Sentencia T-484 de junio 14 de 2007 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA OCTAVA DE REVISIÓN

Sentencia T-484 de 2007 

Ref.: expediente T-1557545

Magistrado Ponente:

Dr. Álvaro Tafur Galvis

Acción de tutela instaurada por José Vicente Cardoso Piñeros contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Fonprecon

Bogotá, D.C., catorce de junio del año dos mil siete.

La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araújo Rentería y Álvaro Tafur Galvis, en ejercicio de su competencia constitucional y legal, ha proferido la siguiente

Sentencia

en el proceso de revisión de los fallos adoptados por el Juez Catorce Laboral del Circuito y la Sala Laboral del honorable Tribunal Superior del Distrito Judicial ambos de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por José Vicente Cardoso Piñeros contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Fonprecon.

I. Antecedentes

El señor José Vicente Cardoso Piñeros reclama el restablecimiento de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la salud, a la seguridad social, a la vida digna, al debido proceso y a la protección a la que tienen derecho las personas de la tercera edad en situación de debilidad manifiesta, porque la entidad accionada se niega a reconocerle la pensión a la que cree tener derecho, como miembro que fue del Congreso de la República.

1. Hechos.

Según las pruebas allegadas al expediente, se pueden tener como ciertos los siguientes hechos:

1. El señor José Vicente Cardoso Piñeros, cuenta con 83 años de edad, pues nació el 19 de julio de 1924.

2. El 15 de abril de 1999, el señor Cardoso Piñeros solicitó a la entidad accionada el reconocimiento de pensión de jubilación, como ex congresista de la República, por “encontrarse en régimen de transición según lo previsto por el Decreto 1293 de 1994”.

3. El 19 de julio de 2001, en los términos de la Resolución 746 de la fecha, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República le negó al antes nombrado el reconocimiento pensional que pretende, i) porque “para dicho reconocimiento debe tener la calidad de senador o representante al cumplir veinte (20) años de servicio y una vez estudiado y liquidado el tiempo de servicio, se concluye que (…) no cumple con el tiempo de servicio exigido en la ley y para el momento en el que fue congresista acreditó 13 años, 6 meses y 12 días” y ii) en razón de que “el doctor José Vicente Cardoso Piñeros conserva el régimen diferente, esto es el ISS, para solicitar la pensión de jubilación, puesto que en ningún momento adquirió el régimen de excongresista con derecho a pensión, máxime si se tiene en cuenta que el peticionario no estaba afiliado al 1º de abril de 1994 y cotizó ininterrumpidamente al Seguro Social hasta el 31 de diciembre de 1994”.

4. El 24 de agosto de 2004, el señor José Vicente Cardoso Piñeros solicitó al fondo en mención decretar la nulidad “de la notificación de la Resolución 746 de 19 de julio de 2001, mediante la cual se negó el reconocimiento y pagó de la pensión mensual vitalicia de jubilación al suscrito y la actuación posterior que tenga como base la ejecutoria de dicho acto administrativo según me acabo de enterar, con base en los artículos 43 a 48 del Código Contencioso Administrativo”.

5. Mediante Resolución 1682 del 20 de octubre de 2004, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República negó el trámite de la nulidad presentada por el actor, toda vez que esta entidad “no es competente para ordenar la nulidad de sus propios actos y en armonía con los fundamentos de hecho y derecho citados”, en su lugar ordenó notificar “la Resolución 746 del 19 de julio de 2001 al doctor José Vicente Cardoso Piñeros”.

6. El 20 de octubre de 2004, una vez notificada en debida forma la resolución a que se hace mención, el actor interpuso recurso de reposición contra la misma i) toda vez que la accionada, para efectos de la decisión, no tuvo en cuenta los periodos laborados por él en la Asamblea de Cundinamarca y en el Seguro Social y ii) debido a que la entidad no consideró que “jamás me he desvinculado del régimen de congresista y tal condición la adquirí por el solo hecho de haber sido representante a la honorable Cámara. El vínculo permanece con la persona que tuvo tal calidad, salvo que expresamente, se desvincule del fondo, cosa que no he hecho jamás”.

7. Mediante Resolución 1888 del 29 de noviembre de 2004, la directora del fondo accionado confirmó la Resolución 746 proferida el 19 de julio de 2001.

Para el efecto la funcionario adujo que “el doctor Cardoso Piñeros, es beneficiario del régimen de transición por cuanto al primero de abril de 1994, contaba con más de quince años de servicio y más de cuarenta años de edad, pero se desvinculó definitivamente del Congreso de República sin reunir el tiempo de servicio requerido para la pensión de vejez, ya que para esa época solo acredita 14 años, 4 meses y 29 días (…)”.

Señala la resolución que el señor José Vicente Cardoso Piñeros, eventualmente, “tendrá derecho a que se le aplique la norma anterior que para su caso particular sería la Ley 71 de 1988 y su Decreto Reglamentario 2409 de 1994, por acreditar más de veinte años de servicios en el sector público y privado conjuntamente, pero la entidad competente para pensionarlo sería el Instituto de Seguros Sociales; por ser la última entidad a la cual cotizó para pensión”.

Concluyó la funcionaria que el Fondo de Previsión Social del Congreso no es la entidad competente para reconocer al señor Cardoso Piñeros la pensión de jubilación, toda vez que, “como se ha repetido en varias oportunidades no obstante ser beneficiario del régimen de transición, no consolidó su derecho en calidad de congresista, según se desprende del expediente administrativo para el 19 de julio de 1990, último día en el Congreso de la República, solo acredita 14 años, 4 meses y 29 días de servicios”.

