•Sentencia T-46 de enero 29 de 1999

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SEXTA DE REVISIÓN

Ref.: Exp. T-183.139.

Magistrado Ponente:

Dr. Hernando Herrera Vergara

Peticionario: Ricardo Correal Morillo, director (e) de la dirección nacional de recursos y acciones judiciales de la Defensoría del Pueblo.

Demandada: C.l. Prodeco Productos de Colombia S.A. —C.l. Prodeco S.A.—.

Santafé de Bogotá, D.C., veintinueve de enero de mil novecientos noventa y nueve.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia

La Corte Constitucional es competente para revisar las anteriores providencias de tutela, dentro del proceso de la referencia, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en concordancia con el Decreto 2591 de 1991 y en cumplimiento del auto de fecha 20 de octubre de 1998, proferido por la Sala de Selección Décima de esta corporación.

2. La materia a examinar

Como se expresó con anterioridad, los hechos que sustentan la formulación de la acción de tutela tuvieron lugar en la ciudad de Santa Marta, en el terminal portuario de la compañía C.l. Prodeco Productos de Colombia S.A. —C.l. Prodeco S.A., en virtud de las actividades de recepción, manejo y embarque de carbón que ésta realiza, del mineral proveniente de las zonas carboníferas del país correspondientes a Cundinamarca, el Cerrejón Central y la Jagua de Ibirico, por los posibles efectos ambientales nocivos que se han causado con la emisión de partículas de carbón en el transcurso de las mismas y que al parecer han repercutido en la salud de los habitantes y en el ambiente de las zonas aledañas.

Las actividades que han sido objeto de mayor censura por la alta diseminación de partículas de carbón en el ambiente, se refieren al transporte en tractomulas sin carpado, desde las minas al puerto carbonífero de Santa Marta, el cargue de las barcazas y buques en la zona portuaria a través de una operación que genera gran dispersión de ese polvo mineral en el aire y sobre la superficie marina, los hundimientos de barcazas transportadoras, posiblemente con daños en la flora y la fauna subacuática, el manejo del carbón, mediante las bandas transportadoras y en los patios de acopio y el almacenamiento del mismo, afectando inclusive las operaciones de aeronavegación en el aeropuerto vecino; actividades que al parecer no presentan un control y un cuidado permanente por parte de la empresa responsable, según las innumerables quejas de los pescadores y pobladores de la región.

La parte demandante, representada por la Defensoría del Pueblo, la integran moradores del área de influencia de la sociedad portuaria, quienes se están viendo afectados por las acciones y omisiones de la misma, respecto de su derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y, por conexidad, a los derechos a la salud y la vida, con desmejoramiento de la calidad de vida de las personas afectadas, siendo la población infantil la más vulnerable, la cual se encuentra en estado de indefensión y cuya protección debe prevalecer por encima de cualquier consideración; presentándose, igualmente, perjuicios en la industria del turismo tradicional en esa zona del país, con desconocimiento de los principios establecidos en la Declaración de Río, sobre desarrollo sostenible.

Igualmente, como se indicó los jueces de instancia, a su turno, concedieron el amparo de los derechos invocados por el demandante. Así, la Sala Penal del Tribunal Superior de Santa Marta, como fallador de primera instancia, tuteló los derechos a la vida, al ambiente sano y a la salud de los representados y demás habitantes de la zona aledaña al puerto carbonífero de C.l. Prodeco S.A., al encontrarlos vulnerados con las acciones y omisiones de esa empresa, tornando en prevalente la acción de tutela para el respectivo amparo, ya que el derecho al medio ambiente no se puede desligar del derecho a la vida y a la salud de las personas.

Lo anterior llevó al a quo a concluir que, frente a la salud general de la población y de contera el turismo, es inconveniente el manejo que se le está dando al carbón en esa región y aclaró que si bien la explotación del carbón no se puede detener, como fuente de trabajo y desarrollo, el lugar no es el adecuado, apoyándose en el documento DNP-2503-UINF. Bogotá, diciembre de 1990, del Departamento Nacional de Planeación, y proponiendo como allí se hace la Bahía Portete en el Cabo de la Vela, por ser zona desértica, para lo cual ordenó la reubicación de esa actividad en un lugar más propicio, en un tiempo prudencial y razonable de tres años.

Por su parte, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en su condición de juez de tutela de segunda instancia, confirmó la anterior decisión de amparo de los derechos a la vida, ambiente sano y a la salud del menor Daniel Alejandro Rojas Sánchez y de las ciudadanas Martha Elisa Monsalve Cuéllar, Isabel Perea Contreras, Julio Jessurrum Painchault y otros habitantes de la zona que presenta la mencionada problemática, extendiendo la protección al derecho a la intimidad de dichas personas y de los demás vecinos de la zona del puerto carbonero, pero revocando la orden de reubicación impartida a la empresa accionada.

La anterior decisión se obtuvo al encontrar desproporcionada la reubicación de las instalaciones de la empresa en un plazo de tres (3) años, de manera que la modificó para que, en un término de tres (3) meses, la sociedad demandada elabore un cronograma de inversiones a fin de eliminar toda influencia malsana y molesta a la salud, vida e intimidad de los pobladores de la zona, el cual deberá ser aceptado, supervigilado y controlado en su cumplimiento por el a quo, debiendo comprender todo el proceso de transporte terrestre, almacenamiento, cargue y descargue de carbón en el puerto y en sus lugares adyacentes.

De otro lado, el apoderado de la empresa accionada manifestó ante el juez de tutela de primera instancia que la acción de tutela era improcedente ya que no existía una individualización plena y real de los afectados y de la vulneración de derechos colectivos, suponiendo una defensa en abstracto e impersonal de los derechos al ambiente sano, a la salud y a la industria del turismo, sin evidenciarse un perjuicio irremediable en cabeza de algún accionante o el desconocimiento de derechos fundamentales, y advirtiendo que existe un pleito pendiente, mediante una acción popular promovida en contra de C.l. Prodeco S.A. ante el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Santa Marta, manifestándose acerca de todas y cada una de las acusaciones que en su contra se manifestaron.

