Sentencia T-428 de junio 24 de 1992 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PRIMERA

Ref.: Expediente T-859

Magistrado Ponente:

Dr. Ciro Angarita Barón

Peticionario: Amado de Jesús Carupia Yagari

Procedencia: Tribunal Superior de Antioquia

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz y José Gregorio Hernández Galindo ha pronunciado

En nombre del pueblo y por mandato de la Constitución

La siguiente

Sentencia

En el proceso de acción de tutela promovido por el señor Amado de Jesús Carupia Yagari, en su calidad de gobernador de la comunidad indígena de Cristianía por poder que para el efecto concediera al Dr. Juan de Jesús Álvarez y en contra de la compañía Solarte y del Ministerio de Obras Públicas, entidad constructora de la troncal del café, en el Departamento de Antioquía. Fue resuelta en primera instancia por el Juzgado Civil del Circuito de Andes Antioquia y confirmada por el Honorable Tribunal Superior de Antioquia.

I. Antecedentes

Con base en los artículos 86 de la Constitución Política y del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección correspondiente de la Corte Constitucional eligió, para efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia

Por reparto le correspondió el presente negocio a esta Sala, la cual recibió formalmente el expediente el día 17 de marzo del año en curso

De conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión de la Corte entra a dictar sentencia de revisión.

1. Los hechos.

a. El resguardo indígena de Cristianía, ubicado en jurisdicción del municipio de Jardín departamento de Antioquia, se ha visto afectado por la ampliación, rectificación y pavimentación de la carretera que de Remolinos conduce a Jardín, continuación de la “troncal del café”, vía contratada por el Ministerio de Obras Públicas con el consorcio de ingenieros Solarte.

b. El terreno donde se halla asentada la comunidad presenta una falla geológica, conocida con anterioridad tanto por las autoridades como por los integrantes de la comunidad, hecho este que al parecer no se tuvo en cuenta al momento de tomar la decisión de ampliar la vía en mención.

c. Se han producido destrozos en las construcciones ubicadas en zona aledaña a la carretera; de manera específica en el trapiche, el beneficiadero de café, un establo, varias corralejas y viviendas, todos los cuales han quedado inservibles. Las remociones de tierra, junto con el uso de dinamita y la utilización de parte del terreno perteneciente a la comunidad como botaderos de tierra, se mencionan como causa de la destrucción de las instalaciones señaladas.

2. Fundamentos Jurídicos de la acción

La acción está encaminada a la suspensión de los trabajos de ampliación en el tramo de la carretera que atraviesa la falla geológica y que corresponde a la zona afectada.

La solicitud de tutela pretende lograr la protección del derecho fundamental a la vida y a la propiedad, ambos amenazados o vulnerados por la construcción en mención. Los peticionarios afirman que el derecho a la propiedad ya se violó y que, de continuar la obra, la vida de los integrantes de la comunidad corre grave peligro por los continuos deslizamientos que se presentan a consecuencia de las grietas que tiene el terreno.

Ejercen la tutela como un mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, en concordancia con el artículo 86 de la Constitución Nacional y el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991. Manifestaron los peticionarios que se iniciarán las acciones contenciosas administrativas que sean del caso para lograr la indemnización de perjuicios.

3. Sentencia de primera instancia.

Tuvo conocimiento de la presente acción el Juzgado Civil Circuito de Andes, el cual negó la tutela con base en los siguientes argumentos:

a. Considera el juzgado que “de lo expuesto por la Supervisora de la obra y por el ingeniero residente, se infiere que la apertura de la vía carreteable pasa por terrenos distintos de la zona afectada, además que los cortes de taludes, botaderos, y uso de dinamita, no han dado lugar a los grandes perjuicios que reclaman los indígenas... y los pocos daños que se han producido ya se han recuperado...”

b. De los informes técnicos allegados al proceso se deduce que las fallas del terreno se hacen más protuberantes en época de invierno, dejando expresa constancia de que si bien la construcción de la carretera Remolinos-Jardín ha contribuido a los hundimientos, ello ha sido en una forma poco significativa, por cuanto las causas de los derrumbes se deben a fallas geológicas de vieja data, agravadas por el mal drenaje de aguas y la mala utilización de las tierras en pastoreo y cultivos.

El Juez de Andes concluye que los trabajos de ampliación y pavimentación de la vía en cuestión no han contribuido de manera significativa a producir los daños que alega la Comunidad indígena. Apoya su sentencia en las declaraciones de la supervisora de la obra, en la del ingeniero de la compañía constructora y la de un vecino de la región.

c. Si en vía de discusión —agrega el juzgado— se acepta el argumento según el cual ha sido la ampliación de la carretera la causa de los daños referidos, la acción de tutela resulta improcedente a la luz del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, puesto que los daños están consumados y de acuerdo con este artículo, no hay lugar a la acción de tutela ni siquiera como mecanismo transitorio. En este caso, dice el juzgado, solo cabe la indemnización y no tiene objeto la suspensión de la obra.

Tampoco es procedente la tutela frente al artículo 4º del citado decreto por cuanto estando el daño consumado, la acción u omisión que lo produjo no continúa violando el derecho. Los hechos en que se funda la acción, tales como la utilización de dinamita, los movimientos y botaderos de tierra, etc., no se han seguido produciendo, debido a que las obras principales en los terrenos de Cristianía ya se terminaron y solo faltan trabajos menores.

d. Tanto la parte afectada como los demandados han reconocido que la carretera ha avanzado alrededor de 6 Kilómetros, faltando solo algunos trozos por drenar y pavimentar.

e. También es de público reconocimiento el hecho de que las obras son de beneficio común para los habitantes de la zona y, en consecuencia, ningún interés particular puede ser un obstáculo para su terminación. Sostiene el juzgado que, siendo la troncal del Café fruto de grandes luchas y un beneficio para todo el suroeste antioqueño inclusive para la comunidad indígena, un Juez de la República no puede ordenar la suspensión de un pequeño tramo que atraviesa la comunidad, cuando los daños están consumados y solo dan lugar a una indemnización.

