Sentencia T-441 de agosto 25 de 1998 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SEGUNDA DE REVISIÓN

Ref.: Exp. T-163905

Peticionario: María Elsy Guzmán

Magistrado ponente:

Dr. Antonio Barrera Carbonell

Santafé de Bogotá, D.C., agosto veinticinco de mil novecientos noventa y ocho.

(...).

III. Consideraciones de la Sala

1. El problema jurídico planteado

Se contrae a establecer si la comisión de prestaciones económicas del ISS nacional tiene competencia para pronunciarse, sin limitación alguna, sobre la legalidad de actuaciones ya cumplidas y agotadas, de las cuales se deriva la constitución de situaciones jurídicas individuales y concretas, que implican el reconocimiento de derechos de contenido patrimonial en favor de particulares y, si en consecuencia, puede expedir decisiones que las modifiquen o las extingan.

Igualmente, deberá determinarse si la acción de tutela es el mecanismo procesal indicado para obtener que se le restablezca a la demandante el derecho a disfrutar de la sustitución pensional de su compañero permanente Lucas Carvajal Cardozo, que fue extinguido en virtud de la Resolución 4130 de fecha noviembre 18 de 1991, emitida por la referida comisión.

2. La solución al problema planteado.

2.1. En la sentencia T-347 de 1994(1) esta Sala, en punto a la revocación directa de los actos administrativos que reconocen situaciones jurídicas particulares y concretas, expresó:

“Uno de los caracteres propios del acto administrativo es su revocabilidad, que se traduce en la potestad de la administración para revisar y volver a decidir sobre las cuestiones o asuntos sobre los cuales ha adoptado una decisión invocando razones de legalidad o legitimidad, con miras asegurar el principio de legalidad, o la oportunidad, el mérito o conveniencia de la medida que garanticen la satisfacción y prevalencia del interés público o social”.

“Según la legislación que nos rige, los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que lo hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a petición de parte, cuando se den las causales previstas en el artículo 69 del CCA, esto es, por razones de legitimidad o legalidad —oposición con la Constitución o la ley— o por razones de mérito o conveniencia— cuando no estén conforme con el interés público social o cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona”.

“Cuando se trate de actos de contenido general es admisible su revocabilidad por la administración, sin ninguna limitación, mediante la invocación de las aludidas causales. En cambio, los actos administrativos que reconocen un derecho subjetivo o una situación jurídica particular y concreta en favor de una persona no son revocables sino con el consentimiento escrito y expreso del titular del derecho (CCA, art. 73, inc. 1)”.

“Razones de seguridad jurídica y de respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona, como también la presunción de legalidad de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la administración a través de un acto administrativo”.

“Es cierto que según el inciso 2 del artículo 73 en referencia es posible la revocación de los actos administrativos de contenido subjetivo o particular y concreto “cuando resulten del silencio positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales”; pero esta norma debe ser entendida en el sentido de que hace alusión exclusivamente al llamado acto presunto, producto del silencio administrativo positivo, que ha reconocido una situación jurídica particular o un derecho subjetivo a una persona”.

“Dicho de otra manera, los actos administrativos expresos expedidos por la administración que reconocen un derecho subjetivo no son revocables por ésta sino en los términos ya indicados (CCA, art. 73, inc. 1). En tal virtud cuando la administración observe que un acto de esta naturaleza es contrario a la Constitución o la ley debe proceder a demandar su propio acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo (CCA, art. 149, inc. 1), pero no podrá revocarlo directamente”.

2.2. Los criterios expuestos en la citada sentencia fueron complementados y precisados en la sentencia T-639 de 1996(2), en la cual se admitió la posibilidad de la revocación directa de los actos administrativos expedidos como consecuencia de la comisión de hechos manifiestamente fraudulentos y por consiguiente delictuosos, pero con la condición de que se observe para dicha revocación el debido proceso.

2.3. Con posterioridad, la abundante jurisprudencia de la Corte(3), ha reiterado la tesis de la intangibilidad, en principio, de las situaciones jurídicas particulares y concretas, o derechos subjetivos pensionales creados en virtud de un acto administrativo.

