden en ésta. La Corte Constitucional como guardiana de la integridad de la Constitución tiene la misión de confrontar las leyes con sus preceptos y excluir aquellas que los quebranten, lo que garantiza que la Carta siempre se mantenga como parámetro objetivo de la validez de las restantes normas del ordenamiento y que en todo momento pueda distinguirse lo que es obra del poder constituyente y lo que entra en el campo de los poderes constituidos. De lo dicho se desprende la existencia de un límite cierto a la función interpretativa de los poderes constituidos: sus actos no pueden fungir como interpretación auténtica de la Constitución y elevarse al rango de parámetro constitucional. La Corte en ejercicio de sus atribuciones de defensa del orden constitucional no podría cumplirlas si da cabida a interpretaciones auténticas distintas del fiel entendimiento y lectura que ella misma debe en cada caso hacer de su texto”.

De lo anterior se desprende con meridiana claridad que conforme con la anterior jurisprudencia, “si una determinada actividad no es materialmente un servicivo público esencial, no podrá el legislador prohibir o restringir la huelga porque estaría violando el artículo 56 de la carta”(5), pero a contrario sensu, si dicha actividad constituye por mandato constitucional un servicio público esencial, es procedente esa limitación, en aplicación de la norma de superior jerarquía, como objetivo fundamental de la misma dentro de la finalidad social del Estado.

De esta manera, se considera que no fue el propósito del constituyente de que mientras el legislador no definiera lo que se entiende por servicio público esencial en virtud del mandato contenido en el artículo 56 de la Constitución Política debe garantizarse la huelga en todos los servicios públicos. Por el contrario, lo que se pretende es permitir el ejercicio de dicho derecho, salvo en los servicios públicos esenciales definidos por el legislador, pero sin que lo anterior pueda ser óbice para desconocer la calificación de algunas de las actividades como las descritas, como objetivo central y fundamental inherentes a las finalidades sociales del Estado, conforme a la regulación consignada en el artículo 366 de la Carta Fundamental.

Dentro del análisis que hizo la Corte Constitucional para declarar la exequibilidad condicionada de los artículos 430 y 450 del Código Sustantivo del Trabajo según los cuales de conformidad con la Constitución Nacional está prohibida la huelga en los servicios públicos y se considera ilegal la suspensión colectiva de trabajo cuando se trate de los mismos, es pertinente anotar que en la referida sentencia se expresó lo siguiente:

“Con los anteriores criterios, entra la Corte a analizar las normas demandadas. Ellas consagran dos mandatos diversos pero muy relacionados. De un lado, el artículo 430 señala que está prohibida la huelga en los servicios públicos. De otro lado, el artículo 450 establece que es ilegal toda suspensión colectiva de trabajo en los servicios públicos. Por consiguiente, una vez declarada ilegal la suspensión del trabajo en un servicio público, el patrono queda en libertad de despedir a quienes hubieran intervenido o participado en ésta, y respecto a los trabajadores amparados por el fuero, el despido no requerirá de calificación judicial.

Comienza la Corte por analizar la prohibición de la huelga en los servicios públicos, la cual puede ser descompuesta en dos contenidos normativos complementarios si tenemos en cuenta que los servicios públicos esenciales son una especie del género de los servicios públicos; de un lado, el artículo 430 prohíbe la huelga en los servicios públicos esenciales; y de otro lado, este artículo prohíbe también la huelga de los servicios públicos que no son esenciales.

La primera prohibición es constitucional, ya que la huelga no esta garantizada en los servicios públicos esenciales; esta prohibición legal se adecua entonces al ordenamiento constitucional, ya que el legislador puede prohibir la huelga en los servicios públicos esenciales, con el fin de proteger los derechos constitucionales fundamentales de los usuarios de tales servicios” (subraya la Sala).

El caso concreto

Ante todo conviene destacar que la Sala es consciente de las apremiantes necesidades que frecuentemente tienen los docentes, quienes no obstante la delicada y noble función que desarrollan en la prestación del servicio público permanente de la educación, con el carácter de función social en la búsqueda del acceso al conocimiento, no se les satisface en forma oportuna el pago de sus salarios y prestaciones, sometiéndolos en algunas oportunidades a prolongados procesos judiciales requeridos para la definición de sus derechos laborales.

Igual situación ocurre con respecto a los servidores de la salud y de otros sectores no menos importantes, quienes dada la pasmosa negligencia y la inercia del Estado para resolver sus justas peticiones originadas en la contra-prestación de sus servicios, han quedado colocados a una dramática situación económica debido al reiterado incumplimiento para el reconocimiento efectivo de sus acreencias laborales.

Es innegable que el derecho de huelga elevado a canon constitucional, inclusive en relación con los servicios públicos no esenciales como forma de solución de los conflictos de trabajo, así como el derecho de asociación sindical y las diversas formas de negociación colectiva, constituyen pilares fundamentales sobre los cuales descansa la estructura misma del derecho colectivo del trabajo para la definición de los diferendos laborales de carácter económico, en las relaciones entre el Estado y sus trabajadores y entre los empresarios y sus servidores.