4. Sentencia de segunda instancia

En segunda instancia conoció el Tribunal Superior de Antioquia quien confirmó la sentencia del Juez del Circuito de Andes, con los siguientes fundamentos:

a. Aún si se ordenara la suspensión de los trabajos en la troncal del café, el perjuicio no podría ser evitado, ni se solucionaría el problema, debido a que estos ya están consumados (artículo 6º Decreto 2591 de 1991).

b. Solo queda por pavimentar el tramo de carretera que atraviesa la Comunidad. Allí los daños ya no pueden ser mayores. Por esto no se puede afirmar que exista un peligro latente, ni tampoco que exista una amenaza de que se ocasionen más perjuicios de los ya causados.

c. Existe otro mecanismo de defensa judicial: las acciones contencioso administrativas para reclamar el pago de los perjuicios, si se logra demostrar la relación de causalidad entre ellos y los daños ocasionados.

5. La inspección ocular

Con el propósito de tener un mejor conocimiento de los hechos que ocasionaron los daños y de la situación social, cultural y económica en la que se encuentra la Comunidad indígena de Cristianía, el ponente decidió realizar una inspección ocular de la zona afectada, para lo cual delegó a su Magistrado auxiliar Dr. Mauricio García Villegas. La diligencia tuvo lugar el día cinco de mayo de 1992. Allí se hicieron presentes las siguientes personas: el señor Lorenzo Baquiaza, Vice-gobernador del cabildo indígena de Cristianía; el señor Luis Carlos Yagarí, fiscal del Cabildo; la doctora Jael Arango Pérez, abogada del Ministerio de Obras Públicas; la doctora Olga Cecilia Vélez Mesa, representante del Ministerio de Obras Públicas en la zona y el señor Amado Ramírez Giraldo, empleado judicial quien se desempeñó como secretario ad-hoc.

Al inicio de la inspección se hizo un reconocimiento de la zona y se oyó la declaración del señor Lorenzo Baquiaza, el cual puso en evidencia la destrucción de las instalaciones del trapiche, del beneficiadero y del establo; también indicó el sitio de los botaderos de tierra sobrante de la ampliación de la carretera, en especial uno de ellos que cubre el nacimiento de la quebrada “Plátano Muerto”.

Por su parte la representante del Ministerio señaló que los botaderos se hicieron con autorización del entonces gobernador Amado Carupia y que, además, se trata de botaderos pequeños ya que, dice la abogada Olga Cecilia Vélez, la gran mayoría de la tierra fue reutilizada en la carretera.

La inspección continuó en el tramo de la carretera que cubre el terreno afectado y que se extiende unos quinientos metros entre el primer botadero de tierra — el más cercano a la vieja entrada a la mayoría de la hacienda Villa Inés— y el cuarto botadero (ver Mapa de Ingeominas, pág. 7).

En vista de los daños y de las previsibles acciones judiciales que de allí se produjeron, la compañía constructora decidió suspender los trabajos de ampliación en esta parte de la vía. En la inspección se observa, además, que no se trata de una simple ampliación sino también de una rectificación de la vieja carretera Andes-Jardín. En el trozo de carretera anotado, más o menos el cincuenta por ciento la nueva vía no coincide con la línea de la carretera vieja.

*ver mapa pág. 7 de la sentencia.

Para un mejor conocimiento de la Comunidad y de sus condiciones sociales, el Magistrado auxiliar se trasladó a la población de Jardín con el objeto de entrevistar al señor alcalde Jaime Arturo Vargas Marín. En su declaración, el burgomaestre indica, entre otras cosas, que las relaciones entre la población indígena y el resto de los habitantes del municipio son buenas y que los servicios de agua y salud se prestan adecuadamente en Cristianía. A propósito de la ampliación de la carretera, señala que la Comunidad de indígena no fue consultada sobre la conveniencia de la obra, pero que está seguro de que se trata de un proyecto en beneficio de toda la población.

La inspección continuó en la escuela de la Comunidad. Allí se entrevistó al profesor Guillermo Antonio Tascón, quien explicó cómo seis profesores indígenas imparten lecto-escritura en lengua emberá-chamí y también en lengua castellana a ciento cincuenta alumnos. El profesor Tascón proporcionó información acerca de la historia y de las características de la Cristianía. Se trata, dijo, de la comunidad indígena más numerosa del departamento de Antioquia, con cerca de 2.000 habitantes. Pertenecen al grupo étnico Emberá-chamí y poseen una cohesión cultural y política reconocida en toda la región.

La inspección terminó con una visita al cabildo. Allí se puso de manifiesto la difícil situación económica de la comunidad indígena, agravada por problemas de administración y manejo de los recursos. También se habló en el lugar con el señor Hernando Loaiza abogado de la Organización indígena de Antioquia, quien puso de presente la amenaza de nuevos perjuicios ante la proximidad del invierno.

6. Conceptos de expertos

En desarrollo de la facultad consagrada en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, el Magistrado ponente invitó a presentar por escrito conceptos sobre las materias relacionadas con el caso a los siguientes expertos: Doctor Carlos Alberto Uribe, director del Departamento de Antropología de la Universidad de los Andes; al Doctor Carlos A. Macías, director del Departamento de Geociencias de la Universidad Nacional y al Doctor Luis Javier Caicedo, ex-asesor de constituyentes en la Asamblea y consultor de organizaciones indígenas.

