Sentencia T-455 de julio 9 de 2009 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA TERCERA DE REVISIÓN

Sentencia T-455 de 2009 

Ref.: Exp. T-2.217.764

Magistrado Ponente:

Dr. Luis Ernesto Vargas Silva

Acción de tutela promovida por Quintín Petro Tinoco en contra de la Alcaldía de Cartagena de Indias D.T. y C, —Secretaría del Interior— y la Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar S.A. —Edurbe S.A.

Bogotá, D.C., nueve de julio de dos mil nueve.

La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Mauricio González Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

Sentencia

Dentro del trámite de revisión de los fallos emitidos por los juzgados Séptimo Civil Municipal y Segundo Civil del Circuito, ambos de la ciudad de Cartagena.

I. Antecedentes

El señor Quintín Petro Tinoco interpuso acción de tutela contra la Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar S.A. —Edurbe S.A.— y la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias D.T. y C. Secretaría del Interior, al considerar que estas entidades vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, acceso a la administración de justicia, así como los principios de la buena fe y confianza legítima.

1.1. Hechos.

Los hechos que motivaron la presente acción de tutela se pueden sintetizar en los siguientes puntos.

1. El señor Quintín Petro Tinoco afirma venir poseyendo de manera quieta, pacífica y permanente unos predios ubicados en la zona de la Boquilla, en la ciudad de Cartagena de Indias, predios que adquirió de manos de varios nativos de la zona quienes los venían ocupando desde hace más de veinte años (1) , es decir antes de la expedición del Decreto Reglamentario 7 de 1984.

2. Los referidos predios se “consolidaron cuando fueron aislados con el terraplenado” que se hizo al construirse el anillo vial que de Cartagena conduce a Barranquilla, y que se encuentran ubicados del otro lado de la Ciénaga de La Virgen.

3. El actor compró los derechos de posesión sobre varios de estos predios por escritura pública (2) , y se consolidaron en la escritura pública de englobe Nº 317 de febrero 6 de 2007 de la Notaría Primera de Cartagena, por lo cual el accionante afirma tener la posesión quieta y pacífica de los referidos predios, ahora englobados, lo que le ha permitido realizar numerosas adecuaciones como rellenar, cercar, pagar vigilancia, arrendar y construir mejoras.

4. A principios del año 2007, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 62 de 1937 y el Decreto Reglamentario 7 de 1984, el accionante pidió legalizar la posesión de los referidos predios ante la Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar S.A. Edurbe S.A., autorizada para ello. Este trámite también lo iniciaron muchos poseedores de predios, que se encontraban en su misma situación.

5. Así, Edurbe S.A. tramitó la petición del accionante, y procedió a la evaluación y avalúo de los terrenos que el señor Petro Tinoco reclamaba como su legal poseedor, actuación que se cumplió por peritos designados por la referida entidad departamental. Agotado este trámite, el actor señala que Edurbe S.A. titularizó los predios a su favor, según escritura pública 1274 de septiembre 13 de 2007 de la Notaría Sexta de Cartagena.

6. Cumplido este requisito, Edurbe S.A. procede mediante oferta comercial contenida en el documento Nº 1758 de diciembre 12 de 2007, y suscrita por su representante legal de esa época, a reconocer al señor Petro Tinoco como su poseedor, e inició la titularización con base en la siguiente información:

• Identificación de los predios a legalizar: Calle 36 Nº 10-37 manzana 186 (esquina), cédulas catastrales Nº 02-00-0186-0001-00; 02-00-0186-0002-00; 02-00-00186-0003-00 y 02-00-0014-0038-000.

• Precio total de los predios a legalizar: Seiscientos veinte millones, trescientos sesenta y cuatro mil pesos ($ 620.364.000).

• Área total a legalizar: 3.649.20 metros cuadrados.

• Valor por metro cuadrado: ciento setenta mil pesos ($ 170.000).

• Se acepta propuesta de financiación mediante hipoteca con garantía en cheques posfechados.

7. Después de ello, la representante legal de Edurbe S.A., envió al señor Petro Tinoco un proyecto de minuta para su aprobación, quien para el momento de recibirla, ya había girado varios cheques a nombre de Edurbe S.A. como parte de la negociación, y asimiló este documento a una “promesa de compraventa”, razón por la cual la devolvió firmada en señal de su aceptación, muy a pesar de advertir que en la misma no se había incluido la hipoteca acordada inicialmente.

8. Edurbe S.A. recibió la minuta y la remitió a la oficina de instrumentos públicos de Cartagena la cual la repartió a las notarías Primera y Segunda de Cartagena para la elaboración de las respectivas escrituras públicas, pero el actor advierte que todas las actuaciones se adelantaron en el preciso momento en que Edurbe S.A. cambió de representante legal, situación que según él, fue la causa principal para que la negociación adelantada hasta ese momento se hubiere “empantanado”, causándole un grave perjuicio, y vulnerando sus derechos a la igualdad y al debido proceso, además de desconocerse los principios de la buena fe y la confianza legítima.

9. El accionante soporta esa afirmación en que Edurbe S.A. ha venido ofreciendo al señor Vidal Gómez Julio, el predio que él venía poseyendo de manera quieta y pacífica desde hace varios años, y que coincide en gran parte, con el predio cuya posesión le fuera vendida tiempo atrás por el mismo señor Gómez Julio. Aclara de todos modos, que esta última transacción había sido conocida por Edurbe S.A., pues la venta de la posesión era necesaria para proceder al trámite que ahora se encuentra estancado.

10. En vista del ofrecimiento hecho por Edurbe S.A. al señor Gómez Julio, el 6 de agosto de 2008, este último invade los terrenos del accionante, profiriendo amenazas y obligando al vigilante apostado allí, a huir del predio (3) , por lo cual ese mismo día, Petro Tinoco inició una querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho contra el invasor. No obstante, en dicha diligencia policiva Edurbe S.A. intervino para solicitar que la misma fuera rechazada, por cuanto los terrenos objeto de disputa no eran susceptibles de posesión por parte del señor Quintín Petro Tinoco, pues dichos bienes correspondían a bienes de uso público.

11. Por ello, el actor afirma que la conducta de Edurbe S.A. es contradictoria, pues, por una parte, él no puede hacer ninguna reclamación sobre los predios objeto de discusión por ser considerados estos de uso público, pero, por otra parte, dicha entidad los ofrece en venta a terceras personas, como son los señores Vidal Gómez Julio y Jaime Posada, a quienes doce días atrás les había reconocido una ilegítima e inexistente posesión.

12. Por la controversia aquí planteada, el Inspector de Policía de la Boquilla rechazó la querella del señor Petro Tinoco, aduciendo que la misma debió interponerse ante la alcaldía menor de La Boquilla. Con todo, mediante visita cumplida el día 8 de agosto al predio, dicho inspector de policía ordenó al vigilante allí instalado a órdenes del señor Quintín Petro Tinoco, así como a los ocupantes de hecho, no adelantar mejoras hasta cuando se diera un pronunciamiento por parte de la Secretaría del Interior de la Alcaldía Mayor de Cartagena dentro de la querella de lanzamiento en trámite.

13. Sin embargo, días después y de manera contradictoria, este mismo Inspector de Policía aceptó dar trámite a una querella policiva promovida por los señores Vidal Gómez Julio y Jaime Posada contra el señor Petro Tinoco, por perturbación de la posesión. Afirma el actor, que dicha actuación fue extrañamente ágil en su trámite, pues además de omitir varias notificaciones, que desconocieron su derecho al debido proceso, el actor no tuvo posibilidad de ejercer oportunamente su derecho de defensa. Consecuencia de la anterior, fue el reconocimiento a favor de los invasores de su derecho de posesión, por considerarse que existía “dominio y posesión en cabeza de los querellantes”.

14. De esta manera, el actor pretende demostrar que mientras para la Alcaldía Mayor de Cartagena la querella policiva por él promovida se declaró improcedente argumentándose la protección de los intereses generales, por otra parte, sí se aceptó la querella que promovieran los invasores del predio en discusión, priorizando ahora sí, los intereses particulares de estas personas.