Luego, en la impugnación, además de lo antes referenciado, la parte demandada insistió en que la acción de tutela no era el camino adecuado para objetar los permisos de operación y funcionamiento de la entidad demandada como sociedad portuaria; además, que la misma no ha incumplido las normas constitucionales, legales y administrativas en materia ambiental, ni tampoco las de seguridad aeronáutica, tornando en inviable la acción por tratarse del cuestionamiento de una conducta legítima de un particular; igualmente, que las pruebas no fueron debidamente practicadas según los requisitos exigidos en el artículo 185 Código de Procedimiento Civil y desde la perspectiva técnica y científica requerida, desconociendo estudios elaborados por instituciones especializadas y peritazgos idóneos, lo que considera ha vulnerado sus derechos al debido proceso y defensa; y, adicionalmente, que no se ha logrado demostrar que exista contaminación ambiental del mar ni de las playas por fuera de los límites legales permitidos que ponga en riesgo la salud y la vida de las personas, ni un nexo de causalidad entre las presuntas enfermedades pulmonares que padecen los afectados y las actividades que desarrolla C.l. Prodeco S.A.

Con fundamento en lo anterior, en las actuaciones adelantadas y las decisiones adoptadas dentro del proceso de tutela de la referencia y las pruebas practicadas, es preciso adoptar la decisión correspondiente por la Corte Constitucional, sin que haya necesidad de decretar pruebas adicionales, por haberse llegado al convencimiento pleno acerca de los hechos que dieron lugar al ejercicio de la acción (D. 2591/91, art. 22); por consiguiente, se procede a la revisión de las sentencias de instancia, teniendo en cuenta las precisiones que en seguida se realizan.

3. La responsabilidad compartida entre el Estado y la comunidad para la conservación de un medio ambiente sano

Uno de los principales aspectos innovadores de la Carta Política de 1991 hace referencia al tratamiento de las riquezas naturales de la Nación y el medio ambiente, a través de una nueva conciencia que se refleja en claros compromisos tanto para el Estado como para la comunidad en general, tendientes a su conservación y protección, en cuanto patrimonio común de la humanidad, indispensable para la supervivencia de estas y de las futuras generaciones.

Por ello, constituye un fin esencial del Estado promover la prosperidad y el bienestar general, así como el mejoramiento de la calidad de vida de la población, entre otras actuaciones, mediante la solución de las necesidades insatisfechas con la prestación de los servicios públicos de salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable (C.P., arts. 2º, 49 y 366).

Así las cosas, cabe señalar que existen unos deberes estatales encaminados a la protección de la diversidad e integridad del ambiente, la conservación de las áreas de especial importancia ecológica y el fomento de la educación para obtener esos fines, que comportan igualmente una planificación del manejo y del aprovechamiento de los recursos naturales de manera que se garantice su desarrollo sostenible, conservación, restauración o sustitución, así como la prevención y control de los factores de deterioro ambiental, que se traducen en las acciones más importantes para que el Estado cumpla con los propósitos especialmente definidos respecto de la existencia de un medio ambiente sano y equilibrado, las cuales vienen acompañadas para su eficacia con la correlativa posibilidad de imponer sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados, junto con el deber de cooperación con otras naciones para la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas (C.P., arts. 8º, 79 y 80).

Forma parte, igualmente, de ese abanico de potestades y deberes estatales la facultad de intervención que por mandato de la ley tiene el Estado en ciertas actividades como director general de la economía, como ocurre con la explotación de los recursos naturales en aras de la preservación de un medio ambiente sano (C.P., art. 334), el cual ha sido entendido en su concepto y alcance dentro del ordenamiento superior vigente por la Corte de la siguiente manera:

“El medio ambiente desde el punto de vista constitucional, involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural, temas, que entre otros, han sido reconocidos ampliamente por nuestra Constitución Política en muchas normas que establecen claros mecanismos para proteger este derecho y exhortan a las autoridades a diseñar estrategias para su garantía y su desarrollo.

En efecto, la protección del medio ambiente ha adquirido en nuestra Constitución un carácter de objetivo social, que al estar relacionado adicionalmente con la prestación eficiente de los servicios públicos, la salubridad y los recursos naturales como garantía de la supervivencia de las generaciones presentes y futuras, ha sido entendido como una prioridad dentro de los fines del Estado y como un reconocimiento al deber de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos(1) (C.P., art. 366)” (sent. T-453/98, M.P. Alejandro Martínez Caballero).

Complementan, entonces, las responsabilidades estatales aludidas, los actos de participación y las obligaciones a cargo de la comunidad para la consecución de los objetivos en materia ambiental; en virtud de lo cual, los ciudadanos pueden tomar parte en las decisiones que afecten el medio ambiente debiendo a su vez proteger los recursos naturales y velar por la conservación del mismo, sin olvidar que la potestad de todos a gozar de un ambiente sano constituye un derecho de carácter colectivo en la forma de un “derecho-deber”(2) (C.P., arts. 70, 79 y 95).

4. Compatibilidad entre la libertad de empresa y el derecho al ambiente sano

El ordenamiento constitucional vigente consagra un modelo económico que garantiza un amplio espacio de libertad para la actividad económica y la iniciativa privada, dentro de los límites del bien común; no obstante, dicho ejercicio presenta una reserva legal para la exigencia de permisos previos, licencias, o requisitos adicionales que permitan ejercitar un derecho o desarrollar una actividad(3), así como, para delimitar su alcance, cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación. En este contexto la empresa, como base del desarrollo, se encuentra sujeta a una función social que implica obligaciones (C.P., arts. 84 y 333).

