Sentencia T-448 de agosto 22 de 2002 

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA 

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Rad: 20021278 01/448-T, ago. 22/2002

M.P.: Dr. Guillermo Bueno Miranda

Aprobado acta Nº 76

Registro: agosto 20 de 2002

El día 16 de agosto de 2002 se recibió en el despacho del magistrado ponente la solicitud de amparo formulada en contra de la Fiscalía 23 Delegada ante el Tribunal Superior de Bogotá, procediendo aquí esta corporación a decidir lo pertinente.

Consideraciones

Como quiera que esta jurisdicción disciplinaria ya se ha pronunciado en varias oportunidades sobre la inaplicación por inconstitucionalidad del artículo 1º numeral 2º del Decreto 1382 del año 2000, por la cual se establecieron reglas para el reparto de la acción de tutela, entre las que se cuentan las decisiones del 11 de agosto de 2000 y 4 de septiembre del mismo año, correspondiente a los radicados 20001446T 20001561T respectivamente, y en atención a que se comparten en su totalidad los argumentos allí expuestos, la Sala se remite a lo entonces decidido para los efectos a lugar:

"2. Pues bien, estima la corporación que el numeral 2º del artículo 1º del decreto en mención, al radicar el conocimiento de las acciones de tutelas dirigidas contra la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en la propia corporación accionada, resulta incompatible con la garantía fundamental de la doble instancia consagrada en el artículo 31 de la Constitución Política, reiterada por el artículo 86 ibídem al prever la impugnación del fallo de tutela ante el juez competente, calidad esta fijada por el artículo 32 del Decreto extraordinario 2591 de 1991 en el respectivo superior jerárquico.

"De tramitarse, por tanto, la presente acción de tutela por esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria, la garantía constitucional del accionante o de los accionados para impugnar el fallo de primera instancia ante el superior jerárquico se tornaría inexistente, desconociéndose de paso el debido proceso y el derecho de defensa, pues por constituir esta corporación la máxima autoridad disciplinaria no está sujeta a ninguna superioridad.

"No es dable entender que al inferior de la propia Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura exista superior jerárquico para conocer de las impugnaciones, toda vez que por mandato legal derivado de los artículos 9º del Decreto 2652 de 1991 y 112 de la Ley 270 de 1996 su competencia es ejercida, a manera de un solo cuerpo, por la totalidad de sus miembros que son siete (7) al tenor del numeral 2º del artículo 254 de la Constitución Política. Como se observa, si se tramitara la presente acción de tutela la segunda instancia quedaría radicada en la propia corporación encargada de realizar la primera, lo cual es un contrasentido, no pudiéndose afirmar tampoco que los conjueces que entran a reemplazar a los impedidos cuando ocurra tal situación —como sucede en el presente caso— adquieren la calidad de superiores jerárquicos, por cuanto no hay norma legal que así lo establezca, amén de que aquellos, según emana de lo dispuesto en el inciso último del artículo 54 de la Ley 270 de 1996, pasan a formar parte —aunque transitoriamente— de la colegiatura a la cual pertenecen los magistrados reemplazados.

"3. En consecuencia, por quebrantar el principio constitucional de la doble instancia cuando reguló lo relativo al conocimiento de las acciones de tutela dirigidas contra la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, se inaplicará el numeral 2º del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000, acorde con la facultad otorgada por el articulo 4º del estatuto fundamental... " (negrillas del despacho) (Sent. ago. 11/2000, aprobada según acta 53 de la misma fecha, rad. 20001446 T. M.P. Doctor Jorge Alonso Flechas Díaz).