Frente a todos los anteriores hechos, el actor reclama que la empresa Edurbe S.A. y la Secretaría del Interior de la Alcaldía de Cartagena de Indias D.T. y C, violaron sus derechos fundamentales ya enunciados, razón por la cual pide su protección por esta vía judicial, y para ello solicita al juez constitucional lo siguiente:

— Que declare la nulidad de las resoluciones policivo-administrativas 0557 de agosto 29 de 2008 proferida por la Secretaría del Interior de la Alcaldía de Cartagena, y la 021-05-09-08, emanada de la Inspección de Policía de la Boquilla, por violar sus derechos ya indicados.

— Que dada la celeridad de las actuaciones cumplidas por Edurbe S.A. a favor de los invasores Vidal Gómez Julio y Jaime Posada, declare nula cualquier inscripción traslaticia del dominio realizada después del 12 de diciembre de 2007, fecha de la oferta comercial que a él le fuera hecha por Edurbe S.A., aclarando que dicha situación deberá ser informada a la oficina de instrumentos públicos de Cartagena, en especial, respecto de las inscripciones que se hubiesen hecho o se intentaren hacer a las cédulas catastrales Nº 02-00-0186-0001-00; 02-00-0186-0002-000; 02-00-00186-0003-000; y, 02-00-0014-0038-000.

— Que se ordene al director de Edurbe S.A. o a quien haga sus veces, que suscriba la escritura pública de compraventa ofrecida al accionante (4) , acto que debe cumplir con posterioridad al recibo del cheque girado a favor de esa entidad, como pago del referido inmueble.

— Que de igual forma, se ordene al director de Edurbe S.A. o a quien haga sus veces que, a efectos de dar pleno cumplimiento a la oferta comercial hecha el 12 de diciembre de 2007 en el documento Nº 1758, proceda a trasladar a su nombre, la propiedad de los predios identificados con las cédulas catastrales 02-00-186-0001-00; 02-00-186-0002-000, 02-00-0014-0038-000 y 02-00-00186-0003-000 previo pago total del precio pactado por dichos predios.

— Que condene en abstracto a Edurbe S.A. por los perjuicios causados por el favorecimiento a terceros.

— Y, finalmente, que se compulsen copias a las autoridades administrativas y penales competentes para que, de acuerdo a sus funciones, inicien las investigaciones pertinentes, tendientes a demostrar la posible comisión de los delitos de interés ilícito en celebración de contratos, favorecimiento, y prevaricato por acción y omisión.

Además de estas medidas de carácter definitivo, el actor solicitó, como medida preventiva, que se ordene a Edurbe S.A., no realizar transacción alguna respecto de los predios ya referidos, hasta cuando la autoridad judicial competente dirima en derecho este conflicto.

1.2. Contestación de la entidad demandada.

1.2.1. Alcaldía Mayor de Cartagena.

En documento recibido por el juez de tutela, el día 30 de octubre de 2008, y suscrito por la asesora de la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía Mayor de Cartagena, dicha funcionaria considera que la acción de tutela es improcedente, pues para lograr lo pretendido por el actor, existen otros mecanismos legales y judiciales adecuados.

Con todo, señala que las pretensiones planteadas por el actor hubiesen podido resolverse por vía de la acción de tutela, de haberse alegado y probado la inminencia de un perjuicio irremediable, pero nada de lo anterior se advierte en esta oportunidad, por lo cual aquella no procede.

1.2.2. Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar, Edurbe S.A.

En extenso documento suscrito por el gerente y representante legal de Edurbe S.A., recibido en el juzgado de conocimiento el 31 de octubre de 2008, se dio respuesta a esta tutela en los siguientes términos:

Frente a la petición de que mediante tutela se ordene a Edurbe S.A., no realizar cualquier negociación con el predio cuya matrícula inmobiliaria es Nº 060-228148 (referencia catastral 01-02-0186-0003-000), y los aledaños con referencia catastral Nº 02-000186-001-000, 02-000-0186-0002-000 y 02-00-0014-0038-000, hasta que se dirima judicialmente el presunto incumplimiento de esta misma entidad, supone el actor, la inducción en error a la autoridad judicial, porque el predio de referencia catastral 02-00-0186-001-000, es propiedad del Distrito Turístico y Cultural Cartagena de Indias, como se prueba con el documento 1596485 - certificado Nº 00-0136, emitido por el director territorial de Bolívar del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC.

En cuanto al otro lote con referencia catastral 02-00-0014-0038-000, este no colinda con los otros, pues entre este y el 02-00-0186-003-000 se encuentra la calle 35, vía pública, tal y como lo informa la carta catastral del IGAC. Por ello, resulta imposible englobar los referidos predios, pues se estaría incluyendo una vía pública. Es claro entonces, que el accionante no ostenta derecho que le permita hacer la presente solicitud.

En cuanto a la solicitud de declarar la nulidad de las resoluciones policivo-administrativas dictadas por la Secretaría del Interior de la Alcaldía Mayor de Cartagena y la Inspección de Policía de la Boquilla, es igualmente improcedente, porque son esas entidades las encargadas de velar por la protección de los bienes del Estado.

Los predios objeto de reclamación, que se consolidaron luego de las obras que crearon el anillo vial a las afueras de la ciudad de Cartagena, y que hoy tienen la apariencia física de terrenos firmes y consolidados, están indebidamente ocupados por particulares, pues nunca han dejado de ser bienes públicos, de tal suerte que son inalienables e imprescriptibles tal como lo señala la Constitución Política en su artículo 63.

En efecto, los predios objeto de discusión, son bienes fiscales propiedad de entidades de derecho público, como Edurbe S.A., razón por la cual no puede haber escritura alguna de posesión en manos de particulares.

Por ello agrega, la Secretaría del Interior de la Alcaldía Mayor de Cartagena decidió en la Resolución 557 del 29 de agosto de 2008, que el problema de los predios ya anotados, correspondía a ocupaciones indebidas, y no a actos de posesión, por lo que no está llamada a prosperar ninguna clase de acción policiva de carácter civil sobre un bien fiscal como el descrito en esta acción policiva. Además, no existe argumento jurídico alguno, que permita decretar la nulidad de unas resoluciones dictadas legalmente y que se encaminan a la protección de bienes fiscales de una entidad de derecho público.

Para hacer mayor claridad, Edurbe S.A. explica las características y diferencias de un bien de dominio público y uno de uso público, y cita una sentencia de la Corte Constitucional (5) , con lo cual hace “eco del contenido del artículo o (sic) del Decreto-Ley 2324 de 1984, según el cual son bienes de uso público las playas, los terrenos de bajamar y las aguas marítimas. A su vez, el Decreto 2811 de 1.97(sic), señala que los ríos y todas las aguas que corran por cauces naturales permanente o no, son de dominio público, así como los lagos, lagunas, ciénegas y pantanos.

De manera que los predios en comento, necesario resulta repetirlo, pertenecen a la categoría de los bienes de dominio público, cuya titularidad, en principio es de la Nación colombiana” (6) .

Bajo estas circunstancias, un bien público queda desafectado cuando se cambia su calidad a la de bien patrimonial, y ello ocurre cuando se modifica el régimen jurídico que se aplica.

Y como la Ley 62 de 1937 ordenó la ejecución de unas obras públicas en la ciudad de Cartagena, se hacía necesario rescatar los bienes de la Nación usurpados o tomados por entidades públicas o personas particulares. Bajo esta premisa, el artículo 7º de la mencionada ley, autorizó al Gobierno Nacional a urbanizar las orillas de los caños de Cartagena y de la bahía que se hubiesen terraplenado, para venderlos en la forma que estimase conveniente. Para cumplir con tal cometido, Decreto-Ley 7 de 1984, asignó a Edurbe S.A., la competencia para la ejecución del referido proyecto y le autorizó para la titularización y venta de los mencionados predios resultantes del terraplenado de las orillas, y que estuviesen ocupados por personas públicas y privadas, destinando los recursos resultantes de las operaciones de venta al mismo proyecto.