Es evidente además que es al mismo Estado a quien corresponde adoptar mecanismos de concertación para la solución de los conflictos de trabajo en relación con quienes con mayor razón prestan servicios públicos esenciales, pues desde luego la verdadera finalidad del régimen constitucional lejos de impedir el conflicto, es buscar métodos eficientes para su definición pronta en forma pacífica y democrática como lo requiere el orden justo y el derecho del trabajo inspirado en el “justo equilibrio que debe existir en las relaciones del trabajo”, con el propósito de compensar con ventajas jurídicas las desventajas económicas derivadas de las relaciones entre el capital y el trabajo.

En el asunto que ocupa hoy la atención de la Sala, nos encontramos en presencia de la disyuntiva entre los derechos invocados por los trabajadores docentes y los derechos de los usuarios del servicio público de la educación considerado por el artículo 366 de la Carta Política de 1991, como objetivo fundamental de su actividad dentro de la finalidad social del Estado.

Al respecto, conviene resaltar para los efectos de la definición del proceso de la referencia, lo expresado en la sentencia C-473 de 1994, con ponencia del magistrado doctor Alejandro Martínez Caballero, en los siguientes términos:

“7. Los conflictos de derechos y de principios: el derecho de los trabajadores a interrumpir el trabajo y los derechos de los usuarios de los servicios públicos esenciales.

El artículo 56 superior resulta de una tensión valorativa, propia a todo Estado social de derecho, entre, de un lado, el reconocimiento del derecho de los trabajadores a efectuar suspensiones del trabajo para defender sus intereses y lograr un mayor equilibrio en las relaciones laborales y, de otro lado, la necesidad que tiene el Estado de garantizar la continuidad en la prestación de ciertos servicios públicos esenciales, por los graves efectos que su interrupción total podría tener en los derechos de los ciudadanos. Hay pues un conflicto eventual entre, de un lado, los derechos de los usuarios de los servicios públicos esenciales, que sin ser parte en el conflicto laboral como tal, se pueden ver afectados y perjudicados por ceses generales de actividades; y, de otro lado, los derechos de los trabajadores que laboran en tales servicios, quienes se pueden ver eventualmente despojados de instrumentos legítimos para la defensa de sus intereses, como la huelga. Tal conflicto lo resuelve la Constitución no garantizando la huelga en los servicios públicos esenciales, lo cual muestra que fue voluntad expresa del constituyente proteger los derechos de los usuarios de los servicios públicos esenciales, que aparecen así como una limitación constitucional al derecho a la huelga de los trabajadores” (subrayas de la Sala).

Este mismo criterio fue reiterado por la Corte Constitucional en la sentencia C-450 de 4 de octubre de 1995, al expresar lo siguiente:

“El carácter no absoluto del derecho de huelga se explica por la repercusión que su ejercicio puede causar, hasta el punto de que llegue a afectar los derechos y libertades fundamentales de las personas que no son actoras del conflicto. De esta manera, no es posible concebir la huelga como una simple afirmación de la libertad sindical ni como una relación privada entre trabajadores y empleadores, porque normalmente sus objetivos, la magnitud del conflicto, y las condiciones y características de su ejecución, rebasan los aludidos ámbitos, de manera tal que se pueden ver vulnerados o amenazados los derechos e intereses de la comunidad y del propio Estado, como ocurre cuando se afecta el funcionamiento de los servicios públicos esenciales” (M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell).

Así mismo, la Corte dentro de su atribución de guardiana de la integridad de la Constitución, ha fijado el alcance de la función del legislador en la definición de los servicios públicos esenciales en el sentido de que, no se puede admitir una discrecionalidad política del mismo en cuanto concierne a la limitación del derecho de huelga, por la sola circunstancia de que corresponde al Congreso señalar las actividades que constituyen servicios públicos esenciales, frente al derecho que tienen los usuarios de estos para que se mantenga su continuidad, de modo que no se afecten sus libertades y derechos fundamentales.

Al respecto, señaló la corporación en la providencia mencionada:

“Acorde con dicha concepción, estima la Corte que la definición de los servicios públicos esenciales, atendiendo a su materialidad, debe consultar, entre otros, los siguientes criterios, no taxativos o exhaustivos, sino meramente indicativos:

La esencialidad del servicio no debe considerarse exclusivamente por el servicio mismo, esto es, por su naturaleza intrínseca, ni por la importancia de la actividad industrial, comercial o prestacional en la economía global del país y consecuentemente en relación con la magnitud del perjuicio que para ésta representa su interrupción por la huelga. Tampoco, aquélla puede radicar en la invocación abstracta de la utilidad pública o de la satisfacción de los intereses generales, la cual es consustancial a todo servicio público.