De otra parte, tampoco puede pasarse inadvertido que la Corte Constitucional en pleno, por vía de tutela, en auto del 26 de septiembre de 2000 inaplicó el mismo decreto al considerarlo contrario a la Constitución Política; para mayor documentación jurídica, nos permitimos transcribir apartes de los fundamentos de la decisión en cita: "5. El Gobierno Nacional en acatamiento a lo establecido por los artículos transitorios 5º, literal b), y 6º de la Carta, expidió entonces el Decreto 2591 de 1991 “por el cual se reglamenta la acción de tutela instaurada en el artículo 86 de la Constitución Política”, decreto que en virtud de la materia a que él se refiere, aunque expedido por el ejecutivo en razón de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República, para ese efecto por la Asamblea Constituyente, es de carácter legislativo, es decir sus normas tienen la categoría de ley en sentido material, y siendo ello así su reforma sólo compete al legislador, no al Presidente de la República mediante decreto reglamentario, pues ello no le es permitido conforme a lo dispuesto por el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política” (negrillas del despacho).

Ahora bien, conocido ya el fallo proferido por la Sección Primera, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del pasado 18 de julio, relativo a las demandas de nulidad formuladas por algunos ciudadanos contra el Decreto 1382 de 2000, es lo cierto que el mismo ya se encuentra ejecutoriado y, por lo mismo, es imperativo tenerlo en cuenta en el momento en que se toma la presente decisión.

Con todo, esta corporación estima que es imperativo mantener la posición de inaplicación por inconstitucional que, con fundamento en el artículo 4º superior, ha sostenido en relación con el decreto 1382 de 2000 desde el momento de su entrada en vigencia hasta hoy, por las razones que seguidamente se exponen.

Pues bien, en primer lugar cabe precisar que el pronunciamiento de la citada Sección del Consejo de Estado que aquí se analiza ciertamente parece, a lo menos formalmente, tener el carácter de control de constitucionalidad en cuanto y tanto tal como su simple lectura lo revela, el ejercicio realizado por esa corporación, en armonía con los cargos que los demandantes plantearon, se concretó en la confrontación directa de la normatividad atacada no sólo con la ley sino también con la Constitución Política.

Y es que de acuerdo con las facultades que en la Carta se otorgan al Consejo de Estado, es claro que ese control de constitucionalidad se efectúa frente a las acciones de nulidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, independientemente de la naturaleza de la función que en cada caso el gobierno ejerza al expedirlos, esto es, legislativa o propiamente administrativa.

Porque no puede perderse de vista que ese control constitucional que por mandato de la ley fundamental ejerce el Consejo de Estado, lo realiza siempre en su calidad de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. De manera que esa facultad establecida en el numeral 2º del artículo 237 de la Carta es complementaria de la atribución general consagrada en el numeral 1º ibídem y no una diferente.

Así se encarga de dejarlo claro la ley estatutaria de la administración de justicia en su artículo 49, como no puede ser de otra forma, ceñido al pronunciamiento de constitucionalidad que sobre el mismo hizo la Corte Constitucional en su momento.

En efecto, en esa Sentencia C-037 de 1996, en relación con la norma en comento, la Corte dijo varias cosas importantes, entre otras: (i) que en realidad la Carta, más que al Consejo de Estado, facultó realmente a la Sala de lo Contencioso Administrativo (Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo) para ejercer ese control de constitucionalidad; y (ii) que dicha atribución hace referencia a todos los decretos dictados por el Gobierno Nacional, sin excepción, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional.

En consecuencia, el artículo 49 de la LEAJ quedó como sigue y la Corte declaró la inexequibilidad de lo que se incluye entre paréntesis, así:

"ART. 49.—Control de constitucionalidad de los decretos dictados por el gobierno cuya competencia no haya sido atribuida a la Corte Constitucional de conformidad con el numeral segundo del artículo 237 de la Constitución Política. El Consejo de Estado decidirá sobre las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional (ni al propio Consejo de Estado como tribunal supremo de lo contencioso administrativo (1) . Para tal efecto, la acción de nulidad por inconstitucionalidad se tramitará con sujeción al mismo procedimiento previsto para la acción de inexequibilidad y podrá ejercitarse por cualquier ciudadano contra las siguientes clases de decretos: 1 Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades constitucionales y con sujeción a leyes generales, cuadro o marco; 2. Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de las leyes que le confieren autorizaciones; 3. Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de la leyes que confieren mandatos de intervención en la economía; y 4. Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades que directamente le atribuye la Constitución y sin sujeción a la ley previa).

