Sentencia T-457 de julio 14 de 1992 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PRIMERA DE REVISIÓN

DERECHO AL TRABAJO

EN CONDICIONES DIGNAS Y JUSTAS

EXTRACTOS: <<Como en su momento lo determinó el Tribunal Contencioso de Cundinamarca en el fallo que se revisa, los docentes nombrados a través de la Resolución 1765 de 1991 están en el ejercicio efectivo de su cargo, hecho éste que por sí solo haría inocuo en principio predicar una violación de este derecho si se considera solamente como:

``el derecho de toda persona a tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o aceptadó''(4).

!(4)!!Definición del art. 6 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.!!!

En efecto, lo anterior llevaría a suponer que sólo se garantiza la libertad que tiene toda persona de escoger o aceptar un cargo del cual dependerá el sustento del trabajador y de su familia. Por eso es preciso complementar la definición de ese derecho con lo enunciado en el último inciso del artículo 25 de la Constitución Nacional.

``Artículo 25. ... Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas'''' (subrayas fuera de texto).

De lo anterior, surge el siguiente interrogante: ¿Basta sólo la aceptación o escogencia de un cargo sin importar en qué condiciones éste es desempeñado, para predicar que existe el cumplimiento del mandato constitucional? ¿O, por el contrario, se necesita que la actividad sea desarrollada dentro de los parámetros señalados en el artículo 25 de la Carta? Ello lleva a la Sala a preguntarse cuáles son esas condiciones dignas y justas sin las cuales la realización de una labor resultaría violatoria de los principios que fundamentan toda relación interhumana, sobre todo aquella donde el elemento de subordinación es el imperante.

Para la Sala esas condiciones que deben estar presentes siempre, en toda relación laboral son las enunciadas como principios mínimos fundamentales en el artículo 53 de la Constitución Nacional, a saber:

``la igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y la calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos ciertos e indiscutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho; primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social; la capacitación; el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad''''.

Sólo la aplicación de estos principios permite que el derecho al trabajo pueda desarrollarse y garantizarse efectivamente. En consecuencia no se puede afirmar que se garantiza con el acceso a determinada labor. Estos principios hacen parte de la relevancia que dentro del estado social de derecho se le ha dado al trabajo.

``Es incuestionable la trascendencia del hecho de que por primera vez se hayan incorporado en la Constitución Nacional un conjunto de principios propios del derecho al trabajo, lo cual confiere un especial realce a esta materia y refleja la gran importancia que el nuevo estado social otorga al asunto laboral''''(5).

!(5)!!Escobar Henríquez, Francisco. Los principios del derecho laboral en la nueva constitución. Revista Actualidad Laboral No. 48 Legis, pág. 12.!!!

La función pública y los principios mínimos laborales

La prevalencia de estos principios debe, así mismo, mantenerse en toda relación laboral, incluso en la que surge entre la administración y sus servidores. Esto debe ser así, por cuanto la administración como unade las mayores fuentes de empleo no puede desconocer el valor del trabajo, así como la prevalencia de los principios enunciados en el artículo 53 de la Constitución Nacional.

Si bien la administración al momento de escoger sus funcionarios lo hace sobre presupuestos de necesidad del servicio y utilidad pública para que determinado empleo sea desempeñado, no indica ello que la administración imponga su voluntad sobre la persona designada, pues el funcionario también posee intereses y derechos que, si en determinado momento ceden por la necesidad del servicio, superviven en lo que hace a la igualdad --en las condiciones de acceso al servicio--, la libertad y la protección jurisdiccional de su patrimonio(6).

(6)!!Cfr, Bielsa, Rafael. La función pública. Edición Roque Depalma. 1960, pág. 135.!!!

La administración no puede unilateralmente entrar a variar los derechos de sus servidores. Se encuentra limitada por factores tales como la autorregulación sobre forma de vinculación al servicio, los derechos que a partir de ella se generan y la forma en que ha de efectuarse el retiro. Es la misma ley la que ha establecido los derechos y deberes de que gozan las distintas clases de servidores; ella permite a la administración variar algunas condiciones dentro de ciertos límites en lo que hace a la función pública(7).

