Sentencia T-473 de julio 28 de 1992 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PRIMERA DE REVISIÓN

ACCESO A DOCUMENTOS PÚBLICOS

ES UN DERECHO FUNDAMENTAL

EXTRACTOS: «La Ley 57 de 1985 regula la publicidad de los actos y documentos oficiales, pero no define "documento público". Sin embargo, una interpretación sistemática de la misma ley permite concluir que para ella, documento público es todo documento que repose en las oficinas pública, entendiendo por éstas las que expresamente están enumeradas en su propio texto.

Por supuesto, ella misma contempla algunos casos en los que esos documentos, a pesar de reposar en las oficinas públicas, están sometidos a reserva, condición esta que nunca podrá existir por más de treinta años. En otras palabras, esta ley define el concepto de acuerdo al lugar donde se encuentre el documento, pues, su ubicación más que su producción o contenido es lo que determina el carácter público del documento.

Puesto que en los términos del artículo 74 de la Carta la noción de documento público no se circunscribe, como se ve, al concepto restringido que consagre cualquiera de las ramas del ordenamiento y, de consiguiente, no cuenta tanto el carácter del sujeto o entidad que lo produce o la forma misma de su producción sino el hecho objetivo de que no contenga datos que por expresa disposición de la ley deban ser mantenidos en reserva, la noción cobija, por ejemplo, expedientes, informes, estudios, cuentas, estadísticas, directivas, instrucciones, circulares, notas y respuestas provenientes de entidades públicas acerca de la interpretación del derecho o descripción de procedimientos administrativos, pareceres u opiniones, previsiones y decisiones que revistan forma escrita, registros sonoros o visuales, bancos de datos no personales, etc.

A lo anterior se agrega el acceso a otros documentos cuyo carácter de públicos está determinado por la conducta manifiesta de sus titulares o por la costumbre, sin que sea requisito indispensable la presencia o concernimiento de la administración pública. Siempre, eso sí, que no sea contra la ley o derecho ajeno.

Es claro, por tanto, que en la anterior situación bien pueden encontrarse documentos surgidos de relaciones entre particulares cuyos titulares hayan decidido, formalmente o por conducta concluyente, permitir su acceso al público.

Así mismo, el derecho de acceso tiene, como todo derecho, algunos límites que de acuerdo con los principios de la Carta del 91 deben inspirarse claramente en una objetiva prevalencia de un verdadero interés general construido en la forma y con los elementos que esta Corte ha tenido ya ocasión de señalar (1).

En consecuencia, los funcionarios están autorizados para no permitir el acceso a aquellos documentos cuya consulta o comunicación pueda atentar contra secretos protegidos por ley, tales como los concernientes a la defensa y seguridad nacionales, a investigaciones relacionadas con infracciones de carácter penal, fiscal, aduanero o cambiario, así como a los secretos comerciales e industriales. Por razones obvias, el acceso no es tampoco permitido cuando el contenido de los documentos vulnere el derecho a la intimidad consagrado en el artículo 15 de la Carta vigente, algunas de cuyas implicaciones ha tenido a bien señalar ya esta Corte, específicamente en cuanto concierne al hábeas data.

Por todo lo anterior, el ejercicio del derecho al acceso a documentos públicos debe, pues, ceñirse a los postulados de la Constitución y la ley tal como lo dispone expresamente el artículo 74. Vale decir: sólo la Carta Fundamental y la ley pueden establecer límites al ejercicio de este derecho que, por supuesto, incluye la consulta de los documentos in-situ y no sólo, como pudiera pensarse, la solicitud de copias de los mismos.

(1) Cfr., entre otras, sentencias T-428.

Es digno de señalar también que el derecho de acceso se garantiza en la medida en que de él se haga un uso responsable y razonable. De consiguiente, sus hondas conexiones tanto con el derecho a la información como con el derecho de petición, exigen que el documento se use respetando fielmente su contenido y el contexto en el cual él se produjo y sin propósitos de crear confusión o desorientación.

De otra parte, el titular del derecho debe ejercerlo en forma que evite todo abuso en cuanto respecta tanto a su frecuencia como a la cantidad, contenido y forma de los documentos solicitados, de modo que el ejercicio de su facultad sea compatible con las actividades propias de quien está llamado a permitir el acceso al documento o de sus demás conciudadanos. La petición debe ser, desde todo punto de vista, razonable.