En este ámbito de libertad de acción, se observa que existe para los particulares una especial responsabilidad en la preservación y protección del medio ambiente, cuando quiera que con el ejercicio de la libertad de empresa se atente contra su equilibrio; más aún, cuando de su posible lesión pueden derivarse amenazas a derechos de importante envergadura para las personas. Sobre el particular, la Corte ha sido enfática en señalar que la realización de la actividad económica debe sujetarse a las normas ambientales expedidas, con el fin de mantener un medio ambiente sano a través de un desarrollo económico sostenible, y con el control de las autoridades ambientales, de la forma que se cita a continuación:

“Las normas ambientales, contenidas en diferentes estatutos, respetan la libertad de la actividad económica que desarrollan los particulares, pero le imponen una serie de limitaciones y condicionamientos a su ejercicio que tienden a hacer compatibles el desarrollo económico sostenido con la necesidad de preservar y mantener un ambiente sano. Dichos estatutos subordinaban el interés privado que representa la actividad económica al interés público o social que exige la preservación del ambiente, de tal suerte que el particular debe realizar su respectiva actividad económica dentro de los precisos marcos que le señala la ley ambiental, los reglamentos y las autorizaciones que debe obtener de la entidad responsable del manejo del recurso o de su conservación.

El particular al realizar su actividad económica tiene que adecuar su conducta al marco normativo que la orienta, la controla y la verifica, con el fin de que no cause deterioro al ambiente, o lo reduzca a sus más mínimas consecuencias y dentro de los niveles permitidos por la autoridad ambiental.

Hay que concluir que la contaminación dentro de ciertos rangos es una realidad, pues resulta ingenuo condicionar las actividades humanas a un impacto ambiental cero —aun cuando las actuaciones de los sujetos públicos y privados involucrados en la preservación ambiental deben atender necesariamente atender a ello— pues en general, la acción del hombre en el campo de sus actividades industriales y comerciales, incorpora de alguna manera elementos extraños y nocivos al ambiente.

La autoridad ambiental, debe admitir el ejercicio de una actividad económica legítima, cuando su ejercicio no comprometa los límites tolerables de la contaminación, pues si los excede, el bien común exigirá que restrinja o se prohíba al particular el ejercicio de su actividad.

No se pueden señalar límites a las acciones y a las inversiones que requiera el control efectivo de la contaminación ambiental, pero debe saber quien asuma una actividad contaminante, que su primera responsabilidad, por encima de cualquier otra, es establecer los mecanismos más adecuados y eficaces para suprimir, o cuando menos reducir al mínimo tolerable, los efectos nocivos que se puedan deducir de tal actividad, aparte de que debe pagar, según las tasas de retribución ambiental que se establezcan, por lo menos parte del precio que cuesta contaminar”. (Sent. C-254/93, M.P. Antonio Barrera Carbonell).

5. El derecho de las personas a disfrutar de un medio ambiente se salvaguarda a través de las acciones populares o las de clase o grupo, salvo que con su afectación se vulneren o amenacen derechos de rango fundamental en forma concreta e individualizable

El derecho a gozar de un ambiente sano no constituye un derecho de rango fundamental, sino un derecho y un interés colectivo, que junto con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, la libre competencia económica y otros de naturaleza similar a criterio del legislador, cuenta para su protección, en el ordenamiento jurídico vigente, con los mecanismos procesales necesarios mediante las llamadas acciones populares y las de clase o de grupo consagradas en el artículo 88 constitucional.

Con las aciones populares se obtiene, en forma preventiva, la salvaguarda de los derechos e intereses colectivos, en cuanto se refieren a una finalidad pública, por lo que con ellas no se puede “perseguir la reparación subjetiva o plural de los eventuales daños que pueda causar la acción o la omisión de la autoridad pública o del particular sobre ellos”(4), para ese fin existen las acciones de grupo o de clase y las demás acciones ordinarias y, en oportunidades, la acción de tutela (C.P., art. 86).

Las acciones de clase o grupo para la Corte “son igualmente regulables por la ley y no hacen referencia exclusiva a los derechos constitucionales fundamentales, ni sólo a los derechos colectivos, pues también comprenden a los derechos subjetivos de origen constitucional o legal y necesariamente suponen la existencia, reclamo y demostración de un perjuicio o daño causado y cuya reparación se puede pedir ante el juez. Empero exigen siempre que el daño sea de aquellos que son causados en ciertos eventos a un número plural de personas que por sus condiciones y por su dimensión deben ser atendidas con prontitud, inmediatez, efectividad y sin mayores requisitos procesales dilatorios”(5).

Sin embargo, debe precisarse que cuando de la afectación de un derecho e interés colectivo como el medio ambiente resulta una amenaza o vulneración concreta de un derecho fundamental determinable en forma individual, una vez demostrada la respectiva conexidad, procede la acción de tutela, dentro de los siguientes criterios:

“... existen casos en los que por la vulneración o amenaza de derechos colectivos se produce la vulneración o amenaza de derechos fundamentales. En estas circunstancias, la jurisprudencia constitucional ha sido clara al concluir que ante estos eventos resulta viable la acción de tutela(6), siempre y cuando se cumplan una serie de requisitos y se acredite la real vulneración o amenaza del derecho fundamental, razón por la cual en reiteradas ocasiones esta corporación ha señalado que:

“(...) si una persona individualmente considerada puede probar que la misma causa (perturbación del medio ambiente) está afectando o amenazando de modo directo sus derechos fundamentales o los de su familia, al poner en peligro su vida, su integridad o su salubridad, cabe la acción de tutela en cuanto a la protección efectiva de esos derechos fundamentales en el caso concreto, sin que necesariamente el amparo deba condicionarse al ejercicio de las acciones populares”(7).

En estas condiciones, se ha considerado efectivamente que dada la conexidad del ataque entre derechos colectivos y fundamentales deberá prevalecer la tutela sobre las acciones populares(8), para garantizar la protección de los derechos fundamentales, la unidad de defensa y la economía procesal.

Sin embargo, para que prospere el mecanismo excepcional de la acción de tutela en estos casos, como se dijo con anterioridad, “(...) es necesario que se pruebe —y de manera fehaciente— que en efecto están en peligro o sufren lesión los derechos fundamentales del accionante. Igualmente deberá acreditarse el nexo causal existente entre el motivo alegado como causante del daño colectivo y el perjuicio o amenaza individual que el peticionario dice afrontar”(9).