El informe del grupo de profesores encabezado por el Doctor Carlos Alberto Uribe, hace hincapié en la falta de consulta previa a los miembros de la comunidad de Cristianía sobre la ampliación de la carretera Andes-Jardín y en la improvisación que suele ocurrir en estos casos en relación con la población afectada.

El texto presentado por el geólogo Carlos Macías se refiere a la dificultad para señalar con precisión el grado en el que los trabajos de ingeniería incidieron en los daños. Reconoce que todo tipo de obras que implique movimiento de tierras puede acentuar la inestabilidad de un terreno si no se toman las medidas adecuadas en relación con excavaciones, disposición de materiales y manejo de aguas. En todo caso, dice, con base en la documentación existente resulta extremadamente difícil emitir un concepto sobre las causas últimas que generaron el movimiento de tierra que afectó las instalaciones.

Por su parte el doctor Luis Javier Caicedo explica la importancia que en la Asamblea Nacional Constituyente tuvo la protección de los derechos de las comunidades indígenas.

Los aspectos específicos y pertinentes de estas opiniones serán mencionados en su oportunidad.

II. Consideraciones de la Corte

A. Los indígenas y sus derechos en la Asamblea Nacional Constituyente.

1. Un hecho importante dentro de la Asamblea Nacional Constituyente fue la presencia de los indígenas y las propuestas en materia de derechos étnicos y culturales. Entre los proyectos sometidos a la Asamblea, reconocen el carácter multiétnico y pluralista de la nación colombiana, con todas sus implicaciones en materia de derechos culturales, territoriales y de educación, los presentados por los constituyentes Navarro Wolf, Arturo Mejía Borda, Fernando Carrillo, Eduardo Espinosa Facio-Lince y por el Gobierno Nacional(1).

En las discusiones sobre derechos de las comunidades indígenas se destaca el constituyente Francisco Rojas Birry. Desde su primera intervención expuso las propuestas que lograrían, tanto para los grupos indígenas como para otras culturas y razas asentadas en nuestro territorio, el reconocimiento y la protección de sus valores y derechos, como parte de una sociedad caracterizada por la diversidad étnica y cultural:

“... La nación colombiana —dice Rojas Birry— tiene derecho a que se le defina como ella es y no como una mera abstracción jurídica.. (sic) nos hemos propuesto, al venir aquí, dejar siglos enteros de negar lo que somos y avanzar unidos en el autodescubrimiento de nuestra identidad

(...)

“... una declaración de ese tipo dentro de la Constitución no haría más que recoger una realidad evidente”(2)

(...)

“Es esa presencia de diversidad cultural, reconocida y no desconocida, promovida y no avasallada la que puede llegar a constituirse en la mejor barrera para la intolerancia en que se enraizan los comportamientos más violentos”

2. La necesidad de reconocer la diversidad multiétnica y pluralista de la nación, fue también tema fundamental de la propuesta del constituyente Lorenzo Muelas, quien insistió en las diferencias ostensibles que existen entre las varias culturas asentadas en nuestro territorio.

“Dentro del panorama de inseguridad, de falta de trabajo, de tierra y conocimientos, de corrupción política, de secuestro del poder, plagas estas que afrontamos los indígenas además de la discriminación por ser distintos a los demás, porque pensamos diferente, sentimos diferente, actuamos diferente. Por eso reclamamos el reconocimiento de la diversidad(3).

3. Estos proyectos determinaron el contenido de las normas aprobadas. En ellas se hace énfasis en el carácter multiétnico y pluralista de la nación colombiana y se reconocieron como derechos humanos los derechos de las distintas etnias del país (artículos 7º y 70 de la Constitución).

4. En la Asamblea tuvo amplia acogida la propuesta de crear instrumentos protectores de los derechos de las comunidades indígenas. Esto llevó a la consagración del artículo 330 de la Constitución Nacional, en cuyo parágrafo se establece la obligatoriedad de la participación de dichas comunidades en los planes de explotación de recursos naturales. Se quiso así garantizar tanto la inviolabilidad del territorio indígena como la protección de su medio ambiente(4).

B. La incidencia de la ampliación de la carretera en los daños ocasionados.

1. En el expediente de tutela resulta evidente la importancia que se le dio al tema de la causalidad entre la construcción de la carretera y los daños ocasionados. Para resolver este asunto se acudió a la opinión de expertos del Ministerio de Obras Públicas, quienes rindieron informes sobre el particular.

Todos coinciden en señalar que la Comunidad de Cristianía se encuentra situada en una zona geológica de coluvión, de aproximadamente un kilómetro de largo por unos quinientos metros de ancho y por cincuenta metros de profundidad, la cual se manifiesta con grietas, elevaciones y asentamientos del terreno.

Así por ejemplo, el Ingeniero Jafed Naranjo G. se refiere a los daños ocasionados diciendo que los movimientos de bloques de tierra, debidos a la falla geológica que atraviesa la zona, han sido la causa principal de los destrozos; Sin embargo,

“de alguna manera menos significativa —dice el funcionario— ha contribuido a inestabilizar el sector, las alteraciones realizadas sobre el terreno aledaño debido a la ampliación de la carretera, la cual con sus cortes y botaderos de material ha cambiado el régimen de flujo normal de aguas en la ladera”.