Visto entonces, que los rellenos hechos en los cuerpos internos de agua de la bahía de Cartagena, suponía una situación irreversible, la Ley 62 de 1937 modificó el carácter de bienes de uso público, al de bienes fiscales, pues “La comercialización de los bienes-calidad de que carecen los bienes de uso público, es la manifestación clara del legislador de que desafectó los terrenos producto del relleno, modificándoles su régimen jurídico al de bienes fiscales propiamente dichos” (7) .

De esta manera, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 46 de la Ley 768 de 2002, (8) el Consejo Distrital de Cartagena expidió el Acuerdo 2 de 2003 ratificando las competencias asignadas a Edurbe S.A. y confirmando su titularidad del dominio de los bienes que resultaron luego de los rellenos anotados.

Bajo estas circunstancias, afirma Edurbe S.A., que quienes ahora los ocupan materialmente, “ni siquiera llegan a ostentar la calidad de “poseedores” con relevancia jurídica para incidir en la mutación de su categoría, y de paso abrir la posibilidad de la apropiación privada en las condiciones de ley” (9) . Por ello, quienes aducen tener algún derecho sobre dichos predios, solo han tenido la calidad de ocupantes o usurpadores de un bien fiscal de la Nación y de Edurbe S.A.

De esta manera, el señor Quintín Petro Tinoco, no tiene derecho alguno sobre los inmuebles en discusión, como tampoco tenía la posesión física de los mismos cuando Edurbe S.A. visitó los predios en el mes de mayo de 2008, hecho corroborado por el perito avaluador de esa misma entidad, quien estuvo en el lugar el 12 de junio de 2008, y que se ratifica por la Inspección de Policía de la Boquilla, en la diligencia cumplida el 26 de agosto de 2008, y atendida por los señores Jaime Eduardo Posada Ramírez y Vidal Gómez Julio. Se aclara que el señor Quintín Petro Tinoco, había sido notificado de tal diligencia, mas no asistió a la misma.

Con estas actuaciones y decisiones tomadas por la Alcaldía Mayor de Cartagena, a través de la Secretaría del Interior y por la Inspección Rural de Policía de la Boquilla, quedó plenamente demostrado que Quintín Petro Tinoco no tenía derechos de poseedor u ocupante, sobre los predios 02-00-0186-0002-00 y 0200-0186-0003-00.

Por lo anterior, es improcedente también la petición de declarar nula cualquier inscripción traslaticia de dominio hecha con posterioridad al 12 de diciembre de 2007 respecto de los predios objeto de discusión, pues quedó demostrado que el accionante carece de legitimación para reclamar, pues no tiene ningún derecho sobre el predio identificado con la referencia catastral 02-00-0186-0001-00, por ser el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias su propietario. Respecto del predio con la referencia catastral 02-00-0014-0038-000, este no es objeto de negociación por Edurbe S.A. por no ser colindante con los otros identificados con las referencias catastrales 01-02-0186-0003-000 y 02-000-0186-0002-000, pues están separados por la calle 35, vía pública.

De esta manera, los únicos predios legalizados por Edurbe S.A. son los identificados con las referencias catastrales 01-02-01860003-000 y 02-000-0186-0002-000, cuyo ocupante es el señor Vidal Gómez Julio, y respecto de estos predios se están siguiendo los trámites legalmente estipulados en la ley, razón por la cual esta entidad viene considerando la solicitud de legalización de predios presentada por el señor Vidal Gómez Julio. Señala Edurbe S.A. que frente a todas las anteriores gestiones el señor Quintín Petro Tinoco no actuó en ningún momento, y solo intervino mediante un escrito de julio de 2008, al que anexó un borrador de escritura pública.

Respecto a los documentos y trámites que el señor Petro Tinoco dice haber gestionado ante Edurbe S.A., se le informó por la Gerente € de esa época, en comunicación Nº 00282, de febrero 2 de 2008, que “Revisados nuestros archivos, hemos verificado que Edurbe S.A. no suscribió con usted documento alguno que obligue a la actual administración a dicha negociación, —promesa de venta o similar—; situación que ha sido confirmada por el Dr. Rafael Amador Barrios, asesor jurídico de la gerencia anterior en el tema de legalización, a quien expresamente se pidió informe al respecto”. Luego de esta comunicación Edurbe S.A. no volvió a tener contacto con el señor Petro Tinoco.

Respecto de los documentos que adjuntó el señor Petro Tinoco a la petición del referido mes de julio, aclara Edurbe S.A. que no es la autoridad competente para cuestionar su autenticidad, aun cuando con ellos el accionante pretenda demostrar la posesión de unos lotes en la Boquilla. Además, las escrituras relacionadas por el accionante, que no reposan en los archivos de Edurbe S.A., solo se aportaron hasta el 21 de agosto de 2008. Igual situación se presentó respecto de un contrato de arrendamiento celebrado entre el señor Petro Tinoco e Inversiones García Alvarado Ltda., cuya existencia se vino a conocer en el trámite de esta acción de tutela.

Con todo, anota Edurbe S.A. que “(…) si bien pudo existir una negociación con la anterior gerencia y se enviaron unas minutas a reparto, esa negociación no se formalizó por la gerente encargada, doctora Amira Salvador, por el incumplimiento de Quintín Petro Tinoco en el pago del precio de los inmuebles en las condiciones pactadas, al ser devueltos los cheques por fondos insuficientes.

Por eso no es cierto, que esté obligado a cumplir con una negociación que dejó de existir por incumplimiento del comprador desde el mes de enero y que pretende revivir sin razón alguna vía tutela, cuando no acudió a la justicia contenciosa administrativa, si consideraba ciertos sus derechos a invocarlos demandando la nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto administrativo que le negó la legalización”.

Por lo anterior, señala Edurbe S.A. que de darse cabida a la petición del accionante sería convertir la acción de tutela en una tercera instancia, que la limitaría en el cumplimiento de la obligación a ella asignada.

En cuanto a las peticiones de que Edurbe S.A. transfiera al accionante la propiedad del predio con matrícula inmobiliaria Nº 060-228148 y referencia catastral Nº 02-00-0186-0003-000, así como de los predios con las referencias catastrales Nos. 02-00-0186-000100; 02-00-0186-0002-000; 02-00-0014-0038-000, previo el pago de los mismos, son igualmente improcedentes. Ello porque a la fecha no subsiste compromiso alguno con el accionante, ya sea porque uno de los inmuebles no es de propiedad de Edurbe S.A., y porque tampoco existe proceso alguno de legalización con este señor, situación que le ha sido informada repetidamente. Por ello, de haber existido algún principio de negociación, la misma se dio por terminada ante el incumplimiento del señor Petro Tinoco en la cancelación del precio pactado.

Por otra parte, anota Edurbe S.A. que las notarías primera y segunda de la ciudad de Cartagena jamás le informaron la existencia de las escrituras, a que hace relación el accionante, como tampoco las remitió para su firma. Incluso señala, que en los meses de julio o agosto de 2008 se dio la visita en las oficinas de esa entidad, de una persona que dijo venir de la Notaría Primera de Cartagena, la cual pidió hablar con el representante legal para entregarle una escritura pública, numerada y fechada a mano (Nº 1577 y fecha jul. 15), la cual estaba firmada por Quintín Petro Tinoco, en la que se solemnizaba la venta a este último, del predio de referencia catastral 02-00-0186-0003-000. No obstante, además de presentar varias irregularidades, la referida escritura pública jamás le fue presentada al representante legal de Edurbe S.A.

Pero, además, advierte Edurbe S.A. que uno de los documentos que acompañaron dicha escritura pública presentaba una irregularidad, pues al verificar ante la Secretaría de Hacienda Distrital el presunto pago de impuesto predial, dicha entidad distrital le remitió una certificación que fuera enviada inicialmente por el Banco Colpatria a la jefe oficina Cartagena de la Fiduprevisora S.A., Angelina Torres Tovar, y a la Secretaria de Hacienda Distrital, doctora Vivían Eljaiek Juan, en la que informa que el pago reflejado en dicha factura no había sido recibido por esa entidad bancaria, y que el sello impreso allí, podía ser falso.