En ese orden de ideas, se requiere para el conocimiento de una acción orientada en ese sentido, que exista un daño o amenaza concreta de los derechos fundamentales del solicitante o su familia, una perturbación de derechos colectivos y un nexo causal o vínculo directo entre uno y otro, de manera tal que se pueda determinar directamente que la lesión o amenaza del derecho fundamental es producto de la perturbación de los derechos colectivos (Sent. T-453/98, M.P. Alejandro Martínez Caballero).

Así pues, la regla general del artículo 88 de la Carta Política, según la cual la protección del derecho e interés colectivo al medio ambiente sano se obtiene mediante el ejercicio de las acciones populares o las de clase o grupo, se exceptúa cuando, de la apreciación fáctica en concreto de los hechos efectuada por el juez de tutela, se logra deducir que la perturbación al mismo presenta un nexo de causalidad con la acción u omisión de la autoridad pública o del particular, según el caso, ocasionando la vulneración o amenaza en forma directa e inminente de derechos fundamentales de las personas, respecto de los cuales se solicita el correspondiente amparo. En este evento procede la acción de tutela conforme a la jurisprudencia de la corporación, sobre la materia, lo que determina el análisis de los hechos ya relatados.

6. Caso sub examine.

6.1. Procedencia de la acción de tutela por la legitimación activa y pasiva en la causa. Uno de los aspectos sobre los cuales el apoderado judicial de la sociedad demandada cuestiona la formulación de la presente acción de tutela, se refiere a la falta de legitimación del director (e) de la dirección nacional de recursos y acciones judiciales de la Defensoría del Pueblo para presentarla a nombre de varios habitantes del área próxima al terminal carbonero afectados con la contaminación producida por el transporte y embarque de carbón en la ciudad de Santa Marta, por la sociedad demandada C.l. Prodeco S.A., con el propósito de obtener la protección de los derechos a la salud y a la vida, en conexidad con el derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, ya que, en su opinión, la agencia oficiosa por la que actúa el defensor, sólo puede darse cuando su titular no esté en condiciones de defenderse y por haberse omitido identificar plenamente a sus “representados”.

En primer término, cabe advertir que, el artículo 282 de la Carta Política establece como una de las funciones del Defensor del Pueblo la de “interponerlas acciones de tutela, sin perjuicio del derecho que asiste a los interesados”. Con base en este mandato superior, los artículos 10, 46 y 49 del Decreto 2591 de 1991 “por el cual se reglameta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, preceptúan que el Defensor del Pueblo podrá ejercer dicha acción en nombre de cualquier persona que lo solicite o que esté en situación de desamparo o indefensión, sin perjuicio del derecho que a ella le asiste, al igual que los personeros municipales en calidad de defensor en la respectiva entidad territorial, por delegación expresa del Defensor del Pueblo.

Así pues, la indefensión constituye un presupuesto esencial de habilitación al Defensor del Pueblo o a los personeros municipales para ejercer actos de representación de las personas en la tutela, la cual se presume respecto de los menores de edad cuando sus derechos se ven envueltos negativamente por la acción de una autoridad o de los particulares, a partir del claro mandato del numeral 9º del artículo 42 del Decreto 2591 de 1991, como sucede en el presente caso, siendo extensible la misma a los eventos de tutela incoada contra autoridades públicas. Adicional a lo anterior, la Corte(10) ha señalado que, en virtud del artículo 44 constitucional que consagra una protección especial a los niños, la actuación del Defensor del Pueblo y de los personeros municipales podría producirse simplemente alegando su condición de personas, toda vez que con base en dicho precepto superior, cualquier persona puede exigir de la autoridad competente el cumplimiento pleno de los derechos de los menores, así como la sanción de los infractores, dentro de lo cual estarían incluidos los pedimentos que por la vía de la acción de tutela se tramitan.

De manera que, aun cuando en el presente caso no reposa en el expediente copia de la autorización exigida para su intervención a nombre de los accionantes, no se puede perder de vista que por tratarse en su mayoría de menores de edad quienes conforman la parte actora, específicamente identificados, el director (e) de la dirección nacional de recursos y acciones judiciales de la Defensoría del Pueblo se encontraba legitimado para actuar en su nombre y por delegación del Defensor del Pueblo (Res. 159/94).

De otro lado, se observa que frente a los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela establecidos en el artículo 86 superior, en lo que toca con la legitimación por pasiva de la misma, en el caso particular ésta se dirigió contra la persona jurídica privada C.l. Prodeco S.A. Como lo señala el artículo 86 de la Carta Política, la acción de tutela no sólo fue instituida para la protección de los derechos fundamentales de las personas por la acción u omisión de las autoridades públicas que puedan vulnerarlos o amenazarlos, sino también respecto de las actuaciones y omisiones de los particulares, para quienes la procedencia es excepcional y en la medida en que se configure alguna de las siguientes situaciones: 1. Que el particular se encuentre encargado de la prestación de un servicio público; 2. Que la conducta del particular afecte grave y directamente el interés colectivo, y 3. Que el solicitante se halle respecto del accionado en estado de subordinación o indefensión.

El sustento de la presentación de la acción contra la empresa demandada se dirige a comprobar que las conductas realizadas al desarrollar su objeto social han excedido el límite normal que se exige en dicha actividad, produciendo una afectación grave y directa del interés colectivo, por una eventual contaminación del aire con partículas de carbón en el desarrollo de su actividad de transporte, cargue y descargue de dicho mineral en el puerto ubicado en la bahía de Santa Marta, con desconocimiento de los derechos fundamentales en concreto de pobladores de la zona, en conexidad con el derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, lo que demanda una intervención judicial para protegerlos.

Además, no cabe duda que las personas por quienes la Defensoría del Pueblo actúa en la tutela, excluyendo a los menores, se encuentran indefensas ante la empresa C.l. Prodeco S.A. toda vez que les es “...imposible actuar de manera efectiva para neutralizar los efectos de los actos u omisiones en que aquella incurre, por lo cual resulta inevitable el daño o la amenaza a sus derechos fundamentales. En tales hipótesis se hace indispensable la presencia y la actuación del juez en sede de tutela para garantizar de manera cierta la eficacia de tales derechos a la luz de la Constitución”(11).

