Sentencia T-050 de febrero 5 de 2013

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SEXTA DE REVISIÓN

Magistrado Sustanciador:

Dr. Nilson Pinilla Pinilla

Ref.: Expediente T-3617130

Procedencia: Tribunal Superior de Bucaramanga, Sala Penal.

Acción de tutela incoada mediante apoderado por Juan Manuel Latorre Carvajal, contra la Universidad Industrial de Santander.

Bogotá, D.C., cinco de febrero de dos mil trece.

EXTRACTOS: «III. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia.

Corresponde a la Corte Constitucional analizar, en Sala de Revisión, el fallo proferido dentro de la acción de tutela en referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Lo que se debate.

Atendiendo las circunstancias fácticas que dieron lugar al ejercicio de esta acción y las decisiones adoptadas en las instancias, corresponde a la Sala Sexta de Revisión determinar si esta vía de amparo es procedente para enjuiciar la presunta vulneración de los derechos invocados por el actor. En tal sentido, la Sala deberá establecer si se cumplen los presupuestos de la acción de tutela contra actos administrativos, particularmente los emitidos en el curso de procesos de designación de rector en entes universitarios autónomos.

De ser así, la Sala constatará si la decisión adoptada por el Consejo Superior de la UIS de concluir el proceso de elección de rector para el período 2012-2015, sin haber efectuado la designación entre los inicialmente preseleccionados, se ajustó al debido proceso, o si por el contrario, vulneró derechos fundamentales, como señaló el a quo.

Para dar solución a ese caso concreto, la Corte reiterará primero su jurisprudencia sobre la procedencia de la acción de tutela para controvertir actos administrativos que se profieran en desarrollo de procesos electorales para la designación de autoridades de los entes universitarios autónomos.

3. Procedencia excepcional del amparo constitucional para la protección del derechofundamental al debido proceso administrativo en los procesos de elección de autoridades universitarias.

La jurisprudencia de esta corporación se ha ocupado de analizar en distintas oportunidades la procedibilidad de la acción de tutela frente a la vulneración del derecho al debido proceso administrativo, en el escenario constitucional de los procesos de elección de rectores en los entes universitarios autónomos.

Así, ha indicado que si bien la autonomía garantiza a las universidades la facultad de darse sus propias directrices y de regirse por sus estatutos, sin la injerencia de agentes externos a la institución educativa, es claro que los mismos deben ajustarse al ordenamiento jurídico que los rige, a partir del conjunto de valores, principios, derechos y deberes constitucionales(36).

De dicha jurisprudencia se desprende, como se reseñará a continuación, el carácter excepcional de la intervención del juez de tutela en los procesos electorales de entes universitarios autónomos. Esa excepcionalidad atiende ineludiblemente a las características propias de esta acción, concebida como un mecanismo eminentemente subsidiario, esto es, para cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (art. 86 Const.).

Al respecto cabe señalar, en primer término, que la Corte ha descartado la posibilidad de que mediante acción de tutela se pueda controvertir la legalidad de los actos de carácter general y abstracto, mediante los cuales las autoridades universitarias en ejercicio de la autonomía que les reconocen la Constitución y la ley, determinan el procedimiento para la elección de rector, como quiera que este tipo de actos generales están expresamente exceptuados de la competencia del juez de tutela (D. 2591/91, art. 6.5).

Este tribunal en fallo T-151 de febrero 12 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, reiteró la regla general sobre la procedencia del amparo constitucional, que establece que salvo la existencia de perjuicio irremediable, la acción resulta improcedente si lo que se busca es inaplicar o dejar sin efectos actos administrativos de carácter general, emitidos por autoridad pública(37).

En esa oportunidad, la Corte analizó la solicitud de revocatoria formulada por el demandante contra el acto por el cual se había reglamentado el proceso de elección del rector de la Universidad de Cartagena (también pública, como la UIS), al estimar que esa disposición excluía indebidamente a los pensionados del citado centro educativo de la posibilidad de ejercer su derecho al voto, sobre lo cual manifestó (no está en negrilla en el texto original):

“Es evidente en consecuencia la improcedencia de la acción de tutela en el presente caso, independientemente de las razones aducidas por el peticionario en relación con la eventual oposición a la Constitución de algunas de las disposiciones contenidas en estatuto general de la Universidad de Cartagena, y en la Resolución del rector de esa entidad ‘por medio de la cual se establece el proceso de votaciones y se reglamenta el régimen de reclamaciones’ relativas al proceso de elección del rector.