En virtud de estas anteriores circunstancias, Edurbe S.A. anota que las actuaciones presuntamente adelantadas en debida forma por el señor Petro Tinoco, tienen varias inconsistencias, y, por ello, es inaceptable que el accionante pretenda, ahora, por vía de la acción de tutela, que se obligue a Edurbe S.A. a firmar la citada escritura.

Además, tras el incumplimiento del señor Petro Tinoco en el pago de los inmuebles objeto de negociación, Edurbe S.A. señala, que ya la gerencia de esa entidad había negado la legalización solicitada por el accionante, decisión que se le hizo saber en comunicación del 21 de febrero de 2008 (10) , acto administrativo aportado al expediente de tutela por el mismo accionante y respecto del cual no se agotó la vía gubernativa, como tampoco hay prueba de haberse acudido a la justicia contencioso administrativa.

En lo que respecta a las peticiones de condena en abstracto, y de compulsar copias a las autoridades pertinentes para que se investiguen las posibles conductas ilícitas en que ha incurrido Edurbe S.A., estas también son improcedentes, en cuanto está demostrado que esta entidad no vulneró derecho alguno del accionante, máxime cuando el actor no tuvo la posibilidad de concretar o materializar algún derecho sobre los predios en disputa.

Finalmente, en lo que concierne a las presuntas conductas punibles adelantadas por Edurbe S.A., estas jamás existieron, pues las negociaciones que se adelantan en estos momentos respecto de dichos inmuebles, se cumplen legalmente con quien es su legítimo ocupante.

Por el contrario, Edurbe S.A. solicita al juez de tutela iniciar acción penal contra el accionante Quintín Petro Tinoco, por el delito de falsedad en documento público.

1.3. Pruebas.

— Fotocopia de escrituras públicas en las que el señor Quintín Petro Tinoco compra derechos posesorios de varios predios ubicados en la ciudad de Cartagena (fls. 19 a 33, cdno. 1).

— Fotocopia de varias declaraciones extra juicio rendidas por particulares diciendo que el señor Petro Tinoco adquirió la posesión de los predios que aquellas personas tenían en el sector de la Boquilla, en la ciudad de Cartagena (fls. 34 a 44).

— Fotocopia de documento suscrito por el director territorial del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, de fecha 23 de octubre de 2007, en el que se le informa al señor Petro Tinoco que su petición de inscripción del predio señalado por él en los documentos entregados en dicha oficina el 30 de mayo de ese año, no es procedente, por encontrarse dicho inmueble inscrito a nombre de la Nación (fl. 47, cdno. 1).

— Fotocopias de comprobantes de egreso emitidos por Mundial de Rodamientos S.A. a favor de Edurbe S.A. por concepto de cheques posfechados, en su mayoría por un monto de cincuenta millones de pesos, con sello de recibido por la entidad mencionada (fls. 69 a 80).

— Fotocopia de carta suscrita por la gerente de Edurbe S.A. con fecha 12 de diciembre de 2007, y dirigida al señor Quintín Petro Tinoco, en la que informan que de hacerse una negociación sobre el predio allí especificado, las condiciones de pago serían las que se estipulan en ese mismo documento (fl. 81, cdno. 1).

— Fotocopia de fecha 21 de febrero de 2008, de una carta suscrita por la gerente encargada de Edurbe S.A. y dirigida al señor Petro Tinoco en la que se le informa que “revisados nuestros archivos, hemos verificado que Edurbe no suscribió con usted documento alguno que obligue a la actual administración a dicha negociación —promesa de venta o similar—, situación que ha sido confirmada por el doctor Rafael Amador Barrios, asesor jurídico de la gerencia anterior en el tema de legalización, a quien expresamente se le pidió informe al respecto.

“Teniendo en cuenta lo anterior, debo manifestarle que es decisión de la nueva administración distrital tomarse un espacio de tiempo para reflexionar sobre las negociaciones de predios y establecer los procedimientos que en el marco de sus competencias permitan optimizar éstas, por lo que su solicitud de legalización en este momento debe serle negada” (fl. 3, cdno. 1).

— Fotocopia de minuta suscrita por Marlene Romero Díaz de fecha 22 de noviembre de 2007 (fls. 84 a 89, cdno. 1).

— Fotocopia del contrato de arrendamiento suscrito entre el señor Quintín Petro Tinoco y la empresa Inversiones García Alvarado Ltda., para el arrendamiento del predio ubicado en la Boquilla, kilómetro 2.8, sobre la carretera a Barranquilla vía al mar hasta la carrera 9, entre la calle 38 y predio de Pablo Barboza (fl. 95, cdno. 1).

— Fotocopia de la Resolución 21 de septiembre 5 de 2008, correspondiente a la querella policiva tramitada ante la Inspección Rural de Policía de la Boquilla iniciada por los señores Vidal Gómez Julio y Jaime Posada Ramírez por perturbación de la posesión por parte del señor Quintín Petro Tinoco (fls. 97 a 99, cdno. 1).

— Fotocopia de la Resolución 557 del 29 de agosto de 2008, por la cual la Secretaría del Interior y Convivencia Ciudadana de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias D.T. y C. rechaza la solicitud de lanzamiento por ocupación de hecho, iniciada por el señor Quintín Petro Tinoco en contra del señor Vidal Gómez Julio (fls. 100 a 102, cdno. 1).

— Fotocopia de la querella de lanzamiento por ocupación de hecho iniciada por Quintín Petro Tinoco en contra del señor Vidal Gómez Julio (fls. 11 a 115, cdno. 1).

— Fotocopia de escritura realizada por la Notaría Segunda de Cartagena en la que Edurbe S.A. vende un predio al señor Quintín Petro Tinoco. Este documento carece de fecha, número de escritura y solo se encuentra firmada por el promitente comprador (fls. 119 a 121, cdno. 1).

— Fotocopia de carta suscrita por el gerente de Edurbe S.A. de fecha 23 de julio de 2008 en la que le informa al señor Vidal Gómez Julio que se encuentra lista para su firma la promesa de compraventa sobre dos predios ubicados en la Boquilla de los cuales él es su poseedor. Se le comunica igualmente que debe consignar el valor pactado para la firma de dicha promesa (fl. 126, cdno. 1).

— Fotocopia de diversos documentos que aporta Edurbe S.A. como parte de la respuesta dada a esta acción de tutela. Dichos documentos son:

• Fotocopia del proyecto de escritura pública 1577 de julio 15 de 2008 con unos anexos como paz y salvo de valorización, factura de pago de impuesto predial, hoja de reparto de la oficina de registro de instrumentos públicos de Cartagena y minuta (fls. 35 a 42, cdno. 2).

• Copia de certificación bancaria expedida por AV Villas, Fiduprevisora S.A. y Banco Colpatria, en que se deposita la información dada por un funcionario de dicho banco, según la cual los sellos de caja que le fueron puestos a consideración de dicha entidad, y que dan fe de un pago hecho en las oficinas de ese banco en la ciudad de Cartagena, pueden ser falsos (fls. 43 a 51, cdno. 2).

• Fotocopia de la Resolución 557 de agosto 29 de 2008 expedida por la Secretaría del Interior y Convivencia Ciudadana de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias D.T. y C. en la que rechaza la petición de lanzamiento por ocupación de hecho, promovida por el señor Quintín Petro Tinoco en contra del señor Vidal Gómez Julio, y Resolución 21 del 5 de septiembre de 2008, en la que la Inspección Rural de Policía de la Boquilla acepta la querella de policía iniciada por los señores Vidal Gómez Julio y Jaime Posada Ramírez por perturbación de la posesión contra Quintín Petro Tinoco (fls. 52 a 62, cdno. 2).

• Fotocopia del acta de inspección ocular realizada el 26 de agosto por parte del Inspector de Policía de la Boquilla (fls. 70 a 72, cdno. 2).