Por lo tanto, de las probanzas que obran en el proceso de tutela se desprende la existencia de una real indefensión de los actores, ya que, no obstante el cumplimiento alegado por la accionada de las exigencias legales y reglamentarias sobre el particular, es evidente la producción de partículas de carbón que han ocasionado molestias a los actores por su vecindad a la zona del puerto y a otros miembros de sus familias, tanto en sus personas como en las zonas privadas en que habitan y en el aire que respiran, como lo aseveran los fallos de instancia, con fundamento en el abundante material probatorio sobre este asunto, el cual no es posible desconocer.

6.2. Vulneración o amenaza del derecho a la vida, a la salud, a la intimidad y a la integridad física con la perturbación al medio ambiente y, en el caso en estudio, por la emisión de partículas de carbón. Es evidente que la perturbación producida al medio ambiente, mediante conductas que atentan contra la conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la preservación de la biodiversidad y la estabilidad de aquel, por lo general llevan envuelta una vulneración o amenaza directa a derechos fundamentales de las personas, tales como la vida, la integridad personal, la intimidad y en conexidad con estos a la salud, en la medida en que existe una interdependencia vital entre la estabilidad de ese medio exterior, como hábitat natural y la especie humana. De manera que, en el evento de llegarse a demostrar que en forma individual y concreta se ha producido una vulneración o amenaza aun derecho de ese rango, puede obtenerse su protección por la vía de la acción de tutela.

Así las cosas, el derecho a la vida, valor y bien fundamental, consagrado en el artículo 11 constitucional como inviolable, comprende una garantía que no sólo es atribuible a la posibilidad de existencia de los seres humanos, sino también, a una existencia de conformidad con la dignidad humana, lo cual implica en condiciones saludables, en las cuales se haga evidente la promoción, protección y recuperación de la salud como objetivo estatal, a fin de conservar los estados de normalidad física y mental adecuados a las exigencias del desempeño y actividad humanos. Al respecto se pronunció la Corte en la sentencia T-395 de 1988(12):

“... el concepto de vida al que en reiteradas ocasiones ha hecho alusión esta corporación, no es un concepto limitado a la idea restrictiva de peligro de muerte, que daría lugar al amparo de tutela sólo en el evento de encontrarse el individuo a punto de fenecer o de perder una función orgánica de manera definitiva; sino que se consolida como un concepto más amplio a la simple y limitada posibilidad de existir o no, extendiéndose al objetivo de garantizar también una existencia en condiciones dignas. Lo que se pretende entonces, es respetar la situación “existencial de la vida humana en condiciones de plena dignidad”, ya que “al hombre no se le debe una vida cualquiera, sino una vida saludable”(13), en la medida en que sea posible”.

Obsérvese como el derecho a la salud (C.P., art. 49), en principio de naturaleza prestacional, puede llegar a convertirse en un derecho fundamental, dada la conexidad que presenta con el derecho a la vida, en cuanto forma parte del mismo en forma interdependiente e inescindible, de manera que, la afectación del derecho al goce de un ambiente sano, puede traer como consecuencia su amenaza y por ende la de la misma vida, como predicado de ésta, como así lo señaló la Corte:

“El derecho a la salud conforma, en su naturaleza jurídica, un conjunto de elementos que pueden agruparse en dos grandes bloques: el primero, que lo identifica como un predicado inmediato del derecho a la vida, de manera que atentar contra la salud de las personas equivale a atentar contra su propia vida, de allí que, conductas que atenten contra el medio ambiente sano (C.N., art. 49, inc. 1º), se tratan de manera concurrente con los problemas de la salud; fuera de que el reconocimiento del derecho a la salud prohíbe las conductas que las personas desarrollen, con dolo o culpa, que causen daño a otro, imponiendo a los infractores las responsabilidades penales y civiles de acuerdo con las circunstancias. Por estos aspectos, el derecho a la salud resulta un derecho fundamental (...)”. (Sent. T-484/92, M.P. Fabio Morón Díaz).

Esa determinación del derecho a la salud como fundamental o prestacional, resulta, en consecuencia, materia de análisis del caso en particular; sin embargo, dicho carácter fundamental es permanentemente predicable cuando de los derechos de los niños se trata, siguiendo los mandatos del artículo 44 de la Carta Política(14). Además, la protección especial constitucional de la cual puede ser objeto el derecho a la salud se produce en forma independiente al grado de afectación del derecho fundamental con el cual presenta su conexidad; basta con la afectación del núcleo esencial del derecho a la salud para que justifique la procedencia sin demora del amparo tutelar, así pues, no es necesaria la negación de los derechos fundamentales en conexidad con la salud para tramitarlo(15).

A lo anterior se adiciona el hecho de que el derecho a la integridad física (C.P., art. 12), entendida como “el respeto a la corporeidad del hombre de forma plena y total, de suerte que conserve su estructura natural como ser humano”(16), puede resultar eventualmente afectado con las amenazas que se ciernen sobre el ambiente, y que han puesto en peligro el derecho a la salud y a la vida, en virtud del elemento relacional intrínseco entre ellos que impide una consideración aislada para su vigencia y salvaguarda, como así lo señaló la Corte, en esa providencia, de la siguiente manera:

“Es cierto que la salud y la integridad física son objetos jurídicos identificables, pero nunca desligados de la vida humana que los abarca de manera directa. Por ello cuando se habla del derecho a la vida se comprenden necesariamente los derechos a la salud e integridad física, porque lo que se predica del género cobija a cada una de las especies que lo integran. Es un contrasentido manifestar que el derecho a la vida es un bien fundamental, y dar a entender que sus partes —derecho a la salud y derecho a la integridad física— no lo son.