Si se llegara a considerar, en efecto, que los actos generales expedidos por el rector o por el Consejo Superior de la Universidad de Cartagena, —ente universitario autónomo (L. 30/92, art. 57)—, violan la Constitución y la ley, la anulación de los mismos, por esos motivos, en caso de darse, corresponde al juez administrativo, quien, constitucional y legalmente, es el encargado de establecer si se ha presentado o no violación de las normas superiores.

Sobre el particular cabe recordar que la ley ha excluido explícitamente el examen de tales actos de la competencia del juez de tutela, artículo 6º, numeral 5, del Decreto 2591 de 1991. (...) En el caso que ocupa la Corte el ejercicio de la autonomía reconocida a la Universidad de Cartagena para establecer los procedimientos internos de elección del Rector no desbordaron prima facie los límites fijados por la Constitución. Solamente al juez competente, es decir al juez administrativo corresponde hacer la valoración de la constitucionalidad de esta norma de carácter general, impersonal y abstracto cuyo examen escapaba a la competencia del juez de tutela, el cual solamente ante una evidente violación de los postulados de la carta política hubiera podido eventualmente inaplicar, que no suspender, para el caso concreto las disposiciones respectivas”.

En sus consideraciones, el tribunal constitucional señaló que la acción de tutela no está prevista en el ordenamiento jurídico para controvertir la legalidad de los actos administrativos de carácter general y abstracto, mediante los cuales las autoridades universitarias en ejercicio de la autonomía que les reconoce la Constitución y la ley, regulan el procedimiento para llevar a cabo el proceso de elección, designación y remoción del rector.

Poco después, en fallo T-182 de febrero 15 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, la Corte analizó una decisión de la junta general escrutadora en el proceso de elección del rector de la misma Universidad de Cartagena, relativa a la anulación de los votos depositados en determinadas mesas de comicios, por considerar que los sufragantes no eran docentes activos del centro educacional. El conflicto giraba en torno a que, en virtud de dicha determinación recogida en un acta, el actor a pesar de ser el único candidato que obtuvo los votos requeridos para la designación, no fue nombrado formalmente, desconociendo presuntamente sus derechos al debido proceso administrativo y a elegir o ser elegido.

La Corte estableció como elemento esencial de análisis la identificación de la naturaleza jurídica de los actos contra los que se dirige el reproche constitucional, a fin de determinar la procedencia de la acción de tutela. Para el efecto, reseñó la jurisprudencia relacionada con la procedencia excepcional del amparo contra los actos de trámite o preparatorios, contenida en la Sentencia SU-201 de abril 21 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell:

“Los únicos actos susceptibles de acción contenciosa administrativa son los actos definitivos, no los de trámite o preparatorios; estos últimos se controlan jurisdiccionalmente al tiempo con el acto definitivo que pone fin a la actuación administrativa.

Partiendo del supuesto de que el acto de trámite o preparatorio no contiene propiamente una decisión en la cual se expresa en concreto la voluntad administrativa y que su control jurisdiccional se realiza conjuntamente con el acto definitivo, podría pensarse que la acción de tutela sólo es de recibo en relación con este último, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (arts. 86 inc. 3º de la C.P. y 8º del D. 2591/91).

No obstante, a juicio de esta Corte, aunque en principio no procede la tutela contra los actos de trámite o preparatorios, que simplemente se limitan a ordenar que se adelante una actuación administrativa dispuesta por la ley, de manera oficiosa por la administración, en ejercicio del derecho de petición de un particular o cuando éste actúa en cumplimiento de un deber legal (CCA, art. 4º), excepcionalmente, algunos actos de trámite o preparatorios, pueden conculcar o amenazar los derechos fundamentales de una persona, en cuyo caso, sería procedente la acción de tutela como mecanismo definitivo.

(...).

‘Adicionalmente, existen otras razones para avalar la procedencia de la tutela contra los actos de trámite o preparatorios. Ellas son:’

‘— Esta clase de actos no son susceptibles de acción contenciosa administrativa y, en tal virtud, no existe medio alternativo de defensa judicial que pueda ser utilizado para amparar los derechos constitucionales fundamentales vulnerados o amenazados de manera inmediata.’

‘— Según el art. 209 de la C.P., ‘La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad...’ y el artículo 29 de la C.P, garantiza el debido proceso en las actuaciones administrativas. La tutela contra actos de trámite que definen una cuestión esencial dentro de la actuación administrativa, a la manera de una medida preventiva, como se explicó antes, persigue la finalidad de que las actuaciones administrativas adelantadas con anterioridad a la adopción de la decisión final se adecuen a los mencionados principios y aseguren el derecho de defensa de los administrados. De esta manera, se logra la efectividad de los derechos de los administrados en forma oportuna, se les evita el tener que acudir necesariamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para obtener su protección, a través de la impugnación del acto definitivo y, consecuencialmente, se conjura la proliferación de los procesos ante dicha jurisdicción, lo cual indudablemente redunda en beneficio del interés público o social(38)”.