8. El señor José Vicente Cardoso Piñeros promueve en la actualidad acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra las resoluciones 746 del 19 de julio de 2001 y 1888 del 29 de noviembre de 2004.

2. Pruebas.

2.1. En el expediente obran, entre otros, los siguientes documentos:

— Fotocopia de la cédula de ciudadanía expedida al señor José Vicente Cardoso Piñeros, nacido el 19 de julio de 1924.

— Fotocopias i) de la Resolución 746, expedida por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República el 19 de julio de 2001, para negarle al actor el reconocimiento de la pensión de jubilación y ii) de la solicitud de nulidad presentada por el señor Cardoso Piñeros, contra las actuaciones tendientes a la notificación de la misma.

— Fotocopias i) de la Resolución 1682, expedida por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República el 20 de octubre de 2004, para resolver la solicitud de nulidad presentada por el señor Cardoso Piñeros; ii) del recurso de reposición interpuesto por el señor José Vicente Cardoso Piñeros, el 20 de octubre del 2004, contra la citada Resolución 746 y iii) de la Resolución 1888, expedida por la directora del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República el 29 de noviembre del 2004, para resolver dicho recurso.

— Fotocopia de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, presentada por el señor José Vicente Cardoso Piñeros contra las resoluciones 746 del 19 de julio de 2001 y 1888 del 29 de noviembre de 2004.

3. La demanda.

El señor José Vicente Cardoso Piñeros instaura acción de tutela en contra del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la salud, a la seguridad social, a la vida digna, al debido proceso y a la protección de las personas de la tercera edad, en situación de debilidad manifiesta, porque el accionado se niega a reconocerle la pensión a la que cree tener derecho.

Manifiesta el accionante que por haber laborado y prestado sus servicios en diferentes entidades del sector público y privado, incluido el Congreso de la República, por más de veinte años, conforme al Decreto 1359 de 1993, solicitó al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, el 15 de abril de 1999, el reconocimiento y pago de la pensión mensual vitalicia de jubilación, como ex congresista de la República, por encontrarse en régimen de transición.

Señala al respecto:

“Dentro de los servicios prestados se incluye mi condición de representante a la Cámara del 20 de julio de 1962 al 19 de julio de 1963, del 20 de julio de 1963 al 19 de julio de 1964, 1º de octubre de 1986 al 19 de julio de 1987, 20 de julio de 1987 al 19 de julio de 1988, 20 de julio de 1988 al 19 de julio de 1989 y 20 de julio de 1989 al 19 de julio de 1990”.

Agrega que la entidad accionada, por medio de la Resolución 746 del 19 de julio de 2001, “me negó el reconocimiento de dicha prestación social argumentando, entre otras razones, que no acreditaba más de 20 años de servicio para acceder al régimen de transición”.

Sostiene que el acto administrativo en mención, no le fue notificado en debida forma, motivo por el cual la accionada, en los términos de la Resolución 1682 del 20 de octubre de 2004, ordenó que se adelante la actuación nuevamente.

Agrega que la accionada, mediante Resolución 1888 proferida el 29 de noviembre del 2004, negó el recurso de reposición interpuesto por él en contra de la Resolución 746 de 2001, no obstante “Fonprecon acepta en forma explicita en su página 6, luego de transcribir el Decreto 1293 de 1994, que soy beneficiario del régimen de transición, pero decide erróneamente no aplicar el mismo decreto (…)” y “en su página 7 acepta que soy beneficiario del régimen de transición por tener más de veinte años de servicios en el sector público y privado”.

Afirma que en la actualidad promueve, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra las resoluciones 746 del 19 de julio de 2001 y 1888 del 29 de noviembre de 2004.

Destaca i) que “según consta en mi cédula de ciudadanía, nací el 19 de julio de 1924, por lo tanto a la fecha tengo más de ochenta y dos (82) Años de edad, es decir, soy persona de la tercera edad, que merece, dentro del Estado social del derecho, especial protección de las diferentes autoridades, en particular la defensa de mis intereses frente a la amenaza de derechos fundamentales de una entidad pública” y ii) que “la negativa del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República —Fonprecon— en reconocer la pensión de jubilación para aplicar lo previsto en el parágrafo artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, el artículo 7º del Decreto 1359 de 1993 y los artículos 2º y 3º del Decreto 1293 de 1994 constituye una vía de hecho, por inaplicación de una norma legal que no ha sido retirada del ordenamiento jurídico colombiano”.

Finalmente, sostiene que “[e] l Consejo de Estado en su Sección Segunda, máxima instancia en la jurisdicción contencioso administrativo, ha señalado que en materia de liquidación de pensiones de jubilación de ex congresistas, debe aplicarse el texto legal (L. 4ª, art.17, par.; D. 1359/93, arts. 6º y 7º y D. 1293/94, art. 3º), el cual señala como monto de la liquidación de la mesada pensional, el setenta y cinco por ciento (75%) de lo devengado por un congresista en ejercicio, para la fecha en la que se decreta la pensión”.

En consecuencia solicita, “mientras la jurisdicción de lo contencioso administrativo decide sobre el particular”, se ordene al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República —Fonprecon— reconocerle su pensión de jubilación, conforme a lo previsto en el parágrafo del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, en el artículo 7º del Decreto 1359 de 1993 y en los artículos 2º y 3º del Decreto 1293 de 1994, junto con “sus reajustes anuales e intereses correspondientes”.

4. Respuesta de la entidad accionada.

En memorial allegado al expediente de tutela, el jefe de la división de prestaciones económicas del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República solicita negar la acción impetrada por improcedente, toda vez que el accionante no cumple los requisitos exigidos para acceder a la prestación, en calidad de ex congresista.