En un segundo informe presentado por el ingeniero Rafael Tobón Correa, de la Secretaría de Obras Públicas del Departamento de Antioquia, se explica la incidencia de los trabajos de ampliación de la manera siguiente:

“La carretera Jardín - Andes, actualmente en construcción, está fuera del coluvión. Aunque los botaderos de la vía caen en el coluvión, estos no inciden apreciablemente en el fenómeno de Cristianía, dada la gran magnitud de aquel”. Parece ser que el ingeniero Tobón Correa está de acuerdo con lo dicho por su colega Jafed Naranjo, en el sentido de que la ampliación contribuyó de manera poco significativa en los daños. Esta es la interpretación más razonable de la expresión “estos no inciden apreciablemente...”, utilizada por el ingeniero Tobón en su informe.

De lo anterior se desprende que, según los informes técnicos del Ministerio de Obras Públicas, la ampliación de la carretera no fue ajena a la producción de los daños, habiendo contribuido en ello por lo menos en una mínima parte. Lo cierto es que, en este tipo de asuntos, en los cuales confluyen varias causas en la producción de un fenómeno geológico, la delimitación de las mismas es sumamente problemática, debido a las enormes dificultades para reconstruir causalmente variaciones subterráneas que se produjeron en el pasado.

Es esta la razón por la cual los mismos técnicos no están en capacidad de establecer con precisión la magnitud de la incidencia. Así se desprende de otro informe técnico que no obra en el expediente enviado a la Corte para su revisión y que fue conocido por el Magistrado auxiliar durante la diligencia de inspección judicial. Se trata de un estudio realizado por la oficina regional del Instituto de Investigaciones en Geociencias, Minería y Química del Ministerio de Minas y Energía del 9 de abril de 1992. Allí se hace un detallado análisis del problema y, en relación con el tema de la causalidad, se sostiene que,

“a la luz de las observaciones de campo realizadas, la explicación más razonable es la de que los agrietamientos tuvieron su origen el corte súbito de los depósitos de vertiente (debido a los botaderos de tierra producidos por los trabajos de ampliación) por donde circulaba el flujo de aguas subterráneas que generaban corriente, concretamente el nacimiento de la quebrada Plátano Muerto”.

2. Es cierto, entonces, que hubo una confluencia de causas que determinaron la producción de los daños y que, además, dentro de ellas, la ampliación de la vía tuvo alguna incidencia. El argumento, expuesto por el Juzgado Civil de Circuito de Andes, según el cual los agrietamientos del terreno venían desde muchos años atrás, no desvirtúa en absoluto la idea de que otras causas, sumadas a estas, hayan desatado después de muchos años en los cuales se presentaba una relativa estabilidad del terreno, el desbordamiento del fenómeno y los daños en cuestión.

3. Más aún, el hecho de estar probada la existencia de la falla geológica —ampliamente conocida por los pobladores de la región desde muchas décadas atrás— con anterioridad al inicio de los trabajos de ampliación, es una circunstancia que obra en contra de la empresa constructora y del Ministerio de Obras Públicas, al no ser tenida en cuenta en la planeación y ejecución de las obras.

Los habitantes de la Comunidad indígena de Cristianía, como los habitantes de cualquier terreno inestable geológicamente, no tienen porqué estar condenados a afrontar las consecuencias perjudiciales que surgen de la realización de obras que, ignorando negligentemente la fragilidad del terreno, desencadenan daños y perjuicios. El hecho de que las obras contribuyan en forma mínima, siendo este mínimo suficiente para desencadenar los daños, no puede significar que la Comunidad deba soportar esta causa adicional. Sería tanto como afirmar que los daños deben ser soportados en aquellos casos en los cuales la naturaleza lleve la mayor parte de la explicación causal y, en este orden de ideas, sostener que las obras civiles pueden hacer caso omiso de las condiciones propias del terreno.

En las bien conocidas circunstancias geológicas del resguardo indígena, las obras de ingeniería realizadas sin el previo estudio de impacto ambiental, bien pudieron actuar a manera de factor desencadenante de los movimientos de tierra, cuyas consecuencias lamentan hoy los miembros de la Comunidad indígena.

El Estado o los particulares no pueden afectar el ambiente natural de manera indiscriminada, sin tener en cuenta las circunstancias propias del sitio y de sus pobladores. Estas circunstancias especiales son las que impiden, por ejemplo, que se construya una planta de embotellamiento de agua mineral en la única fuente de abastecimiento de un poblado, o que se construya una planta de producción de asfalto en frente de un hospital para dolientes pulmonares, o una fábrica de productos químicos en medio de una bahía de pescadores.

C. El estudio de impacto ambiental

Todo esto conduce a demostrar la importancia de las normas que imponen la obligación de los estudios de impacto ambiental, consagradas en los artículos 27 y 28 del Decreto 2811 de 1974 (Código de Nacional de Recursos Naturales). Según el Artículo 27:

“Toda persona natural o jurídica pública o privada, que proyecte realizar o realice cualquier obra o actividad susceptible de producir deterioro ambiental, está obligada a declarar el peligro presumible que sea consecuencia de la obra o actividad”.

Por su parte el artículo 28 dispone que:

“Para la ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier otra actividad que, por sus características, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje, será necesario el estudio ecológico y ambiental previo y, además, obtener licencia”

El incumplimiento de estas normas en el caso de la ampliación de la carretera Andes-Jardín se pone en evidencia con la Resolución del Inderena número 0121 del 11 de marzo de 1992 por medio de la cual se impuso una sanción de 250.000 pesos al Ministerio de Obras Públicas, por omisión del debido estudio previo de impacto ambiental.

Es por esto que la Sala estima pertinente reproducir los comentarios hechos por ella en sentencia, anterior acerca de los alcances de las normas de seguridad:

“Las normas de seguridad protegen de peligros. (...) Existe, entonces una íntima relación entre una norma de seguridad y el bien asegurado por esta norma. Entre la regla que aconseja ponerse el cinturón de seguridad y la protección del cuerpo en caso de accidente. Por lo tanto, el incumplimiento de una norma que asegura o protege un derecho pone en peligro dicho derecho”(5).