En las labores preparatorias de la Asamblea Nacional Constituyente se manifestó claramente la idea de que la información pertenece al público pero que no todo lo que es técnicamente informable es ética y jurídicamente informable. Se pone así de presente la responsabilidad de los medios en la producción de sus mensajes, en la prevención de la anarquía y en la práctica de la tolerancia. Todo lo cual supone un permanente sentido de responsabilidad y objetividad en la presentación de la información (2).

Fue, así mismo claro que los ciudadanos tienen derecho a obtener información veraz y a no ser manipulados por la información (3).

En la subcomisión 0403 se propuso la consagración del derecho al libre acceso a los medios de comunicación y la eliminación de los monopolios informativos pero también el respeto al derecho a la intimidad (4).

(2) Cfr. Subcomisión 0403: Libertad de información y medios de comunicación, informe final. En: Presidencia de la República, propuestas de las comisiones preparatorias. Bogotá, Colombia, enero de 1991, págs. 214-216.

(3) Cfr. Ibídem pág. 218.

Finalmente, la consulta de las gacetas constitucionales revela que los constituyentes abordaron el tema del acceso a los documentos públicos desde la perspectiva del derecho fundamental a la información, lo cual nos lleva a estudiar el vínculo entre ambos derechos y entre éstos y el derecho de petición.

Afirma el Consejo de Estado en el fallo que se revisa, que el derecho de petición consagrado en el art. 23 de la Constitución Nacional "no debe confundirse con el consagrado en el artículo 74 de la Carta, que define que todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos, salvo los casos que establezca la ley, derecho que no es fundamental" y, en consecuencia, no es tutelable.

Esta Corte Constitucional ha venido reiterando(5) que los derechos constitucionales fundamentales se determinan no sólo por la mención expresa que de ellos haga la Constitución, sino también por su significación misma para la realización de los principios y valores consagrados en ella y, además, por la conexión que tengan con otros derechos fundamentales expresamente consagrados. Tal es el caso, por ejemplo, del medio ambiente y la salubridad frente a la vida. Esa conexidad, por supuesto, no debe valorarse en abstracto, sino en cada caso concreto, de acuerdo a las circunstancias particulares del mismo.

En ocasiones, el artículo 74 de la Constitución Nacional puede verse como una modalidad del derecho fundamental de petición. En efecto, el "derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución" (art. 23 Constitución Nacional) incluye, por su misma naturaleza, el derecho a acceder a los documentos públicos (art. 74 Constitución Nacional).

(4) Cfr. Ibídem, págs. 227, 230, 234.

(5) Cfr. Entre otras, sentencias T-406 y T-414.

Llama ciertamente la atención que el constituyente hubiera separado en dos artículos distintos y bajo títulos diferentes, estas dos normas. La inclusión del artículo 74 parece obedecer al deseo de reconocer en forma expresa expectativas de los diversos profesionales y medios de comunicación que tanto despliegue de poder hicieron en el seno de la Asamblea Constituyente. No obstante, es de señalar que en ausencia del artículo 74, el derecho de acceso a los documentos públicos se entendería implícito necesariamente en cl artículo 23, que consagra el derecho fundamental de petición.

En efecto, esta Corporación tuvo ya oportunidad de pronunciarse al respecto, manifestando que el acceso a documentos públicos hace parte del núcleo esencial del derecho de petición (6).

Como se ve, a menudo, peticiones elevadas ante las autoridades, tienen por objeto obtener, revisar, o acceder a un documento público. En la gran mayoría de las ocasiones, el derecho de petición sólo se puede ejercer mediante el conocimiento de los documentos relacionados con el caso concreto que interesa al particular, o vinculados con asuntos de interés general.

Dicho derecho, consagrado también en la Constitución anterior, adquiere una nueva dimensión dentro del marco de la democracia participativa, como quiera que el ciudadano ya no se limita a ejercer la función de elegir a los representantes de la Nación, sino que puede y debe tomar parte activa en todas las decisiones y actuaciones de los órganos del Estado. Es, por tanto, uno de los mecanismos fundamentales en la construcción de una nueva legitimidad, más participativa, más cercana a las aspiraciones de la persona y de la comunidad en general. Junto con el sufragio, el derecho de petición es la forma más común y útil de lograr la presencia ciudadana en los asuntos del gobierno del Estado. Por eso es un derecho fundamental y así lo consagra la Constitución, la cual, además, no sólo califica su ejercicio como una garantía para la efectividad de otros derechos fundamentales sino que permite que la ley reglamente su ejercicio ante organizaciones privadas.