Señala, además, que “el señor Cardoso Piñeros antes de su desvinculación definitiva del Congreso de la República tan solo acreditó 14 años, 4 meses y 29 días de servicios, se concluye que no es procedente el reconocimiento de la pensión de jubilación de ex congresista”.

Adicionalmente afirma que el actor, “se encuentra pensionado por el Seguro Social, según información que reposa en el expediente y así mismo esta entidad está concurriendo en el pago de esa prestación a través de la figura de cuota parte pensional”.

Destaca que “[d]e acuerdo con los innumerables pronunciamientos de las altas cortes, para resolver acerca de la procedencia de una acción de tutela habrá de verificarse en cada caso la vulneración o amenaza de derechos fundamentales involucrados. Si ello así acontece, se comprobará luego la inexistencia de un medio de defensa judicial al que pueda acudir el afectado o, en caso contrario, se determinará su falta de idoneidad o eficacia para la protección del derecho o la ocurrencia de un perjuicio irremediable” (resalta el texto).

Resalta el funcionario que “esta entidad no ha causado ningún perjuicio irremediable al tutelante, toda vez que como se ya se explicó se encuentra pensionado por el ISS con una mesada pensional en cuantía de $ 3.854.588 para el año 2006. Y así mismo por su condición de pensionado se deduce que está cubierto por el sistema general de seguridad social en salud (...)”.

Para concluir el funcionario sostiene que el amparo transitorio invocado debe negarse, porque “el accionante cuenta aún con una pluralidad de mecanismos, tanto judiciales como administrativos para hacer efectivos sus derechos” y “(...) no se encuentra en peligro su subsistencia por lo que la tutela no puede prosperar para el reconocimiento de la pensión solicitada por este medio”.

5. Decisiones judiciales objeto de revisión.

5.1. Fallo de primera instancia.

El Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Bogotá, en sentencia del 30 de noviembre del 2006, niega por improcedente el amparo de tutela promovido por el señor José Vicente Cardoso Piñeros contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, por considerar que el accionante cuenta con medios de defensa judicial idóneos, diferentes a la acción de tutela, para hacer valer sus pretensiones.

Adicionalmente, el fallador de instancia resalta que el actor no afronta un perjuicio irremediable y grave dado que la pensión que devenga “suple sus necesidades mínimas” y “tiene acceso a la salud”.

5.2. Impugnación.

El señor José Vicente Cardoso Piñeros, por intermedio de apoderado, impugna la anterior decisión. Para el efecto insiste en su derecho a devengar pensión de excongresista, toda vez que cumple con los requisitos para acceder al régimen de transición.

Agrega que “[e]l juez de tutela no puede ser indiferente ante la situación del Dr. Cardoso Piñeros, ya que las conductas de omisión en que incurrió el Fondo de Previsión del Congreso de la República, al no atender y cumplir debida y prontamente con sus obligaciones frente a los pensionados, atenta contra el principio fundamental que rige a nuestro Estado social de derecho y que constituye uno de los fines esenciales, consistente en la eficacia real y no formal de los derechos fundamentales de los asociados”.

Para concluir destaca que “si bien es cierto se cuenta con otros mecanismos de defensa anta la jurisdicción contencioso administrativa, ante la cual se demandó la resolución proferida por el accionado, Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, (…) es claro que ese medio no es tan eficaz como la acción de tutela, en la medida que no se resolvería prontamente en la jurisdicción contencioso administrativa, por lo que quedaría sometida al resultado de un proceso que podría terminar en 3 ó 4 años, viéndose necesariamente afectado, por ser una persona que no tiene ingresos diferentes a la mesada pensional, además que requiere de un tratamiento médico y especial para las graves enfermedades relacionadas y lo avanzado en su edad”.

5.3. Fallo de segunda instancia.

La Sala Laboral del honorable Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante providencia del 5 de febrero de 2007, confirma la decisión proferida el 30 de noviembre anterior, con base en los mismos argumentos esgrimidos por el a quo.

Resalta la Sala en cita que “de los documentos aportados y de las afirmaciones del accionante, no resulta evidente que haya reunido los requisitos consagrados en el artículo 7º del Decreto 1359 de 1993 por las siguientes razones: fue congresista con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992, cuando cumplió la edad de 55 años no tenia la calidad de congresista y, no cumplió 20 años ostentando tal calidad”.

De igual manera reitera la Sala, que no desconoce que el actor “es beneficiario del régimen de transición consagrado por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, lo que implica que los requisitos de edad y tiempo de servicios se rigen por el régimen anterior al que estuvieren afiliados. Pero, en el caso del actor, ese régimen no es el previsto para congresistas en la Ley 4ª de 1992 y sus decretos reglamentarios, por cuanto no tuvo la calidad de congresista bajo la vigencia de dichas normas”, con base en lo anterior concluye que “no se observa que la entidad demandada hubiera violado los derechos constitucionales fundamentales del actor”.

II. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

La Corte Constitucional, a través de esta Sala, es competente para revisar las anteriores providencias, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en cumplimiento del auto de 25 de abril de 2007, expedido por la Sala de selección de tutelas número cuatro de esta corporación.

2. Problema jurídico.

Corresponde a esta Sala revisar las Sentencias proferidas por el Juez Catorce Laboral del Circuito y por la Sala Laboral del honorable Tribunal Superior de Distrito Judicial ambos de Bogotá, para negar el actor el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la salud, a la seguridad social, a la vida digna, al debido proceso y a la protección debida a las personas de la tercera edad, en situación de debilidad manifiesta.