Cuando se habla del derecho a la salud, no se está haciendo cosa distinta a identificar un objeto jurídico concreto del derecho a la vida, y lo mismo ocurre cuando se refiere al derecho a la integridad física. Es decir, se trata de concreciones del derecho a la vida, mas no de bienes jurídicos desligados de la vida humana, porque su conexidad próxima es inminente. En cambio, respecto de los demás derechos fundamentales la conexidad con el derecho a la vida no es directa, sino que aquellos se refieren siempre a éste, pero de manera indirecta y mediata”.

Igualmente, el derecho a un ambiente sano presenta una innegable conexión con el derecho a la intimidad de las personas (C.P., art. 15), de manera que, la lesión del primero redunda en la efectividad del segundo, ya que coarta en oportunidades la libertad de autodeterminación de las personas en razón a condiciones exageradas inevitables a las cuales se puedan ver expuestos y que implican molestias para desarrollarse en su ámbito privado personal y familiar. Así lo ha señalado la corporación:

“... Modernamente, la jurisprudencia constitucional ha extendido la protección del ámbito o esfera de la vida privada, implícita en el derecho fundamental a la intimidad, a elementos o situaciones inmateriales como “el no ser molestado” o “el estar a cubierto de injerencias arbitrarias”, trascendiendo la mera concepción espacial o física de la intimidad, que se concretaba en las garantías de inviolabilidad del domicilio y de la correspondencia. El ruido molesto y evitable(17) es un fenómeno percibido desde la órbita jurídico constitucional como una “injerencia arbitraria” que afecta la intimidad de la persona o de la familia (...).

(...).

“El particular que, prevalido de la inacción de las autoridades públicas, contamina el aire y ocasiona molestias a las personas que permanecen en sus hogares hasta un grado que no están obligadas a soportar, vulnera simultáneamente el derecho a un ambiente sano y el derecho fundamental a la intimidad (C.P., arts. 15 y 28). La generación de mal olor en desarrollo de la actividad industrial es arbitraria cuando, pese a la existencia de normas sanitarias y debido al deficiente control de la autoridad pública, causa molestias significativamente desproporcionadas a una persona hasta el grado de impedirle gozar de su intimidad”. (Fundamento jurídico Nº 4, sent. T-219/94, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

Por último, debe manifestarse que según criterio de la Corte Constitucional el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta Política “... se traduce en el derecho a que no se instauren excepciones o privilegios que exceptúen a unos individuos de lo que se concede a otros en idénticas circunstancias, de donde se sigue necesariamente, que la real y efectiva igualdad consiste en aplicar la ley en cada uno de los acaecimientos según las diferencias constitutivas de ellos. El principio de la justa igualdad exige precisamente el reconocimiento de la variada serie de desigualdades entre los hombres en lo biológico, económico, social, cultural, etc., dimensiones todas esas que en justicia deben ser relevantes para el derecho”(18).

De manera pues que, ante la realización de un actividad económica que pueda producir contaminación del medio ambiente, cuando resultan ineficaces o insuficientes los controles que por ella misma corresponde implantar, como aquellos radicados en manos de las autoridades competentes para mantener las condiciones básicas ambientales que permitan mejorar la calidad de vida y proporcionar un bienestar general, se vulnera el derecho fundamental a la igualdad de aquellas personas que resultan afectadas por las actuaciones contaminantes, en virtud de la salvedad que se les impone para disfrutar el derecho a gozar de un ambiente sano y de otros derechos conexos, consolidándose en un trato que aparece como discriminatorio dada la desproporcionada carga que asumen respecto de los demás miembros de la población en general.

Ahora bien, los criterios antes señalados son, perfectamente, aplicables a la actividad económica atinente a la explotación, transporte, cargue y descargue de los minerales como en este caso sucede con el carbón.

Sin duda, las partículas en suspensión como resultado de la realización de esa actividad económica, pueden llegar a afectar la composición del aire y por lo tanto deben estar sometidas a específicas medidas sanitarias y de control de la calidad del mismo, tendientes a proteger la estabilidad del medio ambiente, el bienestar general y en especial la salud y demás derechos de la población circunvecina. Esta actividad de vigilancia se adelanta de conformidad con lo establecido en la Ley 9ª de 1979 “por la cual se dictan medidas sanitarias” que en materia de protección del medio ambiente y en lo relativo a las emisiones atmosféricas, asigna al Ministerio de Salud la obligación de señalar las normas sobre calidad del aire según los postulados de esa ley y del Decreto-Ley 2811 de 1974 “por el cual se dicta el código nacional de recursos naturales renovables y de protección al medio ambiente”.

Según, el Decreto 02 de 1982 “por el cual se reglamentan parcialmente el título I de la Ley 09 de 1979 y el Decreto-Ley 2811 de 1974, en cuanto emisiones atmosféricas”, establece que constituye contaminación del aire “la presencia o acción de los contaminantes en condiciones tales de duración, concentración o intensidad, que afecten la vida y la salud humana, animal o vegetal; los bienes materiales del hombre o de la comunidad, o interfieran su bienestar”.

El incumplimiento de las normas de calidad del aire pueden, en consecuencia, generar un desconocimiento del derecho colectivo al medio ambiente sano y a los fundamentales como la vida, la salud, en conexidad con esta, la integridad personal, la intimidad y la igualdad, en la forma antes mencionada. Veamos, si en el caso que estudiaron los jueces de tutela, respecto del cual se emitieron las decisiones que corresponde revisar a esta Sala, se desconocieron tales derechos y si la sociedad demandada fue la causante, con su actividad social, de ese hecho.

6.3. Conclusión. Efectuadas las anteriores precisiones, en el asunto que ocupa la atención de la Corte, con base en los hechos comprobados y las pruebas recaudadas, la Sala llega a las siguientes conclusiones:

Es indudable que, no obstante el cumplimiento de las normas ambientales por parte de la accionada, como lo dedujeron los fallos de instancia, existe una concentración de partículas que cubren la zona del puerto carbonífero de C.l. Prodeco S.A. y sus lugares aledaños, la cual tiene origen en el proceso de transporte, cargue y descargue del mineral que se lleva a cabo por la empresa accionada, según se ha demostrado mediante las pruebas trasladadas y por todas aquellas acopiadas por el Tribunal Superior de Santa Marta y valoradas por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, como ya se expuso en el acápite Nº III de esta providencia; entre ellas, diversos testimonios recaudados, dictámenes periciales allegados, fórmulas médicas, estudios y conceptos técnicos aportados, todos los cuales obran en el expediente.