En relación con este punto, la doctora Esther Sánchez, coautora del concepto colectivo enviado por el Departamento de Antropología de la Universidad de los Andes:

“Lo ocurrido en Cristianía es más fruto de la imprevisión que de otra cosa, puesto que si se hubiesen realizado los estudios técnicos correspondientes en una zona que presentaba fallas geológicas desde tiempo atrás no se habrían utilizado, por ejemplo, los terrenos de la comunidad como botadero de los desechos de materiales, aspectos técnicos estos no previsibles por la Comunidad indígena, bien es sabido que la apertura de carreteras y caminos o la pavimentación de empedraderos, alteran los ciclos hidrológicos normales, pues impiden al agua buscar o encontrar salida” ( folio 122 - 123 )

D. Los perjuicios consumados y la tutela.

1. Otro de los argumentos del Juez Civil de Circuito de Andes (quizás el más importante) luego confirmado por el Tribunal Superior de Antioquia, es el siguiente: La ampliación de la Carretera se encuentra casi terminada, los perjuicios están consumados y, en consecuencia, la tutela no procede, comoquiera que no es ya mecanismo transitorio apto para evitar un perjuicio irremediable, en los términos exigidos por las normas que regulan la acción.

Frente a este argumento, la Corte considera necesario indicar el sentido que posee la expresión constitucional que señala la procedencia de la acción de tutela cuando ella se instaura con el objeto de evitar un perjuicio irremediable. Dos anotaciones al respecto: 1) El texto no puede ser interpretado de tal manera que se convierta en una incitación a consumar perjuicios por parte de los violadores de los derechos fundamentales, con el objeto de evadir la aplicación de la justicia a través de la tutela y 2) La idea del perjuicio irremediable, como los demás elementos de la tutela, debe ser evaluada en el caso concreto y de manera tal que no conduzca a resultados irrazonables o contraproducentes.

Para la interpretación de este texto es necesario tener siempre en cuenta el sentido de la norma constitucional que establece la tutela, y cuya clave (“leitmotiv”) se encuentra plasmada en la parte del inciso primero del artículo 86, según el cual la tutela se establece “como mecanismo para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. Por tanto, es importante tener en cuenta que, en ocasiones, precisamente como consecuencia de un perjuicio irremediable inferido a un derecho fundamental, se ponen en peligro otros derechos fundamentales y pueden derivarse perjuicios previsibles e irremediables que bien podrían evitarse mediante la acción de tutela.

2. En el caso subjudice es necesario diferenciar unos perjuicios reales y causados de otros potenciales: Los primeros resultan de la ampliación de la carretera Andes-Jardín y de su responsabilidad, como se anotó anteriormente, no está exento el Ministerio de Obras Públicas y la compañía constructora. En relación con este punto, es claro que buena parte de los perjuicios se encuentran consumados en la medida en que casi la totalidad de la ampliación está terminada. Es importante anotar lo siguiente: el tramo que se encuentra en el sector de la falla geológica, sitio en el cual se ubican los botaderos de tierra que afectaron el terreno, fue suspendido por la compañía constructora, justamente ante la interposición de la acción de tutela, en espera de la definición judicial del asunto. Esta suspensión por parte de la empresa constructora pone de presente la evidencia de la amenaza de nuevos agrietamientos, movimientos de tierra y perjuicios adicionales.

En cuanto a los perjuicios potenciales, si bien hubo un daño consumado que consiste en la destrucción de algunas construcciones dedicadas a la producción agrícola de la comunidad, aún subsiste la amenaza de que se produzcan otros, que serían irremediables en el evento de ocurrir y que pueden ser evitados. En concreto, existe la amenaza de que se causen por lo menos dos perjuicios adicionales: el primero de ellos está en los posibles efectos dañinos producidos por la continuación de aquello que resta de la ampliación de la vía Andes-Jardín. El segundo, en la notoria reducción de los recursos económicos de la Comunidad indígena, cuyas implicaciones, para la vida misma de sus miembros, serían catastróficas, si se tiene en cuenta que se trata de una población organizada en torno a una economía de subsistencia.

El hecho de que el daño económico producido por la destrucción de las edificaciones mencionadas sea solo el comienzo de una serie de dificultades económicas que amenazan la existencia misma de la Comunidad, hace que el perjuicio derivado de la destrucción de su infraestructura productiva no pueda ser considerado como irremediable y, en consecuencia, sea procedente la tutela. Si no se suspende la ampliación de la carretera hasta tanto se hayan efectuado los estudios necesarios para que exista la seguridad de que no se causen nuevos daños y hasta tanto no se indemnice a la comunidad, de tal manera que su situación económica sea restablecida, los indígenas de Cristianía, como tantas otras comunidades de este tipo en Colombia, estarán en serio peligro de desintegración y desaparición.

La ampliación del concepto de perjuicio irremediable hasta cubrir otros aspectos no circunscritos al daño específico, tales como el mantenimiento de la integridad comunitaria, las condiciones económicas y la existencia misma de la comunidad, están justificadas por la importancia y especial protección que la Constitución contempla para los indígenas y además por la flexibilidad y la primacía de lo sustancial en el procedimiento constitucional.