Afirman los jueces de instancia que la acción que se revisa no procede i) porque la ley prevé otros medios para que el actor reclame contra las resoluciones proferidas por la entidad accionada para resolver su pretensión pensional; ii) en razón de que el señor Cardoso Piñeros disfruta de pensión de vejez, reconocida por el Seguro Social y iii) debido a que “de los documentos aportados y de las afirmaciones del accionante, no resulta evidente que haya reunido los requisitos consagrados”, para acceder a una pensión equivalente al 75% de la suma que devengan los congresistas en ejercicio.

De manera que esta Sala deberá establecer la procedencia de la acción de tutela instaurada por el actor, comoquiera que la jurisprudencia constitucional tiene definido que, en principio y salvo la comprobada necesidad de intervención del juez de amparo, la acción de tutela no procede para el reconocimiento y liquidación de pensiones, en los términos de los artículos 86 de la Carta Política y 6º del Decreto 2591 de 1991.

3. Procedencia de la acción.

El artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 disponen que todas las personas tienen acción de tutela para reclamar ante los jueces sobre la vulneración de sus derechos fundamentales, salvo que el ordenamiento prevea un medio judicial de comprobada eficacia para el efecto y que el accionante no afronte un perjuicio irremediable, ni lo amenace un daño de iguales características, que exija la intervención transitoria del juez constitucional.

El señor José Vicente Cardoso Piñeros solicita al juez constitucional se ordene a la accionada reconocerle pensión de excongresista y disponga el pago retroactivo de las mesadas causadas en esa calidad, desde que se hizo acreedor a la prestación que reclama, con sus correspondientes intereses.

Los jueces de instancia niegan al actor la protección invocada, porque corresponde a la jurisdicción en lo contencioso administrativo pronunciarse sobre la conformidad con el ordenamiento de las resoluciones que le niegan el reconocimiento que pretende y pronunciarse, en consecuencia, sobre el restablecimiento de su derecho a devengar una pensión no inferior al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año y por todo concepto, perciben los congresistas en ejercicio.

Consideran los jueces de instancia, además, que el actor no afronta un perjuicio irremediable, si se considera que el señor Cardoso Piñeros disfruta de pensión de vejez, reconocida por el Seguro Social y, en consecuencia, de la asistencia que le presta el Sistema Integral de Seguridad Social en Salud.

Efectivamente, como pasa a explicarse, la acción de tutela resulta improcedente para disponer el reconocimiento y la reliquidación de pensiones, dado que el ordenamiento cuenta con procedimientos idóneos para resolver situaciones pensionales, al igual que para definir el alcance de las normas que rigen la materia.

3.1. El actor no afronta un perjuicio irremediable y grave.

El artículo 2º del Código Procesal del Trabajo asigna a los jueces laborales el conocimiento de los litigios entre los afiliados al régimen de seguridad social integral y las entidades públicas y privadas que lo conforman, de manera que corresponde a la jurisdicción en lo contencioso administrativo pronunciarse sobre los derechos prestacionales de quienes “en estricto sentido no hacen parte del (...) sistema integral de seguridad social” (1) .

Lo anterior, salvo situaciones apremiantes, porque el artículo 86 constitucional confiere al juez de amparo competencia para emitir órdenes transitorias de inmediato cumplimiento, para evitar la consolidación de un perjuicio irremediable y grave o evitar la realización de una amenaza de similares características.

Considera la jurisprudencia constitucional que la ocurrencia del perjuicio o la presencia de la amenaza, que permiten la intervención transitoria del juez de amparo, en asuntos de competencia de otras autoridades judiciales, deben demostrarse y su gravedad verificarse, en cada caso, al punto que exista total certeza sobre el carácter impostergable de la medida de protección.

Sostiene esta Corte, al respecto:

“3.1. Determinación del perjuicio irremediable en materia pensional:

Se sabe que en los términos del artículo 86 de la Constitución Política toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, sobre el restablecimiento de sus derechos fundamentales, cuando no disponga de otro medio de judicial de comprobada eficacia para el efecto, salvo, en este ultimo caso, que la acción constitucional se utilice como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable.

Aspecto este que según lo determina el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 deberá analizarse frente a las circunstancias que vulneran o amenazan los derechos fundamentales del afectado y la eficacia del medio ordinario de restablecimiento, con miras a adquirir la convicción “que de no brindarse la protección urgente e inmediata de los derechos del peticionario estos se verían vulnerados o continuarían siendo gravemente amenazados”.

Como se verá la jurisprudencia no proporciona “una regla rígida”, sino que suministra al juez de amparo, criterios relevantes para que resuelva si debe intervenir en el asunto, transitoriamente, sin perjuicio de que la competencia definitiva recaiga en otra autoridad judicial” (2) .

En armonía con lo expuesto, esta Corte, en repetidas ocasiones, ha negado el amparo invocado sin perjuicio de la avanzada edad de los accionantes y de la demora de los mecanismos previstos en el ordenamiento para definir litigios en materia pensional, al constatar que “en la actualidad [están] recibiendo la pensión reconocida por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (..) y, de igual manera, [reciben] los servicios de seguridad social en salud que le proporciona el mencionado Fondo, conforme a los parámetros señalados por la Ley 100 de 1993”.

Señala la providencia a que se hace mención:

“6. Respecto a la morosidad de la administración de justicia y su calidad de persona de tercera edad aducidas por el actor con el fin de desestimar la idoneidad de los mecanismos ordinarios de defensa, la Corte considera que acorde con lo afirmado en el anterior acápite no existen circunstancias apremiantes que requieran medidas inmediatas e impostergables por parte del juez constitucional de tutela.