En consecuencia, se encuentra acreditada una afectación del ambiente por la emisión de partículas de carbón en el conjunto residencial Los Alcatraces, en el Aeropuerto y en el Hotel Decamerón de la ciudad de Santa Marta, lo que dio lugar a ordenar en su oportunidad al Ministerio del Medio Ambiente, la elaboración y adopción de un proyecto de control integral de manejo del carbón, específicamente destinado al proceso de cargue y descargue, con mecanismos de evaluación de la cantidad y efectos del polvillo esparcido en el ambiente, vigilados por la Corporación Autónoma Regional del Magdalena y con conocimiento de sus resultados por la secretaría de salud de ese departamento, así como del citado ministerio y el de salud, para aplicar las medidas preventivas tendientes a evitar la posible contaminación.

Como lo aseveran los fallos materia de revisión, dichas partículas al esparcirse por el aire además de la perturbación que producen en el medio ambiente en sus componentes de aire y agua, con la propagación constante del polvillo de carbón, no sólo permiten apreciar una causa de contaminación del ambiente sino también una repercusión en los pobladores vecinos que se ven expuestos a él, generando enfermedades respiratorias y pulmonares, según las certificaciones médicas aportadas, comprometiendo así la salud de la población, especialmente de la infantil, como lo demuestran los padecimientos verificados en el presente caso respecto de los niños Daniel Alejandro Rojas, Julio Jessurrum, al igual que de los adultos Marta Elisa Monsalve Cuéllar e Isabel Perea Contreras.

Los efectos nocivos de la diseminación del polvo del carbón no sólo se evidencia de la comprobación directa en habitantes del lugar en el cual se plantea la problemática, sino que a través de estudios y conceptos de alta confiabilidad, como el expedido por el Ministerio de Salud, se establece que la permanente exposición a ese mineral no sólo produce un impacto ocupacional, sino que realmente compromete la salud de la gente de las regiones en las cuales se explota, entre las cuales están la rinitis, la bronquitis industrial, la neumoconosis del carbón y el agravamiento de otras enfermedades.

Como se ha observado, atentar contra la salud de las personas por la afectación del medio ambiente dentro del cual deben desarrollarse como seres vivientes, además de poner en peligro una vida en condiciones saludables, como ocurre en el presente caso, atenta contra la dignidad humana y, adicionalmente, lesiona el derecho a la integridad personal, al verse transformados negativamente los estados físicos de las personas, pudiéndose traducir en una posible amenaza del derecho a la vida de los mismos, dada la conexidad innegable entre unos y otros.

De igual forma, resulta viable señalar que dicha causa de contaminación, genera restricción de la capacidad de autodeterminación de las personas que viven cerca del puerto, en la medida en que las mismas se ven sometidas a una constante, incontrolable y arbitraria injerencia en la intimidad y vida privada, con la diseminación del polvillo en sus lugares de residencia y privados, lesionando la tranquilidad, sosiego doméstico y la estética de los predios, en un grado injustificado que evidencia un trato discriminatorio de los mismos.

Por otra parte, las condiciones no totalmente saludables y sanitarias a las cuales se han visto sometidos los moradores vecinos del puerto por la actividad económica de transporte, cargue y descargue de carbón de la sociedad accionada, les ha impedido conservar un estado de salud físico apropiado a sus necesidades. Esto, puede derivar en enfermedades graves que degeneren en padecimientos serios que involucren su integridad personal y vida, e incidir negativamente en su tranquilidad y sosiego domésticos, dada la injerencia constante en sus lugares de recogimiento, impidiendo el ejercicio del derecho al goce de un ambiente sano y a la efectividad de los demás derechos mencionados en toda su plenitud, así como sometiéndolos a una desigualdad en relación con las demás personas, que determina la necesidad de proceder a una protección inmediata, de índole constitucional, como la que ofrece la acción de tutela, habida cuenta de que los niños ante esta situación pueden resultar muy afectados.

Como así mismo lo advirtieron las sentencias de instancia, en criterio que comparte esta Sala, del(sic) materia probatorio disponible se encuentra que el sustento para formular la presente acción de tutela por la Defensoría del Pueblo, en nombre de habitantes vecinos del puerto carbonífero aludido, no supuso simples afirmaciones de la existencia de actos perturbadores(19), sino que en realidad existía una comprobación efectiva de los mismos, atribuibles, aunque no en forma exclusiva, a la actividad que realiza la empresa accionada y un nexo de causalidad(20) con la vulneración y amenaza de los derechos fundamentales invocados en el libelo de demanda, que torna en procedente el amparo tutelar, lo que lleva a esta Sala a confirmar la decisión proferida por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, con las adiciones pertinentes.

Cabe mencionar, como se hizo oportunamente en el fallo que resolvió la impugnación que, el supuesto cumplimiento de los límites de los niveles de concentración de las partículas de carbón en suspensión, emitidas por la empresa accionada, permitidos por el Decreto 02 de 1982 y, en general, la sujeción de la misma a las normas de saneamiento ambiental(21), como lo es en lo relativo a los permisos de funcionamiento y operación, según lo alegado por la sociedad accionada en su defensa, no constituye una razón suficiente para desvirtuar las acusaciones sobre la vulneración y amenaza de derechos fundamentales de la población cuando las mismas resultan evidentes, ignorando una realidad, como es que la actividad carbonífera adelantada por la empresa accionada está produciendo efectos nocivos en el medio ambiente y en la población que ameritan una intervención de las respectivas autoridades, en este caso de los jueces constitucionales, por tratarse de niños y de derechos fundamentales de las personas.