• Fotocopia de carta de Edurbe S.A. dirigida al señor Petro Tinoco de fecha 21 de febrero de 2008 (fl. 79, cdno. 2).

— En el cuaderno 3 obra la intervención hecha en esta acción de tutela por parte de la oficina asesora jurídica de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias D.T. y C. a la cual se anexan similares documentos a los atrás relacionados. Este cuaderno se compone de 97 folios.

1.4. Sentencias objeto de revisión.

1.4.1. El Juzgado Séptimo Civil Municipal de Cartagena, en sentencia del 11 de noviembre de 2008, negó el amparo constitucional solicitado.

Consideró el juez de primera instancia, luego de hacer una breve exposición de los derechos presuntamente vulnerados, que el accionante cuenta con otra vía judicial de defensa (la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa) pues, es ante esta instancia judicial que puede atacar las decisiones de la administración cuya nulidad pretende obtener por vía de la tutela. A su juicio no se respeta el principio de subsidiariedad que caracteriza la acción de tutela, pues no aparece demostrado, que el accionante hubiere acudido a la acción contencioso administrativa a reclamar la protección de sus derechos fundamentales, que de todos modos no encontró vulnerados.

1.4.2. Impugnada la decisión, conoció el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cartagena, el cual, en sentencia del 21 de enero de 2009, la revocó, y, en su lugar, tuteló los derechos del señor Quintín Petro Tinoco.

Dedujo el ad quem que el análisis realizado por el juez de primera instancia se atuvo a una visión ajustada al aspecto legal, cuando debió hacerse con enfoque esencialmente constitucional. Además, que la intervención hecha por el representante legal de Edurbe S.A., no es consistente, pues inicia por desvirtuar la posibilidad de que se declare la nulidad de los actos policivos administrativos que el accionante reclama como vulneradores de sus derechos, anulación que sí procede y a diario realizan los jueces. Seguidamente, hace un análisis de los conceptos que definen qué son predios baldíos, terrenos firmes y consolidados, bienes de la Nación, y bienes de uso público y habla igualmente de la prescripción que recaería sobre ellos, como si estos conceptos no fuesen del conocimiento y entendimiento del juez de tutela, además de afirmar, que el tutelante incurrió en múltiples falsedades. Pero acto seguido señala, que si bien pudo existir una negociación entre esa entidad y el accionante, esta no se concretó por el incumplimiento en el que incurrió el actor al no pagar el precio de los inmuebles cuya propiedad pretendía adquirir.

Ante estas contradicciones, afirma el ad quem que el accionante, quien actuó de buena fe y confiado en que lo cumplido por él hasta ese momento se adecuaba a las exigencias de la administración, encuentra que las decisiones policivas no solo negaron sus derechos, sino que, por el contrario, beneficiaron a unos terceros, muy a pesar de estar acatando, aquí las indicaciones que la misma administración había señalado.

Sobre este último punto, el juez advierte, que si bien el accionante no lo afirma textualmente, las conductas adelantadas por las entidades accionadas son una vía de hecho. Por ello, la participación del juez constitucional en casos como el que ahora se estudia, debe orientarse a aplicar la norma superior e inaplicar la disposición reglamentaria cuestionada, pues si el actor acude directamente a la acción de tutela, lo hace con el fin de que el juez constitucional tome una decisión definitiva, librando al usuario de una carga injustificada, que de lo contrario, generaría un aumento en el volumen de procesos en la rama judicial.

Por ello, revocó la decisión impugnada y ordenó tutelar los derechos fundamentales del señor Quintín Petro Tinoco a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la honra y a la vida digna. Ordenó dejar sin efectos las resoluciones 557 de agosto 29 de 2008 y 21 de septiembre 5 de 2008, con el fin de restablecer el derecho que tiene el actor al debido proceso y de defensa. Así, “para futuras querellas por los mismos hechos deberá tenerse en cuenta, por parte de los funcionarios competentes, la documentación allegada a tales acciones a fin de garantizar los derechos posesorios de los titulares”.

Y, ordenó “declarar nula cualquier inscripción traslaticia de dominio a favor de los señores Vidal Gómez Julio y Jaime Posada, desde la fecha de la oferta comercial, esto es, del 12 de diciembre de 2007, en relación con los bienes con registros catastrales Nº 02-00-0186-0001-00; 02-00-0186-0002-000; 02-00-0186-0003-000 y 02-00-0014-0038-000. De la misma manera ordenó al representante legal de Edurbe S.A. o a quien haga sus veces, si fuere procedente en orden a que deben cumplirse requisitos de ley, que al momento de recibir el cheque por valor total de la compraventa, cuya certificación de su existencia reposa en el expediente suscrita por una de las notarías de este círculo, suscriba la escritura pública 1577 de julio de 2008, que trasladada el dominio del predio con FMI 060-228148 con referencia catastral 02-00-0186-0003-000, en beneficio del tutelante y contenido en la oferta comercial Nº 1758 de 12 de diciembre de 2007”.

Finalmente, ordenó “al representante legal de Edurbe S.A., o quien haga sus veces, si fuere procedente y previa legalización de los terrenos de que trató la oferta comercial señalada en el numeral que antecede, cuyas referencias catastrales se señalaron en el numeral 4º del presente fallo, se traslade el dominio en beneficio del actor”.

II. Consideraciones y fundamentos

Remitido el expediente a esta corporación la Sala de Selección Número Cuatro, mediante auto del tres (3) de abril de dos mil nueve (2009), dispuso su revisión.

1. Competencia.

Esta Corte es competente para conocer de los fallos materia de revisión de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en las demás disposiciones pertinentes, así como por la escogencia del caso el 3 de abril de 2009, por parte de la Sala de Selección Cuatro.

2. Problema jurídico.

Debe la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional determinar si la Alcaldía Distrital de Cartagena de Indias D.T. y C. —Secretaría del Interior— y la Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar S.A. —Edurbe S.A.— vulneraron los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, acceso a la administración de justicia, y los principios de la buena fe y confianza legítima al no llevar a buen término la presunta negociación que entre Edurbe S.A. y el señor Quintín Petro Tinoco se venía adelantado, respecto de la legalización y compra por parte de este, de unos predios ubicados sobre el anillo vial que de Cartagena conduce a Barranquilla; predios respecto de los cuales el accionante dice haber mantenido la posesión por varios años, además de haber cumplido con todos los trámites que en su momento le exigió Edurbe S.A. a fin de agotar el referido proceso de legalización y venta.

Para resolver el problema descrito, la Sala deberá inicialmente (i) referirse a la jurisprudencia de esta corporación en relación con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela. De encontrarse cumplidos con tales requisitos, analizará otros aspectos como (ii) la procedencia de la acción de tutela para ordenar el reconocimiento del derecho a la propiedad privada por esta vía excepcional, así como comprobar, (iii) si en efecto se desconoció el principio de la confianza legítima. Luego de ello, resolverá iv) el caso concreto.

3. Carácter subsidiario o residual de la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia.

3.1. La Constitución Política dispone en su artículo 86 que la acción de tutela es un mecanismo judicial preferente y sumario diseñado para la protección de los derechos fundamentales, que se caracteriza por ser un mecanismo residual y subsidiario (11) , diseñado para la protección inmediata de los derechos fundamentales de una persona, cuando no se cuenta con alguna otra vía judicial de protección, o cuando existiendo esta, se acuda a ella como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (12)(13) .

Por ello, la procedibilidad de este mecanismo judicial ha de ser considerada en concreto y no en abstracto, pues vista la naturaleza y características propias de esta acción, la protección efectiva de los derechos habrá de prodigarse de conformidad con las circunstancias de cada caso específicamente considerado.