El Código Contencioso Administrativo expresamente consagra el derecho a acceder a los documentos públicos como una forma del derecho de petición:

"Artículo 17.--El derecho de petición de que trata el artículo 45 (hoy 23) de la Constitución Política incluye también el de solicitar y obtener acceso a la información sobre la acción de las autoridades y, en particular, a que se expida copia de sus documentos, en los términos que contempla este capítulo. (Subrayas y paréntesis fuera de texto)''''.

En otras ocasiones, el acceso a los documentos públicos se vincula con el más genérico concepto del derecho a la información. Ese derecho del hombre a informar y a estar informado, según algunos autores, es una ''''garantía de ejercicio consciente de sus derechos políticos de participación en la cosa pública"(7).

El desarrollo profesional, social e incluso vital, en la sociedad del mundo contemporáneo está íntimamente ligado a la disponibilidad de información. A diferencia de épocas anteriores, en las cuales la posesión de tierra y de minerales preciosos era indispensable para el desarrollo y el progreso social, hoy en día buena parte de la actividad económica y del ejercicio del poder se fundan en el recurso inmaterial de la información. En consecuencia, el ejercicio de los derechos humanos, y en especial de los derechos de libertad e igualdad política, tienen como presupuesto indispensable el acceso a la información (8).

(6) "La efectividad del derecho a obtener copias es manifestación concreta del derecho a obtener pronta resolución a las peticiones formuladas que también hace parte del núcleo esencial del derecho de petición". T-464. Sala Segunda de Revisión de la Corre Constitucional. Ponente Eduardo Cifuentes Muñoz.

(7) Cfr. Fernández Areal, Manuel. Introducción al derecho de la información. A.T.E., Barcelona 1977, pág. 13.

(8) Cfr. Novoa Monreal, Eduardo. Derecho a la vida privada y libertad de información. Siglo Veintiuno Edimres, México, 1979, pág. 148. 

El derecho a la información no es solamente el derecho a informar, sino también el derecho a estar informado. De ahí la importancia del artículo 74 de la Constitución Nacional, que al consagrar el derecho de acceder a los documentos públicos, hace posible el ejercicio del derecho a la información, y de esta manera los demás derechos fundamentales ligados al mismo.

El artículo 74 de la Carta no va dirigido exclusivamente al informador, sino, de manera principal, al que recibe la información.

Ahora bien, si es cierto que el derecho a acceder a los documentos públicos consagrado en el artículo 74, puede considerarse en buena medida como una modalidad del derecho fundamental de petición y como instrumento necesario para el ejercicio del derecho a la información y, por lo tanto, comparte con éstos su núcleo axiológico esencial, no lo es menos que tiene también un contenido y alcance particulares que le otorgan especificidad y autonomía dentro del conjunto de los derechos fundamentales.

En efecto, es claro que dentro de las facultades del titular de este derecho se encuentra la de hacer una simple consulta de los documentos que no culmine, si así lo estima conveniente, en la formulación de petición alguna. Como también la consulta de documentos con la específica finalidad no ya de adquirir información adicional sino de aclarar o constatar la eventual ocurrencia de una típica práctica o conducta de desinformación. O, más aún, la simple aclaración de que toda inquietud al respecto carece por completo de fundamento.

En estos últimos casos es claro que el acceso a los documentos públicos no se traduce necesariamente en una petición o en la adquisición de nueva información. Es, pues, independiente tanto de la petición como de la información y, como tal, plenamente autónomo y con universo propio.

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c) El acceso a los documentos públicos y la acción de tutela

El derecho a acceder a los documentos públicos, que de rango legal (art. 17 C.C.A.) pasó a nivel constitucional, tiene una reglamentación especial desde la Ley 57 de 1985. En ella se regulan todos los aspectos relativos a la publicación divulgación y acceso a los documentos oficiales. Es a esa ley, en concordancia con las normas del Código Contencioso Administrativo, a la que debe remitirse la Sala para evaluar si en el caso concreto que la ocupa es o no procedente la tutela.

Como ya se ha dicho, el derecho es de rango constitucional y su núcleo esencial se deriva de la Constitución. Sin embargo, es necesario acudir a su desarrollo legal, para dilucidar las modalidades de su ejercicio y la procedencia o no de la tutela.

En primer lugar, el Código Contencioso Administrativo, en su artículo quinto establece que las peticiones escritas a las autoridades --incluyendo el acceso a los documentos públicos--, deben contener, por lo menos:

"1. La designación de la autoridad a la que se dirigen.