(1) Es necesario tener presente especialmente que lo subrayado también fue declarado inexequible en el pronunciamiento en cita.

"La decisión será adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (que para estos efectos obra como tribunal constitucional)”.

Lo anterior implica que por virtud de lo dispuesto en los artículos 237 de la Constitución y 49 de la LEAJ, el control de constitucionalidad allí establecido le corresponde específicamente a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y se ejerce sin distinción sobre todos los decretos dictados por el Gobierno Nacional cuya competencia no haya sido atribuida a la Corte Constitucional.

Implica también entonces que el fallo proferido por la Sección Primera sólo es vinculante en lo que a la revisión de legalidad se refiere, que no en relación con el control de constitucionalidad que está en cabeza exclusiva de la Sala Plena. Desde este punto de vista resulta forzoso concluir que la posición de esta corporación de inaplicar el Decreto 1382 por considerarlo inconstitucional no tiene por qué sufrir variación a causa de la providencia de la Sección Primera.

Con todo, hay elementos adicionales que plantean nuevas inquietudes respecto del tema tratado, si se sostuviera que el pronunciamiento de la Sección Primera es vinculante en cuanto al cotejo de constitucionalidad que incluye; veamos:

Como es sabido, de acuerdo con lo normado en el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, el efecto de la sentencia que declare la nulidad es el de cosa juzgada erga omnes; mientras que el efecto de la que la niega es el de cosa juzgada erga omnes pero sólo en relación con la causa petendi juzgada.

Lo anterior quiere decir, entre otras cosas, que si una norma es declarada nula nadie puede volver a aplicarla; pero si, por el contrario, el cargo de nulidad no prospera, el efecto señalado (cosa juzgada erga omnes) está restringido a lo que fue objeto de debate como sustento de esa decisión de no declaratoria de nulidad y, por lo mismo, es posible que: (i) pueda ser puesta a consideración y juzgada la nulidad de la misma norma nuevamente con sustento en otras razones; y (ii) la misma norma pueda ser inaplicada por los jueces por considerarla inconstitucional, con sustento dicha inaplicación en razones distintas a las que fueron objeto del pronunciamiento que desestimó la nulidad, si las hay.

Esto, guardadas las diferencias entre exequibilidad y nulidad, equivale más o menos a lo que la Corte Constitucional ha denominado Cosa Juzgada Relativa, que en el caso del control de constitucionalidad que ejerce el máximo tribunal de lo contencioso administrativo se patentiza si se observa que su pronunciamiento está delimitado por los cargos formulados.

En efecto, ha dicho la Corte Constitucional a este respecto (2) :

(2) Sentencia C-774 del 25 de julio de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

"La cosa juzgada es una categoría general del derecho y por consiguiente tiene una regulación unitaria y uniforme en todos sus campos, sin perjuicio de una serie de especialidades que se predican de acuerdo a la naturaleza del asunto debatido.

"La cosa juzgada constitucional es una institución jurídico procesal que tiene su fundamento en el artículo 243 de la Constitución Política y mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. De ella surge una restricción negativa consistente en la imposibilidad de que el juez constitucional vuelva a conocer y decidir sobre lo resuelto.

"No obstante que la cosa juzgada constitucional tiene su fuente en la teoría general, la particular naturaleza del juicio de constitucionalidad impone unas diferencias significativas, como, por ejemplo, la relacionada con el efecto ínter partes, que tiene la cosa juzgada en el proceso ordinario frente al efecto erga omnes, que reviste en el proceso constitucional.

"En el proceso constitucional es necesario modular la operancia de la cosa juzgada conforme a un análisis que tenga en cuenta la posibilidad de que se planteen nuevos cargos, no tenidos en cuenta por el juez constitucional, o que el examen de las normas demandadas se haya limitado al estudio de un solo asunto de constitucionalidad, o que no se haya evaluado la disposición frente a la totalidad de la Carta, o que exista una variación en la identidad del texto normativo. En eventos como éstos, no obstante existir ya un fallo de constitucionalidad, podría abrirse la posibilidad de realizar una nueva valoración de la norma acusada.

(...).