3.2. Partiendo del principio de subsidiariedad que caracteriza a la acción de tutela, la procedencia de esta vía judicial está supeditada al agotamiento previo de las otras vías judiciales ordinarias con que cuente el interesado (14) , y que solo ante la inexistencia o inoperancia de estas, es posible acudir a la acción constitucional para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

“El sentido de la norma es el de subrayar el carácter supletorio del mecanismo, es decir, que la acción de tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales debe ser entendida como un instrumento integrado al ordenamiento jurídico, de manera que su efectiva aplicación solo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios que aquel ofrece para la realización de los derechos, no exista alguno que resulte idóneo para proteger instantánea y objetivamente el que aparece vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta positiva o negativa de una autoridad pública o de particulares en los casos señalados por la ley, a través de una valoración que siempre se hace en concreto, tomando en consideración las circunstancias del caso y la situación de la persona, eventualmente afectada con la acción u omisión. No puede existir concurrencia de medios judiciales, pues siempre prevalece la acción ordinaria; de ahí que se afirme que la tutela no es un medio adicional o complementario, pues su carácter y esencia es ser único medio de protección que, al afectado en sus derechos fundamentales, brinda el ordenamiento jurídico” (15) .

Es claro entonces, que la acción de tutela no es una vía judicial alternativa o simultánea a la cual se pueda acudir para reemplazar aquellos mecanismos judiciales ordinarios que ha dispuesto el legislador para resolver las controversias de todo orden, sean estas por vía de la jurisdicción ordinaria o contencioso administrativa. Por ello, la Corte ha considerado que solo se acudirá a la tutela cuando no existe alternativa jurídica de defensa.

“Teniendo en cuenta el carácter subsidiario y residual que identifica la acción de tutela —con el que se busca impedir que la misma sea utilizada para sustituir los medios ordinarios de impugnación—, la jurisprudencia ha señalado que, en estos casos, la posibilidad de que se declare la existencia de una vía de hecho y se otorgue la protección constitucional a los derechos violados, está condicionada a que previamente el juez de tutela establezca si el afectado ha hecho uso oportuno de los recursos previstos en el proceso ejecutivo para reclamar la defensa de sus derechos” (16) .

De la misma manera, no se puede justificar la viabilidad de la acción de tutela a partir de la celeridad con que esta opera, pues de ser así, las demás vías judiciales de defensa se apreciarían siempre como ineficaces, y ello supondría un desajuste integral del sistema judicial.

“Ahora bien, una de las características esenciales de la tutela es precisamente la celeridad y brevedad con que la persona obtiene una decisión judicial. Pero esa sola circunstancia no significa per se que pueda desplazar cualquier otro mecanismo, porque se llegaría al absurdo de anular el sistema procesal diseñado por el legislador, más aún cuando la protección de derechos fundamentales no es un asunto reservado únicamente al juez constitucional en sede de tutela, sino que debe inspirar todo el ordenamiento con independencia del mecanismo por medio del cual se haya puesto en funcionamiento la administración de justicia (17)(18) .

3.3. Así, resulta importante priorizar la adecuada aplicación del principio de subsidiariedad, pues, vistas las circunstancias fácticas concretas de cada caso, ello permite articular de manera dinámica y exacta la participación de los jueces en la determinación del espacio jurisdiccional que les corresponde, evitando de esta manera, indebidas interferencias e invasiones de competencia (19) .

La anterior consideración, justifica de manera coherente, el interés que tiene la Corte Constitucional en preservar el carácter subsidiario y residual de la tutela, que radica fundamentalmente en el respeto e independencia que tienen las diferentes jurisdicciones, así como la competencia exclusiva que estas tienen para resolver los conflictos propios de sus materias, en un claro afán de evitar la paulatina desarticulación de sus organismos y de asegurar el principio de seguridad jurídica.

“(…) la paulatina sustitución de los mecanismos ordinarios de protección de derechos y de solución de controversias por el uso indiscriminado e irresponsable de la acción de tutela entraña (i) que se desfigure el papel institucional de la acción de tutela como mecanismo subsidiario para la protección de los derechos fundamentales, (ii) que se niegue el papel primordial que debe cumplir el juez ordinario en idéntica tarea, como quiera que es sobre todo este quien tiene el deber constitucional de garantizar el principio de eficacia de los derechos fundamentales (art. 2º Superior) (20) y (iii) que se abran las puertas para desconocer el derecho al debido proceso de las partes en contienda, mediante el desplazamiento de la garantía reforzada en que consisten los procedimientos ordinarios ante la subversión del juez natural (juez especializado) y la transformación de los procesos ordinarios que son por regla general procesos de conocimiento (no sumarios)” (21) .

3.4. De otra parte, la Corte Constitucional también ha deducido la improcedencia general de la acción de tutela como mecanismo para impugnar o controvertir actos administrativos, pues es la jurisdicción contencioso administrativa la vía judicial apropiada para ello. La Corte Constitucional insiste en la característica fundamental de la acción de tutela como mecanismo judicial subsidiario y residual al cual se acude tan solo en ausencia de otras vías judiciales ordinarias para la defensa de los derechos de quien acude al aparato judicial.

“Como ya se indicó siguiendo la jurisprudencia de esta corporación, el régimen de procedibilidad de la acción de tutela contra actos administrativos, dada la existencia de mecanismos judiciales y administrativos de protección suficientemente idóneos, hace que en la mayoría de los casos, la acción de tutela sea improcedente, salvando eso sí la hipótesis de la eventualidad de un perjuicio irremediable, caso en el cual la misma adquiere connotación cautelar mientras el juez especializado en los asuntos propios de lo contencioso decide de fondo el debate jurídico respectivo” (22) .

No obstante exista la anterior regla general, existe una excepción a la misma, cual es a la procedencia de la acción de tutela cuando a través de ella se busca la suspensión del acto administrativo como alternativa para evitar la consumación de un perjuicio irremediable. De esta manera, la decisión asumida por el juez constitucional tendrá su justa dimensión en tanto se limita a ordenar la suspensión del acto administrativo objeto de controversia, hasta cuando el juez natural a quien corresponde resolver las controversias suscitadas en torno a este tipo de actuaciones de la administración, determine la constitucionalidad y/o legalidad del acto, cuya suspensión se ordenó por vía de la acción de tutela.

Sobre dicho particular, la Corte estableció algunos criterios relevantes:

“De la presente regulación la Corte ha concluido (i) que por regla general, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, como quiera que existen otros mecanismos tanto administrativos como judiciales para su defensa; (ii) que procede la acción de tutela como mecanismo transitorio contra las actuaciones administrativas cuando se pretenda evitar la configuración de un perjuicio irremediable; y (iii) que solamente en estos casos el juez de tutela podrá suspender la aplicación del acto administrativo (D. 2591/91, art. 7º) u ordenar que el mismo no se aplique (D. 2591/91, art. 8º) mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo” (23) .

A partir de estas consideraciones, se puede concluir, que en materia de acción de tutela contra actos administrativos la regla general es la improcedencia, lo cual no obsta para que, en casos excepcionales, cuando se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable, el juez pueda conceder la protección en forma de suspensión de los efectos del acto administrativo, mientras la jurisdicción competente decide de manera definitiva sobre su legitimidad.

3.5. Por todo lo anterior, la Sala de Revisión deberá verificar previamente si se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, para luego, pasar al análisis de los otros puntos que componen el problema jurídico aquí planteado, si a ello hubiere lugar.

4. Caso concreto.

4.1. El punto central sobre el cual el señor Quintín Petro Tinoco centra su reclamación en contra de la empresa Edurbe S.A., y la Secretaría del Interior de la Alcaldía de Cartagena de Indias D.T. y C., es el desconocimiento de la presunta negociación que se venía adelantado para la legalización y compra de unos predios, que según él, viene ocupando desde hace algún tiempo, y cuya posesión había adquirido por compra que hiciera a antiguos poseedores. Explica, además, que la intempestiva suspensión de las negociaciones por parte de Edurbe S.A. y el ofrecimiento que esta entidad viene haciendo a terceras personas de los predios que él reclama como su poseedor, desconoce todas las actuaciones que se adelantaron hasta ese momento, al punto incluso, de haber prosperado en su contra una acción policiva por presunta perturbación de la posesión de los predios objeto de discusión. Ante tal situación, el actor considera vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, así como los principios de la buena fe y confianza legítima.