2. Los nombres y apellidos completos del solicitante y de su representante o apoderado, si es el caso, con indicación del documento de identidad y de la dirección.

3. El objeto de la petición.

4. Las razones en que se apoya.

5. La relación de documentos que se acompañan.

6. La firma del peticionario, cuando fuere el caso".

De acuerdo a lo que obra en el expediente, es evidente que el peticionario no cumplió en forma rigurosa con los numerales 3 y 4 subrayados por la Sala, los cuales son razonables y lógicos en el marco de la posibilidad que tiene la ley de reglamentar un derecho fundamental.

Sin embargo, la conducta de la entidad pública, a su vez, encaja dentro de lo preceptuado en el artículo 25 de la Ley 57 de 1985, que subrogó el artículo 22 del Código Contencioso Administrativo. En dicho artículo se establece que si pasados 10 días de la petición de documentos no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada. El correspondiente documento, agrega, será entregado dentro de los tres días inmediatamente siguientes.

Así que, en aplicación de este artículo, forzoso es concluir que a pesar de las carencias en la formulación inicial de la petición, el silencio administrativo que operó, hizo nacer el derecho a satisfacer la petición instaurada. El artículo agrega que el funcionario renuente será sancionado con la pérdida del empleo razón por la cual, no siendo de competencia de esta Corporación adoptar decisión al respecto, se hará llegar copia de esta providencia y del expediente al Procurador General de la Nación, para lo de su cargo.

De esta manera, el peticionario, en virtud del silencio administrativo positivo, adquirió el derecho de obtener las copias de los documentos que, de manera imperfecta, él mismo solicitó. Como en los tres días siguientes no le fueron entregadas, hay lugar a las sanciones administrativas que la misma ley contempla.

Sin embargo, la sanción disciplinaria, no garantiza la satisfacción de los derechos constitucionales infringidos (petición, información y acceso a los documentos).

Existen algunos otros medios de defensa que, eventualmente, podrían tener cabida en un caso como el presente. Por ejemplo, la misma Ley 57, en su artículo 21, establece un proceso rápido (10 días hábiles) para que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del lugar donde se encuentren los documentos decida si se debe o no aceptar la petición. Sin embargo, para que ese recurso de "insistencia" prospere, se requiere que la administración haya expedido una providencia motivada en la que niega la petición. Este no fue el caso de la petición que nos ocupa. Aquí no hubo ni aceptación, ni negación expresa. Hubo silencio. Por ello, este mecanismo, de ordinario más eficaz que la misma tutela, no hubiera procedido en este caso.

Otro mecanismo de garantía que debe ser analizado es el de la acción de cumplimiento que consagra el artículo 87 de la Constitución Nacional y que permite a los particulares acudir a cualquier autoridad judicial, para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. Muy seguramente, en el futuro esta será la acción procedente en casos como el que ocupa aquí a la Sala. Ahora bien, esta acción aún no está reglamentada por la ley. Esta falta de reglamentación no excusa las autoridades para que dejen de cumplir con el mandato constitucional que establece el derecho. En cambio, sí puede ser alegada por parte de los particulares para optar por la acción de tutela (13).

III. Conclusión

De todo lo anterior, se deriva que el otro medio de defensa judicial sugerido por el Consejo de Estado y los otros mecanismos eventualmente aplicables no son, en este caso concreto, más eficaces que la tutela para proteger el derecho fundamental de acceso a los documentos públicos. Derecho que, por lo demás, es tutelable, en la medida en que posee una especificidad y autonomía propias dentro del concepto de los derechos fundamentales y está directamente conectado con el ejercicio de otros derechos tales como el de petición y el de información.

Es doctrina ya reiterada de esta Corte Constitucional(14), que el otro mecanismo de defensa judicial para la defensa del derecho fundamental en el caso concreto que se estudia debe ser igual o más eficaz que la acción de tutela para que ésta se rechace por ese motivo. A lo cual debe agregarse que el fallador de instancia no cumple cabalmente su misión cuando sólo se limita a señalar en abstracto un hipotético medio judicial alternativo sin explicar a renglón seguido su eficacia concreta frente a la tutela que se impetra.

Por todas estas razones, es procedente aquí la acción de tutela y en consecuencia habrá de concederse».

(Sentencia T-473 de julio 28 de 1992. Magistrado Ponente: Dr. Ciro Angarita Barón).

(13) Cfr. Art. 41 del D. 2591 de 1991.

(14) Cfr.: entre otras, sentencias T-3, T-414 y T-457.

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