"c) De la cosa juzgada absoluta y de la cosa juzgada relativa:

"Se presenta cosa juzgada absoluta cuando el pronunciamiento de constitucionalidad de una disposición, a través del control abstracto, no se encuentra limitado por la propia sentencia, es decir, se entiende que la norma es exequible o inexequible en su totalidad y frente a todo el texto constitucional.

"La cosa juzgada relativa se presenta de dos maneras:

"—Explícita, cuando "...la disposición es declarada exequible pero, por diversas razones, la Corte ha limitado su escrutinio a los cargos del actor, y autoriza entonces que la constitucionalidad de esa misma norma puede ser nuevamente reexaminada en el futuro...” (3) , es decir, es la propia Corte quien en la parte resolutiva de la sentencia limita el alcance de la cosa juzgada "...mientras la Corte Constitucional no señale que los efectos de una determinada providencia son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que profiera hacen tránsito a cosa juzgada absoluta...” (4) .

(3) Sentencia C-492 de 2000.

(4) Sentencia C-478 de 1998.

"—Implícita se presenta cuando la Corte restringe en la parte motiva el alcance de la cosa juzgada, aunque en la parte resolutiva no se indique dicha limitación, "... en tal evento, no existe en realidad una contradicción entre la parte resolutiva y la argumentación sino una cosa juzgada relativa implícita, pues la Corte declara exequible la norma, pero bajo el entendido que sólo se ha analizado determinados cargos... " (5) . Así mismo, se configura esta modalidad de cosa juzgada relativa, cuando la Corte al examinar la norma constitucional se ha limitado a cotejarla frente a una o algunas normas constitucionales, sin extender el examen a la totalidad de la Constitución o de las normas que integran parámetros de constitucionalidad, igualmente opera cuando la Corte evalúa un único aspecto de constitucionalidad; así sostuvo que se presenta cuando: “... el análisis de la Corte está claramente referido sólo a una norma de la Constitución o a un solo aspecto de constitucionalidad, sin ninguna referencia a otros que pueden ser relevantes para definir si la Carta Política fue respetada o vulnerada...” (6) (negrillas fuera del texto).

(5) Sentencia C-478 de 1998.

(6) Auto 131 de 2000.

Pues bien, bajo el supuesto —se repite— de que deba tenerse el pronunciamiento de la Sección Primera como de constitucionalidad, parece evidente que aunque las demandas atendidas por la dicha corporación fueron numerosas y en ellas se plantearon variedad de argumentos y cargos, el pronunciamiento no abarca todos los aspectos de constitucionalidad y, por lo mismo, se puede afirmar que tiene fuerza de cosa juzgada relativa, según lo visto.

Para poner sólo un ejemplo que haga palpable lo afirmado, se puede señalar que al establecerse en la providencia en cuestión que no se vulnera el principio constitucional de la doble instancia con la disposición en el decreto estudiado de que los órganos límite de cada jurisdicción conozcan de las solicitudes de tutela formuladas contra ellas mismas y contra sus inferiores, ese pronunciamiento no tuvo en cuenta lo establecido por vía de constitucionalidad por la Corte Constitucional en la Sentencia C-037 de 1996, que para el efecto constituye cosa juzgada material.

En efecto, en dicha sentencia la Corte al revisar la constitucionalidad del entonces proyecto de ley estatutaria de la administración de justicia, particularmente en relación con los artículos 17, numeral 6º (que establecía la posibilidad de que la Sala Plena de la Corte resolviera impugnaciones o recursos de apelación interpuestos contra decisiones de una de sus salas), y 37, numeral 8º (que posibilitaba que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado conociera de apelaciones contra decisiones de una de sus secciones), y declarar inexequible el primero y parcialmente el segundo, expuso como fundamento, entre otros argumentos, lo siguiente:

"En igual sentido, esta corporación comparte los argumentos expuestos por el señor presidente de la Corte Suprema de Justicia, cuando, a propósito del análisis de constitucionalidad del numeral que se revisa, y en particular respecto de los fundamentos para determinar como de única instancia los procesos de juzgamiento a funcionarios con fuero constitucional, señaló: "De igual forma, si se acude al fundamento de la doble instancia como sistema concebido para disminuir los riesgos que consigo lleva la falibilidad humana, se aprecia que ésta es ineluctable, pero que precisamente se procura que la segunda instancia esté a cargo de un órgano más versado, docto y especializado en la ciencia específica, lo cual resulta francamente inconsecuente cuando la decisión de quienes han sido escogidos como expertos en la materia, pasa a ser revisada por funcionarios cuya versación y entrenamiento no son los mismos".