D. El interés general

1. Otro de los argumentos del Juez Civil de Circuito de Andes, retomado por el Tribunal Superior de Antioquia, se encuentra en la afirmación según la cual la ampliación de la carretera Andes-Jardín es un asunto de interés general que beneficia a la comunidad y, por lo tanto, no podría prevalecer el interés minoritario de la Comunidad indígena. Al respecto dice uno de los considerandos de la sentencia del Juez de Andes:

“Fuera de las anteriores razones, habría una muy poderosa y sería la aplicación del principio de que el interés general prima sobre el particular.

Si tanto se ha luchado por la troncal del Café (...) mal podría un juez de la República ordenar suspender un pequeño tramo que atraviesa su comunidad, después de que prácticamente todo se ha consumado...”

Y más adelante afirma,

“Es principio general aceptado que el interés privado debe ceder al interés público y, en nuestro caso, la vía objeto del contrato beneficiará a toda la población; hecho este que es público y notorio...”

Ante todo es necesario aclarar que el concepto de interés general, como todas las normas constitucionales que consagran valores generales y abstractos, no siempre puede ser aplicado de manera directa a los hechos. La Constitución establece la prevalencia del interés general en su artículo primero, pero también establece la protección de numerosos valores relacionados con intereses particulares, como es el caso de los derechos de la mujer, del niño, de los débiles, etc. El Estado Social de Derecho y la democracia participativa se han ido construyendo bajo la idea de que el reino de la generalidad no solo no puede ser llevado a la práctica en todas las circunstancias, sino que, además, ello no siempre es deseable; la idea del respeto a la diversidad, al reconocimiento de las necesidades específicas de grupos sociales diferenciados por razones de cultura, localización, edad, sexo, trabajo, etc., ha sido un elemento esencial para la determinación de los derechos sociales económicos y culturales y en términos generales, para el logro de la justicia.

En síntesis, el principio del interés general sigue teniendo toda la importancia consabida; sin embargo, para el logro de la justicia social, el principio universal de la igualdad debe ser complementado con el respeto de las diferencias. Sobre el particular señala Norberto Bobbio:

el postulado según el cual todos los individuos son iguales sin distinción alguna, no es cierto respecto de los derechos sociales; ciertas condiciones personales y sociales, son necesarias para determinar la atribución de estos derechos”(6).

Desde luego, con la consagración de estos postulados constitucionales no solo no se solucionan de antemano todos los conflictos posibles entre intereses y derechos, sino que se suscitan más de los que surgirían con una consagración escueta de la prevalencia del interés general. Sin embargo, esa dificultad en la aplicación del derecho y en el logro de la seguridad jurídica, está considerada como uno de los precios que es necesario pagar en beneficio de la democracia real y del entendimiento entre las instituciones políticas y los gobernados.

La norma que establece la prioridad del interés general no puede ser interpretada de tal manera que ella justifique la violación de los derechos fundamentales de unos pocos en beneficio del interés de todos. Aquí, en esta imposibilidad, radica justamente uno de los grandes avances de la democracia y de la filosofía política occidental en contra del absolutismo y del utilitarismo. La persona es un fin en sí mismo; el progreso social no puede construirse sobre la base del perjuicio individual así se trate de una minoría o incluso de una persona. La protección de los derechos fundamentales no está sometida al vaivén del interés general; ella es una norma que encierra un valor absoluto, que no puede ser negociado o subestimado.

2. En caso de conflicto entre el interés general y otro interés protegido constitucionalmente la solución debe ser encontrada de acuerdo con los elementos jurídicos que proporcione el caso concreto y a la luz de los principios y valores constitucionales. Esta labor de interpretación es función primordial del juez y en especial de la Corte Constitucional.

Nuevamente resalta aquí la importancia que en el Estado Social de Derecho adquiere la relación valor-principio/hecho y, en consecuencia, la importancia del juez constitucional como órgano mejor dotado para definir, en cada caso concreto, el sentido de dicha relación. Vale la pena reproducir aquí lo dicho en la sentencia número T-406 de esta misma Sala:

“La dispersión de intereses en la sociedad capitalista actual, ha diezmado la importancia del concepto de interés general, repercutiendo así en la legitimidad del órgano legislativo y de la ley misma. Esta deficiencia de la legitimidad tradicional ha sido compensada con el fortalecimiento de la capacidad estatal para crear consenso y para encontrar soluciones producto no solo del imperio de la ley sino también de la negociación y de la adecuación a las circunstancias específicas del conflicto. En estas condiciones, la idea de control judicial aparece como la clave funcional para evitar un desbordamiento de poder y para lograr una adaptación del derecho a la realidad social. Depositario de las ventajas propias del sabio alejado de la sociedad, que piensa en la objetividad de los valores y dotado de las ventajas de quien tiene el compromiso de tomar cotidianamente en consideración “la realidad viviente de los litigios”, el juez está en plena capacidad, como ningún otro órgano de régimen político, para desempeñar ese papel. (Alexander Bickel The least dangerous branch, Indianapolis, Bobbs-Merrill, 1962). En síntesis, el control ejercido por jueces y tribunales en el Estado constitucional contemporáneo resulta siendo la fórmula para la mejor relación seguridad jurídica-justicia.

De lo dicho se deriva la idea de que el juez, en el Estado social de derecho también es un portador de la visión institucional del interés general. El juez, al poner en relación la constitución —sus principios y sus normas— con la ley y con los hechos hace uso de una discrecionalidad interpretativa que necesariamente delimita el sentido político de los textos constitucionales. En este sentido la legislación y la decisión judicial son ambas procesos de creación de derecho”(7).

E. El derecho a la protección de la diversidad étnica y cultural.

1. La intención de proteger de manera especial los valores culturales y sociales encarnados en las comunidades indígenas que aún subsisten en el país, se manifiesta de manera evidente en los debates realizados en la Asamblea Nacional Constituyente y en el texto mismo de la Carta.