En el precitado fallo T-182 de 2001, se expresó que procedía la acción para defender la integridad del debido proceso administrativo en la elección del rector de la Universidad de Cartagena, ante las irregularidades cometidas por la junta general escrutadora, que al estar contenidas en actos administrativos de trámite, con entidad suficiente para alterar el resultado electoral, tornaban ineludible conceder el amparo de manera definitiva, dada la inexistencia de otro medio de defensa judicial para lograr la protección requerida.

Así, esta corporación determinó entonces que la acción de tutela está llamada a prosperar en aquellos casos en que se vulnere el procedimiento administrativo en la designación de un rector, cuando el hecho generador de dicha trasgresión tenga su origen en un acto de trámite, requiriéndose para el efecto que: (i) la irregularidad en dicho acto tenga la virtud de definir una cuestión esencial dentro de la actuación administrativa; (ii) que de alguna manera la misma tenga la virtud de proyectarse en la decisión principal; y que por consiguiente, (iii) pueda vulnerar o amenazar los derechos fundamentales de una persona, sin que el afectado cuente con otra vía de protección.

Esos lineamientos fueron reiterados por la Corte en los fallos T-525 de mayo 18 y T-587 de junio 27, ambos de 2001 y M.P. Alfredo Beltrán Sierra, donde se indicó que el amparo solamente está llamado a prosperar en aquellos casos en que la vulneración de derechos se produce antes de formalizarse la elección de las autoridades del ente universitario, pues una vez emanado el acto de designación, no se está ante un acto administrativo de trámite, sino definitivo, susceptible de ser atacado en la jurisdicción contenciosa, más no por tutela.

Finalmente, en la precitada sentencia T-024 de 2004 se reiteró que en aplicación del principio de subsidiariedad, la procedencia de la tutela frente a actividades electorales adelantadas en un ente universitario autónomo público, está sujeta a que se formule antes de que se produzca el acto de elección, pues una vez realizado éste puede acudirse a la jurisdicción contenciosa, en cuanto un acto definitivo ha de ser controvertido mediante acción pública electoral, o de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso.

Al respecto, la Corte puntualmente señaló en dicha sentencia:

“Como se expuso en los apartes preliminares de esta sentencia la jurisprudencia de esta Corte ha sido enfática en que la procedencia de la acción de tutela está sujeta a la inexistencia o a la ineficiencia de un medio de defensa judicial ordinario, ya que éste puede ser suficiente para restablecer el derecho atacado, situación que sólo podrá determinarse por el juez de tutela en el caso concreto y frente a los hechos y material probatorio correspondiente.

Así, frente a la vulneración del debido proceso invocada... por la supuesta ilegalidad de las actuaciones del Consejo Superior Universitario que culminaron con la expedición del Acuerdo 23 de 2003 resulta evidente la existencia de otro medio defensa judicial eficaz para proteger sus derechos, a saber, la acción electoral ante la Jurisdicción en lo Contencioso Administrativo (CCA, arts. 136-12, 223 a 251).

Resulta igualmente evidente que una vez producida la elección del rector con la expedición del Acuerdo 23 de 2003 ‘Por medio del cual se designa rector de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia’ el perjuicio irremediable que pudiera haberse invocado para sustentar la eventual procedibilidad de la acción de tutela interpuesta, perjuicio que por lo demás no precisa en su demanda, ya se encontraba consumado, por lo que la acción de tutela interpuesta resultaba improcedente”.

En conclusión, para determinar la procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos proferidos en el curso de un proceso de designación de las autoridades de entes universitarios autónomos públicos, es preciso que: (i) la vulneración del derecho fundamental que se invoca, tenga origen en un acto administrativo de trámite, que cuente con la entidad suficiente para definir o proyectar sus efectos sobre la elección; (ii) la acción de tutela se incoe antes de que se produzca el acto de elección (acto administrativo definitivo), pues después la competencia será del juez de lo contencioso administrativo; (iii) el acto pueda vulnerar o amenazar los derechos fundamentales de una persona, sin que el afectado cuente con otra vía de protección.