4.2. Respondida esta acción de tutela tanto por la Alcaldía de Cartagena D.T. y C. y por Edurbe S.A., entidad que de manera amplia y detallada dio explicación y respuesta a cada una de las afirmaciones y peticiones hechas por el actor, las instancias judiciales repartieron sus decisiones en dos sentidos: la primera instancia negó el amparo constitucional solicitado al considerar que la acción de tutela no es la vía judicial apropiada para resolver esta discrepancia, siendo por el contrario la jurisdicción contencioso administrativa el camino para controvertir los actos administrativos expedidos por la autoridad municipal; la segunda instancia, revocó la decisión, y, en su lugar, tuteló los derechos del actor, pues consideró que la respuesta dada por Edurbe S.A. era contradictoria y no se avenía a los criterios de respeto y garantía de los derechos fundamentales que este reclamaba.

4.3. Observa la Sala de Revisión, que la discusión planteada por el señor Quintín Petro Tinoco se centra realmente en una discrepancia de orden netamente legal, respecto de la cual, incluso se advierten muchas inconsistencias jurídicas.

4.4. Mediante la Ley 62 de 1937 (24) , el gobierno nacional ordenó la realización de numerosas obras públicas para la recuperación y canalización de los caños, lagunas y ciénagas de Cartagena. Posteriormente, se crea la empresa Edurbe S.A., que en virtud de lo dispuesto en el Decreto 7 de 1984 (25) , ratificado en la Ley 768 de 2002 (26) , asumió la obligación de sanear, recuperar y delimitar los caños, ciénagas, lagunas y bahía de Cartagena, así como la de legalizar y vender los predios recuperados y consolidados que surgiesen a consecuencia de las referidas obras públicas. Así, en desarrollo de esta última actividad, la legalización, titularización y venta de los predios en mención, así como las actuaciones y trámites que debe cumplir Edurbe S.A. se rigen por los requisitos y exigencias que el legislador ha dispuesto de manera general para la compra y venta de inmuebles entre particulares.

Bajo este esquema de negociación, Edurbe S.A. procura, que quienes vienen ocupando de manera irregular dichos predios, puedan no solo legalizar la “posesión” de dichos terrenos, sino también acceder a la propiedad de los mismos, para lo cual se les exigiría el agotamiento de todos los requisitos propios de una transacción de compra de un inmueble por parte de un particular. Por ello, si en gracia de discusión pudo existir un principio de negociación entre Edurbe S.A. y el señor Quintín Petro Tinoco, los trámites que en su momento le indicó Edurbe S.A. al accionante debieron irse cumplimiento de manera concreta y paulatina, de tal suerte que si la negociación se detuvo en algún momento o la misma definitivamente se dio por cancelada, ello no puede suponer de antemano, como lo pretende hacer ver el accionante, que hubo una defraudación por parte de Edurbe S.A. a su buena fe, y mucho menos que se estuviese frente a un problema de confianza legítima.

4.5. Frente a estas circunstancias, es necesario aclarar que el concepto de confianza legítima que alega el actor como condición jurídica presuntamente desconocida por Edurbe S.A., no tendría cabida en el presente caso, pues de los hechos aquí narrados, como de la totalidad de las pruebas obrantes en el expediente, no se puede inferir que la entidad accionada hubiere cambiado de manera súbita las condiciones sobre las cuales se venía desarrollando su relación con el accionante, al punto que este se hubiese visto sorprendido en su buena fe.

En este punto es pertinente recordar cuál ha sido la posición de la Corte en relación con la legítima confianza cuando en Sentencia SU-360 de 1999 se dijo lo siguiente:

“Este principio se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público y privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la administración, es digna de protección y debe respetarse. Al respecto la Corte ha dicho:

“Este principio, que fue desarrollado por la jurisprudencia alemana, recogido por el Tribunal Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de julio de 1965, y aceptado por doctrina jurídica muy autorizada, pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales casos, en función de la buena fe (C.P., art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de política” (27) .

Lo anterior no significa que las autoridades están impedidas para adoptar modificaciones normativas o cambios políticos para desarrollar planes y programas que consideran convenientes para la sociedad. La aplicación del principio de la buena fe lo que significa es que la administración no puede crear cambios sorpresivos que afecten derechos particulares consolidados y fundamentados en la convicción objetiva, esto es fundada en hechos externos de la administración suficientemente concluyentes, que dan una imagen de aparente legalidad de la conducta desarrollada por el particular”.

4.6. Así, lo que se observa en el presente caso, es que no está probado que el accionante hubiere alcanzado a consolidar en sus manos, algún derecho respecto de los lotes cuya propiedad pretendía adquirir. Las inconsistencias advertidas en el presente caso, respecto del negocio que presumiblemente se adelantó entre Edurbe S.A. y el señor Petro Tinoco, solo tienen el alcance propio de un negocio truncado, cuya solución se puede buscar de común acuerdo entre las partes, o acudiendo a las instancias judiciales competentes, como podría ser la justicia civil ordinaria. Por ello, los derechos objeto de reclamación no tienen la entidad suficiente como para considerar que pudieron comprometer derechos fundamentales.

De esta manera, es claro que en ningún momento la entidad accionada cambió las condiciones propias de este tipo de negociación, sino que la misma no llegó a buen término como así lo afirma la misma Edurbe S.A., particularmente por el incumplimiento en que incurrió el accionante.

4.7. Frente a estas circunstancias, es posible señalar entonces, que la administración, representada en este caso por Edurbe S.A. como autoridad encargada de legalizar, normalizar y vender los predios de las condiciones que reclama el accionante, y quien persigue la protección de aquellos terrenos, cuya gran mayoría se enmarcan como bienes de uso público en tanto inalienables, imprescriptibles e inembargables, no puede verse obligada, a que en las negociaciones que pueda adelantar sobre aquellos otros bienes públicos que si(sic) son enajenables, deba anteponer los intereses particulares a los públicos, sobre todo cuando quien pretende adquirir dichos inmuebles no cumple con las condiciones legalmente fijadas para tal efecto.

4.8. De igual forma, la Alcaldía de Cartagena de Indias D.T. y C. a través de su secretaría del interior y de sus inspectores de policía, se limitaron en el presente caso, a adelantar las acciones policivas que eran de su competencia, las cuales se soportaron en los documentos y demás pruebas a ella aportados, de tal suerte que si su decisión no fue compartida por el actor, este debió igualmente agotar la vía gubernativa del caso, y proceder, si ello fuere necesario, a iniciar las acciones contencioso administrativas pertinentes, en aras de controvertir judicialmente los actos de la administración municipal.

Como se puede advertir, el actor pretende demostrar que tanto Edurbe S.A. como la Alcaldía de Cartagena, lo asaltaron en su buena fe, desconociéndole así sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia. Sin embargo, esta situación no resulta cierta para la Sala de Revisión. Por el contrario, se observa que el accionante ha tenido a su alcance otras vías judiciales de defensa para reclamar ante ellas, los derechos, de rango legal que presume le fueron desconocidos.

4.9. Así, vistas las anteriores consideraciones, debe señalar la Sala, que la acción de tutela no surge como la vía judicial apropiada para resolver los conflictos como los aquí planteados, máxime, cuando las inconsistencias esbozadas por el accionante como las señaladas por Edurbe S.A. exigen de la autoridad judicial una fuerte carga investigativa y probatoria, que aclare la existencia de derechos y obligaciones en cabeza de cada uno de los intervinientes en el presente caso, actividad que no corresponde al juez de tutela adelantar, como lo vio el juez de segunda instancia en esta acción de tutela.

4.10. Ciertamente la Sala de Revisión no encuentra aceptable la justificación dada por el juez de segunda instancia en cuanto a desvirtuar la intervención de la entidad accionada, bajo el supuesto de qe algunos de sus argumentos resultaban contradictorios, pues ello no puede impulsar al juez constitucional a inclinar su decisión en el sentido de proteger los derechos fundamentales presuntamente vulnerados al accionante, cuando del contexto general de los hechos del expediente, como de las pruebas que en él obran, surgen igualmente grandes dudas y reparos jurídicos respecto de algunas de las afirmaciones hechas por el propio accionante.