(7)!!Cfr. Gordillo, Agustín. Tratado de derecho administrativo. Tomo I, pág. X - 13, 1980.!!!

Dentro de este contexto el funcionario tiene el derecho de conocer desde el inicio las condiciones en las que ha de desarrollar su actividad decidiendo libremente si desea o no aceptar el cargo para el cual ha sido designado; por supuesto, no le es dado discutir las condiciones de su ejercicio, pues ellas están establecidas en la ley.

Aquí no prima la voluntad de la administración porque no estamos frente a una carga pública sino ante una función pública.

Tales modalidades se diferencian en sus implicaciones:

En la primera --la carga pública-- la administración unilateralmente impone a determinada persona la obligación de ejercer una actividad, por ejemplo, los jurados de conciencia, los jurados en épocas electorales, etc. Designaciones éstas que se deben cumplir sin que le sea dado al particular decidir si desea o no ejercerlas; cargas que por lo mismo, son de breve duración y gratuitas, no reportan ventajas patrimoniales ni su ejercicio requiere preparación profesional salvo contadas excepciones.

En cambio, en lo que hace a la función pública existe una relación bilateral que no se desvirtúa por el hecho de que el ente nominador posea una facultad legal y reglamentaria. Al respecto dice Bielsa:

``... en la esfera de la función pública nada obliga al ciudadano a ser empleado o funcionario. Cuando la ley obliga a ese desempeño estamos frente a las llamadas ``cargas públicas''''. Pero cuando para el ciudadano no existe esa obligación es indudable su libertad de aceptarla o no. Por lo demás no podría el funcionario discutir con la administración pública el contenido de la relación jurídica, ya creada y reglada por el derecho público, en consideración al interés públicó''(8).

(8)!!Bielsa Rafael, ob. cit., pág. 121.!!!

B. El análisis del caso

En el presente caso es necesario analizar si se vulnera algún derecho fundamental del grupo de docentes quienes, nombrados inicialmente sin calificativo alguno son posteriormente calificados de temporales. Según la administración distrital no podían posesionarse por cuanto para esta clase de trabajadores, no se requiere esta formalidad porque no están vinculados con la administración.

Su nombramiento se hizo en los siguientes términos:

Resolución 1765 de 1991 

``Artículo primero. Nómbrase a las siguientes personas como docentes con asignación mensual de acuerdo con el grado que acrediten en el escalafón nacional docente, con cargo al programa Ciudad Bolívar - subprograma educación ...

Artículo segundo. Los citados funcionariois docentes deberán tomar posesión del cargo ante el Secretario de Educación de Santafé de Bogotá, D. C. previo el cumplimiento de las formalidades legales''''.

En su momento el Consejo de Estado estableció que la finalidad de un nombramiento tiende a beneficiar a la sociedad, cuyas necesidades deben ser atendidas mediante el ejercicio de unas funciones por parte de una persona natural e idónea, a través de la cual, se logrará satisfacer las necesidades de la comunidad:

``Esas necesidades permanentes de la administración pública no se refieren a otra cosa que a la atención permanente de necesidades colectivas, mediante la prestación de un servicio públicó''(9).

(9)!!Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 13 de julio de 1982, expediente 5735. Consejero Ponente: Dr. Joaquín Vanín Tello. Extractos del Consejo de Estado, julio de 1982, págs. 398 a 404.!!!

Pero dentro del mismo contexto el Consejo de Estado reconoció que la designación a un cargo a través del acto del nombramiento, si bien en principio es creador de una situación impersonal y objetiva, a su turno engendra situaciones subjetivas:

``Ahora, la persona que trabaja en ejercicio de esas funciones dirigidas a satisfacer necesidades colectivas debe tener una contraprestación, la cual consiste en un salario y en unas prestaciones sociales, pero también debe gozar de otros derechos y garantías que en buena parte buscan el mejoramiento de sus servicios y el buen funcionamiento de la administración pública; como la capacitación, la carrera administrativa, con sus derechos anexos de estabilidad y ascenso.