En ese sentido, si bien el demandante pertenece a un grupo que merece especial protección del Estado, ello no implica por sí mismo y sin ninguna otra consideración, que las controversias jurídicas que impliquen amenaza o violación de sus derechos fundamentales, tengan que resolverse por el mecanismo excepcional de la acción de tutela. Su condición de persona de la tercera edad servirá como criterio constitucional relevante para determinar el grado de eficacia e idoneidad de los medios judiciales ordinarios de defensa a efectos de lograr la protección alegada, pero esa sola calidad no puede servir para convertir la acción de tutela en el mecanismo de defensa de sus derechos. Está demostrado que (...) recibe ingresos producto de la pensión que le fue reconocida por el fondo; además, que recibe los servicios médicos contemplados en el POS, de ahí que no se vislumbre peligro inminente alguno para su salud y su vida, derivado del conflicto sobre el reajuste de su pensión.

Conforme a lo anterior, es claro para la Sala que la controversia planteada por el actor debe ser resuelta por la justicia ordinaria, en el proceso que se encuentra en curso en la jurisdicción contenciosa administrativa, dada la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y por no existir perjuicio irremediable” (3) .

Ahora bien, el señor José Vicente Cardoso Piñeros, si bien supera la estimativa probable de vida, puesto que se acerca a los ochenta y tres años de edad, disfruta de una pensión de vejez que le permite atender su mínimo vital y goza de asistencia médica, si se considera que en octubre de 2006 recibía por concepto de mesada pensional $ 3.854.588, con derecho a los reajustes de ley.

De manera que el mismo no afronta un perjuicio irremediable y grave, sin perjuicio de su avanzada edad y su condición de sujeto de especial protección constitucional, porque la estimativa probable de vida no comporta, por sí misma y sin otra consideración, que la confrontación de sus derechos tenga que resolverse por el mecanismo excepcional de la acción de tutela.

Además, como pasa a explicarse, no le corresponde al juez de amparo avanzar sobre asuntos cuya definición ha sido confiada a otras jurisdicciones.

3.2. Régimen de transición de quienes no alcanzaron el status de pensionado del Congreso de República, antes del 18 de mayo de 1992 y no fueron reelegidos.

El actor pone a consideración del juez de amparo su derecho a la protección constitucional, dada su situación de persona de avanzada edad y aboga por un amparo transitorio, en tanto la jurisdicción competente resuelve si tiene derecho a que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República le reconozca una pensión no inferior “al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el congresista”, como lo dispone el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992.

Señala la disposición:

“ART. 17.—El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los representantes y senadores. Aquellas y estas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el congresista. Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal.

PAR.—La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los representantes y senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva” (4) .

3.2.1. El artículo 1º del Decreto 1359 de 1993, expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades conferidas por el inciso primero del artículo 17 de la Ley 4ª, ya trascrito, dispone que “quienes en su condición de senadores o representantes a la cámara lleguen o hayan llegado a la edad que dispone el artículo 1º, parágrafo 2º de la Ley 33 de 1985”, para tener derecho “a una pensión vitalicia de jubilación que no podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio, que durante el último año y por todo concepto devenguen los congresistas en ejercicio (...)”, deberán cumplir con los siguientes requisitos:

“a) Encontrarse afiliado a la entidad pensional del Congreso y estar efectuando cumplidamente las cotizaciones o aportes respectivos a la misma, y

b) Haber tomado posesión de su cargo”.

Adicionalmente el artículo 7º del citado Decreto preceptúa que tienen derecho a devengar la pensión prevista en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, quienes en su condición de senadores o representantes a la cámara, lleguen o hayan llegado a la edad que dispone el artículo 1º, parágrafo 2º de la Ley 33 de 1985 y adicionalmente cumplan o hayan cumplido 20 años de servicios, continuos o discontinuos i) en una o en diferentes entidades de derecho público incluido el Congreso de la República o ii) “en parte en el sector privado y ante el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, conforme a lo dispuesto en el artículo 7º de la Ley 71 de 1988”.

Señala el parágrafo de la disposición que “[para] efectos de lo previsto en el presente decreto y en especial de la pensión vitalicia de jubilación, las sesiones ordinarias o extraordinarias del Senado y la Cámara de Representantes en cada legislatura anual se computarán en materia de tiempo y de asignaciones, como si el congresista hubiere percibido durante los doce (12) meses del respectivo año calendario idénticas asignaciones mensuales a las devengadas en tiempo de sesiones. Si las corporaciones públicas no se hubieren reunido por cualquier causa, se aplicará el presente parágrafo para los efectos de tiempo y asignación como si dichas corporaciones hubiesen estado reunidas”.

Quiere decir entonces que quienes ejercieren el cargo de congresista, a partir del 18 de mayo de 1992 (5) , tienen derecho a devengar una pensión de jubilación no inferior al 75% del ingreso mensual promedio, que durante el último año y por todo concepto devenguen los congresistas en ejercicio i) al llegar a los 50 o 55 años de edad —mujer o varón respectivamente— y ii) cumplir con 20 años de servicios continuos o discontinuos, a empresas públicas o privadas, siempre que hubiese contribuido con el sostenimiento del Fondo de Previsión Social del Congreso, por un término no menor de un año, continuo o discontinuo (6) .

