Sentencia T-431 de octubre 11 de 1993 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SEXTA DE REVISIÓN

LANZAMIENTO POR OCUPACIÓN DE HECHO

TUTELA CONTRA ACTUACIONES DE INSPECTORES DE POLICÍA

EXTRACTOS: «La ley garantiza la posesión o tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor y dueño (C.C. artículo 762). De allí que se hayan consagrado diversos mecanismos procesales para su protección, entre los cuales están las acciones civiles (interdictos posesorios) y las acciones policivas (amparos posesorios y lanzamiento por ocupación de hecho). Unas y otras tienen por objeto conservar o recuperar la posesión de inmuebles (bienes raíces) o de derechos reales constituidos sobre ellos, siendo facultativo del interesado su utilización, según la amenaza o el término de caducidad de la respectiva acción.

En materia policiva, la ley consagra el amparo posesorio como instrumento para conservar la posesión, y acciones para recuperarla, como en el evento de su despojo, el lanzamiento por ocupación de hecho.

En este orden de ideas, podría decirse en principio, como lo hizo el juez de segunda instancia, que la tutela es improcedente por existir otros medios de defensa judicial, para los casos en que quien ha perdido injustificadamente o arbitrariamente la posesión pueda recuperarla. Para ello, el ordenamiento jurídico consagra, como se anotó, diversas vías o mecanismos de defensa judiciales tendientes al restablecimento de la situación posesoria alterada por las consecuencias del trámite policivo de lanzamiento de ocupación de hecho adelantado en el caso particular, por el accionado, v.gr., acudir a la justicia civil ordinaria y mediante el trámite de un proceso reivindicatorio, reclamar la restitución o reivindicación de la posesión. En estos casos, y como así lo establece en forma clara y diáfana tanto el artículo 86 de la Constitución, como el artículo 6º numeral 1º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es improcedente por existir otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Esto, obviamente es aplicable siempre y cuando en el proceso o querella de que se trate sea viable y procedente acudir a esos otros medios de defensa, pues de lo contrario los derechos del afectado por la acción u omisión de la autoridad pública quedarían desamparados y en situación de desprotección ante el ordenamiento jurídico. Pero cabría preguntarse, en relación con los otros medios de defensa judicial en cabeza de quien ha sido afectado por una decisión en virtud de la cual ha perdido la posesión “arbitrariamente”, tales como la acción reivindicatoria, ¿si será justo y jurídico enviar al dueño y poseedor del inmueble a un proceso ordinario reivindicatorio, por haber sido despojado de su predio mediante lanzamiento por ocupación de hecho totalmente arbitrario?

Esta Sala, reiterando la doctrina de la Corporación(1), considera que como las decisiones que ponen término a un proceso civil de policía (el cual se inicia con la querella), no son objeto de recursos ante la jurisdicción contencioso administrativa por expresa disposición legal (C.C.A. artículo 82), en consecuencia, estas actuaciones administrativas de carácter policivo son susceptibles de control constitucional por vía de la acción de tutela, en especial en el evento de una vulneración de los derechos constitucionales fundamentales.

Así pues, y reiterando lo anterior, en caso de que las decisiones que ponen fin a una querella de policía, como la que es objeto de revisión por esta Sala, vulneren derechos fundamentales como el debido proceso, el derecho de defensa y el derecho de propiedad, la acción de tutela es el mecanismo indicado para controvertirlas. El fundamento legal de tal consideración está en el inciso tercero del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo que establece que “la jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios civiles o penales de policía regulados especialmente por la ley”.

En el caso concreto del lanzamiento por ocupación de hecho, el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 señala que contra la providencia del alcalde que ordena el lanzamiento no hay recurso alguno. En casos similares al que se examina, ha señalado la Corte que:

“Las decisiones que ponen término a un proceso civil de policía no son susceptibles de recursos ante la jurisdicción contencioso administrativa por expresa disposición legal. En consecuencia, esta suerte de actuaciones administrativas de carácter policivo son susceptibles de control constitucional por vía de la acción de tutela. Desde el punto de vista orgánico la actuación policiva tiene carácter administrativo. En el plano material, su naturaleza administrativa —situada en el umbral mismo de la judicial— se deduce de su función preventiva y protectora de las situaciones de libertad y de las diferentes titularidades jurídicas. Si bien las decisiones policivas reciben la misma denominación de las sentencias, no pueden asimilarse a éstas. En este orden de ideas, aquellas no se encuentran excluidas de la acción de tutela en el evento de una vulneración de los derechos fundamentales...”(2).