Además, no se puede olvidar que una de las objeciones a los resultados de los muestreos que se realizan para vigilar la presencia de partículas de carbón en el aire en las áreas aledañas a la actividad de la empresa consistía en la seguridad en los mismos, dado que son las mismas empresas contaminadoras quienes los realizan.

De aceptar una argumentación esbozada en el sentido planteado por la empresa demandada, se produciría un rebasamiento y desviación de la finalidad estatal de asegurar la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionalmente consagrados a las personas, en un Estado social de derecho precisamente fundado en la justicia, la igualdad, la vigencia de un orden social justo y la convivencia pacífica, toda vez que no presenta un sustento constitucional suficiente exigir a alguien que soporte un sacrificio irrazonable en el ejercicio de sus derechos, a fin de permitir la explotación de una actividad económica, que si bien se desarrolla en ejercicio de una libertad económica, se encuentra sometida a los límites del bien común, el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural.

En la confrontación de derechos y de libertades, sin lugar a dudas prevalece el reconocimiento de la persona humana y su derecho a la existencia en condiciones dignas y saludables, sin injerencias que coarten sus libertades, así como a disfrutar de un medio ambiente sano; de manera que, resulta totalmente adecuada, en el caso que se examina, la decisión de impartir órdenes preventivas a fin de implementar los correctivos necesarios para reducir el efecto nocivo que está produciendo por la emisión de partículas de carbón durante la actividad que realiza la sociedad accionada, a fin de amparar los derechos fundamentales de los accionantes y demás personas afectadas, sin desconocer la protección a libertad de empresa de la sociedad demandada.

Por ello mismo, la Corte encuentra improcedente e inconveniente la orden de reubicación de la sociedad C.l. Prodeco S.A., dada por el juez de primera instancia, Sala Penal del Tribunal Superior de Santa Marta, y, por el contrario, acoge la decisión que al respecto emitió la segunda instancia, a través de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en el sentido de que la empresa demandada debe consolidar, en un término de tres (3) meses, un cronograma de razonable duración para la realización de inversiones necesarias que permitan eliminar toda influencia malsana y molesta a la salud e intimidad de los pobladores de la zona, que comprenda todo el proceso de transporte terrestre, almacenamiento, cargue y descargue de carbón en el puerto y en sus lugares adyacentes, el cual deberá ser aceptado y supervigilado y controlado en su realización por el Tribunal Superior de Santa Marta, sin perjuicio del cumplimiento de las obligaciones que, para la expedición de las diversas licencias, le hayan sido impuestas por las distintas autoridades ambientales, administrativas y de salud.

Adicionalmente, con el fin de hacer efectivos los correspondientes controles de contaminación en dicha zona, es necesario que la Corporación Autónoma Regional del Magdalena, Corpamag, trace un cronograma y evalúe autónomamente su cumplimiento, para lo cual, los gastos que dicha actividad ocasionen estarán a cargo de C.l. Prodeco S.A. Así mismo, copia de las conclusiones de la evaluación que lleve a cabo Corpamag, se entregarán a la Defensoría del Pueblo de Santa Marta y a las personas tuteladas.

Debe precisarse que, para la evaluación de los controles de contaminación, se hace necesario que el fondo común Los Alcatraces facilite la instalación de los mismos según lo ordene Corpamag, para lo cual se impartirá la correspondiente orden.

Por último, cabe agregar que no existe demostración alguna acerca de la desvalorización de los predios y viviendas de los habitantes de la zona, como resultado de la referida problemática, ni de la actividad turística que se desarrolla en ella que justifique una protección del derecho a la propiedad privada solicitado en la demanda, ya que no basta el señalamiento de una hipotética afectación por una determinada actividad empresarial sin comprobar en qué modo y cuantía se han ocasionado unos perjuicios por la actividad cuyo ejercicio se cuestiona.

En consecuencia, la Sala confirmará el fallo proferido por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en el proceso de la referencia, con las adiciones pertinentes que se ordenarán en la parte resolutiva de la presente providencia.

IV. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR la sentencia proferida por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia el 2 de septiembre de 1998, adicionándola en el sentido de que a la Corporación Autónoma Regional del Magdalena, Corpamag, le corresponderá trazar un cronograma y evaluar autónomamente su cumplimiento, conforme a lo expuesto en la parte motiva, a fin de que sea efectivo el control de la contaminación en dicha zona, para lo cual los gastos que se ocasionen estarán a cargo de C.l. Prodeco S.A.

Así mismo, copia de las conclusiones de la evaluación que se lleve a cabo por Corpamag se entregará a la Defensoría del Pueblo de Santa Marta y a las personas tuteladas.

2. Con el fin de facilitar la evaluación de los controles de contaminación, el fondo común Los Alcatraces facilitará la instalación de los controles que ordene Corpamag.

3. LÍBRESE por secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí establecidos.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

(1) Sentencia T-254/93. Antonio Barrera Carbonell.

(2) Sentencia C-059/94. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(3) Ver la sentencia C-632/96. M.P. Hernando Herrera Vergara.

(4) SU-067/93, M.P. Fabio Morón Díaz y Ciro Angarira Barón.

(5) Idem.

(6) Ver sentencias T-437/92, T-62, T-254, T-320, T-366, T-376/93, T-126/94, T-257/96, SU-257/97, entre otras.

(7) SU-257/97. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(8) Sentencia T/254/93. M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell.

(9) Sentencia T-539/92

(10) Ver la sentencia T-331/97. M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.

(11) Sentencia T-014/94. M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.

(12) M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.

(13) Sentencia T-494/93. M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.

(14) Ver las sentencias SU-225/98, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz y T-415/98, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.

(15) Ver la sentencia T-260/98, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.

(16) Sentencia T-494/93, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.

(17) Corte Constitucional. ST-210 de 1994.

(18) Sentencia T-432/92, M.P. Dr. Simón Rodríguez Rodríguez.

(19) Sentencia T-115/97, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara.

(20) Sentencia T-462/96, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.

(21) Ley 9ª de 1979 y Decreto-Ley 2811 de 1974.

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