De igual forma, tampoco resulta ser tan cierta la afirmación hecha por dicha autoridad judicial en el sentido de que cuando se acude a la acción de tutela, es porque quien reclama la protección de sus derechos por esta vía judicial de carácter excepcional, quiere obtener una decisión definitiva que proteja sus derechos fundamentales.

Ciertamente, en términos generales la acción de tutela pretende precisamente la protección de derechos fundamentales conculcados, pero, como se aprecia en el presente caso, esta también es empleada como un mecanismo judicial que por su rapidez y eficacia permite obviar las vías judiciales ordinarias legalmente establecidas, con el riesgo de que por la celeridad en su trámite y la brevedad de sus términos, se tomen decisiones sin el suficiente análisis probatorio y jurídico, concluyendo, como en este caso, con el reconocimiento de unos derechos cuya titularidad escapa a la competencia del juez constitucional.

4.11. Aquí debemos recordar que la naturaleza jurídica de la acción de tutela está justificada en la excepcionalidad de este mecanismo judicial, e igualmente en la subsidiariedad como principio básico que la identifica, pues solo será viable como mecanismo de protección de derechos fundamentales cuando no se cuente con otras vías judiciales de defensa, y de manera excepcional, en presencia de estas, cuando la misma sea promovida como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Se insiste en que la discusión jurídica que se plantea en esta tutela, es una reclamación cuya entidad jurídica tan solo es de orden legal y no constitucional, que no contiene tampoco los elementos probatorios que demuestren su efectiva y directa conexidad con derechos fundamentales, y por lo mismo no hace viable la protección de los derechos aquí señalados como violados.

De esta manera, advertido que la presente acción de tutela resulta improcedente por no cumplirse el requisito de subsidiariedad, hacer cualquier consideración adicional, resulta a todas luces innecesario. Por tal motivo esta Sala de Revisión procederá a revocar la sentencia proferida el 21 de enero de 2009 por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cartagena, y en su lugar, confirmará la de primera instancia dictada por el Juzgado Séptimo Civil Municipal de Cartagena, en sentencia del 11 de noviembre de 2008, pero con base en las consideraciones aquí expuestas.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,

RESUELVE

Primero. REVOCAR la sentencia de 21 de enero de 2009, proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cartagena, que tuteló los derechos invocados por el señor Quintín Petro Tinoco. En su lugar, CONFIRMAR la dictada por el Juzgado Séptimo Civil Municipal de Cartagena, el 11 de noviembre de 2008 que negó el amparo solicitado, pero con base en las consideraciones aquí expuestas.

Segundo. Por secretaría general líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto-Ley 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Luis Ernesto Vargas Silva—Mauricio González Cuervo—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 

Martha Victoria Sáchica Méndez, Secretaria General.

(1) Los referidos predios se identifican con las siguientes cédulas catastrales:

• 02-00-0186-0001-00

• 02-00-0186-0002-00

• 02-00-00186-003-000

• 02-00-0014-0038-000

(2) La escrituras de los derechos de posesión se identifican de la siguiente manera: la Nº 781 de abril 219 de 2005, otorgada por Vidal Gómez Julio; la Nº 831 de mayo 16 de 2005 otorgada por Rosa González de Arco; y la Nº 976 de junio 9 de 2006 otorgada por Marina Puerta Pereira, todas de la Notaría Cuarta del Circuito de Cartagena; y finalmente la Nº 237 de febrero 5 de 2001 otorgada por Velandia Martínez Puerta en la notaría primera de la misma ciudad.

(3) Afirma el señor Petro Tinoco que el referido hecho ocurrió en la madrugada del 6 de agosto de 2008.

(4) La escritura pública a la que hace mención el accionante es la Nº 1577 de julio de 2008, corrida en la Notaria Primera de Cartagena, que trasladaba la propiedad del inmueble con matrícula inmobiliaria Nº 06-228148, referencia catastral Nº 02-00-0186-0003-00.

(5) En la Sentencia T-566 de 1992, la Corte dijo lo siguiente:

“...La definición de los bienes del Estado destinados al uso público se encuentra en el artículo 9º de la Ley 9ª de 1989 que determina que los bienes de uso público hacen parte del concepto general de espacio público. Pero este concepto no es exclusivo de estos bienes, sino que abarca además bienes particulares que por su naturaleza, su uso o afectación están destinados a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes. Luego el espacio público es el género y el uso público, la especie. Aquel concepto subsume a éste...”.

(6) Ver folio 7 del cuaderno 2 del expediente de tutela.

(7) Ver folio 8 del cuaderno 2 del expediente de tutela.

(8) La Ley 768 de 2002, en el artículo 46 dispuso:

“Del manejo, recuperación, fomento y conservación de los cuerpos de agua y lagunas interiores. De conformidad con las políticas y regulaciones ambientales del orden superior, el Concejo Distrital de Cartagena de Indias, a iniciativa del Alcalde Mayor, expedirá las normas que reglamenten lo relativo a la recuperación sanitaria del sistema de caños y lagunas interiores de la ciudad, mediante acuerdo que deberá adoptarse en coordinación con la Dirección General Marítima y las autoridades ambientales con jurisdicción en el Distrito de Cartagena, dentro de los seis (6) meses siguientes a la vigencia de esta ley. Así mismo, de conformidad con las políticas y regulaciones ambientales del orden superior, deberán señalarse las obras de relleno y dragado que resulten indispensables para la recuperación de esta área, así como la destinación y uso que se le dará a los terrenos que surjan como resultado de tales obras”.

(9) Ver folio 9 del cuaderno 2 del expediente de tutela.

(10) Ver folio 86 del cuaderno 3.

(11) Ver entre otras las sentencias T-827 de 2003; T-648 de 2005; T-1089 de 2005; T-691 de 2005 y T-015 de 2006.

(12) Sobre la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable, resultan relevantes las sentencias C-1225 de 2004; SU-1070 de 2003; SU–544 de 2001; T–1670 de 2000;. T-698 de 2004 y T-827 de 2003.

(13) En Sentencia T-225 de 1993, se explicaron los elementos que ha de tener el perjuicio irremediable:

“A) … inminente: “que amenaza o está por suceder prontamente”. Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética. (...)

“B) Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia. Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud. (...)

“C) No basta cualquier perjuicio, se requiere que este sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona. La gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la amenaza a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas. Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino solo de aquella que recae sobre un bien de gran significación para la persona, objetivamente. Y se anota la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente.

“D) La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad. Si hay postergabilidad de la acción, esta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna. Se requiere una acción en el momento de la inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos. (...).

“De acuerdo con lo que se ha esbozado sobre el perjuicio irremediable, se deduce que hay ocasiones en que de continuar las circunstancias de hecho en que se encuentra una persona, es inminente e inevitable la destrucción grave de un bien jurídicamente protegido, de manera que urge la protección inmediata e impostergable por parte del Estado ya en forma directa o como mecanismo transitorio. (…)”.

(14) Sentencia T-983 de 2001.

(15) Sentencia T-106 de 1993.

(16) Sentencia T-844 de 2005.

(17) Sentencia T-500 de 2002.

(18) Sentencia T-858 de 2002.

(19) Sentencia T-575 de 1997.

(20) Sentencia T-249 de 2002.

(21) Sentencia T-514 de 2003.

(22) Sentencia T-435 de 2005.

(23) Sentencia T-514 de 2003.

(24) Ley 62 de 1937 “Por la cual se decreta la construcción de varias obras de utilidad pública en la ciudad de Cartagena y se dictan otras disposiciones”.

(25) Decreto 7 de 1984 “Por el cual se ordena la ejecución de la recuperación sanitaria de los caños, lagunas y ciénagas de Cartagena”.

(26) “Por la cual se adopta el régimen político, administrativo y fiscal de los distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta”.

(27) Sentencia C-478 de 1998. Sobre este tema también pueden consultarse las sentencias T-398 de 1997, T-576 de 1998 y SU-260 de 1998.

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