Por cuanto respecta al texto constitucional, la importancia de estos valores se pone de presente de manera directa en el artículo 7º que reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana; en el artículo 8º sobre la obligación del Estado de proteger la riqueza cultural de la nación; en el artículo 9º sobre respeto a la autodeterminación de los pueblos; en el artículo 68 inciso quinto, sobre derecho al respeto de la identidad en materia educativa; en el artículo 70, relacionado con la cultura como fundamento de la nacionalidad colombiana y el reconocimiento por parte del Estado de la igualdad y dignidad de todas las culturas que conviven en el país, así como la promoción de la investigación, de la ciencia, del desarrollo y de la difusión de todos los valores culturales de la nación y en el artículo 72, sobre protección del patrimonio arqueológico de la nación.

2. En los últimos años se ha producido un cambio fundamental de concepción en la doctrina jurídica y en la ciencia política, sobre derechos de las comunidades indígenas. En la Constitución colombiana se manifiesta claramente este cambio, cuyas implicaciones empiezan a tener una trascendencia que sobrepasa el ámbito estrictamente jurídico.

En el concepto solicitado por el Magistrado ponente al doctor Luis Javier Caicedo, se explica cómo, otro elemento de esta transformación se encuentra en el Convenio 169 de la O.I.T. de 1989 sobre pueblos indígenas en países independientes (aprobado por la ley 21 de 1991) el cual vale la pena mencionar, en cuanto que representa una clara manifestación concreta del sentido adoptado en esta materia por la Carta vigente.

El artículo cuarto de este convenio ordena “adoptar las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados”. Tales medidas — continúa el convenio— no deberán ser contrarias a los deseos expresados libremente por los pueblos interesados. En tal sentido, el artículo séptimo N. 3 establece la obligación del gobierno de

“velar porque, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre los pueblos”.

Este último postulado fue elevado parcialmente a norma constitucional en artículo 330 de la Carta, cuyo parágrafo dice:

“La explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas se hará sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas. En las decisiones que se adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno propiciará la participación de los representantes de las respectivas comunidades”

En relación con la participación de la comunidad, exigida por el texto constitucional, el Profesor Roberto Pineda, coautor del documento de expertos solicitado al Departamento de Antropología de la Universidad de los Andes, en concepto solicitado por el magistrado ponente, dice lo siguiente:

“Desde el punto de vista cultural las obras se realizaran sin tener en cuenta o consultar previamente a la máxima autoridad indígena del lugar como lo era el gobernador del Cabildo, hecho este que lleva a concluir que tanto el ministerio como el contratista desconocieron el régimen civil y de territorio que tenía la comunidad, interpretando esto como violación de los derechos culturales de la comunidad”.

Al no contarse con la comunidad se desconocieron los esfuerzos que está hizo para la consecución del terreno y las mejoras en el hechas, cuestión está que lleva a pesar en un aprovechamiento indebido de las condiciones de inferioridad de los indígenas” (folio 114).

F. El conflicto entre dos intereses generales

1. En relación con el conflicto aludido por el Juez Civil del Circuito de Andes y por el Tribunal Superior de Antioquia entre el interés general de la zona cafetera y el interés de la Comunidad de Cristianía, es necesario hacer las siguientes precisiones:

a. Formalmente, se trata de un conflicto entre dos intereses de tipo colectivo, no de un conflicto entre el interés particular y el interés general. Ambos intereses colectivos poseen diferencias en cuanto a su grado de generalidad. El interés de la comunidad indígena está claramente delimitado en un ámbito espacial y temporal; en cambio el interés de los beneficiarios de la ampliación de la carretera, que en términos generales podría ser descrito como el interés de los pobladores de la zona cafetera del occidente colombiano, abarca un mayor número de personas, e incluso se puede afirmar que dentro ese número de personas se incluye a la comunidad indígena, En estas circunstancias, se trata de un conflicto entre dos intereses colectivos, siendo uno de ellos compartido por ambas colectividades.

De acuerdo con esto, es necesario estudiar cada uno de los dos tipos de interés protegidos desde el punto de vista material, esto es, en cuanto a los derechos que están en juego en cada uno de esos dos intereses.

b. Desde un punto de vista material se trata de un conflicto entre el interés de los pobladores de la zona cafetera, en relación con la mejoría de la infraestructura vial de la región y el interés de una comunidad indígena en relación con derechos de propiedad sobre bienes inmuebles fundamentales para su subsistencia. En efecto, tal como se pudo constatar en el estudio de la información disponible sobre Cristianía y en la diligencia de inspección judicial realizada por la Corte durante los primeros días del mes de mayo, la pérdida de los inmuebles en los cuales estaba localizado lo primordial de la infraestructura productiva de la comunidad, pone en peligro sus precarias condiciones de subsistencia y con ello la integridad y la vida misma de sus miembros.

2. Según esto, si bien se trata de dos intereses colectivos, es evidente que desde el punto de vista del derecho en el que se funda cada interés, las pretensiones de comunidad indígena poseen un mayor peso. Mientras que su interés se funda en el derecho a la propiedad, al trabajo y al mantenimiento de su integridad étnica y cultural, el interés del resto de la comunidad está respaldado en el derecho a la terminación de una obra concebida para el beneficio económico de la región.

En síntesis, el interés de la comunidad indígena posee una legitimación mayor, en la medida en que está sustentado en derechos fundamentales ampliamente protegidos por la constitución.