Indica al respecto la jurisprudencia de esta Corte:

“A manera de recapitulación, puede afirmarse, de conformidad a los lineamientos de las leyes 33 de 1985 y 19 de 1987, i) que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la Republica administra el régimen pensional de los miembros y empleados de la corporación legislativa y de sus empleados; y ii) que para tener derecho al reconocimiento de pensión de ex congresista el aspirante deberá demostrar que tiene más de 50 o 55 años de edad - mujer u hombre respectivamente, que cuenta con 20 o más años de servicio continuo o discontinuo, y que contribuyó durante más de un año al sostenimiento del fondo, sin perjuicio de las condiciones de edad y tiempo de servicio de los beneficiarios del régimen de transición previsto en la Ley 33 de 1985 (7) .

Respecto del tiempo requerido para acceder a la pensión, vale agregar que la Ley 71 de 1988 permitió la acumulación de los periodos servidos a distintos patronos, en cuanto el artículo 7º dispuso que, a partir del 22 de diciembre de 1988, los empleados oficiales y trabajadores particulares que acrediten 20 años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en cualquier entidad administradora de pensiones pueden aspirar a una pensión de jubilación, cuando cumplan 60 o más años de edad si es varón y 55 o más años si es mujer. Acumulación que se hizo posible para quienes a la fecha señalada, contaran con 10 años o más de afiliación, en una o varias de las entidades, y 50 años o más de edad si es varón o 45 años o más si es mujer - Ley 71 de 1988 artículo 7º (8)(9) .

Se observa entonces que el Decreto 1359 de 1993 regula la situación pensional de quienes tuvieren la calidad de congresistas, después del 18 de mayo de 1992 y de quienes a la fecha señalada ostentaban el status de pensionado, sin perjuicio de los derechos pensionales próximos a causarse, de los servidores públicos incorporados al sistema integral de pensiones, por el artículo 3º de la Ley 790 de 2003.

3.2.2. En uso de las facultades conferidas en el Decreto 1266 de 1994 (10) , en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150, en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional definió el régimen de transición de los congresistas y empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión de la entidad (11) , en los términos de los artículos 2º, 3º y 4º del Decreto 1293 de 1994:

Señalan las disposiciones:

“Los senadores, los representantes, los empleados del Congreso de la República y los empleados del Fondo de Previsión Social del Congreso, tendrán derecho a los beneficios del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siempre que a 1º de abril de 1994 hayan cumplido alguno de los siguientes requisitos:

a. Haber cumplido (40) o más años de edad si son hombres, o treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres;

b. Haber cotizado o prestado servicios durante quince (15) años o más.

PAR.—El régimen de transición de que trata el presente artículo se aplicará también para aquellas personas que hubieran sido senadores o representantes con anterioridad al 1º de abril de 1994, sean o no elegidos para legislaturas posteriores, siempre y cuando cumplan a esa fecha con los requisitos de que tratan los literales a) o b) de este artículo, salvo que a la fecha señalada tuvieran un régimen aplicable diferente, en cuyo caso este último será el que conservarán.

ART. 3º—Beneficios del régimen de transición. Los senadores y representantes que cumplan con alguno de los requisitos previstos en el artículo anterior, tendrán derecho al reconocimiento de su pensión de jubilación cuando cumplan con los requisitos de edad y tiempo de servicios o número de semanas cotizadas establecidos en el Decreto 1359 de 1993, así como el monto de la pensión, forma de liquidación de la misma e ingreso base de liquidación establecidos en el mismo decreto.

Los empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso que cumplan con alguno de los requisitos previstos en el artículo anterior, tendrán derecho al reconocimiento de su pensión de jubilación cuando cumplan con los requisitos de edad, tiempo de servicio, número de semanas cotizadas y el monto de la pensión establecidos en el artículo 20 del acuerdo 26 de 1986, del Fondo de Previsión Social del Congreso, aprobado por el Decreto 2837 de 1986.

PAR.—El régimen de transición de que trata el presente artículo se aplicará también para aquellos senadores y representantes que durante la legislatura que termina el 20 de junio de 1994 tuvieren una situación jurídica consolidada al cumplir antes de dicha fecha, veinte (20) años de servicios continuos o discontinuos en una o diferentes entidades de derecho público incluido el Congreso de la República, o que los hubieran cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto de Seguros Sociales en cualquier modalidad. En cuanto a la edad de jubilación se aplicará lo dispuesto en el literal b) del artículo 2º del Decreto 1723 de 1964, es decir que tales congresistas, una vez cumplido el tiempo de servicios aquí previsto, podrá obtener el reconocimiento de la pensión de jubilación a la edad de cincuenta (50) años.

ART. 4º—Pérdida de beneficios. El régimen de transición previsto en el artículo 2º del presente decreto, dejará de aplicarse cuando las personas beneficiadas por el mismo, seleccionen el régimen de ahorro individual con solidaridad, caso en el cual se sujetarán a lo previsto para dicho régimen o cuando habiendo escogido este régimen, decidan cambiarse posteriormente al de prima media con prestación definida.

Así mismo, dejará de aplicarse cuando los senadores, representantes, empleados del Congreso o del Fondo de Previsión Social del Congreso, se desvinculen definitivamente del Congreso o del fondo, sin reunir el tiempo de servicios requerido para tener derecho a la pensión de vejez, conforme al las disposiciones que se venían aplicando”.

Ahora bien, el Gobierno Nacional en uso de las facultades que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, en los términos del parágrafo del artículo 11 del Decreto 816 de 2002, precisó las causales de exclusión “del régimen de transición de congresistas”, en los siguientes términos:

“PAR.—De conformidad con los decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994, no tienen derecho a la aplicación del régimen de transición de congresistas las personas que:

a) Se hubieren trasladado al Régimen de Ahorro Individual;

b) Hubieren sido elegidos como congresistas por primera vez para la legislatura de 1998 y posteriores o que habiendo sido elegidos en legislaturas anteriores, no hubiesen tomado posesión del cargo;

c) Los congresistas que hubieren tenido tal calidad con anterioridad a la legislatura de 1998 pero al momento de entrada en vigencia del sistema general de pensiones se encontraban vinculados a otro régimen;

d) Quienes teniendo el régimen de transición de congresistas no se pensionen como congresistas, salvo el caso previsto en el artículo 14 del presente decreto”.