La vulneración del derecho fundamental al debido proceso de la peticionaria y su representada, según se deduce de la demanda de tutela y de la revisión del expediente, consistió en la omisión de la Inspectora Novena “E” de Policía Distrital en haber observado en la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho, en relación con el predio “El Porvenir”, la plenitud de las formas propias de tales juicios, pues no aplicó el procedimiento señalado en el artículo 13 del Decreto 992 de 1930, según el cual, dicha funcionaria debió suspender la diligencia de lanzamiento al habérsele comprobado por parte de la accionante fehacientemente, la justificación de la ocupación, la cual según demostró, procedía de una autoridad pública —el Juzgado Cuarto de Ejecuciones Fiscales—. Dicha norma establece que:

“Si antes de practicarse el lanzamiento, el ocupante de la finca o heredad exhibiere un título o prueba que justifique legalmente la ocupación, el alcalde suspenderá la diligencia de lanzamiento, quedando en libertad los interesados para ocurrir al poder judicial...”.

De tal manera que la inaplicación de la dispo-sición anterior por parte de la Inspectora Novena “E” Distrital de Policía constituye una violación al debido proceso, que implica para el juez o funcionario administrativo la obligación de aplicar en todo proceso o actuación las formas propias que para todo proceso exige la Constitución en su artículo 29, especialmente cuando el propietario —accionante— ha exhibido los títulos que lo acreditan como tal en relación con el predio “El Porvenir”, objeto del lanzamiento por ocupación de hecho, decretado por la Inspectora de Policía, al igual que la copia de la diligencia de entrega del inmueble por parte del Juzgado Cuarto de Ejecuciones Fiscales, documento que acreditaba la tenencia del inmueble conforme a derecho, por lo que cualquier posibilidad de ocupación de hecho debía descartarse.

Así, lo procedente ante la presentación de títulos de dominio por un supuesto ocupante de hecho, como así lo hizo la accionante al momento de practicarse la diligencia de lanzamiento por parte de la accionada, era suspender la diligencia para que las partes, si lo estimaban conveniente, acudieran a la justicia ordinaria para dirimir el conflicto relacionado con la posesión del inmueble en mención, todo ello de conformidad con lo ordenado por el artículo 13 del Decreto 992 de 1930, dispo-sición que como se anotó, fue desconocida por la Inspectora Novena de Policía, lo que conlleva una violación al derecho fundamental al debido proceso.

Encuentra la Corte que la Inspectora de Policía al adoptar la decisión de llevar a cabo la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho, ordenando el desalojo de la accionante del predio sin fundamento legal y violando las normas que amparan estos procedimientos, como lo son la Ley 57 de 1905 y el Decreto Reglamentario 992 de 1930, vulneró los derechos al debido proceso y a la defensa de la peticionaria. Así mismo, se vulneraron estos derechos por haber obtenido la sociedad Vipacon Ltda., la entrega del inmueble sin el lleno de las formalidades de un juicio ordinario, que es el único que tenía la mencionada sociedad querellante, en virtud a lo dispuesto por el Juzgado Cuarto de Ejecuciones Fiscales.

Por lo tanto, la accionada al haber desconocido los títulos de propiedad y el origen de la tenencia del inmueble (proveniente de una decisión judicial), llevando a cabo sin la observancia de las normas legales el lanzamiento del propietario del predio “El Porvenir”, lo privó del ejercicio pleno de su derecho de propiedad sobre el predio mencionado, incurriendo de esa manera en las denominadas “vías de hecho”.

Se infiere de lo anterior, que las actuaciones y aún las omisiones no sólo de las autoridades judiciales, sino igualmente de los funcionarios administrativos, cuya ostensible y flagrante desviación o desconocimiento del ordenamiento jurídico las convierte en verdaderas vías de hecho, son susceptibles de la protección y el amparo que a través de la acción de tutela se otorga.

En tales casos, desde luego, el objeto de la acción y de la orden judicial o administrativa —que para el caso se deriva de una actuación emanada de una inspección de policía— que puede impartirse, no toca con la cuestión litigiosa que se debate en el proceso, sino que se circunscribe al acto encubier-to, mediante el cual se viola o amenaza un derecho fundamental.

En relación con el caso particular, y para hacer más clara la doctrina de la Corte Constitucional en cuanto hace referencia al tema de las vías de hecho, es necesario, y así lo estima esta Sala de Revisión, señalar que no sólo incurre en estas vías de hecho el juez, sino que también lo hace la autoridad administrativa en el caso concreto. Ya lo ha manifestado esta Corporación, en sentido general, cuando ha indicado que “una actuación de la autoridad pública se torna en vía de hecho... cuando la conducta del agente carece en fundamento objetivo y obedece a su sola voluntad o capricho...”.