"Así las cosas, al suponerse que el recurso de apelación contra sentencias, medidas cautelares, providencias y autos interlocutorios que profiera un funcionario judicial, implica que un juez de mayor grado revisará esas decisiones, y al haberse establecido que la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia no es superior jerárquico de la Sala de Casación Penal, se hace entonces necesario declarar la inexequibilidad del numeral 6º del artículo 17".

Este pronunciamiento y su ratio decidendi establecidos por la Corte Constitucional no fueron analizados en la providencia de la Sección Primera, lo que corroboraría ese carácter de cosa juzgada relativa que se ha mencionado atrás, sobre todo si se tiene en cuenta que aquél constituía cosa juzgada material según la cual (7) :

(7) Ídem.

"/.../, la cosa juzgada material, “...se [presenta] cuando no se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino de una disposición cuyos contenidos normativos son idénticos. El fenómeno de la cosa juzgada opera así respecto de los contenidos de una norma jurídica...'''' (8) .

(8) Sentencia C-427 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero.

"Esta restricción tiene sustento en el artículo 243 de la Constitución Política, según el cual "ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto declarado inexequible por razones de fondo...". De este modo la reproducción integral de la norma, e incluso, la simple variación del giro gramatical o la mera inclusión de un elemento normativo accesorio por parte de legislador, no afecta el sentido esencial de la disposición, y entonces se concluye que sobre la misma opera el fenómeno de la cosa juzgada.

"Cuando una disposición es declarada inexequible, la cosa juzgada material produce como efecto, una limitación de la competencia del legislador (ordinario o extraordinario), que le impide reproducir el contenido material de la norma que no se ajusta a la Carta Fundamental, y en el evento que ello ocurra la Corte debe proferir un fallo de inexequibilidad por la violación del mandato dispuesto en el artículo 243 de la Constitución Política" (negrillas fuera del texto).

Lo anterior quiere decir, ni más ni menos, que existiendo cosa juzgada material, tanto en relación con la competencia privativa de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo para conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad (arts. 37, num. 9º, y 49 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia), como en lo que toca con la imposibilidad de que las salas plenas de las cortes conozcan de recursos de apelación contra providencias de salas o secciones de las mismas (arts. 17, num. 6º, y 37, num. 8º, ibíd.), es imperativo tener como inconstitucional cualquier norma que reproduzca el contenido material de lo ya declarado inexequible, según las claras previsiones del artículo 243 de la Carta Política.

Basten, por ahora, las anteriores consideraciones que se ponen a consideración de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca a la que se le envía el presente asunto para su trámite de primera instancia, por competencia, dejándose en libertad al accionante de retirar la demanda, si es eso lo que desea, para presentarla ante autoridad judicial distinta.

En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales,

RESUELVE

1. INAPLICAR por inconstitucional y para el caso concreto el numeral 2º del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000.

2. ABSTENERSE de tramitar la acción de tutela aquí presentada por el ciudadano José Rodrigo Castro Acevedo.

3. ENVIAR a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca las presentes diligencias para lo de su competencia o la devolución inmediata a la accionante, para los fines expresados en este proveído.

4. Notifíquese esta determinación por el medio más expedito al accionado y a la accionante.

Desanótese y cúmplase.

Magistrados: Temístocles Ortega Narváez, Presidente—Jorge Alonso Flechas Díaz, Vicepresidente—Guillermo Bueno Miranda—Eduardo Campo Soto—Fernando Coral Villota—Rubén Darío Henao Orozco—Leonor Perdomo Perdomo.

Yira Lucía Olarte Ávila, Secretaria Judicial.

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