Cabe precisar que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en providencia del 25 de noviembre de 2004, suspendió provisionalmente los literales b) y c) de los artículos 11 y 17 del Decreto 816 de 2002 al igual que el artículo 1º del Decreto 1622 de 2002 que modifica el artículo 17 del mismo Decreto, toda vez que “para la Sala (...) el Gobierno Nacional, so pretexto de hacer uso de la potestad reglamentaria, mediante las disposiciones acusadas señaló requisitos no previstos en la ley para acceder al régimen de transición, ocupándose de una competencia exclusiva del legislador” (12) .

En armonía con lo expuesto, esta misma Sala, al revisar la acción de tutela interpuesta por quien habiendo sido congresista, con antelación al 18 de mayo de 1992, no alcanzó en ejercicio del cargo a cumplir los requisitos de edad y tiempo de servicio, requeridos para acceder a la pensión de vejez, resolvió negar la solicitud de amparo, habida cuenta que “no puede esta Sala avanzar sobre una definición que ha sido confiada a la jurisdicción en lo contencioso administrativo”.

Consideró esta Corte el estado de la cuestión, dado que los pronunciamientos de la jurisdicción en lo contencioso administrativo no dan claridad sobre la obligación del Fondo de Prestaciones Sociales accionado de reconocer pensión de excongresista a quien i) integró el Congreso de la República con antelación al 18 de mayo de 1992, ii) no alcanzó a cumplir los requisitos para acceder a la pensión de vejez en tal calidad y iii) cumple con las previsiones del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Señala la providencia a que se hace mención:

“3.1.1.4.3. Pronunciamientos de la Sala de Consulta y Servicio Civil y de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en torno del régimen de transición de los congresistas

a) Para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es claro que “[l]as personas que antes del 1º de abril de 1994 habían sido congresistas, pero que en dicha fecha estaban afiliados a otro régimen de seguridad social, bien sea porque se encontraban cotizando a determinada entidad de previsión, ora porque estaban vinculadas a un organismo con régimen pensional distinto al de los congresistas, tienen derecho a que se les apliquen las normas legales reguladoras del régimen de transición pensional de los congresistas siempre y cuando a la fecha señalada, 1º de abril de 1994, cumplieran con uno de los dos o con ambos requisitos de edad (40 años o más los hombres, 35 o más las mujeres) o hubieran completado 15 años de servicios prestados o cotizados conforme al artículo 2º del Decreto 1293 de 1994” (13) .

Lo expuesto en cuanto, según la indica la providencia que se trae a colación, las exclusiones del régimen de transición resultarían conformes a la Carta Política “solo en los casos, donde es más favorable; de no ser así, sería discutible su legalidad, pues si en cada evento no se refieren a las condiciones más favorables, es contrario al principio constitucional de irrenunciabilidad laboral y rompe con el principio de igualdad frente a servidores que también tuvieron la condición de congresistas”, como quiera que la Ley 4ª de 1992 quiso preservar el derecho a la igualdad al establecer “una condición igualitaria entre aquellos que habían sido, o en la actualidad tienen la calidad de congresista”.

b) La Sección Segunda Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por su parte, en providencia del 3 de mayo de 2002, resolvió “inaplicar para el caso concreto, por ilegalidad e inconstitucionalidad el parágrafo del artículo 2º del Decreto 1293 de 1994”, y confirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento, iniciado contra el Fondo de Previsión Social del Congreso, por un ex congresista, entre otras razones porque “la norma que determinó el régimen de transición para los congresistas no podía pretender la protección de expectativas frente a este régimen para quienes no hubieran ostentado tal calidad entre el 19 de diciembre de 1992 (sic) y el 1º de abril de 1994” - Radicación 1276, C.P. Alberto Arango Mantilla.

Entonces mientras para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado los beneficios establecidos en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 son aplicables a “aquellas personas que hubieran sido senadores o representantes con anterioridad al 1º de abril de 1994, sean o no elegidos para legislaturas posteriores”, en los términos del parágrafo del artículo 2º del Decreto 1293 de 1994, para la Sección Segunda Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma corporación la norma que se trae a colación no puede aplicarse porque contraría la Carta Política” (14) .

Concluyó la Corte, por consiguiente, que compete a la jurisdicción en lo contencioso administrativo discernir “en cada caso, o, de ser posible, con efectos generales, con sujeción a la normatividad vigente y en armonía con los artículos 1º, 2º, 5º, 13, 25, 48, 53 y 58 de la Constitución Política”, si el régimen de transición comporta para quienes fueron senadores o representantes con anterioridad al 1º de abril de 1994 y no fueron reelegidos después del 18 de mayo de 1992, el derecho a acceder a los beneficios pensionales establecidos en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992.

4. Las sentencias de instancia habrán de confirmarse.

El Juez Catorce Laboral del Circuito de Bogotá y la Sala Laboral del honorable Tribunal Superior de Bogotá niegan al actor la protección invocada, fundados i) en que “la tutela es improcedente por cuanto la ley prevé otros medios de defensa y no existe perjuicio irremediable teniendo en cuenta que el actor disfruta de pensión de vejez otorgada por el ISS con lo que queda amparado su mínimo vital” y ii) en que el actor “no demostró haber cumplido con los requisitos consagrados en el artículo 7º del Decreto 1359 de 1993 y tampoco tiene derecho al reajuste especial, pues igualmente no se encuentra demostrado que se pensionó como senador o representante a la Cámara ni haber adquirido el estatus de pensionado en su calidad de tal”.