Y por autoridad pública debe entenderse “aquellos servidores públicos llamados a ejercer dentro del ordenamiento jurídico que define sus funciones o competencias, poder de mando o decisión, cuyas determinaciones, por tanto, afectan a los gobernados“(5). De acuerdo con ese concepto constitucional, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde administrar justicia y sus decisiones son obligatorias para los particulares y para el Estado. Lo mismo ha de predicarse en cuanto a la función administrativa, que corresponde a los inspectores de policía, en cuanto a las resoluciones y decisiones que adoptan dentro de sus respectivas competencias.

Por lo tanto, entendiendo como autoridades públicas a los inspectores de policía, no son ajenos al desconocimiento e inaplicación de las reglas propias del debido proceso en el ejercicio de sus funciones. Cuando así sucede, es decir que por su conducta o accionar incurren en vías de hecho, vulneran derechos fundamentales, por lo que se hace susceptible su protección mediante la acción de tutela. Esto obviamente debe entenderse aplicado al caso concreto y previo el examen de las situaciones de hecho, tarea que corresponde adelantar al juez de tutela, para determinar si excepcionalmente, habiéndose comprobado la vulneración del derecho fundamental, procede a protegerlo y ampararlo, y por ende a volver las cosas al estado anterior a que se encontraban, para que de esa manera, y como así debe suceder en el asunto objeto de revisión, sea el poder judicial, a través de su jurisdicción ordinaria, quien entre, según lo establecido en el artículo 13 del Decreto 992 de 1930, a determinar si se justifica legalmente la ocupación y si hay o no lugar al lanzamiento.

En consecuencia y teniendo en cuenta los hechos narrados en la demanda de tutela, y las pruebas que aparecen a lo largo del expediente, considera la Corte que la actuación administrativa impugnada conforma en realidad una vía de hecho por cuyo conducto la Inspectora Novena “E” de Policía desconoció las reglas del debido proceso, pues al llevar a cabo la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho desconociendo los títulos de propiedad y el origen de la tenencia del inmueble, al igual que lo ordenado en el artículo 13 del Decreto 992 de 1930, en el sentido de suspender la diligencia de lanzamiento ante la presentación de títulos de dominio por un ocupante de hecho, omitió dar cumplimiento a las normas legales que regulan estos procedimientos, como lo son la Ley 57 de 1905 y el Decreto 992 de 1930.

Así, la actuación de la Inspectora Novena de Policía constituye innegablemente una vía de hecho, pues no sólo como se indicó anteriormente, desconoció sin razón justificada lo establecido en el artículo 13 del Decreto 992 de 1930, sino que con su actuación vulneró los derechos de defensa y de propiedad de la accionante. Al respecto ha sostenido la Corte que:

“El debido proceso y concretamente el derecho de defensa, es un derecho fundamental que tiene, en todo tiempo y en todo lugar la persona humana, como requisito sine qua non del orden social justo. El desconocimiento que se hizo de los derechos del poseedor para oponerse, constituye, por las vías de hecho que se emplearon, una flagrante violación de ese derecho fundamental que tiene todo individuo de la especie humana, cualquiera que sea su condición. El desconocimiento de la oportunidad legal de ejercer un derecho fundamental, viola la esencia misma del ordenamiento jurídico y vicia, radicalmente, el juicio mismo en que se vulneró tal derecho, porque la actuación judicial que contradice el fin legítimo, no tiene razón de ser”(6).

En virtud a lo expuesto y encontrándose como lo está para esta Sala, vulnerado el derecho al debido proceso de la accionante por la omisión de la Inspectora Novena “E” Distrital de Policía en la aplicación de las normas y reglas propias del procedimiento de lanzamiento por ocupación de hecho, se ordenará en la parte resolutiva de esta providencia, revocar el fallo proferido en segunda instancia por el Juzgado Veintiuno Civil del Circuito de Bogotá, y en su lugar confirmar el fallo del Juzgado Cuarenta y Cuatro Civil Municipal, por medio del cual se concedió la tutela promovida por Bertha Edelmira Dávila Yañez contra la mencionada Inspectora de Policía, y “se ordenó a la señora Inspectora Novena “E” de Policía de la ciudad que en el improrrogable término de cuarenta y ocho (48) horas vuelva las cosas a su estado inicial, restituyendo la tenencia o posesión del inmueble objeto de la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho, según querella instaurada por Vipacon Ltda., a la señora Bertha Edelmira Dávila Yañez, dejando en libertad a los interesados para que acudan a la justicia ordinaria a hacer valer sus derechos, mediante las acciones pertinentes”».

(Sentencia T-431 de octubre 11 de 1993. Magistrado Ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara).

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