El carácter esencial de un servicio público se predica, cuando las actividades que lo conforman contribuyen de modo directo y concreto a la protección de bienes o a la satisfacción de intereses o a la realización de valores, ligados con el respeto, vigencia, ejercicio y efectividad de los derechos y libertades fundamentales. Ello es así, en razón de la preeminencia que se reconoce a los derechos fundamentales de la persona y de las garantías dispuestas para su amparo, con el fin de asegurar su respeto y efectividad.

El concepto de servicios públicos esenciales necesariamente comporta una ponderación de valores e intereses que se suscita entre los trabajadores que invocan su derecho a la huelga y los sacrificios válidos que se pueden imponer a los usuarios de los servicios.

El derecho de los trabajadores a hacer la huelga con el fin de mejorar sus condiciones de trabajo y sociales, si bien representa un derecho constitucional protegido, en el sentido de que contribuye a la realización efectiva de principios y valores consagrados en la Carta, no es oponible a los derechos fundamentales de los usuarios de los servicios públicos, por el mayor rango que éstos tienen en el ordenamiento constitucional. Además, es mayor el perjuicio que se causa en sus derechos fundamentales a los usuarios, cuando aquéllos son afectados, que los beneficios que los trabajadores derivan de la huelga para mejorar sus condiciones de trabajo. Es obvio, que la balanza de los intereses y derechos en conflicto debe inclinarse en favor de los derechos fundamentales” (subraya la sala).

Como bien lo señalan los demandantes, no es que se desconozca que los docentes en el municipio de Yumbo no tengan derecho a reclamar lo que consideran justo para ellos, pero el camino expedito en la definición de los mismos no puede traducirse en la paralización de las actividades relacionadas con el servicio público de la educación, dada la naturaleza de éste como objetivo central de la finalidad social del Estado (art. 366 C.P.), más aún cuando como obra en el expediente, los mismos servidores docentes habían sometido la definición de su diferendo laboral a la justicia contencioso administrativa.

La referida cesación de trabajo según las providencias materia de revisión culminaron en hechos de perturbación del orden público y crearon en los estudiantes “una cultura de violencia” contrariando la finalidad que encarna la misión educativa y sacrificando el propósito esencial que se pretende mediante la educación en la búsqueda del acceso al conocimiento de la educación permanente y la enseñanza científica y profesional en todas las etapas del proceso.

No debe olvidarse que según lo pregona el artículo 44 de la Constitución Política de Colombia, la educación es un derecho fundamental de los niños, la cual debe ser protegida “contra toda forma de abandono, violencia física o moral”. Así mismo, de acuerdo al mandato superior citado “los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás”, todo lo cual constituye las razones fundamentales que ameritan confirmar las providencias materia de revisión dictadas por el Juez Civil Municipal de Yumbo y el Juzgado Once Civil del Circuito de Cali, en las cuales se tutelaron los derechos a la educación de los niños, y los demás derechos fundamentales de carácter constitucional invocados por la parte demandante.

No hay duda que como lo señalan las sentencias de instancia, de acuerdo con las pruebas analizadas por los citados despachos judiciales, los docentes afiliados al Sindicato de Trabajadores del Municipio de Yumbo cesaron en sus actividades con el fin de obtener solución a un conflicto sujeto a un proceso que se ventila ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca.

Es evidente igualmente, que con dicha suspensión de actividades, quedaron vulnerados los derechos fundamentales al servicio público de la educación de los niños y en el caso concreto, de los hijos menores de la parte demandante, los cuales prevalecen sobre los derechos de los demás, en la forma expresada anteriormente, por lo cual resulta procedente la tutela de los mismos, pues a pesar de que en la actualidad no se está afectando la prestación del servicio educativo por haberse regresado a la normalidad educativa, no hay duda que frente a las acciones de perturbación ejercidas por el referido sindicato quedaron vulnerados en dicha oportunidad y por tiempo considerable, los derechos fundamentales invocados en razón de la suspensión de las actividades docentes en los establecimientos educativos del respectivo municipio.

En virtud de todo lo anteriormente expuesto, se confirmarán las providencias judiciales materia de revisión, y se ordenará la prevención legal requerida al Sindicato de Trabajadores del Municipio de Yumbo, para que en lo sucesivo se abstengan de realizar dichas actividades como las consignadas en este proceso en desmedro del servicio público esencial y del derecho fundamental de la educación de los menores estudiantes, sin perjuicio del legítimo derecho que tienen los afiliados y la misma organización sindical para reclamar mediante la utilización de los instrumentos legales la definición y el reconocimiento de sus pretensiones.

Así mismo, se ordenará prevenir al alcalde del municipio de Yumbo como primera autoridad administrativa de dicha localidad, para que en lo sucesivo resuelva en forma oportuna los reclamos de los docentes afiliados al sindicato de trabajadores de ese municipio, dentro de los principios de eficacia, eficiencia y celeridad que deben caracterizar la función pública y la respuesta justa que se debe dar a los trabajadores en razón de que dentro de los fines esenciales del Estado, figura el de garantizar la efectividad de los derechos, uno de los cuales es un trabajo “en condiciones dignas y justas”».

(Sentencia T-423 de septiembre 11 de 1996. Magistrado Ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara).

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