Efectivamente, en octubre de 2006, a tiempo de la presentación de la acción que se revisa, el actor recibía del Seguro Social la suma de tres millones ochocientos cincuenta y cuatro mil quinientos ochenta y ocho pesos ($ 3.854.588) por concepto de pensión de vejez, a la fecha incrementados con el reajuste legal.

Siendo así el señor Cardoso Piñeros no afronta un perjuicio que permita la intervención del juez constitucional, en los términos de los artículos 86 de la Carta Política y 6º del Decreto 2591 de 1991.

De modo que las decisiones de instancia serán confirmadas, porque compete a la jurisdicción en lo contencioso administrativo y no al juez de amparo, resolver si al actor le asiste el derecho a devengar la pensión establecida en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, dada su vinculación al Congreso de la República con antelación al 18 de mayo de 1992 y su calidad de beneficiario del régimen de transición, a que se refiere el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución

RESUELVE:

1. CONFIRMAR las sentencias proferidas por el Juzgado Catorce Laboral y por la Sala Laboral del honorable Tribunal Superior, ambos de Bogotá, el 30 de noviembre y el 5 de febrero de 2006, dentro de la acción de tutela promovida por José Vicente Cardoso Piñeros contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República.

2. Por Secretaria LÍBRESE la comunicación prevista por el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Álvaro Tafur Galvis—Clara Inés Vargas Hernández—Jaime Araújo Rentería, ausente en comisión.

Martha Victoria Sáchica Méndez, Secretaria General.

(1) Sentencia C-1027 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. En igual sentido sentencias C-089 de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía, C-111 de 2000 y T-211 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis, entre otras.

(2) Sentencia T-623 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(3) Sentencia T-536 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería. En igual sentido sentencias T-862 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-179 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-623 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Gálvis.

(4) Respecto de la conformidad con la Carta Política de la norma en mención, consultar la Sentencia C-608 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En esta decisión expuso la Corte que “(...) no resulta indebido que se establezca para los miembros de la rama legislativa, habida cuenta de su función, un régimen diferente del general, aplicable a los demás servidores públicos”.

(5) La Ley 4ª de 1992 fue publicada el 18 de mayo de 1992 en el Diario Oficial 40.451 de la fecha.

(6) El artículo 1º de la Ley 19 de 1987 modificó la Ley 33 de 1985, en el sentido de disponer que para tener derecho a las prestaciones y servicios que presta el Fondo de Previsión Social del Congreso se requiere que el congresista haya contribuido al funcionamiento de dicho fondo por un término no menor de un año, continuo o discontinuo.

(7) Al respecto se puede consultar la Sentencia T-862 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En la oportunidad que se trae a colación se concedió la protección invocada por un exparlamentario a quien el Fondo de Previsión Social del Congreso le negaba la conmutación y el reajuste de su mesada pensional.

(8) Diario Oficial 38624, 22, de diciembre de 1988.

(9) Sentencia T-211 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(10) El Decreto 1266 de 1994 fue expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993.

(11) Diario Oficial 41.406 del 24 de junio de 1994.

(12) Mediante providencia del 10 de mayo de 2006, notificada el día 18 del mismo mes, el consejero ponente corrió traslado a las partes y al procurador para alegar. Al despacho para fallo desde el 23 de junio de 2006.

(13) Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil, C.P. Luis Camilo Osorio Isaza, febrero 8 de 2001, radicación 1328, publicación autorizada el 13 de septiembre de 2002, Oficio 492, en igual sentido Radicación 1.313 del 18 de enero de 2001. En esta oportunidad la Sala en cita, con relación a la consulta elevada por los ministerios de Hacienda y de la Protección Social, respecto de si “[l]as personas que antes del 1º de abril de 1994 habían sido congresistas, (...) ¿pueden solicitar la aplicación del régimen de transición de los congresistas previsto por el decreto 1293 de 1994?, respondió: “El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público formula a la Sala consulta relacionada con el régimen de pensiones aplicable a los congresistas, conforme al siguiente cuestionario: Las personas que antes del 1º de abril de 1994 habían sido congresistas, pero en dicha fecha se encontraban afiliados a otro régimen de seguridad social, bien sea porque se encontraban cotizando a una determinada entidad de previsión social, bien porque estaban vinculadas a una entidad con un régimen pensional distinto al de los congresistas, ¿pueden solicitar la aplicación del régimen de transición de los congresistas previsto por el Decreto 1293 de 1994 ? Las personas que se encontraban en la situación descrita en el numeral anterior, pero que adicionalmente fueron elegidos nuevamente congresistas con posterioridad al 1º de abril de 1994, ¿pueden obtener su pensión con los requisitos de edad y tiempo de servicios o número de semanas cotizadas previstos por el Decreto 1293 de 1994, a pesar de que el 1º de abril de 1994 no estaban afiliados a dicho régimen y por el contrario pertenecían a otro? Las personas que fueron elegidas congresistas en marzo de 1994 pero que no tenían el carácter de senador o representante en el período de sesiones que culminó el 20 de junio de 1994, ¿tienen derecho a solicitar la aplicación del régimen de transición propio de los congresistas a pesar de que el 1º de abril de 1994 no estaban afiliadas a dicho régimen?”.

(14) Sentencia T-211 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

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