... Como se dijo antes el nombramiento de una persona para ejercer un empleo público produce también efectos jurídicos individuales, pero lo que sucede es que el efecto que se coloca en primer orden es la creación de una situación objetiva, impersonal de la cual se derivan situaciones subjetivas''''(10).

(10)!!Ibídem, sentencia del Consejo de Estado. Mag. Pon.: Joaquín Vanín Tello.!!!

En conclusión, podemos decir que efectivamente del acto de nombramiento se crean derecho subjetivos para el empleado. Sin dejar de lado que por encima de tales derechos subjetivos está el interés colectivo, que se traduce en la necesidad y utilidad del respectivo servicio.

En el caso de los docentes nombrados a través de la Resolución 1765 de 1991, se observa que en su momento existía la necesidad por parte del distrito de llenar las vacantes de personal docente en los distintos centros educativos de la ciudad. En efecto, tan pronto fue comunicado el nombramiento se hizo la asignación de cada uno de ellos a los distintos planteles educativos donde se requerían sus servicios.

De otra parte, esta Corte ha dicho ya que:

``la elección o nombramiento es un acto-condición que implica la designación que el Estado hace, por conducto del funcionario o corporación competente, en cabeza de una persona para ejercer las funciones, deberes y responsabilidades que el ordenamiento jurídico ha previsto respecto de un determinado cargó''(11).

(11)!!Sentencia No. 3. Sala de revisión No. 3. Mag. Pon.: Dr. José Gregorio Hernández.

Se ha entendido que el funcionario sólo adquiere los derechos y deberes propios del cargo en el momento en que tome posesión del mismo, por ser el nombramiento un acto-condición que se formaliza con el hecho de la posesión. Lo que llevaría a pensar que los docentes no posesionados, no podían pretender tener derechos y mucho menos alegar su violación.

En tal caso, comunicado el acto de nombramiento por parte de la administración, tal como ocurrió, cabe preguntarse si existe por parte del distrito la posibilidad de efectuar cualquier aclaración, revocación o modificación que implicara un cambio unilateral de las condiciones laborales, que concluyera en una eventual vulneración del derecho al trabajo.

Al respecto se observa que el Decreto 771 de 1974 vigente para la época, prescribe:

"Artículo 17.--Es potestad del Alcalde Mayor de Bogotá, el modificar, aclarar o revocar los nombramientos que se hagan en el Distrito Especial de Bogotá''''.

Con todo es de señalar que el artículo 45 del Decreto 1950 de 1973 reglamentario de los Decretos 2400 y 3074 de 1968, establece las circunstancias en que la entidad nominadora podrá o deberá, según el caso, modificar, aclarar, sustituir, revocar o derogar una designación. Estas son:

a) Cuando se ha cometido error en la designación de la persona;

b) Cuando la designación se ha hecho por acto administrativo inadecuado;

c) Cuando aún no se ha comunicado;

d) Cuando el nombrado no ha manifestado su aceptación o no se ha posesionado dentro de los plazos legales;

e) Cuando la persona designada ha manifestado que no acepta;

f) Cuando recaiga en una persona que no reúna los requisitos señalados en el artículo 25 del presente decreto, y

g) Cuando haya error en la denominación, clasificación o ubicación del cargo o en empleos inexistentes.

De la enumeración anterior se observa que una vez comunicado el acto de nombramiento, la administración no puede ejercer ninguna de las opciones que da el artículo en comento, a menos que las personas designadas se encuentren en cualquiera de las situaciones enumeradas en el artículo 45. Ese no es el caso de los docentes nombrados a través de la Resolución 1765 de 1991.

Es claro, entonces que, la administración distrital no podía variar unilateralmente esas condiciones. Al hacerlo entró a desconocer derechos mínimos fundamentales de los docentes. La negación de su posesión con base en una aclaración sin motivación alguna, desconoce que los docentes ya habían aceptado el cargo en otras condiciones más favorables que no podían ser desconocidas por la administración.