4. Caso concreto.

4.1. En el asunto estudiado, el actor estima lesiva de sus derechos fundamentales la decisión del Consejo Superior de la UIS, de concluir el proceso de elección de rector que se adelantaba para el período 2012-2015, sin haber efectuado la designación entre quienes aspiraban al cargo, decisión que, en su sentir, desconoció el estatuto general de la institución educativa y el acto administrativo que regló el procedimiento de la designación, en cuanto establecían que el Consejo Superior elegiría al rector “entre los cuatro aspirantes que hayan obtenido el mayor factor de opinión..., teniendo como premisa que sus méritos y planes de gestión han obtenido el reconocimiento y aceptación de la comunidad universitaria...”(39).

4.2. Bajo tal marco, corresponde a la Corte determinar si en el presente caso se cumplen los requisitos formales de procedibilidad de la acción de tutela contra actos administrativos proferidos en los procesos de elección de rector de los entes universitarios autónomos. Para ello establecerá si dicho acto es de mero trámite, o si por el contrario constituye un acto definitivo, pues de conformidad con la jurisprudencia reiterada en esta oportunidad, la acción de tutela solo procederá contra actos de trámite.

A ese respecto, se observa que en el Acta 7 de junio 1º de 2012(40) del Consejo Superior de la UIS, consta lo sucedido en la última sesión de votación, en la cual predominó el voto en blanco entre los miembros de la corporación nominadora, frustrándose de nuevo la elección; a su vez, se registró la votación efectuada para decidir sobre la posibilidad de concluir el procedimiento de designación que se adelantaba y convocar a uno nuevo, propuesta que fue aprobada por la mayoría de los consejeros, dando lugar a la expedición del Acuerdo 36 de la misma fecha, mediante el cual fue concluido el proceso.

4.3. De tal manera, ese Acuerdo 36 de 2012 es un acto administrativo definitivo, pues a través de este el Consejo Superior de la UIS, ante la notable mayoría del voto en blanco, expresó su voluntad de concluir el proceso de designación que se adelantaba. Cualquier duda sobre ese carácter definitivo, si la hubiere, queda aún más descartada a la luz de lo dispuesto por el artículo 43 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA, L. 1437/2011), que rige desde julio 2 de 2012: “Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”.

Así, aunque no se concluyó el proceso de designación con la elección del rector, es indiscutible que sí cesó la actuación administrativa impulsada al efecto. En ese orden de ideas, no se puede pasar sobre el principio de subsidiariedad de la acción de tutela, pues la decisión sobre la legalidad del Acuerdo referido atañe a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ante la cual, por lo demás, el interesado habría tenido a su disposición un diligenciamiento más próvido en la pretensión de desvirtuar el acierto y la legalidad de lo decidido por el Consejo Superior de la UIS dentro de su ámbito constitucional de autonomía universitaria.

Cabe observar que no es pertinente aducir que ya no se tiene a disposición esa opción, pues está bajo responsabilidad del interesado no dejarla caducar y mal podría argumentar contra su propia inacción.

Tampoco podría objetarse que el diligenciamiento contencioso administrativo sea tan lento, que no resultaría idóneo para contrarrestar el hipotético quebrantamiento de los derechos fundamentales reclamados, pues bien podría haberse solicitado la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo (CPACA, art.230.3).

4.4. Acorde con todo lo consignado y como tampoco se acreditó la inminente ocurrencia de un perjuicio irremediable contra el aspirante, para que pudiere reclamar el amparo como mecanismo transitorio, esta acción de tutela resultaba improcedente, según bien indicó la Sala Penal del Tribunal Superior de Bucaramanga(41), que sin embargo registró en la parte resolutiva de su sentencia de agosto 6 de 2012, al revocar la de primera instancia para “en su lugar, denegar el amparo”, que en tal punto debe ser modificada.

IV. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR el fallo proferido en agosto 6 de 2012 por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, en el sentido de declarar improcedente la acción de tutela incoada mediante apoderado por el señor Juan Manuel Latorre Carvajal, contra la Universidad Industrial de Santander.

2. Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase».

(36) Cfr. T-024 de enero 21 de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis, relativa al alcance y los límites de la autonomía un1iversitaria.

(37) Cfr. T-321 de agosto 10 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-554 de noviembre 30 de 1993, M.P. Hernando Herrera Vergara, relativas a la improcedencia de la acción de tutela para controvertir actos administrativos de carácter general.

(38) “Sentencia SU-201 de abril 21 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell”.

(39) Folio. 60 cdno. inicial.

(40) Folio 64 ib.

(41) “... es claro que la presente acción de tutela resulta improcedente en virtud a que el accionante cuenta con otro mecanismo judicial idóneo ante la jurisdicción contencioso administrativa... divergencia que no se puede dirimir a través de este mecanismo constitucional, en virtud del carácter subsidiario y residual...” (fls. 11 y 12 cdno. 2).