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,

RESUELVE:

1. REVOCAR la providencia proferida por el Tribunal Superior de Antioquia en febrero 4 de 1992 por las razones expuestas en esta sentencia

2. CONCEDER la tutela impetrada por Amado de Jesús Carupia Yagari en representación de la Comunidad indígena de Cristianía y, en consecuencia, ordenar que se mantenga la suspensión de las labores de ampliación de la carretera Andes-Jardín en el tramo que corresponde a la zona afectada, (Km 5+150 a Km 6+200) hasta tanto se hayan hecho los estudios de impacto ambiental y tomado todas las precauciones necesarias para no ocasionar perjuicios adicionales a la comunidad. Todo lo anterior se hará bajo la estricta supervisión y control de la oficina regional del Inderena en Antioquia, contando, en lo posible, con la colaboración de la oficina regional noroccidente del instituto de investigaciones en geociencias, minería y química del Ministerio de Minas y Energía

3. CONDENAR a las entidades causantes de los perjuicios a la Comunidad indígena en el monto que esta compruebe ante las autoridades competentes.

4. En todos aquellos casos similares al presente, por sus hechos o circunstancias, siempre que se haya ocasionado perjuicios a Comunidades indígenas derivadas de la omisión de normas sobre estudios previos de impacto ambiental para la realización de obras públicas, la doctrina constitucional enunciada en esta sentencia tendrá carácter obligatorio para las autoridades, en los términos del Artículo 23 del Decreto 2067 de 1991.

5. Envíense sendas copias del presente fallo a los señores Ministro de Gobierno y Obras Públicas, al defensor del Pueblo, al director del Inderena, al Consejero Presidencial para los derechos Humanos y a las organizaciones indígenas interesadas.

6. Ordénese que por secretaría se comunique esta providencia al Tribunal Superior de Antioquia, en la forma y para los efectos previstos en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, publíquese, comuníquese a quien corresponda e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

Sentencia aprobada por acta Nº 3 de la Sala Primera de Revisión, en Santafé de Bogotá a los veinticuatro (24) días del mes de junio de mil novecientos noventa y dos (1992)

Magistrados: Ciro Angarita Barón—Eduardo Cifuentes Muñoz—José Gregorio Hernández Galindo, aclaración de voto.

1 Cfr. Gaceta Constitucional Nº 67 pág. 14.

2 Cfr. Gaceta Constitucional Nº 29 pág. 5

3 Cfr. Exposición de motivos ante plenaria, Febrero 21 de 1991. Gaceta Constitucional Nº 19, pág. 13

4 Cfr. Gaceta Constitucional Nº 99 pág. 2 y Gaceta Constitucional Nº 67, pág. 14

5 Sentencia Corte Constitucional Nº 415 Sala Primera de Revisión.

6 Norberto Bobbio, Diritti dell `uomo e societa, en Sociologia del diritto, N. XVI, 1989, Milano, pág. 18.

7 Capelleti, Le pouvoir des juges, Press Universitaire d'aix Marseille, 1990, pág. 35.

Aclaración de voto

Debo aclarar mi voto en el asunto de la referencia en los siguientes sentidos:

1. Observo, tanto en este caso como en otros procesos, que el Honorable Magistrado sustanciador ha ordenado la práctica de pruebas, en este caso consistentes en una inspección ocular a la zona en que se producen los hechos materia de la acción.

Con el debido respeto hacia la autonomía que debe tener cada Magistrado en la conducción del proceso a su cargo y conocedor de que el voto de los otros miembros de la respectiva Sala no versa sobre el trámite que antecedió a la ponencia sino sobre la ponencia misma, me permito expresar mi concepto en el sentido de que, en esta etapa de revisión de sentencias sobre tutela, la función de la Corte Constitucional no es la que corresponde al tribunal de instancia sino la de efectuar la comparación entre lo resuelto por los jueces y las previsiones de la Carta Política, a efectos de orientar y unificar —desde ese punto de vista estrictamente jurídico— la jurisprudencia constitucional.

Estimo que la Corte no está llamada en principio a fallar el caso concreto sobre el cual recayeron ya las sentencias de los jueces de instancia, sino a revisar dichas sentencias dentro de la perspectiva de la Constitución. Cosa distinta es que, con motivo de esa revisión, la Corte encuentre que la interpretación o aplicación de las normas constitucionales ha sido errónea y deba por eso revocar total o parcialmente las providencias que examina, pues entonces sí está obligada a resolver el caso específico a la luz de los principios que considera válidos, sustituyendo así la decisión revocada; al hacerlo, debe partir de los supuestos fácticos que el expediente le ofrece, salvo casos excepcionalísimos. Esto último hace que la Corte deba insistir en la necesidad de que los jueces de tutela, cuando sea pertinente y necesario para adoptar sus decisiones, decreten y practiquen las pruebas indispensables.

Por otra parte, debe recordarse que el Decreto 2591 de 1991, aplicable al procedimiento que debe cumplirse en materia de acciones de tutela, no faculta a esta Corte para decretar pruebas en la etapa de revisión.

Esta posición ha sido acogida en la fecha por otra Sala de Revisión, la número 3, que preside el suscrito (Expediente T-1005).

2. El presente caso encaja mejor dentro de la previsión consagrada en el artículo 88 de la Constitución, relativo a las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza.

Estos asuntos no deberían ser objeto de acciones de tutela, pues esta última institución ha sido concebida con otros fines, específicamente relacionados con la protección de los derechos fundamentales.

Pese a lo anterior, he votado favorablemente la ponencia por cuanto se trata de acción de tutela usada únicamente como mecanismo preventivo para evitar un perjuicio irremediable, lo cual está autorizado de modo expreso por el artículo 6º numeral 3, del Decreto 2591 de 1991 y tomando en consideración el peligro que afrontan derechos fundamentales como la vida y la salud de quienes habitan la zona afectada.

José Gregorio Hernández Galindo