La Secretaría de Educación arguye que:

``... la Resolución 2201 que aclara la Resolución 1765 de 1991 en el sentido de indicar, que las vinculaciones para el personal docente allí contempladas son de carácter temporal. Es precisamente en vigencia de esta resolución que se presenta la solicitud de posesión aludida, siendo comprensible que definida su vinculación temporal se hace improcedente el acto de posesión ya que para tal situación, el artículo 41 del Decreto 991 de 1994 (Estatuto de personal del Distrito de Bogotá) no establece el requisito de la posesión, toda vez que lo consagra para toda persona nombrada (subrayas en texto), situación no predicable respecto de los docentes del programa Ciudad Bolívar'''' (folio 401-402)''''.

Como consecuencia, los peticionarios han sido privados del pago de sus salarios y prestaciones sociales de manera oportuna. Pese a estar laborando desde el mismo momento de la comunicación y ubicación en los planteles educativos (octubre de 1991), los pagos sólo vinieron a efectuarse en mayo de 1992, los docentes y sus familias se han visto sometidos a un estado de necesidad que desconoce sus más mínimos derechos.

Por otra parte, al no permitir la posesión de los citados docentes se ha impedido que entren a gozar de los beneficios mínimos que para esta clase de trabajadores tienen establecidas las leyes especiales, entre ellas el Estatuto docente contenido en el Decreto 2277 de 1979.

(...).

III. Conclusión

En materia de trabajo no basta simplemente con permitir al trabajador el desempeño de una actividad determinada, si de otra parte, es realizada en condiciones de injusticia o que afecten la dignidad humana. Por lo tanto no le es lícito en ningún caso al patrono, ya sea un particular o la misma administración, el desconocimiento de los principios mínimos fundamentales establecidos por el artículo 53 de la Constitución Nacional, por ser estos complemento indispensable del artículo 25 de la Carta.

En el caso del presente fallo está demostrado que a los docentes nombrados a través de la Resolución 1765 de 1991 no se les ha reconocido el derecho a un pago oportuno de sus salarios y prestaciones sociales, como tampoco el derecho al pago de horas extras las cuales están prohibidas por la administración distrital cuando se trate de personal temporal.

Con la negativa de posesionarlos se les ha frustrado la posibilidad de gozar de los beneficios y garantías que dan el ingreso a la carrera docente, tales como estabilidad en el cargo, el derecho al ascenso, así como a la capacitación y profesionalización consagrados en el mismo artículo 53.

Se han desconocido así los beneficios mínimos que consagran las normas especiales para esta clase de trabajadores. Es una renuncia involuntaria de esos mínimos derechos a que tienen estos docentes como trabajadores oficiales.

La calificación de ``temporales'''' ha dado lugar al desconocimiento de estos derechos. Tal calificación no fue oportuna y claramente establecida en el acto de nombramiento. Debe darse, por lo tanto, aplicación, en el presente caso, al principio de protección al trabajador, principio que es fuente primigenia de toda relación laboral.

Reconocida la inferioridad negocial de parte del trabajador que guiado por el estado de necesidad en la consecución de un trabajo del que pueda derivar el sustento de la familia y del suyo propio, en una situación como la colombiana en la cual la oferta de empleo es mayor que la demanda, es indispensable que se impida que, el trabajador acepte condiciones de trabajo que en ocasiones son inferiores a las mínimas a las que tiene derecho.

Por ello esta Corte dispondrá que la Alcaldía Mayor de Bogotá, a través de su Secretario de Educación, estudie la documentación presentada por los docentes cuando fueron nombrados, con el fin de establecer si cumplieron o no todos los requisitos establecidos por la ley para acceder al cargo. En caso afirmativo, deberán ser posesionados y vinculados a la administración distrital».

(Sentencia T-457 de julio 14 de 1992. Magistrado Ponente: Dr. Ciro Angarita Barón).

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