2.4. En la sentencia T-347 de 1994 antes citada, en la cual se analizó una situación similar, dado que el ISS revocó directamente una pensión que había sido reconocida, se expresó luego de hacer una distinción entre la suspensión y la revocación del acto administrativo, que dicha entidad no podía llevar a cabo ésta sin el consentimiento expreso del titular del derecho, sino que debía acudir al juez laboral para desligarse de las obligaciones que hubiera adquirido en favor del beneficiario. En efecto, en uno de los apartes de dicha sentencia se dice:

“Según el artículo 2º del Código de Procedimiento Laboral, la jurisdicción del trabajo conoce de las controversias y ejecuciones que le atribuye la legislación sobre Seguro Social. Por consiguiente, las controversias que puedan presentarse entre el Instituto de los Seguros Sociales y sus afiliados en razón de la suspensión de una prestación económica o de salud son dirimidas por la jurisdicción laboral ordinaria y no por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La radicación de esta competencia en el juez laboral ordinario responde a la filosofía de la norma en lo relativo al carácter que tiene la suspensión de hacer cesar temporalmente el goce del derecho y no extinguirlo definitivamente, pues es aquél quien en últimas define si el beneficiario tiene o no derecho a disfrutar de la respectiva prestación, pues si se tratara de la revocación de un acto administrativo que ha reconocido un derecho subjetivo, en el evento de que la ley permitiera su revocación, la lógica y la técnica jurídica, avalada en los preceptos de los artículos 236, 237 y 238 de la C.P., indicarían que su control jurisdiccional debe estar atribuido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.

2.4. Significa lo anterior que el ISS, salvo el caso de actuación fraudulenta e ilícita del peticionario para obtener el derecho a la pensión, no puede ejercer la potestad de revocación con el fin de modificarla o extinguirla.

Según la reforma introducida por el artículo 1º de la Ley 362 de 1997 al artículo 2º del Código de Procedimiento laboral, la jurisdicción del trabajo ha sido instituida, entre otras finalidades, para resolver “las diferencias que surjan entre las entidades públicas y privadas, del régimen de seguridad social integrado y sus afiliados”, con lo cual se reafirma lo expresado con anterioridad, en el sentido de que en situaciones como la analizada el ISS no puede ejercer la autotutela, sino que debe acudir en demanda en proceso ordinario ante la jurisdicción laboral para efectos de obtener la modificación o extinción de la situación jurídica pensional que ha reconocido en favor de un afiliado.

2.5. Como quedó anotado, con la Resolución 4111 de 1989 emitida por la comisión de prestaciones del ISS se reconoció en favor de María Elsy Guzmán, el derecho vitalicio a la sustitución pensional generada por el fallecimiento del asegurado Lucas Carvajal Cardozo, la cual fue luego suspendida en forma permanente por dicha entidad, lo cual equivale en la práctica a su revocación, sin que hubiera mediado el consentimiento de su beneficiaria o titular.

En tales circunstancias, el acto de revocación viola los artículos 29 y 58 C.P., que garantizan los derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas en cabeza de una persona y el derecho al debido proceso, no sólo en las actuaciones judiciales sino en las administrativas, pues el ISS para lograr la extinción del derecho pensional de la actora, derivado del reconocido a Lucas Carvajal Cardozo en 1975 que igualmente resultó extinguido el 7 de diciembre de 1992 (Res. 08159 de la comisión nacional de prestaciones económicas del ISS), ejerció la potestad de revocación directa y eludió la vía jurídica idónea que era la que le prescribía la ley procesal laboral.

4. En conclusión, se reafirma el criterio reiterado de la corporación en el sentido de que no es dable a la entidad accionada, ejercer de manera unilateral la facultad de revocar sus propios actos administrativos cuando han constituido situaciones jurídicas de carácter particular y concreto y reconocido derechos de igual categoría, razón por la cual también en esta oportunidad se concederá la tutela impetrada, por violación del debido proceso. En tal virtud, se ordenará al ISS restablecer el derecho pensional de que venía disfrutando la actora, y siguiendo la jurisprudencia de esta corporación, sentada en la sentencia SU-400 de 1997(4), se ordenará el pago de las mesadas pensionales dejadas de devengar desde el momento en que le fue suspendido el referido derecho, con la correspondiente corrección monetaria.

IV. DECISIÓN.

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá, el 9 de marzo de 1998, mediante la cual se negó la tutela impetrada.

2. ORDENAR al Instituto de los Seguros Sociales el restablecimiento del derecho a la sustitución pensional de que venía disfrutando la actora, y el pago de las mesadas pensionales dejadas de devengar desde el momento en que le fue suspendido el referido derecho, con la correspondiente corrección monetaria.

3. LÍBRENSE por la secretaría general de esta corporación, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.

Cópiese, comuníquese, insértese en la Gaceta la Corte Constitucional y cúmplase.

(1) M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(2) M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(3) Sentencias 328/97 y 553/97 M.P. Hernando Herrera Vergara, entre otras.

(4) M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

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